民主集中制党课、理论文章素材汇编

目　　录

1. 韩光武、李宁：

关于提高贯彻执行民主集中制质量的思考　　1

2. 白平则：

***关于民主集中制的重要论述研究　　9

3. 苏远尚、兰梦：

迈向更高质量的政党治理 新时代民主集中制发展的五维向度　　18

4. 山东大学政治学与公共管理学院张泰：

民主集中制：中国共产党的制度优势、重要法宝和政治责任　　22

5. 席文启：

人民代表大会制度中的民主集中制原则　　29

6. 冯身洪：

如何在实践中运用好民主集中制的领导方法　　38

7. 许耀桐：

中国共产党发展民主集中制的百年历程　　45

8. 王春玺、贺群：

中国共产党民主集中制建设的百年历程及主要经验　　51

9. 陈伟俊：

把民主集中制制度优势转化为治理效能　　58

10. 袁瑞霞、马迅：

百年大党的民主集中制：观念变迁、现状审视与法治进路　　59

11. 中国社会科学院当代中国研究所研究员刘仓：

百年党章中的民主集中制建构　　70

12. 乔贵平：

党的百年征程中民主集中制之独特优势与治理效能　　76

13. 江苏省新华日报社纪委监察专员办卢原峰：

贯彻执行民主集中制是党委班子建设的永恒课题　　90

14. 熊晓燕、左洋旭：

回望百年中国共产党民主集中制建设历程　　94

15. 李天瑞：

坚持和发展民主集中制的显著优势　　101

16. 北京外国语大学韩强：

论党的民主集中制的规则化　　106

17. 何良苏：

民主集中制：实现党的全面领导的根本机制　　115

18. 朱华龙：

善于处理好“三对关系”提高贯彻民主集中制质量　　122

19. 苗国正：

深入贯彻民主集中制原则 着力提升党委领导力组织力执行力　　126

20. 董德兵：

始终不渝坚持和完善民主集中制　　129

21. 申坤：

中国共产党继承和发展民主集中制的历史与实践启示　　135

22. 寇鸿顺、申浩良：

中国共产党民主集中制建设的百年历程及其经验　　142

关于提高贯彻执行民主集中制质量的思考

韩光武、李宁

　　中国共产党从创立以来，不论党面临的时代条件、发展任务如何变化，都始终将民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度。当今，中国特色社会主义进入新时代，以***同志为核心的党中央坚定不移地全面从严治党，毫不动摇地坚持和完善党的领导，毫不动摇地把党建设得更加坚强有力。在全面从严治党中，突出把党的政治建设摆在首位，把坚持和完善民主集中制，提高贯彻落实民主集中制的质量作为党的政治建设的重要内容。在新时代，切实提高贯彻执行民主集中制质量是不断提高党的执政能力和领导水平，是坚持和发展中国特色社会主义，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的重要法宝。

一、民主集中制对中国共产党的存在和发展的意义

　　在党和国家政治生活中，民主集中制举足轻重，作用不可低估。民主集中制的贯彻执行质量直接关系到党的团结统一，关系到民主决策和科学决策，关系到全面从严治党能否实现，关系到党的长期执政地位，关系到党的兴衰成败。

2. 民主集中制是中国共产党最大的制度优势

　　民主集中制是党和国家的根本组织原则和组织制度，为推进党和国家的治理提供了根本保障。中国共产党长期的历史实践证明：我们党能否坚持正确有效地贯彻执行民主集中制，决定着中国革命和建设事业的兴衰成败。***总书记多次强调民主集中制是最大的制度优势①。要求全党坚持贯彻执行民主集中制，坚持把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，最大限度地激发全党的创造力，提升党的号召力、凝聚力和战斗力，加强党的权威，不断巩固党的执政地位。

　　正是在这样一个科学合理的制度的引导下，全党全国各族人民才能步调一致、团结一心，不断取得革命和建设的一个又一个胜利，才能不断坚持和发展中国特色社会主义，推动中国特色社会主义向前发展。当前，在前所未有的复杂形势下，我们党要继续带领全国各族人民完成“四个全面”的战略布局，从经济、政治、文化、社会、生态五个方面建设社会主义现代化强国，就必须继承党的优良传统，继续坚持和发展民主集中制，攻坚克难，建成中国特色社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴。

3. 坚持和完善民主集中制是不断提高党的执政能力和领导水平的有力保障

　　作为执政党，中国共产党面临执政地位、执政能力的严峻考验。我们党要实现长期执政，必须不断提高党的执政能力和领导水平。如何提高党的执政能力和领导水平，其中一条重要的历史经验就是要坚持和完善党的民主集中制。党的历史告诉我们，凡是我们党在民主集中制坚持、贯彻和执行好的时候，党的事业发展得就比较成功；反之，凡是党在民主集中制坚持、贯彻和执行不好的时候，我们党的事业发展得就比较曲折。为什么呢？坚持、贯彻和执行民主集中制好的时候，就是我们党组织和党员能够充分实行民主，充分地表达自己的主张和意愿，充分地发挥自己的积极性和创造性，同时，能够实行正确的集中，凝聚全党的意志、智慧，确保行动的一致；坚持、贯彻和执行民主集中制不好的时候，就是民主受到破坏的时候。只有坚决坚持贯彻执行民主集中制， 不断发展和完善民主集中制，才能够保证党的理论和实践符合时代发展趋势， 实事求是，与时俱进，保障党的执政能力和领导水平不断提高。

4. 民主集中制是维护党的团结统一的有力武器

　　中国共产党是拥有着9000多万党员的大党，如何做到人心一致、行动一致， 关系到我们党的执政之基和长期执政，关系到“两个一百年”奋斗目标的实现。在党的全部生活中，党员之间、党组织之间以及党员和党组织之间，矛盾无处不在，无时不在。要正确认识和解决矛盾，就必须采取正确办法和措施，而民主集中制就是我们党最终解决矛盾的制度保证。首先，民主集中制能有效解决矛盾。当党组织之间或党员之间出现分歧时，先采取批评与自我批评等方式做思想政治工作，如果无法解决，就采用民主集中制中少数服从多数，下级服从上级的方法，有效解决矛盾和分歧。其次，民主集中制能有效防止党的分裂。在解决党内矛盾和分歧时，每位党员都有权利充分发表自己的意见，这体现了民主。但是，当党组织作出决策之后，个人、少数、下级、全党就必须做到“四个服从”。即使有想法、有意见，在党组织未作出改变决议之前还必须服从， 这就体现了高度集中。所以，坚持和发展党的民主集中制对做到“两个维护”， 加强党的团结统一至关重要，尤其在纷繁复杂的国际国内背景下，要想抵制各种错误思潮、化解多元利益矛盾、维护党的团结统一，就必须坚持和发展民主集中制。

5. 民主集中制是全面从严治党的重要制度基础

民主集中制正确规范了处理党内关系、党内政治生活的基本准则。具体来

说，它规定了个人与组织的关系、少数与多数的关系、下级组织与上级组织的关系、全党各个组织、全体党员和党的全国代表大会和中央委员会的关系，还规定了党的各级领导机关由选举产生的原则，党的基本领导体制及其内部关系的原则，党的上下级组织关系的原则，党的领导制度原则，禁止个人崇拜的原则等，保证党能够充分地发扬党内民主和实行正确的集中，同时，也能够实行有效的监督，实现党在思想上、组织上、行动上高度统一，从而使党不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。民主集中制是有效推进全面从严治党的重要抓手，推动全面从严治党向纵深发展。

二、当前领导干部在贯彻民主集中制实践中存在的突出问题

　　***总书记强调：“民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要，必须严格执行。”从当前贯彻落实民主集中制的实践来看，民主集中制的贯彻落实总体是好的，但是，也存在着极少数领导班子和个人贯彻执行民主集中制不力的突出问题。

2. 　　发扬民主不够和正确集中不力并存在民主集中制中，民主与集中是辩证  统一的。

　　如何正确处理二者之间的关系，是贯彻民主集中制的关键。事实上，在实际的工作中科学处理二者之间的关系还存在着突出的问题，主要是发扬民主不够和正确集中不够并存。

　　在关于发扬民主不够的问题上，主要体现在两个方面：一是民主不充分； 二是民主极端化。发扬民主不充分主要集中在四个问题上。

　　一是忽视基层党员的知情权、参与权。在确定议案，广泛征求意见的时候， 忽视甚至剥夺党员的知情权，不向党员传达相关的文件和精神，不认真征求一般党员的意见和要求。

　　二是部分领导干部把“负责制”变成了“家长制”。“一把手”说了算， 对于其他人的意见，和自己一致的就肯定，和自己相左的就批评。

　　三是集体决策程序形同虚设。对于集体决策，要么随意改动，要么部分执行，甚至置之不理。

　　四是民主监督流于形式。部分领导干部敷衍了事，不配合监督，甚至回避。民主极端化主要表现为过分强调民主，从而偏离集中。决策之前充分调研，这本来是坚持了民主集中制，但是一些领导干部不分轻重缓急，所有问题都要讨论，不能坚持集体领导，肆意扩大民主范畴。这种看似发扬民主的工作方法，

往往会使很多决策陷入争论不休的状态从而导致议而不决，甚至在面对需要承担重大责任时，相互推诿，互相扯皮，实质上是伪民主。针对民主不充分和民主极端化的两种情况，民主不充分表现得尤为突出，也是当前贯彻落实民主集中制的主要问题。

　　关于正确集中不力，主要体现在有些部门在贯彻民主集中制时，遵循着集中一民主一集中的过程，先进行“集中指导下的民主”，然后执行“民主基础上的集中”，颠倒顺序后实际上成了假民主。比如，在重大问题决策之前，“一把手”通过各种方式先定好调子，然后班子成员集体讨论，发表意见，有了“一把手”的“神操作”，其他人基本不会提出相左的意见，最后“一把手”心满意足地拍板决定。从表面上看符合民主集中制的决策程序，但实际上是披上了集体领导外衣的个人专断。

3. 　　集体领导和个人分工负责偏离集体领导和个人分工负责相结合是民主集中制的领导制度。它是指在处理重大问题、重大事项时，必须经过党委集体的充分讨论作出决策，之后党委成员要按照党委安排，明确分工，各负其责。这一制度既有利于凝聚全体党委成员的智慧和力量，形成强有力的集体领导， 又有利于分工协作，提高集体领导的工作效率，但是在贯彻落实中却存在一些错误倾向。

　　一是在贯彻执行中，按照党委领导制度的规定，重大问题、事项应由党委集体讨论决定，但在实际工作中，部分党委书记或个别党委委员凌驾于党委集体之上，从而导致党内集体领导名存实亡，党委书记或个别党委委员单独决定的情况屡屡存在。二是很多一般事务按规定应由党委会成员分工负责，但实际工作中分管领导却不敢担当，不敢独立负责，而要占用党委集体的宝贵时间和精力，事无巨细地要求党委集体讨论，严重降低党委的工作效率，最终导致党委内部职责混乱，不能很好地处理好集体领导和个人分工的关系，该党委的决策变成了个人决策，该分工负责的常规决策变成了集体决策，导致集体领导和个人分工负责的相偏离，民主集中制的优势没有得到充分的发挥，极大削弱党委工作的积极性和责任感。

4. 　　可操作的具体制度不够完善可操作性的具体制度规定相对缺乏，议事规则和决策程序等不完善。如：领导制度、工作制度和生活制度，包括职权规定、会议制度、议事规则、民主生活制度等，甚至出现无规则和程序错乱的情况。比如，党委领导制度中规定重大决策、重要干部任免、重大项目或者大金额资

金的使用，都必须通过党委会集体讨论决定。但是，在相关制度中对哪些属于重大问题、重大项目，数目达到多少属于大额资金等问题的缺乏明确而具体的规定，对党委会讨论的程序、方式的规定也不是很规范，比较笼统。又如，在党的监督制度中，关于民主监督的规定非常笼统，在执行时难把握，极大地影响民主监督的积极性。同时，又缺乏对监督机构监督范围的职权界定，导致在实际工作中往往出现职权交又或监督漏洞的现象。因此，诸如此类的制度执行起来往往会流于形式，缺乏强有力的约束。

5. 　　开展批评与自我批评不够在《中国共产党章程》中明确了开展批评与自  我批评是坚持民主集中制的重要内容，在贯彻执行民主集中制的过程中，能否正确地开展批评与自我批评，能否在原则问题上进行思想斗争，坚持真理，修正错误，是能否正确坚持民主集中制的关键，但在有些组织和部门，大部分批评与自我批评都是走形式、走过场，不能坚持真理，修正错误。

　　一是敷衍了事，不愿意进行自我批评。表现为对自我批评认识不深刻，认为就是形式，态度不端正。甚至有些领导干部一碰到自我批评就躲闪，轻描淡写，不痛不痒，害怕因此丧失自己的威信。

　　二是心存好人主义，不敢批评。往往奉行“老好人”原则，遇到损害党和国家、人民利益的行为不敢批评。这种做法违背民主集中制，抛弃了党性原则， 使党内生活的严肃性变成了庸俗化。

　　三是专横跋扈，批评不得。这种问题主要集中在部分上级领导干部身上， 对下级和同级班子成员提出来的意见，毫不在意，一点都不采纳，甚至对提出意见的同志打击报复，扣帽子，穿小鞋，背离了民主集中制的要义。

6. 　　监督机制不完善和监督力度不够并存在当前的条件下，我们党主要实行的是依据党章和党规，自我约束、自律自省及党内纪检部门的监督，相对来讲， 监督力度还是不够的。在民主集中制的贯彻执行中，我们往往过度关注行政监督，而忽视民主监督，导致权力过度集中。当前，党的民主监督渠道仍旧过于单一，部分地方和部门严重打击民主监督的积极性，对于所反映的问题采取形式主义，只解决一些无关痛痒的意见建议。同时，部门党员缺乏监督意识，总是把监督看作是专门监督检查机构的职责，对于自身的民主权利不甚关三、如何提高贯彻民主集中制的质量坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的根本保证，是实现中华民族伟大复兴的重要基础。因此，要全面加强党的建设，必须毫不动摇地坚持和健全民主集中制，提高贯彻执行民主集中制的质

量。

2. 　　积极推进和完善权力配置和运行制约机制多年来，“一把手”说了算， 主要领导干部我行我素、独断专行的现象较为突出和较为普遍，主要原因就是主要领导权力过分集中。党的十九届四中全会提出，要“完善权力配置和运行制约机制”。这就是要加快推进党内权力结构改革，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力结构和权力运行机制，从根本上消除权力过分集中现象，从源头上解决民主集中制贯彻执行难的问题。为此，一是要科学配置权力，合理划分和科学配置各部门、岗位的权力和职责，对权力集中的部门和岗位需要适度分解权力，将集中于某一个人的权力分解为多人行使，将重点岗位的权力分解到多个岗位，将集中于某一层级的权力分解到多个层级，并且明晰权力边界，强化权力制约。要严格实行定期轮岗制度，对在权力集中的部门和岗位工作达到规定期限的，要调换部门、岗位任职，降低因长期任职于同一部门、岗位而受人情、关系影响和拖累的可能性。通过对权力的科学配置和合理分解，促使领导干部做到可以行使的权力按规则正确行使，该由领导班子集体行使的权力班子成员个人不能擅自行使，不该由自己行使的权力决不能行使。二是强化对权力的制约和监督，特别是对“一把手”的制约和监督。在加大党内监督为主的基础上，要把党内监督和其它监督结合起来，形成合力监督。如， 要与国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，同时要健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度， 发挥审计监督、统计监督职能作用，形成强有力的制约机制。

3. 完善具体制度，特别要使具体制度更具有可操作性

　　仅仅有宏观的权力配置和运行制约机制是不够的，需要微观上的具体制度， 好的具体制度是宏观制度落实到位的重要保证，宏观制度和微观制度都运行得好才能保证民主集中制落实贯彻到位，保证民主集中制落实得好。历史经验告诉我们，具体制度不完善，也可能导致民主集中制制度不能够落实到位，如议事制度，有些主要领导把会上要议的内容不事前告知一些委员，只是他个人知道或个别委员知道，在委员会会议上，主要领导突然提出这个议题，并表明或隐约暗示了他个人的想法和观点，个别人接着附议他的观点，而其他委员对此问题还没有什么思考，一时还拿不出很好的主意，同时还要揣摩主要领导的意图，另一方面也要给主要领导一个面子，也就顺水人情通过了主要领导人的观点。有些主要领导人正是通过具体制度的不完善而有意或无意地破坏和践踏民

主集中制，以实现其个人的私心杂念。这样的事例在民主集中制的实践中不胜枚举。因此，我们在贯彻民主集中制的实践中要完善具体的制度，如：领导制度、工作制度和生活制度，包括职权规定制度、会议制度、议事规则、民主生活会制度等等，这样才能确保民主集中制的正确执行。

4. 　　加强民主集中制的教育培训，使班子所有成员熟悉和懂得民主集中制的规矩和方法

　　民主集中制是党的领导制度和组织制度，它既是我们党的根本规矩又是我们党的根本领导方法，是我们值得深人研究的一门科学。但是，从当前我们的领导干部的现状来看，有些干部并没有系统地学习过民主集中制的理论，对民主集中制的理论一知半解，也不熟悉民主集中制的规矩，不懂得民主集中制的方法，使用上更谈不上娴熟。对此，***总书记强调，要“加强民主集中制的教育培训，使大家熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。”***总书记这一重要论述告诉我们，必须加强领导干部的民主集中制的规矩的教育培训，如民主集中制“四个服从”的原则等，要使民主集中制的规矩内化于心、外化于行，决不能在贯彻民主集中制中违背民主集中制规矩。另一方面， 还告诉我们，要懂得民主集中制的方法，如党内决策和议事制度“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针。党的十九届四中全会提出的“加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”等方法是实现民主基础上的集中和集中指导下的民主的关键。⑤

5. 加强党性修养，为正确贯彻执行民主集中制提供党性支撑

　　再好的理论和方法也要靠人去贯彻执行，人的立场影响着贯彻执行的效果， 一个人是站在党的立场、人民的立场、科学的立场还是站在少数人立场、小团体的立场、自己利益的立场这直接影响着贯彻民主集中制的效果。因此，作为领导干部不仅要提高自己的业务的能力，更重要的还要提高自己的品德修养和党性修养，这是解决正确贯彻执行民主集中制的基本问题。

　　我们共产党人的党性立场就是要始终代表着中国大多数人的根本利益，始终以人民为中心，坚持人民的主体地位，坚持立党为公、执政为民，努力践行为人民服务的根本宗旨，以人民的利益作为自己的出发点，把人民对美好生活的向往作为自己的奋斗的目标，决不能代表少数人的利益和个人的利益，这是根本的问题，更是党性原则问题，是能否正确贯彻执行民主集中制的前提问题， 所以，只有不断加强党性修养，把党的立场和人民立场融入自己的血液，才能

为正确地贯彻执行民主集中制提供立场支撑。

6. 积极推进党内民主，营造良好的民主政治生态环境。

　　党内民主是党的生命，没有党内民主，党员和党组织的意愿、主张就无法得到充分地表达；没有党内民主，党员和党组织的积极性、创造性也无法得到充分发挥。因此，必须把推进党内民主作为基础性的工作和长远性的工作来做。首先要保证党员的民主权力得到充分发挥，有了这个前提，党员才愿意提出自己的见解，也敢于发表自己的意见和建议，也敢于坚持正确的东西，反对错误的东西。其次，要积极推进党务公开。凡是在党内能公开的，一律要对党员公开，使党员有充分的知情权；有了充分的知情权，党员才能够全面深刻地认识实情，发表自己的见解，对正确决策提供参考意见。三是要营造党内民主政治生态环境，要吸取中国传统文化中的精华，还要坚决反对传统文化糟柏，特别是要坚决反对封建社会的专制思想，营造风清气正的党内民主政治生态环境， 为正确贯彻民主集中制，提高贯彻执行民主集中制质量营造良好的党内生态环境。

***关于民主集中制的重要论述研究

白平则

　　党的十九届四中全会提出要坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度。***对党的民主集中制在理论和实践上进行了长期探索， 提出了一系列新认识、新思想、新主张，大大地丰富了马克思主义民主集中制理论，为完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度提供了科学理论和行动指南。

　　一、***关于民主集中制的重要论述创造性地回答了如何认识民主集中制制度的问题

2. 　　***提出民主集中制“是我们党最大的制度优势”的新论断，极大地  坚定了党内外对民主集中制的制度自信

民主集中制具有显著的制度优势，主要体现在如下几个方面：

　　第一，民主集中制实现了权力的科学有效配置，权力运行的协调性好、内耗少、效率高。***指出，“坚持民主集中制有利于促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，避免出现互相掣肘、内耗严重的现象”。[1]而美国的三权分立使得权力互相掣肘、内耗严重。关于三权分立体制的弊端，美国学者批评甚多，如，美国著名行政学家古德诺就说： “权力分立是一把双刃剑。更准确地讲，对功能加以区别与划分，是好的；对权力加以分离，却是不好的。”“美国的经验最终证明，权力的分立与‘机构的分立’是不可行的。”“权力三分的设计既过于细微，又缺乏精致性。”␌实

在是一个混乱得过分简化物。”美国第28任总统伍德罗␎威尔逊认为，␌如果

权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就变得不负责了。”美国政治学家迈克尔␎帕伦蒂说：

␌统治权力的过分集中会带来专制独裁，但过分地分权又会使得机构效率降低，

各部门的协调更加困难。”

　　第二，民主集中制在权力结构上实现了多种权力要素的有机融合。亚里士多德说：“凡能包含较多要素的总是较完善的政体。”[4]科恩说：“民主最有可能产生从长远来说是明智的政策。”“在共同关心的问题上，多人智慧胜一人这种说法是正确的。”实行民主有利于广大人民群众实现和维护自己的合法权益，有利于集中集体智慧，有利于防止党内出现个人专权。民主虽好，分权

却不好，而集中则能够有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，保证民主的正确性、有效性。民主集中制把民主置于集中的指导下、把集中建立在民主的基础上，把人民民主、党内民主、协商民主与党内关键少数集体领导紧密结合起来，有效克服了极端民主化与个人专断的弊害，实现了权力的民主方面与集中方面的辩证统一。实践证明，民主与集中有机结合有利于保证党的集体领导体制，保证决策正确、执行有力，保证人民当家作主，实现国家和社会的有效治理。

　　第三，民主集中制有利于保持党的团结统一，有利于团结广大人民大众， 最大限度激发全党、全国人民创造活力。民主集中制建立了一个党员群众与党内关键少数互动的优良机制，建立了一个人民民主与党内关键少数民主互动的优良机制，建立了一个政党精英与社会各界精英共同协商议事的优良机制。毛泽东说：“我们充分地发扬了民主，就能把党内、党外广大群众的积极性调动起来，就能使占总人口百分之九十五以上的人民大众团结起来。”[6]818邓小平说：“民主集中制是我们的优越性。这种制度更有利于团结人民，比西方的民主好得多。”***在2013年群众路线教育实践活动总结会上指出，“民主集中制是激发党的创造力、保持党的团结统一的根本保证。”[在中共中央政治局于2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，***再次指出，民主集中制“既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动”。坚持民主集中制就能使党的领导与人民民主、协商民主有机结合起来，就能创造出既团结、和谐、稳定，又充满朝气和活力的政治局面。

3. 　　***提出民主集中制“是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点”的  新论述，深刻揭示了民主集中制的中国特色社会主义民主政治本质与特色

　　***提出：“民主集中制，也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点。”民主的本质是尊重党员民主权利、人民民主权利，集中的本质是维护和服从党的领导权、国家机关的管理权。民主集中制，就党内而言，是党员民主权利与党组织领导权的有机统一；就国家机关而言，是人民民主权利与国家机关权力的有机统一。民主与集中的关系实质上就是权利与权力的关系，权力来源于权利、需要接受权利的监督，权利需要权力提供支持与保障。民主要求中国共产党的各级组织必须切实保障党员民主权利、人民民主权利；集中要求全体党员、全国人民都要维护党的领袖的核心地位、中国共产党的领导地位及国家机关的权威，要求各级党组织、各级政权机关要及时把党员群众、人民群众的正确意

见和建议收集起来，上升为党和国家的政策、法律，要求党和国家机关高效捍卫人民的权利，奋力实现人民的利益，使以人民为中心真正落到实处。

　　民主集中制是大众民主与精英民主的有机结合，是一种既能保证人民群众、党员群众及社会各界民主参与又能保证党内关键少数集体领导的好制度，是一种既能充分发挥人民群众及社会各方面人士的积极性、主动性、创造性又能充分发挥党内关键少数聪明才智的好制度。

　　民主集中制是民主选举、民主决策、民主管理与民主监督的有机统一，是全过程民主，是实质民主、真正民主。有学者说，民主集中制是“政治领导人、各地区负责人、各类社会英才、专家学者、人民大众真正参与政策、影响政策的民主。它是有实质内容的民主，而非形式上的民主；是专业化、科学化的民主，而非民粹主义的民主。”科恩说：“民主的实质比它的形式要重要得多。” “我们必须牢记民主的存在与否，不取决于任何形式的制度，而取决于实际决策过程的性质。”[5]41民主集中制更加注重人民群众参与民主决策、民主管理、民主监督，不搞唯票取人。西方资本主义自由民主是选举民主、形式民主。英国著名政治学家阿兰␎瑞安说，␌民主在美国只不过就是一整套政治程序。现

代民主真的是民主吗？还是别的东西？我们将看到，回答是：␊严格说来，是

别的东西’。”

　　二、***关于民主集中制的重要论述创造性地回答了为什么要坚持和完善民主集中制制度的问题

2. 　　***提出“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的新主张，为加  强党内监督指明了新路径

　　***提出，坚持民主集中制是强化党内监督的核心。当前，党内集中不够和民主不够的问题同时存在。有的软弱涣散，我行我素、各行其是，党的路线方针政策落实不到位；有的独断专行，搞家长制、“一言堂”，个人凌驾于组织之上，党内民主得不到充分保障，领导干部特别是“一把手”的权力受不到有效制约。不能“你有你的关门计，我有我的跳墙法”。强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来， 确保党内监督落到实处、见到实处。

　　***提出“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的新主张，为加强党内监督指明了新路径，深化了对贯彻执行民主集中制在党内监督中的作用和

意义的认识。首先，坚持民主集中制是同级之间进行监督的一种有效办法，是有效制约“一把手”权力最重要的制度。民主具有分权、监督功能，使得领导班子成员无论权力大小都有参与权、发言权，使得权力在小范围内公开运行， 对“一把手”的权力构成了制约，可以有效防范“一把手”以权谋私。其次， 民主要求领导班子成员集体讨论、集体决策，对于“一把手”明显错误的意见具有一定的过滤作用。最后，民主不够就无法集思广益、无法限制权力滥用， 无法开展有效的党内监督，“一把手”的权力就得不到有效制约。因此，坚持民主集中制就能把权力装进制度的笼子里，就能使党内权力公开运行，就能使党内民主得到充分保障，使党内监督落到实处，使“一把手”的权力受到有效制约，不能搞个人专权。

3. 　　***指出党内集中不够和民主不够的问题同时存在，民主不够更为突出一些

　　***指出，目前，在贯彻执行民主集中制方面，既有发扬民主不够导致的主要领导独断专行的问题，也有正确集中不够造成的领导班子软弱无力的问题，相对来说，前者更为突出一些。[13]有的领导班子既有民主不够、个人说了算问题，也有集中不够，班子里各自为政，把分管领域当成“私人领地”， 互不买账，互不服气，内耗严重。[14]37民主集中制好就好在民主与集中的有机统一。如果民主不够，或者集中不够，民主与集中就无法很好地统一起来， 民主集中制的制度优势也就无从有效发挥。只有加强民主集中制制度建设，既充分发扬民主，又实行正确集中，才能克服民主不够与集中不够的问题。

4. ***指出有的“一把手”割裂民主与集中，践踏民主集中制

　　***指出，这些年来，各级领导班子都有不少议事规则，领导干部也大都懂得民主集中制的基本道理和要求，但家长制、一言堂的现象和议而不决、决而不行的现象在一些班子屡屡出现。有的领导干部个人主义、本位主义思想严重，只讲民主不讲集中，班子讨论问题时没有采纳自己的意见就很不高兴， 或者脑袋长在屁股上，为了自己的那点权力争得不可开交。有的“一把手”只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。这两种情形都会严重影响民主集中制的贯彻执行。同时，一些党委对所管辖的领导班子及其成员贯彻执行民主集中制的情况缺乏经常分析和考核评估，以致有针对性地教育引导和采取组织措施不够。[14]36民主与集中有机结合关键在于“一把手”以身作则。就集中指

导下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指导者，在多大范围内实行民主、如何实行民主，“一把手”具有实际操控权，如果“一把手”只讲集中不讲民主，民主集中制就会异化成个人专断；就民主基础上的集中而言，“一把手” 是集中的主导者，能否及时集中正确意见取决于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于进行正确集中，就会出现分散主义、议而不决。

　　三、***关于民主集中制的重要论述创造性回答了如何坚持和完善民主集中制制度的问题

2. 　　***提出“集体领导是贯彻民主集中制的关键环节”的新论断，为贯  彻执行民主集中制指明了着力点

　　毛泽东说：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。”***说：“只有联系群众的集体领导，才符合于党的民主集中制原则。”[15]***首次提出，集体领导是贯彻民主集中制的关键环节的重要论断，丰富和发展了马克思主义民主集中制理论关于集体领导的思想，为贯彻执行民主集中制指明了着力点。***一贯强调集体领导，反对“一言堂”“家长制”和“分散主义”。早在担任河北正定县委书记期间就强调，要“加强集体领导，反对‘一言堂’‘家长制’和‘分散主义’”。在浙江工作期间***就指出“集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是贯彻民主集中制的关键环节。”“要反对独断专行，一个班子鸦雀无声不好，‘不在沉默中爆发，就在沉默中灭亡’，‘于无声处听惊雷’。”“选人用人不能‘一把手’说了算， 要发挥党委班子成员的作用。要用好集体的多双‘眼睛’。”***担任党的总书记以来大力倡导中央政治局要带头坚持集体领导，更加注重制度建设，严格按程序办事，按规则办事、按集体意志办事。“集体领导是贯彻民主集中制的关键环节”，只有正确理解这一新论断，才能深刻领会***关于集体领导的思想。集体领导有利于促进领导班子的团结，确保党委班子成员认识上的统一和行动上的一致，使领导集体形成整体合力。***指出“一把手”的领导艺术就在于坚持集体领导。集体领导有利于集思广益，是科学决策的根本保证。科学决策离不开民主，没有决策的民主化就没有决策的科学化。只有坚持集体领导，才能听到多种不同声音。只有综合考虑多种不同意见，才能形成科学决策。

　　集体领导是党内民主的实现形式与根本保障。集体领导的本质是关键少数民主，其民主本质体现在：第一，重大问题按照少数服从多数的原则进行集中

表决，而不是由个人决定；第二，集中的结果真实反映了多数人的意见和建议，  而不是少数人或个别人的意见。集体领导一旦遭到破坏，党内民主必然遭到破坏。坚持集体领导才能确保民主集中制的民主本质。有学者认为，“没有集体领导就没有民主集中制下的民主，坚持集体领导是坚持民主集中制下的民主的关键。”[19]集体领导具有制约功能。对于任何个人而言，集体领导都是一种权力的约束与限制。在集体领导体制下，任何个人都不能单独行使重大权力， 有利于防止权力滥用。

3. 　　***提出执行民主集中制“‘一把手’以身作则很关键”的新认识， 为贯彻执行民主集中制指明了具体抓手

　　***第一次提出，执行民主集中制，“一把手”以身作则很关键。在浙江工作期间，***就指出，““一把手要负主要责任，善于充分调动班子成员的积极性、主动性和创造性，真正做到发扬民主，集思广益，科学决策。” 1]2在党的群众路线教育实践活动期间，***指出，“民主集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样”。（01B针对党内民主不够与集中不够，习近平指出：“执行民主集中制，‘一把手’以身作则很关键。”1407***在浙江工作期间就指出，““一把手’的领导艺术，就在于有容人之气度、纳谏之雅量，充分发扬党内民主，让大家畅所欲言，从中全面透彻地分析和综合各种不同的意见，集思广益，最大限度地凝聚集体的智慧和力量，确保决策的民主化和科学化，确保党委班子意志上的统一和行动上的一致。”在中共中央政治局于2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，***指出，“领导干部要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。”民主集中制好就好在把民主与集中有机结合起来，如果民主与集中被割裂开来，民主集中制的制度优势就无从发挥。而民主与集中能否实现有机结合，主要取决于“一把手”，“一把手”既是民主权利的主要保障者，也是集体领导权的主要执掌者，对于集中指导下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指导者，在多大范围内实行民主、如何实行民主“一把手”具有很大的控制权，如果“一把手” 只讲集中不讲民主，党组织的集体领导就会异化成“一把手”专权；对于民主基础上的集中而言，“一把手”是民主建议最重要的采纳者，能否实现正确集中取决于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于进行正确集中，就会出现分散主义。民主集中制是科学合理而又有效率的制度，但只有***第一次提出“，执行民主集中制，得到贯彻落实，其制度效益才能显现出来，如果

民主不够、集中不够或者践踏民主集中一把手”以身作则很关键。在浙江工作期间，***就指出，“‘一把手’要负主要责任，善于充分调动班子成员的积极性、主动性和创造性，真正做到发扬民主，集思广益，科学决策。”在党的群众路线教育实践活动期间，***指出，“民主集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样”。针对党内民主不够与集中不够，***指出：“执行民主集中制，‘一把手’以身作则很关键。”***在浙江工作期间就指出， “‘一把手’的领导艺术，就在于有容人之气制，制度效益就无法完全显现。因此，“一把手”以身作则至关重要，如果“一把手”能以身作则，就能够充分发挥民主与集中两方面的优势；相反，如果“一把手”不能以身作则，则民主与集中就会被割裂开，就会演变成“一把手”专权或者班子成员各自为政、整个班子软弱涣散，没有凝聚力、战斗力。

　　党内民主能否得到充分保障，既靠制度，也靠人，主要靠“一把手”。“一把手”既是党内民主监督的主要对象又是充分保障党内民主的主要责任人，“一把手”必须自觉运用民主集中制制度约束自己的权力，防止成为“一霸手”。尽管领导集体其他成员也可以约束“一把手”的权力，但因“一把手”所处的位置，这种约束往往也要转化为“一把手”的自我约束才能发挥作用。因此， “一把手”以身作则很关键。民主集中制贯彻执行得怎么样、民主与集中的关系处理得怎么样主要取决于领导干部的民主素养。领导干部既要有民主的雅量、自觉，又要善于运用民主手段和方法。如果领导干部缺乏民主素养，就无法把充分发扬民主与正确实行集中有机结合起来，民主集中制就落不到实处。

4. 　　***提出了处理民主与集中关系的新认识、新方法，为正确处理好民  主与集中的关系指明了新路径

　　***提出，民主和集中互为条件、相辅相成、缺一不可，辩证统一、不可分割，“只有既充分发扬民主，又实行正确集中，才能及时集中正确意见， 及时纠正不正确的意见和做法。”任何正确的集中都离不开民主，任何有效的民主也离不开集中。充分发扬民主有利于听取各方面的不同意见，集中正确意见，纠正不正确的意见和做法；有利于调动社会各方面人士工作的积极性、主动性和创造性，真正做到集思广益、群策群力；有利于实行有效监督。充分发扬民主是正确实行集中的前提，正确实行集中是民主质量和效率的保证，是民主的社会主义政治方向的保证，没有正确的集中，就会出现议而不决、分散主义、极端民主化、无政府状态，就无法保证民主的社会主义方向。***一贯

强调既要充分发扬民主，又要实行正确的集中；既要反对“一言堂”、“家长制”、个人专权、独断专行，又要反对各行其是、议而不决、决而不行的分散主义。

　　***就如何充分发扬党内民主、正确实行集中及把这两方面有机统一起来提出了一系列科学合理、易学易行的新举措，对贯彻执行民主集中制具有极强的实际指导价值。***指出：“首先要讲民主，切实保障党员的民主权利， 加强党内民主建设，实行有效的民主监督。”在谈到村级组织建设时，他指出： “干部与干部之间、干部与群众之间，没事常联系，有事多商量，集中大家的智慧办大家的事。”针对民主不够的问题，他指出，要“营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论”；在中共中央政治局2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，***指出，发扬党内民主，广泛听取民声、汇聚民意，是治理好我们这样一个大党大国的基本方法。必须深入调查研究、广泛听取各方面意见。同时，***指出，“在民主的基础上要讲集中”，只有正确集中，及时集中，才能确保党总揽全局、协调各方，“保证领导班子高效运转。”针对党内存在的集中不够的问题，他指出， 要“善于进行正确集中，防止议而不决、决而不行”。在中共中央政治局2018 年12月25日至26日召开的民主生活会上，***指出：“要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。”

5. 　　***提出贯彻落实完善民主集中制制度的新举措、新设想、新标准， 为贯彻落实、完善民主集中制制度找到了新路径，为民主集中制制度建设指明了新目标

　　***提出了一系列贯彻执行民主集中制制度的新举措，如加强民主集中制的教育培训，把党章关于民主集中制的各项规定落实到制定决策、选人用人等领导工作各个环节，对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人追究责任[14]97。***提出了完善民主集中制制度一系列新设想， 如，健全和完善集体领导制度、建立健全党内监督制度、健全和完善党代表大会制度、维护和发挥党员在党内的主体地位和作用[18]394，切实推动民主集中制具体化、程序化。***提出在执行民主集中制方面做得好不好要看是否始终坚持和发展了党内民主的新标准。***指出：

“党的十八大以来，中央政治局在执行民主集中制方面是做得好的始终坚

持和发展党五年规划制定为例（下）[M].北京：中国人内民主，特别是通过多种方式、多种渠道扩大了民主，有力推进了科学决策、民主决策、依法决策。”] ***也提出了民主集中制建设的新目标。在中共中央政治局2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，***指出：“贯彻执行民主集中制是全党的共同政治责任。我们要把民主和集中有机统一起来，真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。”

迈向更高质量的政党治理 新时代民主集中制发展的五维向度

苏远尚、兰梦

　　民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，是马克思主义政党的根本遵循。实践证明，自中国共产党成立以来，民主集中制为党和国家各项政策的确立、执行提供了有力的制度保障。在中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的近100年历程中，民主集中制彰显了自身的强大生命力和组织力。十八大以来，以***为代表的中国共产党人继续坚持民主集中制，全面推进民主集中制的贯彻执行，实现了民主集中制的新发展。

一、政治维度：巩固核心意识，实现中央集中统一领导

　　党关于“核心意识”的重要表述，是中国共产党对党的政治实践新的认识和创新。这里的“核心”具有三重内涵即核心力量、领导核心、核心领袖。党的十八届六中全会公报首次正式提出：“以***同志为核心的党中央［3］” 的重要表述，并号召全党同以***为核心的党中央保持高度一致，使党更加坚强有力。这是符合历史潮流的。每个时代都需要这个时代的大人物，确立并维护***总书记党中央的核心、全党的核心地位，既符合马克思主义领导理论要义，又是党在领导革命、建设、改革过程中的经验总结。马克思、恩格斯高度重视领导核心在政治实践中的作用。实际上，“核心”的身份不仅代表着政治责任和政治权威，也代表着思想创新和理论权威。伟大人物往往能够凭借自己扎实的理论功底和才能，以科学的预见制订正确的革命战略，最大限度地凝聚社会共识，总揽全局，为社会的发展指明方向。在新民主主义革命时期， 以毛泽东为核心的第一代领导集体以及在社会主义建设时期，以***为核心的第二代领导集体等，都在历史发展的紧要关头，凭借其渊博的理论知识和过人的胆识，审时度势地引导和教育群众走出了一条中国特色社会主义道路。十八大以来，***总书记以其敏锐的判断力、理论创造力和战略定力，提出了一系列新理念、新思想，成为新时代中国特色社会主义的领路人。坚持党的集体领导与核心领袖具有内在统一性，如果缺乏核心领袖，不仅无产阶级革命事业难以展开，而且统一意志更是空谈。民主集中制有效运行的关键在于实现民主与集中的统一，客观上也就要求“核心”的存在，可以说核心领袖是贯彻民主集中制的“领头羊”。民主靠集体，集中靠“核心”，这是充分实现民主集中制的重要途径。

二、理论维度：深化理论认识，赋予民主集中制新内涵

　　学术界普遍认为，马克思、恩格斯并未明确提出民主集中制的概念及内涵， 但在领导无产阶级革命实践的过程中，提出了有关民主集中制的思想。列宁在马克思、恩格斯民主集中制思想的指引下，结合苏俄的具体国情，正式将民主集中制规定为无产阶级政党建设的基本原则，这些都成为中国共产党民主集中制的理论基础［4］，对中国共产党民主集中制的确立和发展具有重要的指导意义。十八大以来，中国共产党人面对新时代的发展要求，赋予了民主集中制新的内涵。新内涵表明了民主集中制的民主与集中是相互作用、相互协调的有机统一整体。坚持和完善民主集中制就要在两个方面下文章：一是善于发扬民主， 二是善于进行集中。没有充分的民主，就不会有正确的集中，没有正确的集中， 民主就会流于形式，就会出现扯皮、推诿等问题，因此在理论和实践中绝不能将二者割裂开来。历史证明，二者关系处理得好，党的各项建设就顺利，反之则亦然。实际上，民主集中制的本质就是要实现民主基础上正确的集中，即按照少数服从多数的民主原则，实现组织上的内在集中和外在统一，以维护党的团结统一，这也是民主集中制内涵的要义所在。

三、内容维度：注重功能提升，提高民主集中制执行力

　　一是以党内民主推动社会主义民主政治建设。民主集中制是群众路线在党的生活中的运用，以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。中国共产党始终坚持从群众中来到群众中去的工作方法，主动听取人民群众的意见，接受人民群众的监督。二是强调“关键少数”的重要作用。国家治理的主体是多元的，在中国最重要的是中国共产党的各级组织，这是因为中国的公共治理结构是一种“以党领政”的治理结构。因此，要提高民主集中制的效能，就要着重抓住各级组织这一“关键少数”。三是严格党内监督制度。有效的监督可以保证权力的规范使用。要形成全面覆盖国家机关及公务员的监察体系，就要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，形成监督合力［5］， 推进国家治理体系和治理能力现代化。加强对民主集中制执行过程的监督，保障了民主集中制在执行过程中的连续性与灵活性。

四、实践维度：整肃政治生活，推动从严治党走向纵深

　　十八大以来，党中央着眼于“四个全面”战略布局的整体设计，以壮士断腕的气势开展党组织的治理，坚持思想建党与制度治党紧密结合，将治党摆在了极端重要的位置。党要管党，首先是从党内政治生活管起［6］，就是要以《中

国共产党章程》为根本遵循，以民主集中制为工作方法，努力在全党营造“不想腐、不敢腐、不能腐”的良好政治生态。因此，必须始终将民主集中制运用于强化党内监督和严肃党内政治生活的建设中。党的十八大以来，党内的政治生活展现出新的气象，面对时刻变幻的世情、国情、党情，党中央作出全面从严治党在路上的重要论断，表明了中国共产党人严肃党内生活、推动全面从严治党向纵深发展的政治指向与决心。

五、制度维度：完善体制机制，高质量发展民主集中制

　　坚持和完善中国特色社会主义制度的核心在于民主集中制的坚持与完善。十八大以来，党中央的系列创新实践实现了民主集中制的重大制度创新。首先， 创新了中国集体领导体制。中国集体领导体制发源于毛泽东，重建于***， 巩固于江泽民，完善于***，至党的十八大前，形成了集体交接班、集体分工协作、集体学习、集体调研和集体决策五大机制。在此基础上，以***为核心的党中央增加了集体外事机制、集体自律机制以及核心体制，形成了核心加七大机制的领导体制框架。如前文所述，核心体制的确立，是中国集体领导体制的重大创新，与民主集中制并不冲突，该核心既要带头发扬民主，也要在集中时有效整合民意，形成认识上的统一和行动上的一致。其次，优化了党委议事决策机制。党委制的推行保障了党的各项决策得到充分讨论，集体领导与个人分工负责的有机结合进一步增强了决策的科学性和有效性。新形势下，我们讲落实全面从严治党的主体责任，就是要强调党委的主体责任，即各级党委特别是主要负责人，要“种好自己的责任田”，主动承担职责。与此同时，党内表决应当按照少数服从多数的原则，充分尊重全体委员的意志，让每位委员都能够充分进行决策意向的表达。最后，严格落实请示报告制度。自党的十二大以来，《中国共产党章程》中明确规定了请示报告制度，可以说这是党的又一制度传统。对此，以***为核心的党中央不断作出相关的制度安排，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》等，以推动请示报告制度的发展更加科学化、规范化。总之，无论是集体领导体制、党委议事决策机制还是请示报告制度以及其他相关的制度安排如巡视制度等，这些都是执行民主集中制，实现党的集中统一的重要途径，并且它们在党内都得到了正式的规定和较高层次的安排，表明了其在新时代得到了继承与发展。

六、结语

　　综上所述，坚持制度优势，发挥民主集中制治理效能。党的建设不仅是一个重大的政治课题，也是一个时代课题。在近100年的发展历程中，民主集中制实现了党和国家制度的同质化构建，为中国特色社会主义事业的顺利开展提供了强大的制度保障。但是受西方自由民主等社会思潮的影响，民主集中制已过时等错误言论时有出现，对其发展产生了一定威胁。对此，我们必须从理论和制度层面毫不动摇地坚持和发展民主集中制、审慎稳妥地推进其创新发展，力求以实践基础上的理论创新推动制度创新。

民主集中制：中国共产党的制度优势、重要法宝和政治责任

山东大学政治学与公共管理学院　　张泰

　　在新时代，以***同志为核心的党中央对民主集中制的理论认识和实践要求提升到了新高度，开拓了发展和运用民主集中制的新境界，为提高党的综合治理水平、提升党的整体治理效能提供了方向指引和根本遵循。

一、充分发挥制度优势，坚持民主集中制鲜明标志

（一）民主集中制是马克思主义政党的内在逻辑

　　马克思主义政党是以工人阶级为基础、通过“消灭财产、竞争和一切阶级差别”①以实现“人的自由而全面发展”价值追求的先锋队。就其“政治属性” 和“价值指向”来讲，民主是马克思主义政党的本质属性，但这种民主属性是以政治组织为载体、是服务于建设新型国家并最终实现共产主义的政党使命的。所以，马克思主义政党的民主属性在政党政治过程中又表现为统一性。就其“政治责任”和“职能履行”来说，民主是马克思主义执政党的根本动力，经由“代表与反映”的集中转化才能由分散力量变为整体共识，实现民主意志对国家主张的影响与控制。所以，马克思主义政党的民主职能在政党政治过程中又表现为集中性。民主相对于集中具有价值上的逻辑优先性，而集中之于民主则具有实践中的具体保障性。由此，“民主集中制”在价值逻辑与实践保障的统一中成为马克思主义政党党内政治生活的基本原则。

（二）民主集中制是马克思主义政党的鲜明标志

　　列宁在领导创建新型政党之初，将马克思恩格斯的上述思想凝练为“民主集中制”并把其确定为构建和处理新型党内关系的基本原则。列宁指出，“在涣散状态和小组习气盛行”的时代，马克思主义政党应当以思想威信转化而来的政治权威为基础前提，“把最秘密的职能集中起来”②，党内权力属于“由于自己的活动和自己的革命彻底性而享有极大威信的小组”；“在恢复党的真正统一并在这个统一的基础上解散各个过了时的小组”③的时代，“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的”④，党内最高权力机关“必然是党的代表大会”，“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的”。①列宁还主张坚决反对官僚主义，要求成立同中央委员会平行的监察委员会以加强党内监督。

（三）民主集中制是中国共产党的制度优势

　　中国共产党在马克思主义建党原则的指导下建立，“组织严密是党的光荣传统和独特优势。”②民主革命时期，中国共产党就规定以选举的方式产生党内权力机构，党内事务“均取决多数，少数绝对服从多数”③；明确“党的组织体制是中央集权制，组织原则是民主集中制”④；决定“选举中央及省监察委员会”⑤，以加强党内纪律；定义民主集中制“即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”⑥并确立了民主集中制的四项基本原则；强调“中国共产党内部的团结，是团结全国人民争取抗日胜利和建设新中国的最基本的条件”

⑦。

中国共产党执政不久，就指出“党委领导是集体领导，不是书记个人领导”

⑧；认为“民主集中制执行得不好，党是可以变质的”⑨；要求“按照党章的规定，建立党员与党的正确关系”     。改革开放之初，党深刻认识到“民主集中制的中心是民主”     ，继续努力发扬民主是全党“长时期的坚定不移的目标”     ，明确提出“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”     。党的十三届四中全会后，党着手建立“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”     的党内工作机制和“结构合理、配置科学、程序严密、互相制约”     的权力运行机制。党的十六大提出了“党内民主是党的生命”的重要命题，要求“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。

二、切实用好重要法宝，深化民主集中制理论实践

（一）明确民主集中制的核心要义

　　***总书记强调：“坚持和加强党的全面领导，首先要维护党中央权威和集中统一领导。”     要求“每一个党的组织、每一名党员干部，无论处在哪个领域、哪个层级、哪个部门和单位，都要服从党中央集中统一领导”

　　，都要把维护中央权威，确保政令畅通摆在首要位置，不折不扣贯彻执行中央的路线方针政策和重大决策部署。***总书记认为，作为党对一切工作领导的根本制度保障，民主集中制“既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义”

瑏瑩。因此，“维护党中央权威和集中统一领导，同坚持民主集中制是一致的。”

瑐瑠维护党中央权威实际是维护党员民主选举权利、认可党内民主决策结果的体现；集中统一领导则正是以集中立法权作为党员主体价值的实践形态，以集中决策权作为党员意志主张的表达形式，以集中执行权作为党员目标追求的

实现路径。

（二）挖掘民主集中制的时代价值内涵

　　“中国共产党是为中国人民谋幸福的政党，也是为人类进步事业而奋斗的政党。”①这不仅深刻阐明了中国共产党价值功能的总定位，同时也对党这一价值功能的养成机制提出了新要求。***总书记指出：“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。”②作为马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用， “它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。”③民主集中制之所以科学，就在于它符合政党政治现代化发展的一般规律，以权力与责任的结合为配置党内机构职能、职责定位提供依据，能够在“实践—认识—实践”的循环往复中及时调整、适时纠偏。之所以合理，就在于它深刻把握党内关系，以义务与权利的统一为协调平衡党内各方诉求提供准则，可以在“民主—集中—民主”的政治流通中激发党员主体的积极性、主动性和创造性，得到党员群众的自觉认可。之所以有效率，就在于它能够有效促进政党发展并把这种发展同国家经济社会发展乃至人类文明的演进统一起来，以权利与权力的互动为整合党内资源、统一全党意志、贯彻执行中央决策构建机制，可以在“分散—统一—分散”的政治调配中统筹兼顾、协同创新。

（三）增强民主集中制的实践针对性

　　作为解决党内矛盾和问题的“金钥匙”、锤炼党员干部的“大熔炉”以及纯洁党风的“净化器”④，严肃党内生活成为一项重大而紧迫的政治任务。***总书记认为，“严肃党内生活，最根本的是认真执行党的民主集中制，着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题。” 民主集中制是贯穿党内政治生活正常开展全过程的重要制度保障，为正确处理党内关系提供了基本规范。为此，“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度”，促使党内领导干部带头执行民主集中制，促使全党同志按照民主集中制办事。凡属重大问题、重大决策，必须切实坚持“四个服从”原则，严格遵循组织议事程序，经过民主讨论酝酿，以会议形式集体决定通过，杜绝个人独断专行。“要发扬党内民主，营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论，同时善于进行正确集中，防止议而不决、

决而不行。”⑤要在全党形成切实用好民主集中制重要法宝的普遍思想自觉和行动自觉，引导广大党员积极主动地参与党内事务，在逐级担当、全员担当、协力担当中加强和规范党内政治生活。

（四）强化民主集中制的法治功能

　　党的十八大以来，基于政党法治化建设的价值取向，及时将民主集中制贯彻落实过程中好的、成熟的、经过实践检验的经验做法上升为制度、转化为党内法规，增强运用民主集中制管党治党的实际效能，是推进政党治理体系和治理能力现代化的内在要求。中央关于《深化党的建设制度改革实施方案》指出， 党的组织制度改革，重点是坚持和完善民主集中制。要抓紧建立健全各项民主集中制的具体制度，构建完善党内民主选举、民主决策与民主监督的制度体系， 切实推动民主集中制具体化、规范化、程序化。党的十八届六中全会强调“坚持集体领导制度，实行集体领导和个人分工负责相结合，是民主集中制的重要组成部分”；要求“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则” 进一步完善民主决策、科学决策、依法决策机制。⑥同时，党还在民主集中制原则的指导下制定并健全了若干协调党内关系、规范党内生活的具体制度，形成了以民主集中制为价值导向的政党治理法治化景象。

（五）强调民主集中制运行过程中的“关键少数”

　　贯彻民主集中制关键在领导干部。***总书记指出：“对每个领导干部， 都要加强民主集中制的教育培训，使他们熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。”***总书记强调，要通过领导班子日常运转、决策执行情况及领导干部政治素质、行为表现等方面加强对民主集中制贯彻执行情况的综合考核，而不能简单地就结果进行评价。“对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人，要追究责任”①，有针对性地开展教育引导和采取组织措施。***总书记还特别指出，民主集中制的真正落实，要靠各级领导干部“把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握”②。各级领导干部要摆正自身位置，树立平等意识，以诚待人、以理服人，杜绝盛气凌人、高高在上的特权情况出现；要“在广开言路中集中智慧，在民主讨论中形成共识”③。

三、扛起全党共同政治责任，实现民主集中制价值跃升

（一）以***新时代中国特色社会主义思想为根本指导

***总书记以马克思主义政治家、理论家的深刻洞察力、敏锐判断力和

战略定力，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，创立了***新时代中国特色社会主义思想，为新时代推动党和国家各项事业发展提供了强大思想武器和行动指南。将***新时代中国特色社会主义思想作为全党贯彻落实民主集中制的根本指导，一要深刻理解贯穿其中的马克思主义的世界观和方法论，把系统掌握马克思主义基本理论作为看家本领，全面把握马克思主义政党“为人民谋幸福”的政治立场和先进品格、“为民族谋复兴”的崇高理想和使命担当、“为世界谋大同”的天下情怀和责任意识。④二要把坚定党的理想信念作为全党贯彻落实民主集中制的首要任务，自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实实践者。三要全面把握***新时代中国特色社会主义思想的科学内涵和实践要求，把***新时代中国特色社会主义思想的核心要义作为全党贯彻落实民主集中制的价值指向和评价标准。

（二）以提高党的全面领导水平为价值指向

　　中国共产党是当代中国的最高政治领导力量，“党政军民学，东西南北中， 党是领导一切的”⑤是历史形成的结论，有着深刻理论支持、经验证明和法理逻辑。在协同推进自我革命和坚持发展中国特色社会主义伟大社会革命的时代进程中，全面领导的历史责任以民主集中制这一组织原则和领导制度为根本保障。其中，维护中央权威是全面领导的前提。这既是马克思主义政党的一条重大原则，又是对党的历史经验的科学提炼。其孕育于党员权利保障的充分民主之中，形成于党内权力行使的正确集中之下，文本依据体现于党的政治纲领， 价值内涵兑现于令行禁止的政治实践，为党的全面领导提供了有力的政治保证。思想一致是全面领导的关键。它经由民主、集中形成思想解放，经由再民主、再集中形成思想统一，在理论掌握群众和群众掌握理论的有机统一中将思想共识转化为物质力量，为党的全面领导提供广泛的社会支持。组织坚强是全面领导的支撑。它既要求“包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系”⑥上下贯通、执行有力，又强调“纪律严明是加强和规范党内政治生活的内在要求和重要保证”⑦，还注重充分发挥党员的先锋模范作用，从而不断凸显“世界上任何其他政党都不具有的强大优势”⑧。

（三）以准确把握和处理民主与集中的辩证关系为着力点

　　广泛而充分的党内民主是党的政治生命的基础，正确而有效的集中是党的政治生命的关键。把民主集中制作为全党共同的政治责任加以贯彻落实，一要

大力发展党内民主，厚植民主集中制的政治基础。“民主是正确集中的前提和基础，离开民主讲集中，集中就成了个人专权专断。”⑨要教育引导广大党员增强党员意识、主体意识、民主意识，最大限度地激发全党的积极性、主动性和创造性，“使广大党员在党内生活中真正发挥主体作用”；领导干部则要“倾听真话、了解真实情况”，积极营造党内民主讨论的环境氛围。二要进行有效集中，提升民主集中制的政治质量。“集中是民主的必然要求和归宿，离开集中搞民主，就会导致极端民主化和无政府状态。”①党内民主本质上是有组织、有领导的民主，在民主基础上形成的具有公信力和约束力的集中是民主的归宿， 是民主的凝练与升华，因而是更高层次的民主。正确和有效的集中就是要“把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来”②。其中，“四个服从”是集中的纪律要求体现，维护党的统一与中央权威是集中的核心价值表达，凝聚全党共识是集中的精神实质意蕴。三要正确认识与准确把握民主与集中的辩证关系。“民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。”③民主与集中是互为前提与目的、相互依存与保障、相互促进与转化的辩证发展关系，二者的价值耦合与功能互化构成民主集中制效能的生成机理与发挥机制。新时代全党以高度的政治责任落实民主集中制，就是把发挥党员主体作用、保障党员基本权益与坚决拥护***总书记在全党的核心地位紧密结合起来，把激发地方和基层党组织积极性、主动性、创造性与坚决拥护党中央权威紧密结合起来，努力形成“又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”④。

（四）以完善民主集中制制度体系为实践载体

　　制度创新由理论创新和实践创新成果升华而来，制度体系的完善健全进而为理论创新和实践创新提供载体保障。由法律、法规、章程等规则确定和维护的民主集中制更加具有强制性、规范性、系统性、根本性等特点，在国家治理和政党治理的框架内发挥着指引方向、规范行为、协调利益、提高效率、化解矛盾、维护稳定、防范风险等重要作用。党的十九届四中全会通过的决议明确指出，健全党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平是将党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节的根本保证，而“完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度”⑤则是健全提高党的执政能力和领导水平制度的核心要求。因此，制度管党、依规治党是把贯彻执行民主集中制作为全

党共同政治责任的必然选择，从而使党内生活以及民主与集中、自由与纪律、权力与监督、党员个人与党的组织、下级组织与上级组织等关系在坚实的制度合力规范下有效运行。在民主集中制建设的新实践与新要求下，全党从共同政治责任的高度贯彻执行民主集中制的关键就在于加强党内法规制度体系建设， 使其在领导干部法治能力引领下践行“四个服从”，在具体制度支撑下开展党内政治生活。

（五）以增强党的综合治理能力为评价标准

　　***总书记要求：“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。”⑥在国家治理体系和治理能力现代化目标牵引下，党的综合治理能力既是民主集中制“四大优势”鲜明特征转化为实践效能的综合成果，也是检验党的自身建设和治国理政相互促进与优化发展成效的总标准。在现代化国家治理体系中，党的综合治理能力是由多种能力构成的价值系统。其中，为发挥党在现代化进程中的驱动作用，提高党治党管党水平， 党应着力提升包括党内民主能力、多党合作能力和领导社会能力等基础性能力。为发挥党在现代化进程中的引领作用，加强党的全面领导，党应围绕长期执政目标加强确立执政理念与方略、培育执政资源、优化执政环境等关键性能力， 经由党内民主、党际民主实现与人民民主的理论融汇与制度贯通。为发挥党在现代化进程中的保障作用，党应注重树立法治信仰、培育法治思维、提高法治素养等保障性能力，为依规管党治党和依法治国理政提供载体支持。

人民代表大会制度中的民主集中制原则

席文启

　　如何理解人民代表大会制度中的民主集中制原则，是一个重要问题。对于这个问题，我们应该以宪法相关规定为基准进行讨论。其中，宪法第三条对国家机关与民主集中制关系的论述，是我们理解这个问题的锁钥。该条全文为： “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一条在原文中分为四款，构成了我们理解这个问题的基本脉络。

一、作为国家机构组织原则的民主集中制

　　宪法第三条第一款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这个规定，是对人民代表大会制度和民主集中制关系的规定，即民主集中制是国家机构的组织原则。对此，我们需要弄清楚几个问题，即民主集中制是一个什么样的原则？为什么要把这个原则运用到国家机构当中？民主集中制原则与西方的议会制有什么区别？

　　马克思恩格斯早在1847年起草共产主义者同盟章程的时候，就表达过这样的意思：代表大会是最高立法机关；大会选出的中央委员会是大会的执行机关； 委员由大会选举产生，可以随时撤换。恩格斯在后来谈及共产主义者同盟章程时指出：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免。” [1]但是，恩格斯同时也认为，这样的民主并不排斥集中，因为“没有这种统一的和指导性的意志，要进行任何合作都是不可能的”。[2]就是说，他们讲过民主制，也讲过集中的意思，但是没有提出过民主集中制的概念。

　　民主集中制这个概念是列宁最先提出来的。1905年，列宁为克服党内的不良习气，制定党章以统一社会民主党的意志，提出“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党的集中，我们主张民主集中制”。[3]1906 年4月，俄国社会民主工党第四次（统一）代表大会首次把民主集中制作为无产阶级政党的组织原则载入党章。十月革命后的1918年3月，列宁在《“苏维埃政权的当前任务”一文的初稿》中，明确提出在国家体制上“我们主张民主集中

制。因此必须弄明白，民主集中制一方面同官僚主义集中制，另一方面同无政府主义有多么大的区别。反对民主集中制的人常常提出自治和联邦制作为消除差错的方法。实际上，民主集中制不但丝毫不排斥自治，反而以必须实行自治为前提”。[4]这就把这个概念推广运用到了苏维埃政权的组织建设方面。

　　在我们党的历史上，毛泽东也是先在党的组织原则的含义上使用这个概念， 继而又把它运用于政权建设的。毛泽东对民主集中制有不少创新性的丰富和发展，包括民主和集中的辩证关系、群众路线与民主集中制的关系、坚持民主集中制必须反对个人专断和极端民主化，也包括把民主集中制原则运用于政权建设的原因和作用等。我们下面引述几段毛泽东的相关论述，并从中引出应有的认识。

　　1936年8月，毛泽东指出：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的， 又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。” “民主和集中之间，并没有不可逾越的鸿沟，对于中国，二者都是必须的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府， 和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。”1945年4月，毛泽东指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针， 选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才能既表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”1948年9月，毛泽东把民主集中制作为资产阶级议会制的对立面进行过论述：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制”，“我们提出开人民代表大会”，“不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等”。[7]应该说，这些论述把什么是民主集中制、为什么政权机构要采取民主集中制等问题都说清楚了。需要补充的是，关于民主集中制的含义，上个世纪80年代***曾经有一个非常简练的概括，那就是“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。[8]

　　这些论述很好地回答了本节开头提出的几个问题。（1）民主集中制的原则是一个什么样的原则？根据毛泽东的论述，可以说，民主集中制是民主制和集中制的辩证统一，或者说是民主和集中的有机统一；进一步说，是集中指导下的民主和民主基础上的集中相结合。（2）为什么要按照民主集中制的原则构建我们的国家政权？根据毛泽东的论述，第一是按照民主集中制的原则构建起来的政权组织形式即政体，能够与我们的国体相适应。按照宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，就是说我们是人民当家作主的国家，民意是构成国家意志的基础和根本。而要在政体当中体现这一点，就必须实行民主，即人民当家作主。这就不能不实行民主制。第二是在民主的基础上进行集中，从而形成的国家意志，必须得到国家力量的有效实施，就是说人民的意愿必须得到执行、得到贯彻、得到落实。这同样是人民当家作主这个国体的题中应有之意。简单说，国家机构实行民主集中制，是人民当家作主的政权的需要。第三是对于民主集中制当中的民主和集中，都不是简单的望文生义，其民主是集中指导下的民主，其集中也是民主基础上的集中；它们之间的关系是民主中有集中、集中里头也有民主，每一个概念环节都是民主与集中的辩证统一。这一点非常符合马克思主义辩证法，非常符合国家机构民主和集中的实践需要。（3）在国家机构中实行民主集中制，不同于西方议会制的三权分立。在这里，由人民选举代表组成人民代表大会，由人民代表大会统一行使国家权力，而不是三权分立；国家执行机关按照人民代表大会形成的统一意志可以高效地组织实施，使人民意志得以迅速贯彻执行，而不是议而不决、决而不行，停留在清谈、推诿和扯皮上。

　　（4）民主集中制不但是国家政权体系建立的组织原则，而且是国家政权体系开展活动的原则。因为，在我们的政权体系中，组织原则和活动原则是高度统一的。例如，作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，就是既按照民主集中制原则组织，也按照民主集中制原则运转的。

二、人民代表大会组织和运行中的民主集中制

　　宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这个规定，是对人民代表大会与民主集中制关系的规定，涉及到两个方面的问题：一是在人民代表大会产生方式上如何体现民主集中制，也就是人民代表大会与人民之间的关系问题，这是这一款直接表述的内容；二是在人民代表大会自身运行方面，如何按照民主

集中制的原则运转。后一点尽管宪法第三条中没有明确展开，但在宪法其他条款和其他法律中有许多规定。

　　首先，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过依法选举代表、组成人民代表大会，并由人民代表大会行使国家权力。因为人民代表大会是人民选举的，就需要对人民负责，接受人民监督。在我们国家，人民代表大会是按照直接选举或者间接选举的方式由人民依法选举代表组成的。这是民主的体现， 是主权在民的体现。人民把自己的一部分权力委托给人大代表来行使，通过这种方式把人民的一部分权力集中到一定比例的代表身上，由他们来行使。这也是一种民主——集中关系。这种集中到代表身上的权力，行使得如何，自然需要接受委托人的监督；所以法律规定代表要联系群众，要反映人民群众的意见建议，要接受选民和选举单位的监督。这里体现的就是人民代表大会和人民之间的关系。这是从人民代表大会的组织方式角度讲的。

　　其次，人民把一部分权力委托给代表，组成人民代表大会，就有一个人民代表大会自身如何运转的问题。在这里，人民代表大会是完全按照民主集中制的原则运行的。简单说，人民代表大会由会议集体行使权力，任何法律法规的表决、任何决议或决定的做出、任何国家工作人员的选举任免，都必须按照一人一票、少数服从多数的原则进行。而且，在人民代表大会体系中，任何议案、报告都必须经由审议程序，并在审议的基础上进行表决；表决所得结果即为国家意志，而这也就是集中。在这里，民主的过程也就同时表现为是集中的过程。

　　正是在民主集中制原则指导下，人民代表大会得到了依法有序的运转。人民代表大会是人民当家作主的机关，在这里民主得到充分的发扬，人大代表依法享有出席会议权、审议权、议案权、建议批评意见权、表决权、选举权和被选举权，而且享有言论免责权、人身保障权等。同时，在这里不但代表的民主权利得到法律的保障和尊重，而且民主的表达也得到法律的规范和约束。因为， 在人民代表大会体系中，一切行为都是依照法律和制度进行的，都是按照程序和规则展开的，因而是有序的。它既不是中国“文革”时期那种杂乱无章的“大民主”，也不是西方民主模式中乱喊乱叫的“街头政治”。在民主集中制原则指导下，人民代表大会实现了人民民主的依法有序运转，这一点也是我国的民主制度不同于西方民主的一个重要特点。之所以能够如此，民主集中制原则所发挥的作用功不可没。

从这里可以看出，宪法第三条第二款既讲了集中指导下的民主，也讲了民

主基础上的集中（决策）。概括而言就是：人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。需要说明的是，所谓集中指导下的民主，在这里主要体现为党依法依宪对人民代表大会制度建设和人民代表大会工作的领导方面；实际上，人大制度的坚持和完善、人大代表换届选举的组织和提名、人大工作的方针和举措、人大工作的计划和实施等各方面，都体现着党的集中统一领导。

三、人民代表大会与其他国家机关关系中的民主集中制

　　宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这个规定是对人民代表大会和其他国家机关关系的规定。

　　民主集中制作为人民代表大会制度的原则，也贯穿于人民代表大会与其他国家机关的关系领域，这是体现民主集中制的重要环节和重要方面。在人民代表大会制度体系当中，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关是国家执行机关；它们之间的关系是产生和被产生、立法和实施、决定和执行、监督和被监督的关系。人民代表大会以民主票决的方式集中人民意志作出决议决定， 其他国家机关按照人大集中民意作出的决议决定执行。这里体现的是民主和集中相结合的又一层含义，即人民代表大会在党的领导下按照民意进行集中，作出决议决定形成国家意志，由各个国家机关依照法律规定的功能各负其责地贯彻执行、予以实施。这就既从国家总体权力运行的角度进行了合理配置，也从不同国家机关功能划分的角度进行了活动规范，使得民主集中制原则在不同国家机关之间的贯彻，得到了法律化、制度化的落实。

　　从国体的层面来讲，民主首先表现为人民当家作主，也主要表现为人民当家作主。与这个国体相适应的政体，就是人民选举代表组成人民代表大会，并由人民代表大会统一行使国家权力，而且人民代表大会也是唯一行使国家权力的机关。在这里，人民代表大会选举的国家工作人员，必须成为人民意志的执行者；人民代表大会通过的法律法规，必须得到国家力量的实施；人民代表大会作出的决议决定，必须得到国家组织的贯彻落实；而且，人民代表大会选举任命的官员是否能够做到勤政为民廉洁自律，通过的法律法规能否得到有效实施，作出的决议决定能否得到贯彻落实，也必须接受人民代表大会的严格监督。

　　这应该是宪法第三条第三款的含义，偏重于讲民主基础上的集中之后的执行。***总书记2012年12月讲过这样一段话：“我们要按照宪法确立的民主

集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力， 实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。” [9]按照我的理解，这实际上也是在讲人民代表大会统一行使国家权力、其他国家机关依法各司其职地执行人大决议决定，在讲民主集中制在国家机关相互关系中的运用和体现。

　　顺便说及的是，就各个不同的国家机关而言，其体现民主集中制的具体形式也不尽相同。人民代表大会采用的是民主制，会议履职、集体履职，一人一票，少数服从多数。政府、检察院采取的是行政首长负责制的方式，强调的是行政统一和行政效率。由于监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，其运行体制与党的纪律检查机关密切相关。法院审判活动采用民主合议庭制。这些不同的表现形式，是其机关性质和工作职能所决定的。这种情况反映到我们的认识中，就是现行宪法与以往几部宪法相比，把原来规定的“一律实行民主集中制”中的“一律”二字删去了。就是说，我们的国家机关总体上实行的是民主集中制，但具体到各个机关的表现形式上，又会有所不同。

四、国家政权体系中中央和地方关系中的民主集中制

　　宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这个规定讲的是中央国家机关和地方国家机关之间的职权划分与民主集中制之间的关系问题。

　　众所周知，我国不搞联邦制，也不搞邦联制，而是实行单一制的国家体制， 只是在中央政府的统一领导下，在少数民族比较集中的区域实行民族区域自治制度和在一国两制地区实行特别行政区制度。在这里，既要坚决实行中央统一领导，地方服从中央；又要充分发挥地方的主动性和积极性，充分发挥地方的作用。与此相适应，不同门类的中央国家机关和地方国家机关之间，也存在着不尽相同的关系。

　　在全国人民代表大会和地方人民代表大会之间，在上下级人民代表大会之间，不存在垂直的隶属关系，没有直接的领导被领导关系，而只有选举上的指导关系、法律上的监督关系和工作上的联系关系，这就有利于调动地方各级人民群众的积极性、主动性和创造性，便于各级人民代表大会代表本地区人民充分行使当家作主的权力。在中央人民政府即国务院和各级地方人民政府之间， 则存在着垂直的隶属关系即领导和被领导关系，这就有利于国家的政令统一和

提高工作效率，有利于国家集中力量办大事、办急事。没有这一条，国家就不成其为一个整体的国家了，人民也就成为一盘散沙了。比如，2020年面对突如其来的新冠病毒疫情，我国的国家体制与西方某些国家的体制所形成效果的鲜明对比，比任何其他例子都更生动鲜活地证明了孰优孰劣。在国家监察机关和地方监察机关之间、在国家检察机关和地方检察机关之间，也存在着垂直领导关系，这与它们都是国家监督机关有关。这样做既有利于加强不同层级监督机关的权威和力度，也有利于使整个监督系统成为整体性的监督力量。而且，这种监督往往是同级机关难以解决、需要上级监督机关适时出手才能奏效的；由此也就需要进行这样的体制设置。而在最高法院和地方法院之间、在上下级法院之间是不存在垂直隶属关系的，因为这样做有利于各级法院独立负责地行使审判权。

　　有些同志可能觉得，这个中央与地方之间的关系问题，似乎与民主集中制的关系不大。在我看来，这些规定还是与民主集中制有很大关系的。把这个问题放在论述民主集中制原则的宪法第三条中来论述，也已经表明了这一点。比如，在上下级人民代表大会之间没有垂直隶属关系，主要体现的是民主制原则， 因为地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，需要尊重本行政区域内人民当家作主的权利。而在上下级国家行政机关之间确立双重负责关系（即各级地方政府都既要对上级政府负责，又要对本级人民代表大会负责），主要体现的是集中制原则，即都要优先执行更广大地区即上一级人民代表大会形成的国家意志。也可以说，从人民代表大会系列上讲，在体制上比较多地考虑了民主制的运用和体现；从行政机关系列来说，在体制上更多地考虑了集中制的运用和体现。这种根据不同属性的国家机关采取不尽相同的体制设置用以体现民主集中制原则的方式，无疑也是中国特色社会主义政权组织体系创建上的一大发明创造。

五、余论

　　原本作为政党组织原则的民主集中制为什么要用作社会主义政权的组织原则？在我看来，前面所引毛泽东的论述对这个问题已经讲得非常清楚了。那就是：从政府的角度看，没有民主，政府无法代表民意；没有集中，政府无法执行民意。从人民的角度看，没有民主，民意无法表达；没有集中，民意无法落实。这就是民主集中制从政党组织原则扩展为政权组织原则的奥秘所在。人民代表大会在党的领导下集中人民意愿成为国家意志，国家机关执行人民代表大

会形成的国家意志，并使这些国家意志经国家机关的有效执行得到贯彻落实。这就是在共产党领导下，民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的整个过程。这个过程也就是在党的领导下，从群众中来、到群众中去的过程，是从群众中集中起来、又到群众中坚持下去的过程。1943年6月，毛泽东讲过这样一个思想：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来， 到群众中去。”[10]1962年1月，毛泽东还讲过：“我们的人民代表大会，有时也许可以采用这种方法——这个方法是一个什么方法呢？是一个民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去， 领导同群众相结合。”[11]其实，这个问题也可以这样表达，民主、集中、再民主、再集中，如此循环往复以至于无穷，而每一循环都进到了更高一级的程度。就是说，马克思主义的认识论、群众路线、民主集中制原则，其道理都是相通、一以贯之的。那就是：主观与客观、理论与实践、领导与群众、民主与集中的紧密结合。

　　民主集中制原则对于人民代表大会制度具有哪些意义呢？概括地说，至少有这样几点：第一，在民主集中制原则的基础上，构建了与我国国体相适应的政体，解决了人民如何当家作主的问题。关于我国的国体，宪法第一条表述为： “中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”与此同时，宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一句话把国体最核心的内容清晰简练地表述出来了，那就是我们国家是人民当家作主的国家。但是，在一个拥有十几亿人口的国家，人民怎样实现当家作主，并不是一个轻而易举的问题。以民主集中制为原则，建立人民代表大会制度，作为与国体相配套的政体，作为人民行使国家权力的机关，很好地解决了这个问题。即人民通过人民代表大会来行使权力，实现当家作主。第二，在民主集中制原则的指导下，兼顾了民主和效率两个方面，发挥了中央和地方两个积极性。在人民代表大会制度中，既能够以选举和票决的方式保证人民当家作主，又能够以集中统一的方式保证政令统一和行政效率。这样既能够发挥中央集中统一的优势，集中力量办大事、办急事，又能够发挥地方的作用，调动地方的积极性主动性。从而形成中央和地方两个积极性。这种民主高效、团结统一、生动活泼的政治局面，只有在民主集中制原则指导下的人民代表大会制度中才有可能做到。第三，在民主集中制原则的作用下，人民代表大会制度与西方三权分立的议会制度突显出鲜明的区别。一方面是由人民代表大

会代表人民统一高效地行使国家权力，实现了人民民主的依法有序运行；一方面是三权分立、互相扯皮，议而不决、决而不行，甚至演变成乱喊乱叫的“会场打斗”和“街头政治”。我觉得，至少这些方面应该是民主集中制对于人民代表大会制度的意义所在。

　　我们党和国家的领导人曾就人民代表大会制度重要价值指出，人民代表大会制度是群众路线的最好实现形式，也是人民当家作主的最高实现形式。现在， 我们也可以就人民代表大会制度和民主集中制的关系，形成这样的认识：就中国特色社会主义国家政权组织体系而言，人民代表大会制度是民主集中制原则的最好实现形式，而民主集中制也是人民代表大会制度的最好组织原则和活动原则。

如何在实践中运用好民主集中制的领导方法

冯身洪

　　民主集中制是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。就组织原则而言，“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”（《中国共产党章程》第二章第十条）。就群众路线在党的生活中的运用而言，毛泽东在1962年4月召开的最高国务会议上的讲话中指出：“民主集中制是一种制度，也是一种方法。”民主集中制作为制度，是我们党最根本的组织制度；民主集中制作为领导方法，其运用过程蕴含着马克思辩证唯物主义的基本原理。党的根本组织原则，只有在具体的实践中得到实际运用，才能真正得到贯彻遵循。运用民主集中制的方法研究问题、作出决策、推进工作，可以采取以下几个基本步骤。

一、广泛听取意见

　　深入群众听取意见。马克思主义认为，人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定性力量。我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，共产党人的初心是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。因此，我们一切工作的出发点和落脚点都是为了解决人民群众切身问题。实际工作中，一些同志坐在办公室感到满眼全是问题，经常束手无策、长吁短叹；还有一些同志“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”，最后对国家和人民的利益造成很大的损失。其实群众的实践是最丰富最生动的实践，群众中蕴藏着巨大的智慧和力量。“我们党来自人民、根植人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力”（《习近平谈治国理政》〈第三卷〉，第135页）。因此与其在办公室里绞尽脑汁或者胡乱拍板，不如深入基层解剖麻雀，分析问题。一旦深入群众，与群众交流讨论， 就会豁然开朗，发现基层全是解决问题的好办法。“只有蠢才，才是他一个人， 或者邀集一堆人，不作调查，而只是冥思苦索地‘想办法’、‘打主意’。须知这是一定不能想出什么好办法，打出什么好主意的”（毛泽东：“反对本本主义”，《毛泽东选集》〈第一卷〉，人民出版社1991年版，第110页）。

　　听取不同群体意见。搞调查研究要有一定数量的人参加，而且参加人员代表性要强，能够充分反映各方面的情况。唐朝魏征有言：“兼听则明，偏信则暗。”毛泽东在《反对本本主义》一文中对搞调查研究的对象有这样的描述： 以年龄说，老年人最好，有斗争经验的青年人也要；以职业说，工人也要，农

民也要，商人也要，知识分子也要，有时兵士也要，流氓也要。总之人员结构越体现代表性，掌握情况就越真实，在此基础上作出的决策就越科学。***总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话指出：“要坚持到群众中去，到实践中去，倾听基层干部群众所想所急所盼，了解和掌握真实情况，不能走马观花、蜻蜓点水，一得自矜、以偏概全。”譬如笔者在某学院换届的过程中，既听取学院班子成员意见，又听取资深教授意见；既听取讲师助教意见，又听取教辅人员意见；既听取退休教师意见，又听取学生代表等方方面面的意见。最后换届的班子得到了大家的高度认可，也推进了学院的发展。

　　听取意见要拉近与群众的距离。现在有些同志常常感叹听不到群众真实的想法，主要原因还是群众没有把我们当成“自己人”。只有放低身段，以学习和请教的态度，拉近与群众的距离，与群众以心交心，才能获取准确而有价值的信息。“在人民面前，我们永远是小学生，必须自觉拜人民为师，向能者求教，向智者问策；必须充分尊重人民所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用”（***：“坚持和运用好毛泽东思想活的灵魂”，《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第27页）。听多数人意见尤其要听得进批评的意见，没有自我批评的精神，或者一听到群众批评的意见，就像刺猬一样竖起浑身的棘刺，只能拒人于千里之外，堵塞群众良言之口，又如何能拉近与群众的距离呢？“批评和自我批评是一种方法，是解决人民内部矛盾的方法，而且是唯一的方法”（毛泽东：“在扩大的中央工作会议上的讲话”，

《毛泽东著作选编》，中共中央党校出版社2002年版，第459页）。只有坚持人民至上的立场，只有先做好群众的学生，才能用良好的工作方法来发动群众、宣传群众和组织群众，否则只会缘木求鱼、劳而无功。

　　听取意见要与群众交流讨论。调查研究前要做好充分准备，提出问题要有针对性。听意见不能只是我问你答，要通过诘问讨论，深入了解现象背后的原因。没有调查就没有发言权，没有讨论就抓不住问题的本质。同时对各方面的意见还要辩证分析，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。与群众交流讨论的过程也是宣传群众，做群众思想工作的过程。

　　听取意见要避免先入为主。有的同志在调查研究的时候，事先有了“主意”， 调查只是去为自己的“主意”寻找佐证而已，这是主观主义的表现。须知“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头”（毛泽东：“反对本本主

义”，《毛泽东选集》〈第一卷〉，人民出版社1991年版，第110页）。因而， 听多数人意见，既要听赞成的声音，也要听反对的想法，弄清其背后的原因。选择性地听意见，那是掩耳盗铃，对我们的决策和工作会造成很大的伤害。总而言之，听多数人意见要“不唯上，不唯书，只唯实”，始终做到实事求是。

二、初步集中意见

　　多和领导班子成员商量。事物是复杂的，每一个同志由于经历阅历不同， 对同一个问题的认识和看法也未必一致。老一辈革命家陈云教给我们“交换、比较、反复”的工作方法，与班子成员相互交换正反两方面的意见，可使自己对事物的了解更加完整，对事物的本质认识更加深刻。“党委各委员之间要把彼此知道的情况互相通知、互相交流。这对于取得共同的语言是很重要的”（毛泽东：“党委会的工作方法”，《毛泽东选集》〈第四卷〉，人民出版社1991 年版，第1441页）。商量的过程也是初步集中意见和凝聚共识的过程。

　　抓住关键少数。党政主要负责同志无疑是关键少数中的关键。会前的商量可以关起门来，进行交流、讨论，甚至争辩。这个时候有分歧是很正常的，交流有利于交换信息，讨论有利于完善方案，辩论有利于更准确判断。主要负责同志之间的商量，如果能够取得基本共识，可以避免正式会议上尖锐的对立冲突，影响会议的效率、效果和班子的团结；如果商量的结果仍然分歧很大，就应暂缓提交会议讨论，进一步补充了解情况，进行更深入的调查研究。分管领域的班子成员也是关键少数，一般说来掌握更多更详实的情况。同分管领域的班子成员商量，往往可以达到事半功倍的效果。

　　多听专家的意见建议。一些重大的决策，往往涉及一些专业的领域，这就需要充分发挥专家顾问的作用，提高决策的科学性。随着全面依法治国的深入推进，领导干部要提升法治思维能力，有些决策还应听取相关法律专家的意见建议，以提升法治化水平，确保决策符合法律法规的要求和程序。

三、党委会认真研究

　　党委会议要研究重大事项。《中国共产党章程》规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”党委会议主要是“把方向、谋大局、定政策、促改革”， 应当抓大放小。事无大小，党委都要求提交会议讨论，胡子眉毛一把抓，这既会因小失大，流于细枝末节，又不利于发挥干部主观能动性，影响工作积极性； 事无大小，分管领域领导同志都“主动”提交会议讨论，这是干部推卸责任的

表现，是不担当不作为“最妙”的策略，两种倾向都应当坚决反对。主要负责同志在确定议题时，要把握好党委会议主要讨论的是重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等“三重一大”事项。党委会也应制定明确的议事规则，对党委会议重点讨论内容进行规范。

　　班子成员要充分表达意见。无论是否属于自己分管的领域，会议研究过程中，班子成员都应充分发表意见，这既是对事业高度负责的态度和要求，也是为集体决策贡献智慧的体现。“由于人们观察问题的视角不同，个人阅历和知识结构不一，认识事物的能力和水平不尽相同，在讨论问题、作出决策时自然会见仁见智，发出‘多种声音’。这‘多种声音’，正是坚持集体领导，形成科学决策的基础”（***：“多种声音和一首乐曲”，《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第22页）。党委会要形成一种民主的氛围，让大家愿意和敢于发表自己的意见。一般说来，为了保证班子成员充分发表意见，主要负责同志应当末位发言。

　　提升领导艺术搞好班子团结。班子的团结靠大家维护。会上研究既不能搞不负责任、毫无原则的一团和气，也不能遇到不同意见就发脾气，党委会议要倡导立足全局的大气和敢于担当的正气。“不团结，一个人本事再大，也办不成任何事情”（***：《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015年版，第21页）。党政主要负责同志对班子的团结负有重要责任，其胸怀和领导艺术在其中起主导作用。就个人素质和性格特点而言，一般说来党委主要负责同志需要更多的民主作风，具有容人的气度、纳谏的雅量。在实行党委领导下的行政首长负责制的单位中，行政负责同志需要更强的执行力，更加坚决果断， 雷厉风行。现实中一些单位党委领导下的行政首长负责制执行得不好，班子不和谐，往往是领导方式方法欠妥，欠缺领导艺术，很多时候是干部搭配问题， 而不是领导体制本身的问题。

四、实行正确集中

　　正确把握委员会制与首长负责制的决策原理。有的人认为，党委书记在班子中承担的责任比一般同志大，因此在决策中的权重也要比其他同志高，甚至有人把党委集体领导等同于党委书记领导。也有的行政主要负责同志认为，自己决定不了事情，还怎么负责。这两种认识都是没有弄清委员会制与首长负责制决策原理的表现。毛泽东指出：“只要是大事就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同的意见加以分析 如果不是这样，

就是一人称霸，这样的第一书记应当叫做霸王，不是民主集中制的班长”（毛泽东：“在扩大的中央工作会议上的讲话”，《毛泽东著作选编》，中共中央党校出版社2002年版，第460页）。事实上，党委领导实行的委员会制与行政首长负责制的决策模式是有区别的。形象地说，委员会制决策模式是“一人一票， 多数为要”；行政首长负责制的决策模式是“拍板定调，反对无效”。行政首长在其决策范围内可以力排众议，个人对决策要负完全责任，但超出规定决策范围的事项必须提交党委会集体讨论；党委书记在党委会上也只有一票，只能集中多数人意见，不能乾纲独断，只要是集中了多数人意见，党委会就要负集体领导责任。

　　学会找最大公约数和最小公倍数。主要负责同志主持会议既不能独断专行， 盲目决策；也不能议而不决、决而不行，为此关键要找出其中的共识。所谓最大公约数，是指在听意见的过程中和党委会议上，大家一致赞成的意见。实际工作中我们常常会听到类似这样的表达：关于这件事我是有些不同想法的，但是如果大家都同意我也没有意见。这就是最小公倍数。出现这种情况大致有两个方面的原因，一是没有判断力的“随大流”，这种时候应与持这种态度的同志展开讨论，弄清他们的真实想法；二是具有判断力，但认为还能接受，这可看作决策的边界。最大公约数和最小公倍数体现的是基本共识，找到了基本共识，决策就有了扎实的基础。

　　坚决执行党委集体决定。党委会议一旦作出决定，就要不折不扣贯彻执行。在执行党委集体决策上，只能讲党性，绝不许任性。无论任何人，包括党政主要负责同志和持不同意见的同志，都必须正确处理好个人与组织的关系，坚决服从组织决定和组织分工，绝不能把个人凌驾于组织之上，不得违背集体决定自作主张、自行其是。不同的意见可以保留，可以循正常途径向上一级党组织反映情况，但反映情况的同时必须先不折不扣坚决贯彻落实；除非经法定程序重新作出决定，任何个人和下级组织都必须坚决服从。

五、善于与不同意见的人沟通

　　做有不同意见同志的工作。党委作出决定以后，要与那些会议上有保留意见的同志进行进一步的沟通，释疑解惑，争取支持理解。他不一定全盘接受， 但是有了这种沟通，理顺了情绪，可以减少在后续工作推进中的一些阻力，确保集体决定得以有效执行。“我们不仅要善于团结和自己意见相同的同志，而且要善于团结和自己意见不同的同志一道工作”（毛泽东：“党委会的工作方

法”，《毛泽东选集》〈第四卷〉，人民出版社1991年版，第1443页）。

　　关注真理掌握在少数人手中的特例。多数时候，“三个臭皮匠顶个诸葛亮”，集体智慧的结晶一般会超越个人的判断，但确实会存在个别时候出现真理站在少数人那边的情况。这就需要在落实决定的过程中持续开展与有不同意见同志的沟通，一旦发现真理确实掌握在其手中，就要果断重新决策。

六、抓好工作部署和落实

　　抓住主要矛盾推进工作。党委会议形成决定和会议纪要后，要雷厉风行地抓好工作部署和落实。正确的战略需要正确的战术来落实和执行，落实才能出成绩，执行才能见成效。抓部署落实要根据主要矛盾和矛盾的主要方面，分清轻重缓急，明确关键环节，突出工作重点，瞄准主攻方向，细化工作任务，明确责任人、责任部门、时间节点等，挂图作战，“一竿子到底”。同时要加强过程管理，开展督促检查，及时反馈推进过程中出现的新情况新问题，根据新情况新问题及时调整。充分调动班子成员的积极性和主观能动性。

　　《中国共产党章程》规定：“委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”分工落实过程中，应认识到领导干部首先是班子成员，其次才是分管某方面工作的领导，因此必须在全局下思考和推进工作，避免落实工作中相互掣肘，力求统筹衔接，步调协调，形成整体推进工作的合力。党委确定大原则之后，应把提高工作效率放在首位，具体工作分管领导商量之后就应加快推进，尽量避免在细枝末节问题上不必要的反反复复讨论。“上下都要讲究工作效率。这样做，难免有时要犯一点错误，但这种错误比那种议而不决、决而不行、拖拖沓沓、长期解决不了问题的错误好得多，也容易纠正”（邓小平：“坚持党的路线，改进工作方法”，《***文选》〈第二卷〉，人民出版社1994年版，第282页）。

　　形成狠抓落实的良好机制。主要负责同志要亲自抓重点和关键环节落实工作。***总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班发表重要讲话强调：“特别是主要领导干部，既要带领大家一起定好盘子、理清思路、开对方子，又要做到重要任务亲自部署、关键环节亲自把关、落实情况亲自督查，不能高高在上、凌空蹈虚，不能只挂帅、不出征。”要形成管理可视化、标准可度量、进度可追踪、成果可考核、责任到人头的科学管理体系，抓工作落实的激励和问责机制等，确保党委决策落地落实。

综上，只有充分发扬民主，才能实现正确的集中；只有进行有效的集中，

才能充分体现民主的成效。这种又发扬民主又注重集中的领导方法，看上去花的时间较多，但因为集中了绝大部分人共同的意志，在执行过程中就不会有太多反复和阻力，整体工作反而会比较顺利。这就是***总书记经常讲的“九分调研一分决策”。如果没有弄清情况，没有取得基本共识就贸然作出决定， 推行过程中磕磕碰碰，不停补救，甚至推倒重来，反而会耽误时间，劳民伤财。事实上，研究重民主，执行重效率，这也是研究充分与执行高效的辩证统一。因此民主集中制就领导方法而言，是融合政治原则、调查研究、科学决策、群众工作、抓落实为一体的科学方法，值得我们在工作中掌握运用。

中国共产党发展民主集中制的百年历程

许耀桐

　　民主集中制是马克思主义政党的组织原则，是区别于其他政党的显著标志。自中国共产党成立以来，就把民主集中制作为根本的组织原则和领导制度。百年来，在领导革命、建设、改革的各个不同时期，中国共产党对民主集中制都作出了理论和实践上的创新发展。

一、党的创建与新民主主义革命时期民主集中制的形成发展

　　1921年7月，党的一大在通过的《中国共产党第一个纲领》中就选择并确立了民主集中制的组织原则和制度。党的二大通过的《关于共产党组织章程的决议案》第一次明确、详尽地规定了民主集中制的七条原则，形成了民主集中制的具体条文规定。1927年6月，党的第五届中央政治局会议作出的《中国共产党第三次修正章程决案》正式规定：“党部的指导原则为民主集中制。”

　　民主集中制在实践中遇到的最大难题是，一方面要实行民主，一方面又要实行集中，要求处理好民主和集中的关系。妥善处理民主和集中的关系，必须反对家长制。1928年7月，党的六大通过的《政治议决案》提出，要“实行真正的民主集中制”，即使在党组织处于秘密条件的情况下，也要“尽可能的保证党内的民主主义”，“实行集体的讨论和集体的决定”。

　　当党纠正了家长制的倾向后，要求发展党内民主的呼声日渐高涨，却又滋生助长了极端民主化的倾向。针对这种情况，1929年6月，党的六届二中全会的

《组织问题决议案》强调指出，“在目前党内无产阶级基础削弱党员政治水平线低微的条件下，加以客观上白色恐怖的严重，党内民主化的执行限度是应当有条件的”。特别是针对红四军党内存在的极端民主化倾向，1929年9月，《中共中央给红军第四军前委的指示信》指出：“不能机械地引用‘家长制’这个名词来削弱指导机关的权力，来作极端民主化的掩护。”随后，毛泽东在《古田会议决议》里，提出了肃清极端民主化思想的纠正方法。他指出，一是“从理论上铲除极端民主化的根苗”，二是“在组织上，厉行集中指导下的民主生活”。

　　古田会议之后，党领导红军在江西瑞金建立了中华苏维埃共和国临时中央政府。但此时，以王明为代表的“左”倾教条主义路线开始统治中央，他们在组织上实行宗派主义，搞“残酷斗争，无情打击”，党的民主集中制原则荡然

无存，致使根据地和白区的革命力量遭受重大损失，红军被迫进行长征。1935 年1月，中共中央在遵义召开了政治局扩大会议，确立了集体领导和个人负责制相结合的领导制度，确立了毛泽东的领导地位，充分体现了党的民主集中制原则。

　　1935年10月，中共中央随中央红军长征到达陕北，在延安度过了13年岁月。中国共产党对民主集中制又作出了新的探索。1937年5月，在论述民主集中制中的集中制和民主制的关系时，毛泽东认为实行民主制最能发挥积极性，把对民主集中制的认识和有效实施，向前推进了一步。1937年10月，毛泽东指出，政府也需要实行民主集中制。之后，他进一步把民主集中制作为国家的“政体” 问题来看待。毛泽东说，“政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治”。

　　中国共产党对民主集中制的深刻认识，还体现在毛泽东把民主集中制上升到马克思主义哲学认识的高度。1943年6月，他在《关于领导方法的若干问题》中阐述道：“凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说， 将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去。” 民主集中制遵循的是辩证唯物主义的认识论和历史唯物主义的群众路线。从群众中来和到群众中去的过程，是既实行民主又实行集中的过程，民主集中制是群众路线在党内生活中的生动运用。

　　1945年4月，党的七大成为民主集中制发展的一座丰碑。毛泽东在七大报告中为民主集中制作出科学论述：“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”由此，七大制定的党章也给民主集中制下了一个科学定义，“即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。七大制定的党章还明确规定了民主集中制的四大条件。毛泽东的论述和七大党章的规定，标志着党的民主集中制的原则和制度科学化、定型化了。

二、新中国成立前后与社会主义建设时期民主集中制的丰富发展

　　1949年6月，毛泽东在《论人民民主专政》中指出，中国共产党建立的新中国是人民民主专政的共和国。当新中国建立了人民民主专政的社会主义国家后， 毛泽东进一步指出：“专政的制度不适用于人民内部。　　在人民内部是实行民主集中制。”由此，他把民主集中制作为人民民主专政“国体”中的一个重要部分。继把民主集中制引入政体之后，毛泽东又把民主集中制引入国体，极大地丰富了对国家体制的认识，也奠定了民主集中制是社会主义国家根本制度

的地位。

　　1956年9月，刘少奇在党的八大指出：“必须在党的各级组织中无例外地贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。”这就是说，在社会主义国家执政党的条件下，发展民主集中制的重点在于贯彻执行集体领导和扩大党内民主。这些论述，开创了执政党发展民主集中制的新局面。正是在这个新局面下，八大党章把七大党章的“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”，使集中与民主的关系由领导变为指导，更有利于党内民主的发展。八大党章把贯彻执行民主集中制的条件由七大党章的四条扩展为六条，大体上说，前三条体现了实行民主过程的要求，后三条体现了实行集中过程的要求。

　　党的八大为社会主义建设时期贯彻执行民主集中制开创了局面，但接踵而至的反右派斗争扩大化、“大跃进”和人民公社化运动以及庐山会议“反右倾” 斗争，打断了贯彻落实八大制定的民主集中制的前进步伐。党中央和毛泽东决心发扬民主、纠正错误。1962年1月至2月，党中央在北京召开扩大的中央工作会议即“七千人大会”。毛泽东要求：“不论党内党外，都要有充分的民主生活，就是说，都要认真实行民主集中制。”他深刻阐述了民主对于集中的重要性，“没有民主就没有集中。没有民主，不可能有正确的集中”，“集中制， 是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中，是在广泛民主基础上的集中”。邓小平在讲话中强调：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。” 他把民主集中制看成“是党和国家的最根本的制度　　关系我们党和国家前途命运的事情”。

　　虽然七千人大会反复强调了民主集中制的极端重要性，但无法改变已积累和形成的持续的“左”倾错误。由于民主集中制受到破坏，1966年发生了“文化大革命”。“文化大革命”又加剧破坏了民主集中制，1969年4月召开的党的九大，所通过的党章已不再像七大和八大的党章在总纲中阐述民主集中制的重要性，而是删除了相关论述。1976年10月，中国共产党粉碎了“四人帮”反党集团，结束了十年“文化大革命”的动乱和极“左”路线的横行，使民主集中制迎来新的转机。1977年8月召开的党的十一大，在党章的总纲部分恢复了对民主集中制的阐述。叶剑英在报告中还说明了民主集中制的具体内容和要求，使其恢复和达到了八大党章关于民主集中制的论述与规定的水平。

三、改革开放新时期与进入新时代后民主集中制的深化发展

　　1978年12月，党的十一届三中全会的召开，标志着中国进入改革开放新时期。在经历了“文化大革命”之后，***痛定思痛，更感到民主集中制的重要性。他以深厚的理论学养和深邃的历史眼光，总结教训、开拓创新，为民主集中制增添了前所未有的新认识，推进了民主集中制的深化发展。***针对“文化大革命”中民主集中制没有实行、离开民主讲集中的严重教训，明确地指出，“民主集中制的中心是民主”，贯彻执行民主集中制就必然要立足和围绕着民主这个中心。***指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党高度重视。”因此，必须加强民主集中制的制度建设。***对科学认识民主集中制作出了认真的思考。1979年3月，他在《坚持四项基本原则》的讲话中提出，民主集中制是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。与以往历次党章的论述相比，***的这个论述在于它为民主集中制的定义增加了“相结合”三个字，形成了关于民主集中制的完整的“20字”新定义，使民主集中制的两大过程有机地结合起来了，避免和克服了以往常常被孤立、被割裂的状况。

　　1989年，党的十三届四中全会选举江泽民为总书记。在推进改革开放和现代化建设的进程中，江泽民加强民主集中制建设，取得了新认识，提出了新见解。一是提出社会主义市场经济更需要民主集中制。江泽民明确指出：“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展。”坚持和健全民主集中制，是适应社会主义市场经济建立过程中，不断活跃党内政治生活的必然要求。二是提出民主集中制要建立一套科学的、具体的议事和决策机制。江泽民指出：“不断推进决策的科学化、民主化。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制。”江泽民总结归纳的民主集中制“十六字诀”，简洁且易于操作，成为全党的共识，后来被载入十六大通过的党章。三是提出“党内民主是党的生命”的著名命题，要求像珍惜和维护生命一样维护党内民主。这一命题的确立，体现了党在科学地认识“民主集中制必须牢固地建立在党内民主的基础上”达到了一个新的高度。2002年11月，***在党的十六大当选总书记后，更加坚定地加强民主集中制建设。他提出了党的制度建设必须坚持“以民主集中制为核心”的理念。***认为，党的制度建设是制度体系的建设， 在这样的制度体系建设中，需要以民主集中制为核心，因为它是根本的、关键

的制度。为了把民主集中制这个核心制度建设好，***提出，必须把与民主集中制密切相关的党内民主制度建设好，“健全党内民主制度体系”。这主要包括：保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，推进党内民主决策制度建设，推进党内民主选举制度建设，积极稳妥推进党务公开，完善党内民主监督制度等。

　　2012年党的十八大以来，以***同志为核心的党中央，从治国理政的现实要求出发，紧紧围绕党的建设新的伟大工程，阐述民主集中制的重大理论和实践问题，提出了许多的新观点、新论断、新要求。首先，***提出在治国理政中民主集中制是“党最大的制度优势”，“这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度”。要“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势”。其次，***提出要把民主集中制贯彻到推进国家治理体系和治理能力现代化的全过程，要在人民代表大会制度中贯彻民主集中制原则，“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则”。人民政协也要贯彻民主集中制，“通过民主集中制的办法，广开言路， 博采众谋，动员大家一起来想、一起来干”。再次，***提出民主集中制“是保证党的创造力、凝聚力、战斗力”的有力武器，要使其成为激发党的创造力、始终保持党的团结统一的重要保障。最后，***指出，民主集中制贯彻执行得怎么样，关键看领导干部做得怎么样。他指出：“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”

四、结语

　　中国共产党发展民主集中制经历了三个阶段，体现出六大特点。第一个阶段，民主集中制在党的创建与新民主主义革命时期的形成发展，其特点是：认同与确立、形成与锻铸。第二阶段，民主集中制在新中国成立与社会主义建设时期的丰富发展，其特点是：拓展与顿挫、恢复与转机。第三阶段，民主集中制在改革开放新时期与进入新时代后民主集中制的深化发展，其特点是：反思与开拓、深化与成熟。在一百年里，毛泽东、刘少奇、***等老一辈无产阶级革命家以及江泽民、***、***等党和国家领导人，都对民主集中制作出了重要的论述，不断深化着民主集中制的认识，把民主集中制推向成熟。

　　一百年来，中国共产党对民主集中制作出了十个重大创新。一是中国共产党为民主集中制作出科学定义并完整地规定了民主集中制的原则，而在苏共和其他共产党的党章中，从来没有对民主集中制作过定义式的解释。在1990年苏共二十八大通过的党章，甚至取消了关于民主集中制原则的具体规定。二是中国共产党不但把民主集中制作为党的组织原则和制度，而且作为政体形式，作为国体的重要部分。同时，民主集中制也是其他一切社会组织、经济组织必须遵循的制度。这在更大的范围扩展了列宁关于民主集中制与国家政权和经济管理有关系、都应该实行的思想。三是中国共产党阐明民主集中制是党和国家的根本制度、核心制度，它关系到党和国家的前途命运，关系到党和国家、干部个人会不会变质，而不仅是一项简单的工作制度和领导制度规定。在其他社会主义国家，民主集中制还从来没有获得这么高的地位。四是中国共产党把民主集中制与群众路线相联系，从马克思主义认识论和历史唯物主义原理的高度认识民主集中制，使其成为共产党人的世界观、方法论和政治立场，而绝不仅仅是工作态度和方法问题。五是中国共产党阐明了民主集中制的中心是民主，党内民主是党的生命，而苏共在认识和对待民主和集中关系的问题上，历来强调以集中为中心。实践证明，在民主集中制的运行中，只有把民主当作生命来看待，以民主为中心，才能更好地实现民主基础上的集中，达到民主的根本目的。六是中国共产党阐明民主集中制是民主过程和集中过程不断相结合的一个制度，而苏共始终主张民主集中制分为两个制度，是由集中制和民主制构成的。七是中国共产党创新性地提出了党委会议事和决策机制“十六字”方针，使贯彻落实民主集中制有了具体的、简便易行的操作程序。八是中国共产党阐明民主集中制执行的好坏，关键在于领导干部、高级干部，领导干部、高级干部必须以身作则，带好头、做表率。九是中国共产党阐明要把民主集中制建设好， 制度最重要，必须走制度建设的道路，完善民主集中制的各项制度，形成制度体系，也要用制度加强对民主集中制执行情况的监督。十是中国共产党阐明了民主集中制是党的最大的制度优势，是科学的、合理的、有效率的制度。

中国共产党民主集中制建设的百年历程及主要经验

王春玺、贺群

　　马克思主义政党的一个伟大创造就是提出并践行民主集中制原则。马克思、恩格斯已初步提出了民主集中制的基本思想。根据列宁的意见，民主集中制原则1906年被写入俄国社会民主工党的党章。1920年7月，列宁为共产国际起草的文件将坚持民主集中制原则作为各国无产阶级政党加入共产国际的必备条件。[1]总结中国共产党成立百年以来加强民主集中制建设的宝贵经验，揭示民主集中制发展的内在逻辑及其基本规律，对新时代全面加强党的民主集中制建设、把党建设得更加坚强有力以及实现国家治理现代化，具有重要现实意义。

一、新民主主义革命时期民主集中制建设的初步探索

（一）将民主集中制确立为党的组织原则和决策过程的原则

　　民主集中制首次被正式写入中国共产党章程是在党的五大。1928年，中共六大党章首次明确规定民主集中制是党的组织原则。为了维护全党的统一，毛泽东在党的六届六中全会上首次提出了“四个服从”。这“四个服从”作为民主集中制的基本条件被写入中共七大党章。

　　在新民主主义革命时期，党还把民主集中制从党的组织原则发展成党内决策和领导方法，发展成党内决策过程的一般原则。民主集中制作为党内决策过程的原则和决策方法，在党委制中具体体现为毛泽东所说的“集体领导和个人负责，二者不可偏废”，一切重要问题“均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行”。

（二）从马克思主义认识论和群众路线的高度认识民主集中制

　　1943年6月，毛泽东指出：“在我党的—切实际工作中，凡属正确的领导， 必须是从群众中来，到群众中去。”[3]将群众的意见集中起来，再到群众中坚持下去，这就是马克思主义的认识论。这就明确了民主集中制的哲学和政治依据，将民主集中制上升到马克思主义哲学和群众路线的高度去认识。“从群众中来”就是发扬民主、集中群众智慧的过程；“到群众中去”就是贯彻执行正确意见的过程。1945年5月，刘少奇在党的七大上所作的修改党章的报告中指出， 党内民主集中制“反映党内的群众路线”。[4]可以说，民主集中制是对党的群众路线的创造性运用。

（三）从民主与集中辩证关系的角度初步揭示了民主集中制的内涵

　　建党初期的党章一般将民主集中制原则分为民主原则、集中原则两个方面。但由于认识上的偏差，在实践中党内对“集中”的一面强调更多，对“民主” 的一面不够重视，呈现出“强集中”“弱民主”的特征，其突出表现为1926年底党中央主要负责人的家长制作风以及后来王明等人对民主集中制的严重破坏。

　　1935年1月召开的遵义会议成为党实行民主集中制的典范。从那时开始，一直到抗日战争时期和解放战争时期，党中央都坚持“实行民主集中制，党内民主生活比较正常”。[5]这与党中央对民主集中制的正确认识是分不开的。

　　1937年10月，毛泽东指出：民主集中制“将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来”。[6]1941年11月，刘少奇还明确分析了民主与集中的辩证统一关系：“民主与集中是统一的。没有民主就没有集中，同时， 没有集中也就不能有民主。”[7]1945年6月，中共七大党章将“民主的集中制” 的内涵表述为“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。

二、社会主义革命和建设时期民主集中制建设在曲折中前进

（一）将民主集中制定位为党和国家最根本的制度

　　1954年9月，第一届全国人大通过的《中华人民共和国宪法》通过法定程序将民主集中制作为人大等国家机关的组织原则。民主集中制这一政体还与无产阶级专政这一国体关系密切。1962年，毛泽东进一步指出：“没有民主集中制， 无产阶级专政不可能巩固。”这就将民主集中制上升到政体和国体的高度来认识。这就意味着，如果没有民主集中制，不仅人民代表大会制度这一政体无法正常有效运转，无产阶级专政或人民民主专政也不能巩固。民主集中制既是党最根本的制度和组织原则，又是以人民代表大会为核心的国家机构的最根本的制度和组织原则，它将党和国家有效组织起来。

（二）民主集中制是民主与集中的统一、自由和纪律的统一

　　1956年9月，中共八大党章对民主集中制的内涵有了新的解读：“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，将中共七大党章中“集中领导下的民主” 改为“集中指导下的民主”。“指导”与“领导”相比，既突出了“集中”的柔性化特色，又反映了民主的本质要求。1957年2月，毛泽东进一步丰富了民主集中制的内涵：“民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”同年7月，毛泽东提出的“六有”政治局面成为党的民主集中制建设所要实现的目标。

（三）党的民主集中制建设在实践中的曲折反复

　　从1949年到党的八大召开，党中央对民主集中制贯彻执行得比较好，党内民主风气也比较浓厚。1956年中共八大党章提出，“党必须采取有效的办法发扬党内民主”，鼓励各方面的积极性和创造性。但1957年以后，党内一言堂、个人决定重大问题等家长制现象不断滋长。1962年1月召开的“七千人大会”有过一次纠偏的努力，民主集中制成为这次会议的中心议题。毛泽东指出：“没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来。”虽然毛泽东、刘少奇、***等同志都突出强调了发扬党内民主的意义，但大会的重点却是对地方的分散主义进行批评。在这种背景之下， 大会更多强调的还是党中央的集中统一。此后，党内民主在实践中并没有得到应有的重视，民主集中制原则也没有得到真正贯彻执行。十年“文化大革命” 更是严重破坏了民主（如个人决定重大问题），也严重破坏了集中（如“大民主”）。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期民主集中制的恢复与完善

（一）从民主与集中相结合辩证认识民主集中制的内涵

　　1979年3月，***指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”这与中共八大党章相比，突出强调了民主与集中的“相结合”，也就是说，不能割裂民主与集中二者的关系。1980年8 月，***在《党和国家领导制度的改革》讲话中坚决反对党内存在的权力过分集中现象、家长制现象。他主张从中央到地方都要实行集体领导，扩大党内民主，调动各方积极性。针对一些地方在社会主义市场经济条件下“各自为政” “有令不行，有禁不止”等问题，1988年9月，***又提出“中央要有权威”。在江泽民提出“党内民主是党的生命”之后，2009年9月，党的十七届四中全会又提出“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证”。换言之，贯彻民主集中制既要发扬党内民主，又要保证党的集中统一，民主与集中不可偏废。此外，党的十四届四中全会还分别界定了“民主”和“集中”各自的准确含义， 进一步丰富了党对民主集中制内涵的认识。

（二）从利益关系出发揭示了民主集中制的本质

　　民主制度的构建与变迁“以权力与权利关系演化为主线”。民主集中制既规范了党组织的权力关系、党政之间的权力关系，也规范着党员的权利和利益关系。***从唯物史观出发揭示了民主集中制的本质——个人利益和集体利

益、局部利益和整体利益、暂时利益和长远利益的辩证统一关系。“民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根到底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现”。这就使民主集中制这一看似抽象的组织原则建立在具体的利益之上。在社会主义市场经济条件下，如何才能统筹兼顾、协调中央和各地方利益？显然，坚持民主集中制原则既能统筹兼顾人民各方面的利益诉求，又能集中人民利益，考虑其整体利益、长远利益。

（三）民主集中制建设以法律化、制度化为基本取向

　　1980年8月，***在反思“文化大革命”教训时指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[24]1994年9月，党的十七届四中全会明确提出：“民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。”[25]这就将民主集中制由一种“原则”上升为一种“制度规范”。***还提出，要把“民主和法制”结合起来，[26]以健全的法制来保障民主集中制。改革开放之初，党中央和地方恢复了党委集体领导制度， 恢复了党代会制度、党内选举制度和党内监督制度等。江泽民还明确提出，“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制”。[27]这“十六字”党委决策原则在十六大党章中被列入民主集中制基本原则之中。2011年7月，***指出，要“以民主集中制为核心”推进党的制度建设。[28]党中央在实践中进一步完善了党代会制度和党内选举制度， 完善党内民主决策机制。总之，改革开放新时期党中央贯彻民主集中制的一个显著特点就是通过制度、法律保障民主，规范集中，而不是取决于主要领导者个人素质的高低以及民主作风的好坏。

四、中国特色社会主义新时代民主集中制建设的全面推进

（一）从国家治理现代化的高度认识民主集中制在党和国家制度中的优势

　　***不仅创造性提出了民主集中制是中国共产党“最大的制度优势”的科学论断，还将民主集中制的制度优势提升到国家治理层面，发展为国家制度的“巨大优势”。2019年9月，***在十九届中央政治局第十七次集体学习时指出：我国国家制度和法律制度在实践中显示的巨大优势有四个方面最为重要， 其中就包括“实行民主集中制的优势”。[29]这就凸显了民主集中制在国家治理中的战略地位。

　　***认为，坚决执行民主集中制具有决策高效、执行力强、维护党的团结和统一等独特优势。从党内来看，民主集中制“把充分发扬党内民主和正确

实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度”。民主集中制既能调动中央、地方两个积极性和全体党员的积极性，又能发挥集中统一领导、决策高效、执行有力的优势。从党政关系上看，民主集中制将党和国家机构有效组织起来，党和各国家机关合理分工、密切协作，可以最大限度地发挥“党政合力”作用。此外，坚持民主集中制还具有团结全党、全国人民的优势。

（二）新时代全面推动民主集中制的法治化、制度化、规范化和程序化

　　民主集中制毕竟是原则性规定和根本性制度，还必须将其具体化、机制化， 并建立党内监督问责等保障性制度，才能将民主集中制原则落实。2013年6月， ***在全国组织会议上明确指出：“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度。”同年11月发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017 年）》提出，以民主集中制为核心，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。党内各项民主制度的建立，实质上都是民主集中制原则的具体化及其在党内生活中的运用。2016年12月，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出，党内法规制度体系要“以党章为根本，以民主集中制为核心”。民主集中制是贯穿于党内所有法规制度之中的主线，其原则和精神要体现在党内所有法规制度制定过程中。

　　党的十八大以来，党中央建立了以民主集中制为核心的党内民主制度体系， 主要包括党代会制度、选举制度、党委制度、监督问责制度等，同时还不断创新民主集中制的运行体制和机制。在党内选举制度方面，修订了中国共产党地方组织、基层组织等选举工作条例；在党委（党组）制度方面，完善中央政治局常委会这一集体领导制度，同时确立了党中央领导核心机制，完善“一个核心”（党中央）“五个党组”（全国人大、国务院等党组）的中央党政领导体制，修订了党的中央委员会、地方党委、党组等工作条例；在党内监督问责制度方面，修订了党内监督、问责、纪律处分等条例，***还提出，“对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人，要追究责任”。

五、百年来中国共产党加强民主集中制建设的主要经验

　　民主集中制包含着“中国共产党立党执政与治国理政的逻辑统一”。百年来，正是坚持民主集中制原则，保证了党始终成为坚强有力的领导核心。在民

主集中制建设的百年历程中积累了丰富的经验，主要包括以下三个方面。

（一）在推进国家治理现代化过程中必须始终贯彻执行民主集中制

　　在一个国家的治理体系中，政治制度处于关键环节。以民主集中制为核心的政治制度是国家治理体系中最根本的制度。民主集中制既是党的核心制度， 也是中国模式最核心的制度，“能有效地、合宜地将这个国家组织起来”。一些西方国家极力歪曲、否定甚至污名化中国共产党民主集中制，也从反面印证了民主集中制在中国政治制度中的战略地位。

　　民主集中制在国家治理中的战略地位决定了：民主集中制执行的好坏关系到党的长治久安和国家的前途命运。正如***所说：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”***总结了苏共放弃民主集中制导致亡党亡国的惨痛教训。他指出：苏联解体前，在所谓“公开性”“民主化”的口号下，“苏共放弃了民主集中制原则， 允许党员公开发表与组织决议不同的意见，实行所谓各级党组织自治原则”， 最后苏共就轰然倒塌了。在某种程度上说苏共亡党正是背离民主集中制原则的结果。中国共产党百年发展历程也证明了：什么时候党坚决执行民主集中制， 党就充满活力，党的事业就会兴旺发达；什么时候放弃、破坏民主集中制，党的事业就会遭遇挫折。

（二）贯彻执行民主集中制的关键是把握好民主与集中的动态平衡

　　在贯彻执行民主集中制的过程中，党必须处理好民主与集中的关系。由于对民主集中制的认识存在偏差，党的历史上交替出现过片面强调集中不讲民主的家长制现象、片面强调民主不讲集中的分散主义或极端民主化倾向。

　　1926年底党内一度形成了家长制统治。1927年以后，作为对家长制的惩罚和反动，一些地方党组织“由家长制转变后倾向于极端民主主义”。[38]后来， 又走向了另一个极端——王明等人在中央实行的家长制。“文化大革命”时期家长制和“大民主”交织在一起更是给党带来了巨大灾难。而改革开放时期一些地方却出现了分散主义问题。

　　执行民主集中制不能割裂民主与集中二者关系，片面强调其中某一个方面。同时，从唯物辩证法的观点看，民主与集中的关系是动态变化的，要辩证掌握好民主与集中之间的“度”，保持二者之间的平衡，“所谓动态平衡，是指根据党和国家形势任务的需要，某些时候强调民主多一些，某些时候强调集中多一些，同时注意防止出现大的失衡”。那么，在什么时候强调集中多一些、在

什么时候强调民主多一些？1937年5月，毛泽东指出：“在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”新时代，也面临“发扬民主不够”“正确集中不够” 两大问题。因此，必须充分发扬党内民主，必须实现正确的集中。

（三）维护党中央权威和集中统一领导是贯彻民主集中制的必然要求

　　作为党章规定的民主集中制的基本原则之一，“四个服从”中“最重要的就是全党服从中央”。[42]这决定了全党必须维护党中央权威和集中统一领导。为什么必须有党中央的集中统一领导？2015年12月，***指出：“我们党是高度集中统一的马克思主义政党，思想的统一、政治上的团结、行动上的一致是党的事业不断发展壮大的根本所在”。[43]坚决维护党中央的领导权威，是中国共产党人的共识。党中央是全党的大脑和中枢，“党中央必须有定于一尊、一锤定音的权威”。[44]为什么必须有强有力的中央权威？2017年2月，***对此作出了明确回答：“只有党中央有权威，才能把全党牢固凝聚起来，进而把全国各族人民紧密团结起来，形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量。”[45] 反之，如果党中央没有权威，党就会变成一盘散沙。

　　新时代贯彻民主集中制最根本的要求就是坚决做到“两个维护”。可以说， “两个维护”是新时代党中央对民主集中制的创造性运用。

　　作为民主集中制的顶层设计，“两个维护”的提出具有其内在逻辑：民主集中制→“四个服从”最根本的是“全党服从中央”→维护党中央权威和集中统一领导→“两个维护”。党的十八大以来，党中央将“两个维护”作为党最重要的政治纪律和政治规矩，确定为加强党的政治建设的首要任务。站在新的历史起点上，民主集中制的具体制度、运行机制还会在实践中不断改革创新， 在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥出更大的优势。

把民主集中制制度优势转化为治理效能

陈伟俊

　　在2021年8月11日《学习时报》撰文指出，贯彻民主集中制是“两个维护” 的基础保障。坚决做到“两个维护”和实行民主集中制是辩证统一的整体，“两个维护”是坚持民主集中制的必然体现，民主集中制是落实“两个维护”的基础和保障，两者相辅相成、相互促进。贯彻民主集中制是管党治党的重要法宝。两者统一于党的建设总体布局，既要把贯彻落实民主集中制贯穿于全面从严治党的全过程，又要以全面从严治党实践促进民主集中制贯彻落实。贯彻民主集中制是群众路线的灵活运用。民主集中制以群众路线为基础，它的实施贯穿于群众路线之中，必须把人民立场作为根本政治立场，从群众中来、到群众中去， 确保科学民主决策符合实际、契合发展、贴合民生。贯彻民主集中制是现代治理的必然要求。要把民主集中制转化为科学领导行为，把推进党内民主作为基础性、长远性工作来抓，并广泛调动各类治理主体的积极性创造性，确保治理工作充满生机活力、规范有序。贯彻民主集中制是高效执行的工具方法。民主集中制高效执行的基础在制度规范、保障在监督严密、活力在数字赋能，要把民主与集中有机融入数字化系统建设中，拓展参与范围和渠道，让民主与集中更近人心、更有温度。

百年大党的民主集中制：观念变迁、现状审视与法治进路

袁瑞霞、马迅

　　作为马克思主义政党的根本组织原则，民主集中制在中国共产党长期以来的革命、建设和改革实践中发挥着举足轻重的作用。实践证明，始终坚持和不断发展党内民主集中制是中国共产党永葆组织活力的重要源泉，也是确保党的领导和党的建设事业兴旺发达的不竭动力。[！]长期以来，学界关于党内民主集中制的研究成果可谓汗牛充栋，但主要集中于本质争论、思想解读和实践总结，而缺乏法治维度的规范考察。为此，笔者从完善党内法规制度体系的法治愿景出发，运用历史法学的方法还原党对民主集中制的认识嬉变，梳理党内民主集中制规范化建设历程，厘清其应然的规范意涵，进而结合民主集中制党内法规的运行现状，探寻激发民主集中制时代价值的法治路径。

一、党对民主集中制认识的不断深化

　　作为尤产阶级政党的组织原则，民主集中制发源于西方早期的工人阶级革命运动。[2]在中国共产党领导下的革命、建设和改革实践中，西方的民主集中制思想只是作为一种经验成果来借鉴，并非完全照抄照搬。在此意义上，我国的民主集中制具有鲜明的本土属性，不能与域外的民主集中制进行简单对比。这也不难解释为何国内学者对国外民主集中制思想论述的解读会存在较大分歧。民主集中制作为一种历史现象，要把它放到特殊的历史氛围中去把握、去理解，分析它产生、演变的整个过程，或许历史本身就会提供某种解释。[3]中国  共产党对民主集中制的扬弃，集中体现在历届党的代表大会对党章的修订上，集中体现在党的历届领导集体的重要讲话之中。基此，我国民主集中制的时代拓新有必要采用历史法学的分析视野，重温其确立和发展历程，揭示其螺旋式上升的认识变迁史。

　　在革命、建设和改革的各个历史时期，中国共产党不断坚持和发展党内民主集中制，根据不同形势的变化赋予其新的内涵。党的二大通过的党章规定党的各级领导人应山选举产生，党内民主选举的政治意识逐步建立。从党的五大党章首次使用民主集中制概念，至党的十九大党章，都是把民主集中制规定为党的一项原则，只不过是对该原则的内容限定和修辞强曲有所不同而已。党的五大通过的党章第12条规定：＂党部的指导  原则为民主集中制。按照民主集中制的原则在一定区域内建立这一区域内党的最高机关，管理这一区域内党的

部分组织。"[4]党的　　六大通过的党章 将“党　　部的指导原则”改为“党的组织原则”，并进一步阐述了民主集中制的基本内容：第一，党的各级组织山选举产生，并定期向党做工作报告；第二，下级必须服从上级；第三，党员有权在党的会议上对未通过的以前的问题进行讨论，对已决定的问题，应尤条件地执行。[5]在党的六届　　六中 全会 上，毛泽东同志提出“个人服从组织， 少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的组织纪律，用纪律保证民主集中制的贯彻执行。

　　党的七大修改的党章将民主集中制称为“民主的集中制”，并定义为“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，首次增写了党员义务和权利的条文，较系统地规定了民主集中制的四项基本条件。仔细审视从党的五大到党的七大期间党对民主集中制的认识不难发现，新民主主义革命时期的党内民主集中制具有明显的集中倾向。

（一）逐步强化民主

　　党的八大通过的党章对概念的使用和说明都有了变化，即不再提“民主的集中制”，恢复使用“民主集中制”，把“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”。同时，党的八大党章把民主集中制的基本条件扩展为六项，对民主集中制内容进行系统揭示和科学规范。对比党的八大党章与七大党章表述的差异，虽然“集中指导下”与“集中领导下”以及“民主集中制”和“民主的集中制”均只有一字之差，但精神旨趣完全不同。“领导”更多强曲一种组织内部的上下级关系，威权与服从的意识显露尤疑，而指导”更多强曲思想和意识上的引导，具有平权色彩。归根结底，“民主的集中制”仍是“集中制”， 而“集中指导下的民主”才实现了民主与集中的兼顾。此后，党的九大和十大党章没有对民主集中制的含义作明确解释，党的十一大党章则继续使用党的八大党章的提法，指出“全党要实行民主集中制的组织原则，实行在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”。

（二）民主与集中有机结合

　　一直到党的十二大通过的党章，似乎再次陷入强曲集中的错误倾向，将党内民主集中制解读为“高度民主的基础上实行高度的集中”。在党的十四大通过的党章在客观总结历史经验教训的基础上，对民主集中制的含义作出了较为科学的阐述，即“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”， 从而明确了民主集中制是民主与集中相结合的制度，解决了民主集中制是民主

制还是集中制的困惑，避免了把两者割裂开来的错误。难能可贵的是，党的十四大党章还首次指出：

　　“它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用”。换言之，党的十四大党章不仅对民主集中制作出了科学的定义，而且强曲了它是党的根本组织原则，并把它上升到群众路线的高度来认识，说明民主集中制的实质是群众路线在党的生活中的运用。[8]这对于正确认识民主与集中的关系具有十分深远的意义。在此后的历次党章修改中，对民主集中制定义及其实质的这一表述没有再作修改。党的十六大党章增写了坚持民主集中制十六字基本要求， 即将“凡属重大问题都要山党的委员会集体讨论、作出决定“修改为“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，山党的委员会集体讨论，作出决定”。党的十七大、十八大以及十九大党章沿用了这些规定。

　　整体而言，党在革命、建设和改革过程中对民主集中制的认识是逐步深化的，大致经历了“逐步强化民主—民主与集中有机结合”的螺旋式上升的认识过程。既然是螺旋式上升的认识过程，则期间不免出现认识偏差，主要表现为将民主与集中这一对相互依存的对象机械割裂开来。值得欣慰的是，中国共产党从来不缺少自我革新和自我纠错的勇气与决心，与时俱进赋予党内民主集中制以新的时代内涵，并不断在实践中检验曲适，从而使得中国特色党内民主集中制历经百年变迁而始终保持生机和活力。

二、党内民主集中制规范化建设发展概貌

　　党内法规是党内治理经验的制度化总结[9]'民主集中制党内法规的实施情况可以反映党内民主集中制的法治化水准。目前为止，我国在党内民主集中制问题上采取分散式立规的方式，并未制定一部统一的党内法规。作为党的根本组织原则，民主集中制的立规情况成为观察我国党内法规制度体系建设的重要窗口。

（一）党内民主集中制的立规探索

　　关于民主集中制党内法规的系统   性探索最早开始于2013年，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称“”一制五定规划）的第七部分把民主集中制同组织建设并列，改变过去放在党的组织建设或者政治建设中论述的惯例。“一五”制定规划强曲”按照党章和《关于党内政治生活的若千准则》的要求，抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建

党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化   ＂，并分别从健全党员权利保障制度、完善党的代表大会制度、完善党内选举制度、完善党委议事决策制度、完善党员领导千部民主生活会制度、完善党内基层民主制度、完善政治纪律规定和完善党委督促检查工作制度八个方面就具体领域民主集中制党内法规的制定规划和要求进行阐释。

　　然而，截至2017年底，“一五”制定规划路线图中民主集中制党内法规制定的落实情况并不理想。例如，随着2020年7月《中国共产党基层组织选举工作条例》的出台，1990年制定的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》终于得以废止，2004年制定的《中国共产党党员权利保障条例》和1994年制定的《中国共产党地方组织选举工作条例》直2到020年12月才完成修订，不难发现，“一五”制定规划中提及的以民主集中制为内容的党内法规的制定工作在进度上与党中央的预期存在不少差距。

　　2017年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》将民主集中制确立为党内法规制度体系的核心，使得民主集中制的完善与党内法规制度体系建设融为一体，民主集中制规范化的重要性和紧追性更为凸显。2018年的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（下以简称“二五”制定规划）并未像“一五”制定规划那样单列一部分对民主集中制党内法规进行论述，而是仅在党的组织法规部分简单提及，要求完善党的组织法规必须“坚持民主集中制这一根本组织原则”，列举了11部亟待制定或修订的重要组织法规，并未展开叙述民 主集中制党内法规建设的具体内容、步骤和方式方法。究其原因，一方面可能因为“一五”制定规划的整体框架相对完整，部分内容和要求仍未落实到位；另一方面可能缘于2016年制定的《关于新形势下党内政治生活的若千准则》中已经涵括诸多关于党内民主集中制的新要求，山此导致出台民主集中制党内法规建设系统性规划的时机并不成熟。

梳理”二五”制定 规划的　　执行进度，在“二五”周期已　　过　　半的情况下，4部亟需制定的党的组织法规中，除《中国共产党中央委员会

工作条例》于2020年9月发布实施外，2018年10月出台的《中国共产党支部工作条例（试行）》和2019年12月出台的《中国共产党国有企业基层组织工作条例

（试行）》均处于“试行”状态，且《中国共产党国有企业基层组织工作条例

（试行）》主要面向国有企业基层党组织，并未覆盖国有企业党的组织工作的全部内容。7部亟需修订的组织法规虽已完成5部，但其中《中国共产党基层组

织 选举工作条例》只是 延后清理了“一 五”制定  规划中的“旧账”，而像2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期

制暂行条例》组织法规的修订任务依然十分艰巨。总体而言，现有党的组织法规的完备度和成熟度有待验证，党内民主集中制程序化、制度化、体系化和法治化的进程任重而道远。

（二）民主集中制党内志规的基本特征

综观党内民主集中制现有的规范文本，党章[10]、《关    于   党   内政治 生活的若千准则》[11]和《关于新形势下党内政治生活的若千准则》

[13] 尤疑最具  权威性和指导力。通过对规范文本的分析和提炼不难发现，党内民主集中制的规范意涵可以从“充分发扬党内民主”“切实实行正确集中” 和“达致民主与集中的辩证统一”这三个角度予以全面概括和系统解读。党内民主集中制始于民主，作为制度运行基础的民主的重要性不言而喻。党内民主集中制基本范畴的第一个方面便是充分发扬党内民主，重点是党内选举、党的代表大会制和党务公开三项制度。因此，切实实行正确集中与充分发扬党内民主同样重要，如何贯彻“四个服从“和如何处理上下级党组织关系不容忽视。

　　党内民主集中制并不是民主与集中的简单相加，其中许多规范意涵尤法截然划归民主或集中范畴，而是两者的辩证统一。“集体领导和个人分工相结合” 以及“禁止个人崇拜和维护领导人威信相协曲“鲜明地体现出此种辩证统一关系。民主集中制要求各级党组织在议事决策时坚持集体领导和个人分工相结合。就行政系统的首长负责制而言，基于政务的执行属性和效率要求，行政首长在议事决策时享有最终决定权，即使遇到重大行政决策，会议讨论等程序设置对行政首长也仅具有参考意义。区别于单一的首长制或委员制，中国共产党创造性地将集体领导和个人分工相结合，既体现了党务决策的周密性和民主性要求， 又保障了党内决策的有效执行。

　　党内民主集中制的规范化建设不仅要厘清其规范意涵，而且要掌握现行民主集中制党内法规的基本情况，以期为今后的立规探索提供第一手资料和行动指南。以下表格呈现了党内民主集中制在中央党内法规中的分布状况，统计要素包括各类中央党内法规中涉及民主集中制内容的部数，民主集中制一词出现的总次数，单部党内法规中出现的最高频次以及是否有专门阐释民主集中制内容的专项条款。

通过以上数据，可以分析得出现有民主集中制党内法规的诸多特点和趋势：

　　其一，关于党内民主集中制，并没有一部专门的党内法规予以规范，而是以章节或条款的形式散落于不同位阶的党内法规之中。并且，相比较专门阐释民主集中制具体内涵和制度要求的专项条款，绝大多数党内法规均是将民主集中制作为指导原则而予以简单提及，鲜有结合具体制度举措而进行贯彻落实。

　　其二，民主集中制在不同党内法规中的出现频率不尽相同。处于高位阶的党章、准则和条例中涉及的法规比重较大，出现总次数和单部出现频次也较高， 并有专门论述民主集中制内容的专项条款。而规定、办法、规则和细则等低位阶的党内法规，涉民主集中制法规数的占比、出现总数和单部最高频次等都较低，办法、规则中寥寥尤几，细则中更是空臼，且尤专项条款具体论述，侧面反映出民主集中制在党的特定方面具体工作中的指导力不够，难以分解、细化和可操作。

　　其三，作为最高位阶党内法规，党章中关于民主集中制概念的出现频次最高，且有两处专门论述民主集中制的专项条款，体现了党内民主集中制在党内法规制度体系中的重要性，也为党章之下其他类型党内法规中民主集中制条款的解释和适用提供了示范。除在党章中出现5次外，准则和条例中民主集中制出现频率也较高，以《关于新形势下党内政治生活的若千准则》和《中国共产党地方委员会工作条例》为代表，均出现4次，并且各有2项专门条款。在每一类党内法规内部，民主集中制的样态也存在差异。例如在条例层面，涉民主集中制法规数量和出现总数最多，但分布并不均衡，主要集中于党的组织法规和监督保障法规两类之中。至于规定层面，虽然在出现总数上看似与准则相差尤几， 但相比近50部的法规总量，涉民主集中制的规定只有6部，比重偏低，且单部最高频次只有2次。

　　其四，在立规质量上，目前的民主集中制党内法规还处于粗放化阶段，规范内容上较为粗疏。有学者曾就党内议事决策、党员权利保障和党内基层民主方面的民主集中制党内法规现状作过梳理：党内议事决策方面的法规一般性规定多、一律性规定少，规定弹性大，自山裁量空间宽，该量化的没有量化，造成随意理解、任意执行的问题；党员权利保障方面法规实体性要求多、程序性规定不配套，缺乏方式、时限、步骤等方面规定，诱发选择性执行问题，执行效果尤法达到预期；党内基层民主方面法规位阶较高、综合性的党内法规出台后，没有及时制定更为细化具体、有针对性的实施细则和配套规定，尚未形成上下联动的制度合力，容易对制度实施造成影响，甚至出现良法空转现象。[13]

可见，民主集中制党内法规的立规质量仍有很大的提升空间。

三、党内民主集中制地方实践中的优化空间

　　党的十八大以来，党内民主集中制在我国的执行情况整体向好，尤其是党中央率先垂范，起到了良好的带头示范作用。但过去存在的诸如个别领导千部民主意识淡薄和部分党员组织纪律松弛等悯疾，在地方个别党组织中并未从根本上得到根治，加之党内治理的复杂性和社会环境的剧烈变迁，难免对党内民主集中制的深入贯彻落实产生或多或少的影响。

　　习近平总书记在《关于（关于新形势下党内政治生活的若千准则〉和（中国共产党党内监督条例〉的说明》中，深刻系统地剖析了党内政治生活中存在的突出问题，诸如对党不忠诚、纪律松弛、独断专行、个人主义、分散主义、自山主义、宗派主义、山头主义，以及议而不决、决而不行、行而不实等问题。[14除此之外　　，近年来中央严厉查处的“秦岭违建别墅案”和“祁连　　山

　　生态环保 案”等典  型案 例也 表明，譬如地方对中央或下级对上级的决策部署作选择、搞变通、打折扣等执行乱象依然存在，党内民主集中制的法治化必须首先克服以下几种不良倾向。

　　以上几种党内民主集中制地方实践中的不良倾向虽然不是普遍存在，但也并非偶发现象，而是一系列因素长期共同作用的结果。为探寻党内民主集中制的法治化路径，有必要系统反思执行偏差的形成原因。

　　一是制度规范基础上的欠缺。地方实践中党内民主集中制的法治偏差与制度本身规范基础的欠缺不尤关系。二是思想观念认知上的不足。在中国革命、建设和改革进程中，党对民主集中制的认识不断深化，但在各级党组织和党员个体层面，对民主集中制的认识程度却存在差异性。三是关联配套改革上的乏力。虽然2017年《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，党内法规制度体系的核心是民主集中制，但关于民主集中制党内法规的制定却一直处于尤序化状态。制度设计层面也十分匮乏，严重制约着法治中国建设进程中民主集中制功能价值的发挥。

四、激发党内民主集中制时代价值的法治进路

　　党内民主集中制与法治精神不谋而合，充分发扬民主就是为了避免少数领导千部的独断专行，同时正确实行集中则是以程序正义确保党内决策的效率。因此，党内民主集中制本身也应实现法治化，即以党内法规的形式将民主集中制的内容和要求固定下来，并对零散的制度规范进行整合，力图形成完备的制

度体系。党内民主集中制的法治化意味着党的领导方式的重大转变，促使各级党组织和全体党员习惯于运用法治思维和法治方式解决问题，以法治规则代替个人决断，进而带动党内治理和国家治理的常态化和良性化发展。

（一）不断夺实主干制度的规范基础

　　针对实践中暴露出的诸多法治漏洞，对标党内民主集中制基本范畴的三个面向，穷实主千制度的规范基础，以便于在实践中更好地贯彻实施。

　　其一，确立广大党员的主体地位。党内民主集中制实施效果的好坏，实际上取决于党员群体的执行力和认同感，党员群体的满意度是评价党内民主集中制的最终标准。虽然党内法规具有鲜明的义务取向，[15]很多时候党员的义务履行要优先于权利行使，但权利与义务之间是并行不悖的，党员权利的保障和激励在党内民主集中制建设中具有举足轻重的地位。因此，党内民主集中制的规范化必须激活广大党员的主人翁意识，严格践行新修订的《中国共产党党员权利保障条例》中的各项要求。在选举权和被选举权上，要让选举人对候选人有更多的了解，扩大党员参与推荐候选人的途径，保证选举程序体现选举人意志，同时对于具备条件的被选举人，要点燃其参与选举和竞争的热情，为党的事业发展发光发热；在知情权上，党务公开是党内参与的前提，要深入贯彻落实《中国共产党党务公开条例（试行）》，使广大党员更好地了解和参与党内事务；在参与权上，要倡导广大党员讲实话讲真话，鼓励他们发表不同意见， 允许不同观点之间的交锋和碰撞；在监督权上，党员应当负责任地开展批评、揭发、检举以及提出处分或者罢免、撤换等要求，同时建立相应的容错和纠错机制，党内监督的目的并不是惩戒和处分，而是惩前恁后、治病救人。

　　其二，释放党代会在党内权力结构中的活力。作为党内最高权力机关，党的代表大会是贯彻落实民主集中制的重要舞台。在党代会制度的规范逻辑中， 党的各级委员会是代表大会闭会期间的工作机关，负责执行党的代表大会的决议，但是党章里将党的代表大会和党的委员会并称为“领导机关"'而党的代表大会又经常处于闭会状态。此时，作为常设机构的党的各级委员会实际上成为党内的最高权力机关。有学者将此种权力错位现象总结为“受权者地位高于授权者”。[16]与此同时，作为党内最高监督机关，应加强监督同级全委会和常委会。若要改变党代会制中权力错配的格局，有必要进一步完善和细化诸如党的代表大会代表的产生办法、议事规则、议程主题和执行程序等内容，[17]以具体的制度抓手彰显党的代表大会的权威性。通过设立代表联络点等方式释放

党代会代表行权履职的空间，扩大区县层面党代会常任制试点工作的广度和深度，密切党代会代表与基层党员群众的联系。待时机成熟时制定出台一部系统规范地方各级代表大会制度的组织条例，将党的代表大会制实践的经验成果以党内法规的形式加以固定。

　　其三，加强宣传教育和领导示范。作为党的根本组织原则，民主集中制在党内治理中具有悠久的历史，也正是因为其传统性和通俗性，其规范内涵和制度创新很容易被忽视，尤其是全面从严治党新形势下，党内民主集中制展现出诸多崭新的时代内涵，亟需广大党员和领导千部深入学习了解。[18]对此，各级党组织应当将民主集中制纳入学习教育常态化范畴，创新宣传手段，将民主集中制原则融入组织生活之中，从而将抽象的原则内容具象化和制度化，使党内民主集中制焕发出生机和活力。[19]从理解和执行党内民主集中制的角度出发，党员领导千部这一“关键少数”起着非常重要的作用。[20]一个地区、一个部门，其领导千部能否带头遵守和践行民主集中制，往往决定了该组织民主集中制实施情况的好坏。

（二）充分发挥在党内法规制度体系中的纽带作用

　　作为党的根本组织原则，民主集中制具有一定程度的抽象性和包容性，确保其可以经受历史和现实的考验，始终引领党的组织建设行进在正确的航向之上。与此同时，民主集中制在党章所述的六项基本主张之外，也面向时代发展保持开放属性，与时俱进吸收党的组织建设的先进经验和改革成果，例如坚持“两个维护”“四个意识”，深化县级党代会常任制试点等等，更好地指导党的组织建设。可见，党的民主集中制融原则的灵活性和规范的具体性于一体， 非常适合在党内法规制度体系中起承上启下的纽带作用。[21]

　　党内法规制度体系不仅包括《中国共产党党内法规制定条例》第5条第1款所列举的七种狭义上的党内法规，而且包括党的纲领和路线方针政策等党的主张，决议、决定、意见和通知等党内规范性文件，以及党内的惯例和传统等制度范畴，可谓内容庞杂、包罗万象。[22]在党内法规制度的体系化建构中，民主集中制可以发挥制度体系整合的功能价值。[23]具体而言，民主集中制向上承接党的纲领和章程，及时转化为民主集中制的行动路线，而向下民主集中制则可以统摄不同位阶和不同领域的党内法规制度，引领党内法规的制定、解释、执行和修订等各项工作向纵深发展，补短板、强弱项，尤其是推动党的组织法规不断完善。

　　相比国家法律层面的立法技术，我国党内法规的立规技术仍然很不成熟。[24]党内 民主集中制立规技术的提升可以借鉴国家立法的有益经验，逐步增强其科学性和实用性价值。例如，列举式立法可以满足规制对象复杂性和多变性的立法需求，在党内民主集中制立规过程中，对于基本遵循和适用情形等原则性内容可继续采用概括式立规方式，而对于典型示范或者特殊情形的规制内容，则可以充分运用列举式立规技术予以补充，增强民主集中制党内法规的可操作性。又如在程序性规范方面，民主集中制立规应以党内议事决策规则为中心[25]，健全民主集中制执行监督和责任适用等问题，以实现实体性规范与程序性规范的统一。

（三）妥善实现党内和党外的有机协调

　　党内民主集中制主要是用来规范党组织、党员领导千部以及广大党员的党内生活、党务行为的，目的在于为他们提供行为遵循，实现党内选举、党委议事决策、党员领导千部民主生活会等各域的有据可依。民主集中制除作为党的根本组织原则外，也是国家机构运行的根本组织原则。中国共产党在全国执政后，通过宪法把民主集中制运用于国家政权建设。宪法规定人民代表大会制度是我国的根本政治制度，国家民主集中制以人民代表大会制度为核心，通过人大监督将民主集中制原则植入行政机关、司法机关和监察机关等各类国家机构之中。作为政权组织形式的民主集中制，它直接指向人民代表大会制度，民主集中制确保人民代表大会有高度的权力，能统一处理国家事务，使各级政府集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。[26]

　　国家民主集中制与党内民主集中制虽然在公权力配置的精神旨趣上并尤二致，但两者在具体适用上还是存在一定差异。党内民主集中制的规范依据是党章，党的上下级组织之间是严格的服从与被服从关系，而国家民主集中制的规范依据是宪法，不同国家机关的权力属性和法律功能决定了其实行民主集中制的不同表现形式。例如，上下级政府之间是领导与被领导的关系，上下级法院之间是监督与被监督关系，而上下级人大之间则是更为复杂的法律监督、业务指导和工作联系关系。有学者曾指出，总结党内民主集中制与人民民主发展的关系史可以发现，党内民主集中制只有在人民代表大会制度的政权体制中的运用，并且仅仅作为一种组织原则、组织制度的运用，才是必须的。可见，国家民主集中制与党内民主集中制的作用机理存在明显差异，在适用范围和适用事

项上应予以区分。

　　与此同时，党政合署、合设等国家机构改革举措渐次展开，党政融合成为党和国家机构组织建设的重要趋势之一。在此背景下，党内民主集中制与国家民主集中制之间虽应区分但不能割裂，两者之间的关系处理应当采用功能主义的思路，注重权能和效率，遵循公权力配置和行使的“正确性”这一实质标准。就我国国情而言，党内民主要先于人民民主出现在国家政治生活之中，国家民主集中制也是在党的执政地位确立后通过立宪的方式予以逐步建立的。[27]并且，国家民主集中制是人民主权原则在人民代表大会制度中的体现。[28]既然党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，那么在位阶上，党内民主集中制尤疑要高于国家民主集中制。相应的，在两者的关系处理上，应当坚持以党内民主带动人民民主，确保国家民主集中制的政治先进性，充分发挥党员领导千部的模范带头作用，以逐步克服诸如首长负责制运行当中可能出现的民主性不足的弊端。同时，人民民主的实践模式更为中富多元，国家民主集中制中关于人大选举和央地关系的经验做法也可以为党内民主集中制所吸收借鉴，形成人民民主和党内民主的互动机制。

五、结语

　　在依规治党和制度治党的时代背景下，民主集中制作为党的根本组织原则， 亟待纳入党内法规制度体系之中，实现山政治口号到法治话语的转变。为充分发挥民主集中制在党内法规制度体系中的核心地位和纽带作用，矫正实践运行中的不良倾向，真正将抽象原则具体化、制度化和规范化，有必要将法治理念注入党内民主集中制发展的时代内涵之中，运用法治方式提升其制度执行力。

百年党章中的民主集中制建构

中国社会科学院当代中国研究所研究员　　刘仓

　　《中国共产党章程》是立党、建党、管党、治党的根本大法。民主集中制是中国共产党的根本组织原则和工作原则，是工人阶级政党的组织优势。党章的百年历程，是党从创建、成长、发展、壮大、成熟的浓缩记录，承载着民主集中制的建构历史；民主集中制的演变，也折射了中国共产党和党章的非凡历程。

一、民主革命时期：中国共产党是按民主的集中制组织起来的战斗组织

　　从阶级成员到组建政党，反映了阶级意识的自觉和组织方式的共识。党的一大通过《中国共产党第一个纲领》，规定党的名称、目标、任务和组织形式。如“本党承认苏维埃管理制度”，组织工农兵群众；根据地区或人数，成立“地方委员会”或“执行委员会”。党员“一定要受地方执行委员会的严格监督”； “地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行员会的监督”等。这蕴含着工农民主和集中领导的制度。刘少奇指出，党从一大制订党章起，就有“严格的建立在民主基础上的集中制，有自觉的铁的纪律”。

　　党的二大制定了第一部正式的《中国共产党章程》，其中包含党员、组织、会议、纪律、经费、附则等6章29条。关于组织层级，设置党小组、地方执行委员会、区执行委员会和中央执行委员会，“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之”。明确了党的组织纪律，规定“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数”。规定了自上而下的组织原则，党的最高权力机关，是党的全国代表大会；下级机关服从上级机关的决议和命令；下级机关对上级机关有抗议时，必须通过组织程序。党员若违犯纪律，地方委员会有权开除之。中共二大党章初步制定了严密组织和严格纪律的规范，内蕴了民主集中制的基本要素。

　　从党的二大到党的七大，党章有过三次修正。1927年6月，中央政治局会议通过“第三次修正章程决案”。“党的建设”一章起到了提纲挈领的作用。首次规定“党部的指导原则为民主集中制”，并明确要按照民主集中制建立区域内的党的最高机关，管理党的组织，并规定党的权力机关和执行机关。同时， 还规定了党的全国组织系统和领导体制，遵守纪律是党员的义务，少数服从多数的决策体制，等等。党的六大把“章程”二字改为“党章”，首次概括“民

主集中制的根本原则”，强调要执行共产国际执行委员会和党的指导机关的决议。规定“中国共产党，共产国际支部”，党的最高机关接受共产国际的领导， 召开党的全国大会需征得共产国际的同意。这为后来共产国际遥控指挥和土地革命时期的“左”倾错误埋下伏笔。六大党章还规定，由中央委员会选举政治局，并选举常务委员会；设组织部、宣传鼓动部和职工、农民、妇女等委员会， 从而搭建了中央机关的结构雏形。

　　党的七大通过《中国共产党党章》，分总纲和党员、党的组织机构、监察机关、奖励与处分、经费等11章70条，对民主集中制做出了较为完整的规定。七大党章还把党的性质和民主集中制相联系：“中国共产党是按民主的集中制组织起来的，是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织”。党的力量在于坚强团结、意志统一、行动一致。不容许离开党纲、党章和破坏党纪、闹独立性的行为。阐释民主集中制的内涵。

　　“党的组织机构，是按照民主的集中制建设起来的。民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。”七大党章进一步规定了4项基本条件：党的各级领导机关由选举制产生；向选举它的党的组织报告工作；“党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央”；严格遵守党纪和无条件地执行决议。其中，“四个服从”“既是党最基本的组织原则，也是最基本的组织纪律”。

　　此外，七大党章规定了党的组织系统，分为“全中国”“省、边区、地方” “县”“城市”“在城市中或乡村中的区”“每一工厂、矿山、农村、企业、街道、连队、机关和学校”等各层级；调整最高权力机关的组织结构。明确了全国代表大会的四项职权，主要是听取和批准中央委员会的报告；决定和修改党的纲领与党章；决定党的基本方针和政策；选举中央委员会。中央委员会全体会议选举中央政治局和中央书记处，选举主席1人。“中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席。”规定党员的权利和义务，确定了党内民主和集中相结合的制度。中共七大党章阐述了党的纲领、性质、指导思想、宗旨， 系统阐述了党的组织系统，设置新的中央机构，这标志着民主集中制的逐步规范化。

二、社会主义建设时期：中国共产党的组织原则是民主集中制

　　新中国成立后，中国共产党成为执政党，党的领导制度贯彻到国家制度建设之中，民主集中制成为党领导国家政权的组织原则。党的八大通过《中国共

产党章程》，总结了党领导国家建设和党的建设新经验，发展了民主集中制， 概括了民主集中制的科学内涵。把原来“民主的集中制”修改为“民主集中制”， 强调“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，这体现了民主集中制的完整性。正如毛泽东所说：“民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”八大党章增写了“任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”。同时，把基本条件增修到6项，增写了“党的最高领导机关是全国代表大会，在地方范围内是地方各级代表大会”。增修了党的各级领导机关经常听取下级组织和党员的意见；增写了“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作”。这些修改进一步完善了民主集中制的具体原则。

　　此外，八大党章修改了党的全国组织系统相关表述：根据国家政权级别， 把各级领导机关修改为“全国”“省、自治区、直辖市”“县、自治县、市” “基层单位四级，划分了中央和地方权限。凡属全国性质的问题，由中央组织处理，以利于集中统一；凡属地方性质的问题，由地方组织处理，以利于因地制宜。对党的决策政策问题要贯彻党内民主集中制原则。增修有关党的中央组织的规定。确立全国代表大会和中央委员会的期限，每届任期五年；中央委员会每年召开一次。修改中央委员会的结构和领导人数。中央委员会全体会议选举中央政治局及其常务委员会、中央书记处，选举主席、副主席和总书记。中央委员会的主席和副主席同时是中央政治局的主席和副主席。增加中央委员会对国家和人民团体的领导。这些修改体现了以党的制度引领国家制度建设的设计，是党的领导制度和国家制度的重大创新。

　　三、改革开放新时期：民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用

　　党的十二大通过《中国共产党章程》，反映伟大历史转折和中国道路的开辟，突出党的建设和民主集中制的整体设计。首次提出“领导核心”的定位。“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心。”首次概括党的建设三项“基本要求”，民主集中制是其中之一。十二大党章强调了加强组织性纪律性，实行在党的纪律面前人人平等的原则；规定了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，丰富了民主集中制的内涵；强调了“它在高度民主的基础上实行高度的集中”。

延用6项基本原则和条件，把“四个服从”放在第一位；增写了“党禁止任何形式的个人崇拜”。保证党的领导人处于党和人民的监督之下，同时维护领导人的威信。

　　此外，十二大党章细化了贯彻民主集中制的若干具体规定。把党的组织系统分为中央组织、地方组织和基层组织。调整了党的中央组织的制度设计。关于全国代表大会职权，增加了听取和审查中央顾问委员会、中央纪律检查委员会的报告；选举产生中顾委和中央纪委。设置“中央委员会总书记”，取消“主席”“副主席”职务。增设了中央顾问委员会。“中央顾问委员会是中央委员会的政治上的助手和参谋。”增加了“党的干部”一章，对干部的性质、条件、程序等做出规定。党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆；按照德才兼备的原则选拔干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化；“党应当重视培养、选拔女干部和少数民族干部”。规定了干部离退休制度。这些是解决新老干部交替的重要制度安排。

　　十二大党章结构完整，要素齐全，逻辑严密，概括了党的全部理论和实践， 浓缩了党的建设经验和制度，通篇贯彻民主集中制，是党章发展史上的里程碑， 是民主集中制发展史的集大成者，为以后党章的修改提供了基本结构、逻辑框架和书写范式。“实践证明，十二大党章确定的党的性质、指导思想、最终目标、组织原则等都是正确的，关于党的工作和党内生活的规定也是可行的，十二大党章是一部好党章。”根据现代化建设和党的建设创新经验，从党的十三大到十七大都对党章做出相应修正，促进民主集中制进一步完善。党的十四大修正的党章，在党的建设基本要求中，增加了“坚持党的基本路线”，对“坚持民主集中制”做出具体修改，把“在民主的基础上实行高度的集中”改为“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，强调这“既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用”。增加了“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。强调加强党的领导和实行民主的科学的决策制度。党的十六大修正的章程，提出“两个先锋队”的政治定位，是工人阶级政党的重大创新和发展。强化党的集中统一领导的制度。增加了“坚持党要管党、从严治党” 方针，增写了“不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的创造力、凝聚力、战斗力”。强调了党要按照总揽全局、协调各方原则，发挥领导核心

作用。党的十七大修正的章程，明确了“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”。强调了“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一， 走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制， 建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政，建设社会主义政治文明”。这些修改主要集中在国家根本政治制度、基本政治制度等方面，体现了党的领导制度和民主制度的进一步完善。

四、中国特色社会主义新时代：民主集中制是党的根本组织制度和领导制

度

党的十八大以来，党面临“四大考验”“四大风险”、提高“两个能力”、

解决巩固执政地位、实现执政使命等重大课题。严肃党内政治生活，最根本的是执行民主集中制，解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题，不断推进自我革命。党的十八大通过了修正的《中国共产党章程》，突出坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，有利于推进党的领导制度和国家制度的法制化规范化进程。对加强和改进党的建设提出了新要求，规定加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，全面提高党的建设科学化水平，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。在贯彻民主集中制中，笔苑公众号辛苦整理，倒卖者可耻！，增加了“尊重党员主体地位”。完善干部队伍建设，增加德才兼备、以德为先和五湖四海、任人唯贤的原则。

　　中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。民主集中制， 是领导班子的根本工作制度，是党的根本组织制度和领导制度，也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点。党的十九大通过修正的党章，以***新时代中国特色社会主义思想为指导，为贯彻民主集中制提供了科学指南。党的领导制度是国家制度中的一项根本制度。十九大党章增加了党领导全面依法治国的总目标；明确了坚持党的领导制度和协商民主制度的统一，强调了发展更健全的人民民主、推进协商民主制度化、保障人民管理国家事务和社会事务的权利。

　　此外，十九大党章完善了党的建设的基本要求。一是增写了“坚持党要管党、全面从严治党”方针。把政治建设和纪律建设纳入党的建设总体布局。增写“不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。二是在第1项

基本要求中，增加了用***新时代中国特色社会主义思想统一思想和行动。将选拔使用在改革开放和现代化建设中政绩突出、群众信任的干部修改为“培养选拔党和人民需要的好干部”。三是在第4项基本要求中，增加了集中制的具体标准。增写了牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，保证全党的团结统一和行动一致，保证党的决定得到贯彻执行。增写了加强和规范党内政治生活，发展积极健康的党内政治文化，营造风清气正的良好政治生态。四是增写了“从严管党治党”，作为党的建设第5项要求。坚持依规治党、标本兼治， 在党的纪律面前人人平等。同时，十九大党章还强调，要强化管党治党主体责任和监督责任，不断完善党内监督体系，推进党风廉政建设和反腐败斗争，完善党的组织制度和组织系统，完善党的基层组织建设。把第13条原来“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，扩展为第14条。这是落实党内监督制度的战略安排，体现“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的原则。将党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期由“两年或三年” 调整为“三年至五年”。明确国有企业党组织地位和作用。规定“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。增写了党支部的地位和作用，规定“党支部是党的基础组织， 担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责”。这些修改完善有利于不断健全党的组织建设体制。

　　截至2021年6月5日，中共党员总数9514.8万名，基层党组织486.4万个，基层党委27.3万个，总支部31.4万个，支部427.7万个。我们党有什么法宝可以保证党的创造力、凝聚力、战斗力，保证党的团结统一？坚持民主集中制，开展批评和自我批评，严格党内生活，加强党的团结统一，是其中很重要的法宝。党章是衡量党的成熟程度、能力大小和制度优劣的重要指标。民主集中制发展完善的历程，反映党章与时俱进的历程。党章中民主集中制的演变，记录着党领导革命、建设和改革的历史轨迹，浓缩了党的理论创新、实践创新和制度创新的关键足迹，折射了党由小变大、由弱变强的自我革命之路，见证了中华民族自尊自觉自立自信自强的复兴进程。

党的百年征程中民主集中制之独特优势与治理效能

乔贵平

　　近代以来，在中国社会各种政治力量先后提出了各种各样的主义、救国方案都以失败告终的大背景下，肩负特殊使命的新型政治组织———中国共产党应运而生，登上中国政治舞台。***总书记在“七一”重要讲话中指出，“太平天国运动、戊戌变法、义和团运动、辛亥革命接连而起，各种救国方案轮番出台，但都以失败而告终。中国迫切需要新思想引领救亡运动，迫切需要新组织凝聚革命力量。”①中国共产党有效地组织凝聚起最大多数民众，改变一盘散沙的状态，最终完成了中华民族救亡图存的命题，团结一心谋复兴。马克思主义政党的力量来自组织。在党领导革命、建设、改革、复兴事业不断前进的百年历程中，民主集中制把党的组织和国家政权有效地组织与链接起来。“国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过实践探索和理论思考，中国共产党人找到了答案。”民主集中制确立了组织内部的权力分配关系和权力运行方式，把党的领导和中国特色社会主义制度有机粘合在一起，使党成为坚强有力地领导现代化建设的政治组织。踏上实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路，中国共产党深入推进民主集中制的理论创新与实践探索，探寻民主和集中有机统一起来的有效途径，进一步彰显民主集中制的显著优势。

一、百年奋斗历程书写民主集中制的发展脉络

　　任何政党都是按照一定的原则和秩序组织起来的有机整体。中国共产党的百年历程呈现着民主集中制在党和国家建设发展过程中的演进脉络。“在党的历史上，我们看到，民主集中制在党纠正所犯的错误、勇于自我革命方面发挥了重要作用。有重大历史转折意义的遵义会议、十一届三中全会之所以开得好、开得成功，民主集中制起了保障作用。”①中国共产党极强的纠错能力的实现靠的就是成功运用民主集中制解决面临的突出问题，其对民主集中制的认识与实践经历了一个从初步探索、逐步拓展、进一步健全再到接力探索的过程，推动这项根本制度不断丰富与创新。

2. 新民主主义革命时期民主集中制的初步探索与应用

　　中国共产党自建党初始就以民主集中制为原则进行党的组织建设。此后， 中国共产党通过历次革命实践的洗礼和经验总结，不断明确了民主集中制在党

的建设中的重要地位并进行理论阐述。

　　建党之初，中国共产党人对民主集中制缺乏清晰的认识，更多处于借鉴与探索层面。中共二大上通过的中国共产党第一部党章等决议反映出民主集中制的基本思想，主要在“集中权力”“少数服从多数”“上级服从下级”等条文规定中体现。②中国共产党第五届中央政治局根据五大委托通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中第一次出现“民主集中制”的表述，规定“党部的指导原则为民主集中制”。③中共六大党章中第一次明确规定民主集中制为党的根本原则，并具体规定与解释了它的三条内容。④之后，中国革命实践中出现了几次党领导上的错误教训，也暴露出尚处幼年的中国共产党对这一制度有效应用的缺失，反映出早期中国共产党人对民主集中制认识与实践的不充分。“从毛刘周朱开始，中国共产党才真正形成了一个稳定的成熟的领导集体。以前的领导都是很不稳定，也很不成熟的。从陈独秀起，一直到遵义会议，没有一届是真正成熟的。”⑤遵义会议之所以能成功召开并实现重大历史转折是民主集中制发挥了重要作用。《关于若干历史问题的决议》把“确立了毛泽东同志在中央和全党的领导”，作为“中国人民获得解放的最大保证”。⑥遵义会议以后，中国共产党逐步确立了毛泽东的核心地位，确立了强有力的党中央权威。随着革命实践的发展，以毛泽东为核心的第一代领导集体在领导中国革命前进的过程中，开始深入结合中国实际，在理论和实践上丰富着民主集中制的内涵。毛泽东在党的七大政治报告中明确将民主集中制作为新民主主义政权的组织原则。随后通过的党章将民主集中制作为党的组织机构原则，解释其涵义为“民主基础上的集中和集中领导下的民主”，⑦并对党的各级组织关系、党员与党组织关系等具体内容进行了明确规定。1948年9月党中央在总结了党内实行集体领导的成功经验基础上，扩大了在全党实行集体领导的范围，关于健全党委制的决定对于加强党的集体领导起了重大的作用。中国共产党人对民主集中制有了初步的科学认识并应用于中国革命实践，为夺取新民主主义革命的胜利提供了厚实的组织基础。

　　新民主主义革命时期，中国共产党人对民主集中制本土化的实践应用主要体现在通过民主集中制凝聚社会各个阶级的力量进行社会革命，实现对革命阵营的领导。作为联结党的建设、局部政权建设和军队建设三位一体的关键机制， 民主集中制在实际运行中主要以作风建设的方式开展实践，并未成为严格的制度，但对民主集中制作为党的重要组织原则在中国革命中的必要性及内涵有了

清晰明确的判断，为新中国成立后进一步丰富和完善民主集中制奠定了基础。

3. 社会主义革命和建设时期民主集中制的逐步拓展与完善

　　新中国的成立使中国共产党以执政党的身份投身社会主义革命和建设的事业，民主集中制由党的组织原则通过国家的法定程序拓宽至国家政治生活的其他领域。新中国成立初期，中国共产党所处的环境由革命战争向和平建设转变， 执政的中国共产党不断拓宽民主集中制的适用场域，创造性地把其运用到新型社会主义国家政治生活和社会建设领域中。1949年第一次政治协商会议确定民主集中制作为国家的组织原则和制度，1954年宪法规定横向的国家权力组织方式，即国家行政机关由人大产生并对人大负责，以宪法的形式确立了民主集中制的政体地位。“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关， 一律实行民主集中制。”①中共八大党章对民主集中制内涵进行了新的阐述， 从集中“领导”下的民主改为集中“指导”下的民主，这一更为科学的表述沿用至今。总纲和第二章对民主集中制做了比较充分的规定，增加了民主集中制的基本条件、党的上下级关系以及党的中央与地方组织关系、政策问题的讨论和决议的执行等方面的内容。②长期以来，由党的集体决定重大问题已经形成一个传统。

　　新中国成立后，从党章和宪法的高度确立了民主集中制作为党和国家的组织原则，为当代中国的发展进步奠定了制度基础。在之后探索社会主义建设道路的过程中，尽管以毛泽东为代表的中国共产党人不断加强对民主集中制的理论认识并强调在实践中贯彻这一制度，但从实践效果看，1957年以后，尤其是影响全局长达十年之久的“文化大革命”时民主集中制遭到严重破坏，给党和国家的事业造成巨大灾难。

4. 改革开放新时期民主集中制的进一步健全与发展

　　党的十一届三中全会后以***为核心的第二代党中央领导集体在理论实践中逐步恢复完善民主集中制，开始了贯彻和健全民主集中制的新阶段。邓小平在1979年党的理论工作务虚会上指出，民主集中制“就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合    是社会主义制度的一个不可分的组成部分。”

③民主集中制的实施要有一套具体的制度规定才能落到实处。1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》在从制度上恢复和健全党内民主、维护党的集中统一、促进党的团结等方面发挥了重要作用，形成了组织建设的鲜明特征。1982 年党的十二大通过的党章继承了党的八大党章对民主集中制的六条基本原则，

同年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》将民主集中制的内容进一步扩展，包括了纵向的国家结构形式即中央与地方的组成方式，进一步完善了社会主义国家的政体内容。民主集中制在坚持和完善的过程中，开始走向由组织原则向制度机制的建设阶段。改革开放新时期确立了民主集中制在政治生活中的根本组织原则和组织制度的重要地位。为了更好地落实这一制度，民主集中制被提升到“党和国家的根本组织制度和领导制度”的高度，并向决策和执行领域进一步发展，凝结形成“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”④的方针作为执行的制度机制。中国共产党根据自身实践发展民主集中制的科学内涵，进一步明确“民主集中制是党的组织制度、领导制度、决策制度，也是党内生活和党内监督制度”，⑤并通过完善党的代表大会制度，改革党内选举制度等具体制度机制建设，推动民主集中制的制度化建设。对民主集中制的建设随着中国特色社会主义伟大事业的进程而不断前进， 中国共产党以实事求是的态度进行探索和完善，以与时俱进的品质继承和发展民主集中制的传统，使这一关乎党的建设的根本制度不断走向成熟。

5. 新时代民主集中制的接力探索与再发展

　　进入新时代，民主集中制不断适应形势任务的变化，在继承的基础上再发展，开辟了党对民主集中制认识的新境界。同时，民主集中制在决策和执行过程中也面临着新的挑战，发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题不断显现。“民主集中制过时论”等历史虚无主义错误思潮时有出现并延伸到政治领域。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央始终注重发挥民主集中制的独特优势，从举措方法上聚焦解决突出问题，深入推进民主集中制理论与实践的守正创新。

　　民主集中制是党的最大制度优势，维护党中央权威和集中统一领导同坚持民主集中制是一致的。以党章的形式确立了以***同志为核心的党中央集中统一领导，2018年《中国共产党纪律处分条例》第二条增写“坚决维护***总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导”。

①把“两个维护”上升为党的政治纪律，是中国共产党对民主集中制这一重要经验的升华。同时，《中国共产党地方委员会工作条例》的制定和实施保证了地方党委在本地区总揽全局、协调各方的领导作用的发挥。“领导核心就是集中集体智慧的‘大脑’和‘枢纽’，因此，维护党的核心和党中央的集中统一领导是民主集中制的题中应有之义。”②深刻的社会转型要求强有力的中央权

威以有效应对赶超型现代化所面临的各种挑战。这一制度优势体现了全党和人民的利益，保证了党的路线方针政策的正确制定和执行。

　　形势任务的发展变化，要求以具体的制度推动民主集中制形式和内容的不断创新。“两个维护”是新时代中国共产党对民主集中制的创造性运用，并体现在党的各项制度法规中。第一，民主集中制成为严肃党内政治生活的重要武器。党的十八大通过的党章在总纲中增加了“保障党员民主权利”的内容。2016 年修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》将民主集中制作为党内政治生活健康进行的重要原则规范，强调坚持“集体领导和个人分工负责相结合” 的领导机制，各级党委领导“发扬民主、善于集中、敢于担责”的工作作风， 党委会领导下民主决议、集体决策的工作机制。第二，民主集中制是强化党内监督的核心。2016年颁布的《中国共产党党内监督条例》和2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》加强了对民主集中制的制度化建设，分别从强化党内监督，扩大党内民主生活和严格党内政治纪律、政治规矩等方面完善以民主集中制为核心的制度体系。第三，民主集中制重大原则在组织工作中的贯彻与落实。党的组织体系建设、领导班子和干部队伍建设、人才队伍建设、党员队伍建设是党的组织工作的主要内容。2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》将民主集中制列为培养选拔干部的原则之一，之后通过《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等具体细则继续规范干部选拔任用纪律。2021年颁布的《中国共产党组织工作条例》第四条明确规定，民主集中制是党的组织工作遵循的主要原则之一，并在第十六条规定建立健全以民主集中制为核心的组织制度体系。

二、民主集中制是中国共产党具有的独特优势

　　进入新时代，以***同志为核心的党中央一以贯之地重视民主集中制建设，不断将其推向深入，从最大制度优势的视角进行创新发展，从巩固强化党的领导和建设、提高党治国理政效能等方面探寻民主集中制的独特优势。民主集中制作为中国共产党的根本组织制度、领导制度和中国特色社会主义制度的最大特点，对外展示中国制度、中国模式的丰富内涵和深厚底蕴，对内巩固执政党建设、国家治理的坚实根基和强大动力，在推动中国特色社会主义制度不断成熟定型的过程中发挥出独特优势。

2. 密切联系群众，凝聚中国力量的鲜明政治优势

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，一方面代表人民

根本利益的中国共产党与人民群众始终保持紧密联系，另一方面中国共产党作为总揽全局、协调各方的领导核心能够在治国理政中集中力量办大事、解难题。民主集中制以其独特鲜明的政治优势助力中国共产党在新的历史条件下凝神聚力，团结带领广大人民群众迎接新的变局和挑战。

　　民主集中制显现了中国共产党密切联系群众的政治优势。百年奋斗历史中， 中国共产党始终保持同人民群众的血肉联系，在工作中牢记为人民服务的宗旨， 听取人民群众的意见，发挥人民群众的力量。民主集中制是“党的工作中的群众路线在党的生活中的应用。”③民主集中制为中国共产党坚持群众路线、密切联系群众提供根本的方法原则和制度依靠。“民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合。”①借助民主集中制这一根本原则，更广泛地维护好与人民群众的关系， 成为党的群众工作的应有之义。“从群众中来”说明人民群众是历史的创造者， 党的工作必须相信群众依靠群众，广泛采集群众之声，问政于民才能施政为民， 这也是“民主基础上集中”的过程；“到群众中去”表明党的工作的开展，政策的落地，决策的执行必须回归群众，而群众的意见往往带有单纯朴素分散等特点，需要在工作中提炼凝结，以更科学民主有效的成果得到广大群众的支持认可，这也是“集中指导下的民主”过程。对民主集中制原则的贯彻使得党的工作有了科学正确的工作方法，使党在治国理政过程中始终保持与人民群众和谐健康的互动与紧密有效的联系。贯彻健全民主集中制可以发扬党的领导下集中力量办大事的政治优势。党在密切联系群众的基础上，团结更广泛的群众， 才能凝聚集中起治国理政的强大力量。“民主的基础”正是在密切联系群众的过程中吸纳各方主体，发挥各自作用，提供各自智慧投身治国理政的事业中。而当面对重大突发事件、脱贫攻坚、生态治理等具有长期性、艰巨性、复杂性的问题，“集中的指导”可以形成党对全局的整体把握，迅速有效地集中起各方力量，实现攻坚克难，彰显民主集中制的制度效能。中国共产党百年来的革命经验和执政实践表明，以党的集中统一激发力量活力，团结联系广泛的群众， 共同凝聚起办好大事、解决难题的强大合力，这也成为坚持贯彻民主集中制最鲜明的政治优势。

3. 严密的组织体系，规范权力运行的有效组织优势

　　组织能使党的凝聚力和战斗力倍增。统一的有组织的整体是中国共产党的独特组织优势，中国共产党在领导推进中国革命、建设、改革和复兴事业过程

中始终重视发挥和展现这一独特优势来凝聚力量。这一组织优势从“量”的方面突出表现于我国庞大的党员人数和党组织数量，且包含层次广、覆盖面高； 从“质”的方面则集中表现在形成纵向到底、横向到边的严密组织架构，这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。组织严密和统一是党的优良传统和独特优势。究其实质，正是在坚持民主集中制原则下，中国共产党的各级组织体系才能越发严密系统，组织运行才能更加规范有效。

　　具体来看，民主集中制下的组织优势主要体现在对党内机构之间权力架构和权力运作方式的优化协调。民主集中制作为共产党的权力架构与运行方式， 在实践中充分提升了党的组织行动能力和运作效率。中国共产党以民主集中制为原则开展强化组织建设，一方面在党员权利的维护保障、党员主体地位尊重认同等方面积极发扬党内民主，使全党智慧充分发挥出来，为党的集中统一提供正当性与合法性的民主基础。“一切发展党内民主的措施都不是为了削弱党的必需的集中，而是为了给它以强大的生气勃勃的基础。”②中国共产党是按照民主集中制组织起来的统一整体，历史实践证明，保证党的团结和集中统一、维护党中央权威至关重要；另一方面，为了更好地使全党智慧得到正确的集中， 建立了以党的委员会为中枢的领导体制，形成了一个既有分工又有协作的坚强有力的中央领导集体，形成了党委的功能性与层级性集权，实现了民主集中制在组织建设基础上组织优势的充分转化。

　　如今，中国共产党是一个拥有9500多万党员、460多万个基层党组织的百年大党。数量如此庞大的队伍按照民主集中制组成统一的整体，为实现共同的目标而奋斗，这是巨大的组织优势。党的组织规模日益庞大，笔苑公众号辛苦整理，倒卖者可耻！，组织力量不断增强，同时党在组织建设中面临的问题也更加深刻复杂。民主集中制将组织体系下的党员、党组织等主体进行有效协调， 将党的执政理念、组织意识、纪律精神、方针路线充分地凝聚整合，党员组织活力得到不断激发，使党团结成为一个更加伟大有力的“统一整体”。

4. 传承治理密码，优化国家治理的强大制度优势

　　民主集中制是我国人民代表大会制度组织活动的基本原则，这就从治国的角度明确了民主集中制的重要地位。现有国家机构运行中，由人民产生并赋予权力的全国人民代表大会作为最高权力机关，其他国家行政、司法、监察等机关都由其产生并对其负责，受其监督，确保全体人民更好地行使国家权力。民主集中制也是决策过程的一般原则，实现了形式与过程的统一，在动态的运行

中发扬了既有民主又有集中的优势，实现了国家权力的健康运作，这是其他现代政体所不具有的强大优势。“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民，比西方的民主好得多。我们做某一项决定，可以立即实施。”① 作为政体的民主集中制贯彻执行中彰显的制度效能有目共睹。

　　发挥民主集中制的制度优势也成为中国进行大国治理的秘诀之一。在中国共产党的领导下，中国以民主集中制的有效模式推进了国家治理体系和治理能力的现代化。一方面，民主集中制的制度化建设促进了国家治理实现更有效的顶层设计和整体规划部署，使各项制度相互结合、互动完善，将制度效能发挥于国家发展的各个领域内。“善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”②另一方面，在民主集中制的制度原则下，以政党作为一个强有力的政治组织能够更为有效地动员与整合资源，从而在国家的政治变革与社会治理的关键环节中发挥核心作用，形成中国模式下的有效治理机制。中国共产党充分发挥在国家治理中的核心领导作用，在强化纪律建设、严格党内监督、规范党内政治生态等举措下，党的建设质量显著提升，进而将党的政治力量与民主集中制有机结合，凝聚形成国家、政党、人民的强大整体力量， 为高效的国家治理打下坚实基础。在展现制度特点和优势的过程中，民主集中制已成为我国国家制度的重要特征和治国理政的强大制度支撑与保障。

5. 民主与集中动态均衡，协调各方的显著工作优势

　　民主集中制既是中国共产党生存发展的制度和原则，也是在实际工作中科学有效的方法和机制。中国共产党在用人、决策、执行、监督等各项环节中形成了一套集中与民主相结合的高效工作机制。民主与集中相互依存的组织架构和运行机制体现了上级与下级、部分与整体、组织与个体的有机统一，保持了执政团队、施政方针和政策的连续性。“维护党中央权威和集中统一领导，是我国革命、建设、改革的重要经验，是一个成熟的马克思主义执政党的最大建党原则。”③民主集中制以其民主决策的正当性与集中执行的有效性成为执政党加强内部团结统一、提升工作成效的显著工作优势。

　　从工作作风来看，中国共产党以民主集中制的原则规范党在实际工作中的工作作风和领导作风，其中既有以调查研究求真务实、联系群众倾听呼声的民主原则体现，又有从严治党、严格自律等加强自身建设保证党的科学领导、长期执政的集中原则体现。从工作方法来看，中国共产党形成了一套党委会为核心的有效领导体制，将党的领导作为最高原则贯穿其中，在实现党委集中领导

的同时注重避免少数人的专断，以民主集中制作为基本的决策原则和方法，以集体讨论、会议决定、个人分工负责等方式保证方针政策的制定和层层落实。从工作机制来看，民主与集中的有机统一贯穿于党的各项工作之中。在用人机制上，规范选人用人的机制与过程，以党管干部的原则机制推动选人用人过程的公平民主、公开公正。在决策机制上，以民主基础上的决策促进集中领导下的政策执行，强调少数服从多数等具体决策方法，同时注重广开言路、团结协调，在高效决策的同时努力做到凝聚共识、民主决策。在执行机制上，集体领导与个人分工有效结合，上级党委领导与一把手的主体责任有效落实；在具体执行中强调分工明确、责任落实，避免执行不力以及责任不明等现象妨碍正常的工作进度和效率。在监督机制上，一方面有党内专门的纪律检查组织及机制进行自我监督，通过民主与集中的有效结合“把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实效”；④另一方面以党务公开、基层评议、人大问责等方式完善党内外民主保障下的监督机制，更为有效地规范权力运行。

　　中国共产党运用民主集中制的工作方法实现了领导机制、工作机制和自身建设的有机结合，将权力集中于党委的统一领导；在权力运行中以民主方式协调各个主体与环节，保障着工作主体的团结统一、工作内容的高效执行、工作成效的长久保持。民主集中制下各工作主体组成一个“既合理分工，又密切协作，既充分发扬民主，又有效进行集中”的统一整体，“克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端”，①充分体现出民主集中制科学合理有效的显著工作优势。

三、把民主集中制的优势转化为治国执政的强大合力

　　正是坚持和发挥民主集中制这一最大优势，使中国共产党成为长期战略规划能力、决策执行的效率、社会整合能力、培养选拔执政团队的能力、自我革新能力超强的政党。在全面建设社会主义现代化强国的新征程，应进一步健全和完善民主集中制的运行机制，实现制度优势向治国执政的合力效能的持续转化。

2. 在推进全面从严治党向纵深发展中坚持和落实民主集中制

　　新时代更好实现民主集中制的优势转化必须从党的建设的基础工程开启， 从党组织的权力运作到党内法规建设，在落实全面从严治党战略部署中持续推动制度优势的效能转化。

　　推进党委会制度的完善创新，在强化党组织权力运作过程中落实民主集中制。党委会工作体制是贯彻民主集中制的核心保障，要在全面从严治党的实践中推进党委会工作体制的创新完善。一方面，要继续保持党委会体制下强有力的集体领导。各级党委在党章和相关纪律法规的指导下形成统一指挥、团结有力的领导集体，确保中央或上级组织的方针政策得到贯彻执行；另一方面，要不断推进党委会工作的科学化、民主化，创新党委会的决策机制、监督机制、工作机制，增强领导集体活力。在常委会集中统一领导的基础上充分发挥党委全体成员的决策代表作用、纪委的监督规范作用，形成权力合理搭配、明确分工的工作机制，防止个人或者少数人专权、包办现象的发生。党的十八大以来， 以《中国共产党地方委员会工作条例》和《中国共产党党组工作条例》的修订印发为代表，进一步细化明确了党委会的工作，在推进完善党委会工作机制的同时规范着民主集中制的落实，保障发挥其执政治党的自身优势。

　　完善民主监督制度体系，补齐民主集中制在执行中缺乏监督保障机制的短板。民主监督作为党内民主集中制执行落实的一个重要方面，在实际运行中容易缺失或明显弱化于决策、执行过程。完善民主监督制度体系既是发扬党内民主、严明党的纪律的要求，也是规范权力运行，实现更好集中领导的保障。从自身的制度建设上，党员民主监督是党内监督的基本方式，要进一步保障党员群众的知情权、参与权和监督权，推进党务公开透明的程序方式不断丰富拓宽， 鼓励党员有根据地提出意见、反映事实、展开批评。从外部保障上，以完善党内法规制度为路径建立起有效的问责机制。党委领导成员的权力职责要相匹配， 对于实际工作中产生的失误及时问责追责，合理落实改错纠错机制，对独断专行、搞“一言堂”等严重破坏党内民主生活、违反民主集中制原则的行为建立起具体的惩戒制度和处分标准。明确权力执行主体，在具体决策执行过程中更好地落实责任主体，以规范权力运行为目的督促相关主体履职担责。党的十八大以来，巡视制度作为“党内监督的重要方式”得到不断完善。通过对巡视对象执行党章党纪党规、落实主体责任和监督责任进行全面的政治体检，在发现问题、督促落实整改的过程中实现有效监督，形成了具有中国特色的民主监督方式。

3. 在国家治理现代化过程中贯彻和发展民主集中制

　　国家治理体系和治理能力的现代化拓展了民主集中制原则的制度载体和发展空间，关系到治国理政的成效。制度体系和治理能力之间的内在逻辑实质上

是政治过程中的组织原则问题。“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”②领导制度、组织制度是国家治理体系中带有根本性、全局性和长期性的问题。作为政治过程的民主集中制将制度体系转化为治理能力，执行民主集中制的能力作为国家治理现代化的重要组成部分，构成中国共产党执政理念的新发展。“一个很重要的条件就是必须通过民主集中制的办法，文名公众号辛苦整理，倒卖者可耻！，广开言路， 博采众谋，动员大家一起来想、一起来干。”①在国家治理现代化的过程中通过对民主集中制的制度化构建与法治化保障实现制度优势向治理优势的有效转化。

　　以制度化的方式呈现民主集中制的优势。民主集中制的制度化建设是改革开放以来中国共产党创新和发展民主集中制的基本方向，也是新时代党的制度建设的核心内容。通过党内民主的制度体系、民主决策体系的程序化和民主监督机制的完善化构建起民主集中制下系统完整的制度体系。在国家治理体系构建并发挥优势的过程中，决策监督等环节的程序化、机制化尤为重要。在决策环节，要进一步健全党集中领导下的议事机制和提议表决的程序，发挥好党代会、党委会等制度的优势和作用；国家治理模式下充分发挥好人大、政协等组织机构的决策作用，健全相关公共利益的下情上达机制、沟通协商机制等程序和制度，提升各级政府决策的民主化、科学化水平。在监督环节，在加强党的监督体系建设的同时，要继续创新和完善对国家权力的制约监督机制，不断形成适应国家治理现代化需要的司法监督机制、审计监督机制、执行监督机制以及人民政协民主监督机制等，实现不同职能机构部门的统筹协调与相互制衡， 将党内监督与国家监察有效配合。

　　以法治化保障民主集中制的落实。党中央把民主集中制纳入全面依法治国范畴，通过完善和充实民主集中制的具体制度和规定来增强可操作性，以发挥其治理绩效的整体优势，同时从体制、机制上把防错纠错的法治短板补上去。“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”②一方面，既要在民主集中制的指导下完善以党章为核心的党内法规体系，又要通过健全党内法规进一步规范党内生活、党内秩序、党内关系、党内行为，保障民主集中制在党的各个主体、不同环节的执行；另一方面，以宪法为原则细化民主集中制的相关规定，以立法的形式保障规范民主和集中的各自落实，对一把手行为职责、群众有序政治参与、集体领导的决策执行程序等一些具体内容

进行法律规定和制度安排。通过一系列法治化的建设保障人民当家作主，补齐民主集中制的法治短板，在国家治理现代化的进程中不断提升中国共产党的执政能力以及国家社会整体公信力。

4. 抓住领导干部这一关键主体完善和健全民主集中制

　　民主集中制执行的问题关系着一把手怎样当、怎样实行集体领导的重要问题。“领导工作不仅要决定方针政策，还要制定正确的工作方法。有了正确的方针政策，如果在工作方法上疏忽了，还是要发生问题。党委要完成自己的领导任务，就必须依靠党委这‘一班人’，充分发挥他们的作用。”③发挥展示好各级领导干部这一关键主体的典范带头作用，将民主集中制优势转化为领导统筹新时代政治实践和工作实际的有效力量。

　　一是，强化各级领导干部贯彻执行民主集中制责任担当。民主集中制建设是领导班子建设的永恒主题，执行力是衡量一个领导班子建设水平尤其是一把手领导能力的重要标志。领导干部要正确处理好实际工作中民主与集中的关系， 既要防止出现主要领导发扬民主不足、团结包容不力、过分专权揽权的行为， 又须避免出现集体领导下名义上负责而实际责任主体不明确、不落实的问题。各级领导干部应当主动担负起领头羊的角色，既要做到广泛参与、集中智慧， 又要有勇气拍板子、做决断，对于集体决策中的失误问题明确责任，不逃避、不推诿、不扯皮，依法依规落实追究责任，保障全体成员的民主权利和统筹协调好集体领导下的全局部署。

　　二是，提升领导干部的民主集中制素养，真正发挥班子集体的领导作用。民主集中制是党内最基本的规矩，是领导班子的根本工作制度和工作方法，认真遵守和模范执行民主集中制是对每一名领导干部的基本要求。一方面，民主素养是领导干部能力培养与提升的重要内容，领导干部在工作中要主动接纳听取民意，严格遵循制度、履行程序、开诚布公、直面问题；另一方面，领导干部要善于集中，集中经验智慧、集中资源要素，在集中各方力量、统筹各方利益的基础上反映和实现更广大群众的呼声诉求，进行科学合理的决策。要加强对各级领导干部民主集中制的专题教育和学习，提升对民主集中制重大原则的认同度，提高领导干部践行民主集中制的自觉性和行动力。

　　三是，通过公布“权力清单”和“权力流程”把一把手置身于党组织、党员和群众监督之下。“各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’”，

①要着力改进对领导干部特别是一把手的日常管理监督，以提升对领导干部群

体内部的有效监督。以更公开透明的形式向公众和其他监督主体展示领导干部的权力行使过程以及权力职责的有效范围，以更广泛有力的监督规范领导干部行为，督促其在贯彻民主集中制过程中主动推动、以身作则，实现干部个人与制度体系的良性配合、优势转换。

5. 　　在深化改革中全面推进民主集中制的中国方案制度是国家实现治理的基本工具，决定着国家发展的空间与活力。民主集中制是马克思主义政党最大的制度优势，包含着中国共产党建党、执政与治国的组织逻辑的统一。扩展到国家制度层面，民主集中制是我国人民代表大会制度的组织和活动的基本原则，蕴含着区别于西方分权模式的强大政治制度生命力。“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。”“不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”②有效、管用的好制度是硬道理。民主集中制既是权力结构的组织原则，又是这一权力结构的运行原则，充分体现了组织形式与组织过程的统一性，体现为治理绩效上的强大优势。民主集中制的制度特性与功能集中体现在国家治理的有效性，在防止议而不决、决而不行，防止软弱涣散、一盘散沙的弊端中凸显其科学、合理、有效的现实优势。

　　在完善国家根本政治制度中增强和扩大民主集中制的功效。“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”丰富人民代表大会制度的民主性，以代表制民主保证国家组织的人民性， 保障人民在国家和社会生活中当家作主的地位与权力。正确高效的集中确保民主走向有效实践。我国以人民代表大会制度的形式避免了西方民主国家的权力分散与牵扯，在于其议行合一的集中优势。在党的领导下确保人民代表大会制度的有效落实，在不断加强人大立法监督职权、保障人大最高权力地位的进程中更好地发挥民主集中制原则下这一“中国制度”的优越性。

　　在丰富中央与地方关系的国家结构形式中发扬民主集中制的优势和特点。中华人民共和国成立后，以宪法确定了民主集中制原则下中央与地方的关系， 也就是国家整体与局部单一制的结构形式。新时代要在不断丰富地方治理的民主性和政治集中性的过程中，更好地发挥民主集中制的新型特征和优势。从集中的角度继续加强中央对地方的政治领导、集中管理，发挥好中央统筹大局、下好全国一盘棋的能力和优势。从民主的层面应进一步规范保障地方所享有的自治权力和治理责任，从省市到基层调动起各级政府和群众的主动性、能动性，

实现更有效的民主治理。

　　在改革权力运行机制中推进民主集中制。完善健全以充分民主基础上的集中和正确集中领导下的民主相结合的权力运行机制是政治体制改革的重要内容。一方面要发挥好制度的权力、效力，加强法律对权力运行的规定限制，强化制度对权力运行的制约监督，尤其保障发挥好社会多元主体对权力运行过程的监督，推进政府管理、国家治理以及反腐败斗争的进程；另一方面要在以民主的形式对权力运行加以规范的基础上，注重发挥制度的优势效能，增进社会各主体对党和国家在治国理政中政治权威的认同，在民主集中制原则的基础上形成民主而有效的权力集中运行的制度格局。

贯彻执行民主集中制是党委班子建设的永恒课题

江苏省新华日报社纪委监察专员办　　卢原峰

一、强化政治认识

　　中国共产党在成立之初，就确定了民主集中制的组织原则。1945年，毛泽东同志在党的七大上将民主集中制解释为“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”。1957年，毛泽东同志进一步指出：“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”

　　进入新时代，中国共产党靠理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众这五大“独特优势”，“由小到大、由弱到强，团结带领全国各族人民谱写了中国革命、建设、改革的壮丽篇章，根本改变了中国人民和中华民族的前途和命运”，民主集中制是“我们党最大的制度优势”。历史经验和现实实践，充分证明民主集中制结合了民主与集中两者之“优长”，能够相互取长补短，恰恰是科学的、合理的、有效的。

　　作为党的领导干部，要清醒地认识到，民主集中制与党的执政地位是紧密联系的，它有一套科学的、系统的机制来确保制度的优越性，丢掉了民主集中制原则就等于丢掉了党执政的基础。各级领导干部要深刻认识民主集中制是我们党最大的制度优势，是确保党的事业健康发展的内在要求，也是实现党的历史使命、实现党的团结统一的必然要求，在贯彻执行民主集中制过程中，之所以出现这样那样的问题，恰恰是因为没有准确理解或背离了民主集中制要求， 对于出现的问题，要客观看待，理性分析，在实际工作中加以改进和完善，决不能因为所谓的“问题”而动摇民主集中制应有的根本地位。

二、强化根本意识

　　民主集中制是伴随着马克思、恩格斯、列宁、毛泽东等革命领袖领导的无产阶级革命运动不断发展形成的，体现了马克思主义执政党的价值观和方法论， 是开展党内政治生活，实现党的政治领导的重要保证。***同志曾深刻指出： “民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义

也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”历史也反复证明了这一点，20世纪，苏联、东欧等社会主义国家，从根本上否定民主集中制，也是导致丧失执政地位的一个重要原因。

　　在我党历史上，民主集中制什么时候执行得好，党内就风清气正、充满活力，事业就蓬勃发展；民主集中制什么时候受到破坏，党内矛盾和问题就滋生蔓延，党的风气就会受到损害，党的事业就会遭遇挫折，这方面教训极为深刻。作为党的各级领导干部，一旦忽视民主集中制原则要求，突破权力的监督和制约，必然导致腐败，走向覆灭。立足“两个一百年”奋斗目标历史交汇点，世情、国情、党情均已发生深刻变化，使得我们在贯彻落实民主集中制过程中面临着前所未有的新考验和新挑战，必须下大力抓好民主集中制建设，毫不动摇地坚持我们党和国家这一根本组织制度和领导制度，把党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业不断推向前进。

三、强化能力建设

　　贯彻执行民主集中制要取得成效，光有良好意愿是不够的，还必须要有贯彻执行的能力。不可否认，个别单位和少数领导干部对民主集中制理论学习不深入，理解不透彻，贯彻执行能力较弱。一些领导干部缺少必要的担当精神， 甘当老好人、和事佬，缺乏原则性和战斗性，使民主集中制作用发挥受到影响。作为党委班子成员，必须要熟知民主集中制内涵，掌握运用民主集中制的本领， 这既是职责所在，也是做好工作的基础。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，各级党委（党组）要善于观大势、抓大事、管全局。党委班子， 尤其是主要负责同志，要能够准确界定哪些属重大问题，哪些属一般性问题， 重大问题如何按照组织程序实施集体领导。这些基本能力是执行好民主集中制的前提，体现的是能力水平。

　　现实工作中，一些单位和部门还存在民主集中制经验和能力不足、不懂不会的问题。***总书记强调：“领导干部要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。　　要善于正确集中，把不同意见统一起来， 把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。”各级党委应当把民主集中制能力提升作为一项基础性、根本性和长远性工作抓紧抓实。各级党委班子成员要深入了解本单位实际情况，尤其是书记、副书记要注重打牢理论基础，掌握基本理论、基本原则、基本制度和基本要求，成为贯彻落实的明白人，

从而在实际运用中，强素质、长本事，提高贯彻落实民主集中制的能力和水平。

四、强化以身作则

　　***总书记指出，民主集中制贯彻得怎么样，关键看领导干部做得怎么样。执行民主集中制，党委一班人尤其是书记、副书记以身作则、表率作用至关重要。1945年，毛泽东同志在党的七大阐述新中国的政权组织原则时指出： “应该采取民主集中制。”坚持正确的民主集中制能在最大程度上避免出现“个人极权”或“一盘散沙”。

　　书记、副书记要带头做到大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私，时时刻刻都要做到坚持原则、以身示范、追求公平。贯彻民主集中制方面存在不少问题，就是因为公私关系没有摆正而产生的，不少人为私心所扰、为人情所困、为关系所累、为利益所惑。不可否认，少数单位由于贯彻民主集中制保障机制不够健全，出现了重视集中弱化民主、制度操作随意性大、监督制约和评估问责缺失等问题，导致出现会前定调、主要领导说了算、会后执行乏力等现象，削弱了民主集中制权威和质效。党员领导干部只有做到胸怀大局，出于公心，遵守原则，才能发挥民主集中制的强大优势。党委班子成员，尤其是正副书记要在过好权力关、人情关、名利关、生活关方面以身作则，带头坚持集体领导，严格按程序决策、按规矩办事，善于听取不同意见，敢于开展批评和自我批评，决不能形成唯我独尊、以我为中心的思维方式。班子成员之间相互尊重，坦诚相待，有矛盾和问题通过党内组织制度加以解决，不搞阴谋权谋、虚假团结和江湖义气。按照***总书记对党员干部提出的敢于担当的要求，不回避矛盾，不绕着问题走，敢于坚持原则，敢于与不良风气做斗争。

五、强化生态建设

　　一个单位政治生态好，民主集中制就能贯彻执行好。同理，只有严格落实民主集中制原则，才能有效促进良好政治生态的形成，二者相辅相成。政治生态的好坏取决于人与制度结合的完善程度，结合得好政治生态就会呈现出青山绿水，否则就满目疮痍。近些年，一些单位发生的腐败案件，充分暴露出民主集中制一旦遭到破坏和异化，成为个别人手中的私器，就会导致原则性、公平性、正气感严重缺失，好人主义、庸俗化倾向盛行，各种潜规则大行其道。党内监督是保障党内民主的重要环节和手段。作为新时代的领导干部，要从内心自觉接受监督，应把接受监督视作组织和群众对自己的“关爱”，是为官从政必备的素质。“权力导致腐败，组织权力导致绝对腐败。”事实一再证明，只

要一个人特权思想严重，狂妄自大，目无组织和法纪，游离于党组织之外，就必然走向“覆灭”，有效地监督能够防范权力失控、决策失误和行为失范。党的十八大以来，随着从严治党逐步深入，良好的政治生态正在不断形成，民主集中制也正在走上正轨。《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等党内法规的相继完善和出台，为进一步形成良好的政治生态提供了有力保障， 有助于党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。

六、结语

　　各级党委班子要深入学习领会***新时代中国特色社会主义思想，准确理解民主集中制有关指示要求，充分发挥党委的领导核心作用、基层党组织的战斗堡垒作用和领导干部的模范带头作用，本着对党的事业高度负责的精神， 吃透精神，把握本质，增强法治观念和系统思维，不断提升民主集中制的贯彻执行能力，为完成“两个一百年”奋斗目标提供坚强的组织保证。

回望百年中国共产党民主集中制建设历程

熊晓燕、左洋旭

　　***总书记指出：“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的政党， 我们党以民主集中制为根本组织制度和领导制度，组织严密是党的光荣传统和独特优势。”百年来，中国共产党人通过艰苦奋斗实现了由弱小到强大、由幼年到成熟并发展为世界第一大执政党。“国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过实践探索和理论思考，中国共产党人找到了答案。”从我党基本史实出发，通过对新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代四个历史时期民主集中制建设与发展逻辑加以叙述，以总结百年来坚持和发展民主集中制的经验与启示。

一、在新民主主义革命时期形成与发展

2. 将民主集中制应用于制度层面

　　在1927年中共五大会议上民主集中制首次被系统而正式地写入中国共产党章程中，在第二年中共六大会议上，民主集中制被明确规定为我党的工作和组织原则。毛泽东为了保障民主集中制能够更好落实下去，在六届六中全会上提出了“四个服从”，对党内生活应当遵循的工作和组织原则进行了明确规定， 在遇到意见分歧的时候，个人的意见服从集体的决定，少数人的意见服从大多数人的意见，区域地方的意见服从中央统一的决定，避免了分散主义等情况， 有效地维护了全党的统一。

　　随着新民主主义革命的启幕，民主集中制也被发展为党内的重要决策和领导方法。集体领导不是指一个人说了算、不能搞一言堂，而是指在工作中遇到瓶颈、处理难题时经集体充分的讨论和研究最终形成决策。民主集中制作为科学合理的决策原则在党委制中具体体现为坚持集体领导和个人分工负责相结合的工作形式，规定“一切重要问题均须交党委会讨论，由到会委员充分发表意见，作出明确决定，然后分别执行”。

3. 坚持群众路线践行民主集中制

　　1943年，毛泽东提出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”根据长期复杂的革命斗争总结而来的经验要求党必须将人民群众紧紧地团结在党的周围、必须依靠广大人民群众的巨大力

量夺取革命与建设成功的旗帜。“从群众中来”指通过充分发扬民主、在人民群众中集思广益并凝聚群众智慧的过程，“到群众中去”指将从人民群众中得来的正确意见与建议归纳总结并最终形成正确的决策在人民群众中贯彻落实的过程。刘少奇曾指出党内民主集中制“反映党内的群众路线”，一方面坚持走群众路线是民主集中制的具体要求与切实举措，另一方面民主集中制是对党的群众路线方针思路的创新发展，要求要将贯彻民主集中制与走好新时代群众路线的方针相结合，使二者良性互动、相辅相成、互相促进。

4. 揭示民主和集中的辩证关系

　　民主与集中两者互为条件、相得益彰，并且不可分离就如同焦不离孟孟不离焦。毛泽东同志指出，民主问题有两种存在形式——既集中又民主。民主和集中看似针锋相对但又区别于存在着明确界限的真理与谬误它们在一定条件下是可以相互转化的，要求将二者科学有效地结合起来。毛泽东同志曾说过：民主集中制就是要“将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来”。刘少奇通过分析民主和集中二者的辩证关系指出：“民主与集中是统一的。没有民主就没有集中，同时，没有集中也就不能有民主。”在《论联合政府》一文中，毛泽东又对“民主集中制”产生了更深层次的理解，并作出更进一步阐释：民主集中制是“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”，体现了毛泽东对马克思民主理论在中国如何水土相服的科学哲思与灵活运用。

二、在社会主义革命和建设时期曲折发展

2. 将民主集中制确立为根本组织原则

　　1954年，在北京召开的第一届全国人大一次会议，深入讨论了新中国国家权力归属问题，第一次实现了人民当家做主，并颁布了作为我国根本大法的《中华人民共和国宪法》，将民主集中制确立为党和国家的根本组织制度。民主集中制作为我国政治制度的核心机制还与工人阶级专政的国体有着密不可分的联系。1962年，毛泽东从国家全局的角度出发深入分析了社会主义革命和建设时期党内政治建设存在的问题，指出“没有民主集中制，无产阶级专政不可能巩固”。这充分证明若没有民主集中制不仅政体无法有效运转，连国体也无法巩固。民主集中制，是马克思主义政党根本组织原则，也是政党内部管理的重要框架，是社会主义国家的组织制度，就如同遍布周身的血管繁杂又周密，是政府工作得以健康有序进行的关键所在。

3. 民主与集中的统一、自由和纪律的统一

　　1956年，在北京召开的中共八大，正确分析了我国社会主义道路，强调要坚持民主集中制，并对民主集中制具体制度作了丰富和完善，规定要“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，这是对中共七大通过的“集中领导下的民主”的进一步发展，“集中指导”不仅体现了“集中”，同时还充分发扬了民主，反映了民主的本质要求，是民主与集中的辩证统一。1957年，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，深刻分析了社会阶级矛盾， 指出“民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制”。对于民主集中制的建设毛泽东时刻保持高度重视，并将实现“六有”局面作为奋斗目标。

4. 民主集中制建设曲折发展

　　自新中国成立到中共八大召开，党中央重视民主集中制建设，经长期实践证明，在其贯彻与落实下，党内民主风气浓厚，我党在思想、组织和制度等方面都取得了较大成绩。1956年，在中共八大上，针对加强执政党建设问题明确提出了“党必须采取有效的办法发扬党内民主”，通过党内民主充分激发党员活力，增强基层党组织战斗力。1962年，毛泽东针对长期以来工作的经验教训， 主持召开了“七千人大会”，对其进行了深刻总结，指出了对党内民主重视程度不够的问题，并对民主集中制进行了重点讨论。毛泽东指出，“没有民主， 不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来”。虽然毛泽东为主要代表的多位同志都突出强调了坚持和发扬党内民主的重大意义，但在此背景下，会议更多的是对“分散主义”的批判和对党中央集中领导的强调，党内民主在当时的历史条件下未能得到充分重视，民主集中制也没能严格贯彻与执行。

三、在改革开放和社会主义现代化建设新时期恢复与完善

2. 辩证看待民主与集中、揭示民主集中制科学内涵

　　改革开放后，***提出“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，这一重要论断是在中共八大的基础上对民主集中制的进一步完善，“相结合”充分体现了对待民主与集中不割裂看待的辩证态度。1980年，***针对党和国家领导制度存在的一些问题，作了《党和国家领导制度的改革》讲话，并发表了纲领性意见，在中央和地方将扩大党内民主的要求贯穿于全过程，充分调动各方积极性，年代末，***提出了“中央要有权威”的重要论断。江泽民在中共十六大上针对民主集中制落实问题提

出“党内民主是党的生命”的科学论断。2009年，党的十七届四中全会针对大发展大变革大调整时期下我党面临的“四大危险”和“四大考验”，指出要加强党的领导水平和执政水平，提出“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证”，即只有科学把握“民主”与“集中”的辩证关系才能将民主集中制严格落实下去。

3. 统筹各方利益，揭示民主集中制的本质

　　民主制度的发展以权力和权利关系的交互与演变为脉络，既保证了党中央为执政核心同时又肯定了党员的权利与利益关系。***依据中国国情，从唯物史观和马克思主义认识论出发深刻揭示了民主集中制的本质，即把握个人利益与集体利益、地方利益与中央利益、共同利益与多元利益、眼前利益与长远利益的辩证关系，“民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根到底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现”。正因如此，抽象的民主集中制原则得以在具体利益关系上建立起来。在市场经济的大潮中只有牢牢坚持民主集中制原则，才能统筹兼顾处理好个人利益和集体利益，才能协调各方处理好局部利益和整体利益，才能着眼大局处理好暂时利益和长远利益。

4. 健全民主集中制，加强法制化、制度化建设

　　1980年，***着眼于制度建设作出“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的论述。1994年，党的十四届四中全会指出“民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度”，这是党中央针对党的建设问题进行了充分讨论后对民主集中制这一“原则”的进一步发展。1980年，在党中央的努力下，八大领导体制在十一届五中全会上得以恢复，同时对党代会制度和党内选举和监督制度也进行了恢复和完善。江泽民针对加强和改进执政党建设问题提出了“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制”，这“十六字”是四个不同方面的紧密相连，成为我党民主集中制贯彻落实所要遵循的基本原则之一。2011年，***就我党90年来的发展历程作了深入总结，强调要“以民主集中制为核心”加快推进党的制度建设，在改革开放和社会主义现代化建设新时期，我党对民主集中制的发展主要体现为通过制度和法制保障民主。

四、在中国特色社会主义新时代全面推进

2. 认识民主集中制在推进国家治理现代化中的战略意义

***总书记指出民主集中制是我国社会主义制度最大的特点也是我党最

大的优势，蕴含着推进新时代国家治理现代化的“中国智慧”、是铸就我党百年辉煌的“制度优势”。***总书记认为自民主集中制贯彻落实以来充分显示出政策科学高效、执行规范有序、制度与法制充分结合、促进民族团结等独特优势。从党的内部建设看，民主集中制“把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度”。民主集中制发扬民主，在调动中央和地方积极性、主动性和创造性的同时发挥集体领导作用，促进政策的出台科学有效、制度的落实规范有序。从党政关系看民主集中制具有协同性，能有效地将党和国家机关组织起来提高能力和效率，加强协调配合形成“党政合力”。

3. 新时代推动民主集中制朝着制度化、法制化、规范化和程序化方向发展

　　2009年，党的十七届四中全会提出“建立以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”，并完善党内监督体系提高监督效力，确保民主集中制严格落实。2013年，以***总书记为核心的党中央为应对复杂多变的国际局势以及艰巨的国内改革任务，强调“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度”， 同年11月，为进一步加强党内建设工作，发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013-2017年）致力于党内民主制度体系的科学构建，将民主集中制制度优势转化为治理效能，加快推动其朝着具体化、法制化、规范化方向发展，这一重要纲领也成为未来五年开展党内法规建设的行动指南。党内民主制度的逐渐健全和完善，充分保障了民主集中制在党内生活的具体化运用。

　　党的十八大以来，党中央高度重视民主集中制建设，并在长期的实践中建立起选举制度、会员代表大会制度、监督问责制度、向党组织请示汇报工作制度、集体领导制度等以民主集中制为核心的党内民主制度体系。党中央根据新形势、新要求修订了地方组织、基层组织等选举工作条例，促进了党内选举科学化和民主化；深入贯彻党内监督和问责，并修订完善相关条例规定，让问责成为常态。

五、百年来坚持和发展民主集中制的经验与启示

2. 新时代捍卫中国共产党执政安全必须严格落实民主集中制

　　***总书记指出：“党的十八大以来，党中央各项决策都严格执行民主集中制。”政治体制是我党实现有效治理的原则和方式的总和，是国家治理体系的关键环节。民主集中制既是我党的根本制度，又是中国社会发展模式下最

核心的制度优势，民主集中制原则在国家治理实践中贯彻落实得好坏直接关乎我国的长治久安和党的前途命运，正如1962年***在会议上针对社会主义建设问题指出的：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的”，习近平总书记深刻总结了苏共失败的教训指出“苏联解体前，在所谓‘公开性’‘民主化’的口号下，苏共放弃了民主集中制原则　　连续执政70多年的大党老党就哗啦啦轰然倒塌了”。由此可见， 正因为苏共在民主集中制方面的失误，造成了政治纪律动摇最终走向垮台。纵观我党百年辉煌历程：民主集中制是保证我党团结统一的重要法宝和加快推进国家治理现代化的关键环节，只有坚持民主集中制，党才能时刻保持先进性和纯洁性，才能充满创造力、富有凝聚力、保持战斗力，而放弃民主集中制，党的前途命运和事业必将走向衰败。

3. 科学把握民主与集中的动态关系是严格落实民主集中制的关键

　　***总书记指出：“民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。”要求在执行民主集中制过程中对于民主和集中二者之间的辩证关系要科学把握正确处理。而片面的强调某一方面，只会割裂“民主”和“集中”两者之间的关系。要从唯物辩证法的观点出发，正确看待两者动态变化，注意对其“度”的科学把握，让两者始终处于动态平衡状态。所谓动态平衡状态，是指根据国家不同时期、不同形势下政治、经济、社会等领域的任务、需求，思考此时此刻需要的是更多的民主还是更多的集中，注意防止两者关系较大程度的失衡。早在我党成立初期，毛泽东就针对“民主多还是集中多”的问题作出过相应的阐释，明确指出“在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性”。新形势下党内生活面临巨大危险和考验，存在着“发扬民主不够”“正确集中不够”等问题，需进一步加强和规范。因此，要把握好民主与集中的动态关系，充分发扬民主，善于正确集中，保证民主集中制严格落实。

4. 维护党中央权威和集中统一领导是严格落实民主集中制的必然要求

　　民主集中制作为根本组织原则和领导制度，贯彻落实必须无条件执行“四个服从”原则，其中“全党服从中央”是最为重要的一项，是党和人民的最高利益所在，是对党中央权威和集中统一领导坚决维护的充分体现。***总书记指出：

“自觉同党中央保持高度一致是关键。”坚决维护党中央权威是马克思主

义政党的重大原则，是我党从实践中汲取的宝贵经验，是加强和规范党内政治生活的重要目的，是全党全国各族人民的共识。党的十八大以来，***总书记针对“维护党中央权威”问题作了一些列深入思考，明确指出“只有党中央有权威，才能把全党牢固凝聚起来，进而把全国各族人民紧密团结起来，形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量”。

　　新时代，实现中华民族伟大复兴离不开“两个维护”为其保驾护航。“两个维护”工作的落实是民主集中制原则的内在要求，是对民主集中制的创新与发展，无数历史和实践证明，坚持“全党服从中央”是保证我党发展壮大不断取得革命胜利的关键。***总书记指出，“党的政治建设的首要任务，就是保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，绝不能有丝毫含糊和动摇，必须常抓不懈”，将“两个维护”作为重要政治纪律和要求真正落实到党的政治建设实际行动上。在百年未有之大变局下，党中央站在新的历史起点上推动民主集中制在实践中不断改革创新，保证其严格贯彻执行，在推动国家治理现代化征程中发挥更大优势。

坚持和发展民主集中制的显著优势

李天瑞

一、民主集中制的理论渊源

（一）马克思、恩格斯的民主集中思想

　　在19世纪，马克思、恩格斯对于无产阶级政党中的组织路线和组织原则， 并无针对性的论述，有关组织原则和组织路线的经验是在他们领导下的无产阶级通过长期地与资产阶级的斗争中得来的。他们认识到，在这场声势浩大反对资产阶级革命斗争中，没有一个根基牢固的组织原则和清晰明确的组织路线是无法取得最终胜利的。他们后来建立“共产主义者同盟”与第一国际，在组织领导的问题上开始探索民主和集中的关系，并将二者相互结合。马克思、恩格斯也规定了同盟中不同级别的各个机关及领导，是要经过正规合法的民选过程才能当选。众人平等的基本观念必须在同盟内切实有效的贯彻落实下去。对一些具体的选举细则方面，马克思做了解释，“支部和区部的主席和副主席每年改选一次，选举人可以随时罢免他们”，“中央委员会是全盟的执行机关。它的成员不少于三人。中央委员会由代表大会指定为中央委员会所在地的区部选举和补选。”［1］在后来建立的第一国际中，也有同样的要求，凡是第一国际的成员，都享有参加选举的权利，可以去参加选举他人，也可以被他人选举。通过第一国际的活动实践，加强其总委员会的权力并且集中其各项活动，以适应当前的斗争形势，在马克思看来这两种做法是适当的和必要的，过于分散会导致第一国际的活动失去效果。恩格斯也认为多数在少数面前应当维护权威。

　　马克思、恩格斯也明确指出，革命斗争要想完全发挥出力量，必须要满足的一个重要的前提，就是集中。他们在后来建立第一国际的时候，在组织原则和组织路线的问题上依旧采取了与共产主义者同盟相同的做法，充分树立起集中领导的权威性和重要性。这充分证明了民主，需要集中来领导，而集中领导同样是要在民主制的基础上，如此才是真正民主的体现。这样一来，他们通过领导伟大的革命斗争实践，为民主集中制的确立提供了充分的实践经验和理论依据。

（二）列宁的民主集中制思想

　　列宁作为伟大的俄国共产主义革命家和政治家，带领俄国人民建立了俄国无产阶级政党，他经过长期的革命实践活动，在党的组织建设和组织原则上充

分地吸收了马克思、恩格斯的思想，同时又作出了更进一步的探索。在将民主与集中看作一个整体，不分彼此，充分结合方面，列宁有着十分巨大的贡献， 他曾强调“要实行彻底的集中制和坚决扩大党组织内的民主制。”［2］同一年， 他又提出民主集中制的概念。“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。”［3］在之后的诸多场合中，他也多次对民主集中制作了解释，共产党的组织要建设要发展，民主集中式是一定无法绕开的。列宁在论述党内的民主集中制时也提到，俄国苏维埃政党党内的民主，大家是一贯支持的和维护的，这点不论是在党的报刊宣传上还是实际工作中都明显体现出来，对党的集中的反对也绝对不可能出现，“我们主张民主集中制。”［4］自此，这项制度作为俄国社会民主工党的组织原则被正式载入党章，后经列宁建议，凡是加入共产国际的其他由工人阶级领导的政党组织，不约而同地将这项制度与自身的组织建设紧密地联系起来，并以这项制度为原则去遵守。此项制度充分体现了以俄共为代表的无产阶级政党的先进性，也为随后的俄共执政打下了良好的基础。革命胜利后，列宁并没有停止对民主集中制的思考，他持续不断地对民主集中制的基本内容进行探索和完善。

　　总而言之，在马克思和恩格斯看来，所谓民主集中制，民主是制度的基础， 而集中的领导也是制度完整的重要部分。列宁继承并完善了他们的民主集中制思想，提出了正式的概念。因此，对于马克思、恩格斯的民主集中制思想与列宁的民主集中制理论之间的关系就很好理解了。

（三）中国共产党人的民主集中制思想

　　民主集中制虽然发源于欧洲、定型于俄国，但中国共产党人依然依据中国实际，使其在中国的广阔土地上扎下了根并成长起来。

　　在列宁领导的十月革命胜利的影响下，1921年7月在上海召开的中国共产党的一大上确定了组织原则参照苏联共产党的模式。毛泽东结合当时的革命根据地实际情况，认为民主必须要和集中二者互相集合，方能显现出民主集中制的具体形式，二者不可孤立，要作为一个整体去看待。毛泽东也指出中国共产党要充满力量，就必须要依靠全党的动员和积极性，而民主集中制就很好地动员了全党积极性。而且民主集中制是随着具体情况而变化的，在不同时期，面对不同情况，民主与集中的侧重点也有所不同。在《新民主主义论》中，他认为关于将来国家的政治制度，民主集中制必须作为重要的一条与之相融合。党的十一届三中全会后的改革开放新时期，面对如何将民主与集中更好的结合问题，

***坚持“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。［5］此番理解在于他在党的七大和八大对民主集中制的定义之上增加了“相结合”几个字， 让民主与集中在整体性结合发展的指导下继续前进。

　　在中国共产党第十六次全国代表大会上，江泽民在党的十六大报告中指出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”［6］，江泽民强调党的事业建设与民主集中制的执行是息息相关的，民主集中制执行得好， 党的事业才能大步向前迈进。

　　在庆祝中国共产党成立90周年大会上，***强调，“要健全民主集中制， 不断推进党的建设制度化、规范化、程序化；要坚持以党章为根本、以民主集中制为核心”［7］***的此番论述，是在内部外部环境不断变换的条件下， 对民主集中制发展方向的坚定判断。

　　以***同志为核心的党中央领导集体，认为民主集中制原则需成为***新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要组成部分。将民主集中制落实到位，让民主与集中二者结合到位，也是强化党内监督的必要条件。党的十九大要求我们要牢固树立“四个意识”，服从集中领导，对党中央领导集体的权威性要坚决维护。要继续在制度上健全民主集中制并加以切实执行，在发扬民主之时，也不能忽视集中领导。我们只有让民主与集中有机统一，民主集中制的各项优势才能充分发挥，成为中国共产党的执政优势。

　　综上所述，中国共产党历任中央领导集体对党的民主集中制的完善与创新从未停下脚步，做到了用整体的眼光去看待民主与集中的关系，并且用制度化给予了民主集中制最大的保障。

二、民主集中制在党的组织建设中的重要作用

　　组织建设是党的政治、思想以及其他各项工作开展的前提和保障。党如果没有正确的组织原则和清晰的组织路线是无法实现进一步的发展和壮大的。

（一）党组织的创新力需要民主集中制的激发

　　在各个历史时期内，党的组织都要保持高度的创新力，这种创新力不仅体现在理论上，更加显现在实践中。党的组织是否能沿着正确组织路线前进，发现解决矛盾问题的有效方法，这些都对党组织的创新力提出了更新的要求。要让每一位党员都有充分发表自身意见的权利，激发他们的积极性、主动性，广泛汲取有益意见和建议，这些都需要做到切实遵循民主集中制。

（二）党组织的向心力要靠民主集中制的激发

　　只有坚持民主集中制的原则，才能充分激发党组织的强大凝聚力和向心力。通过发挥民主集中制的作用，在党组织内部形成强大合力，更好地团结带领全国人民建设中国特色社会主义，朝着第二个百年奋斗目标不断前进。

（三）党组织的战斗力需要民主集中制的激发

　　党组织在面对各种复杂情形下、在面对各种艰难困苦时需要保持强大的战斗力，需要具备顽强的战斗精神。而正是由于有民主集中制的存在，使得党组织成为具有强大执行力、效率高的先进组织，在面对艰难险阻时的决断才会高效而果敢，牢牢抓住解决问题的最佳时机。党组织的集体决议都是在民主集中制的原则下通过的，这样就保证了集体决策的权威性和执行力。出现不同意见时可以由下级组织呈报上级组织，但必须先执行集体决议，个人和部门不能因为意见建议没有被集体采纳或者利益没有被满足就对集体的决议敷衍了事。

三、民主集中制在党组织领导中的显著优势

　　党的领导和实行中国特色社会主义制度，使中国能够持续、快速、平稳发展的根本保证。在中国共产党的领导下，不断推进党的组织建设和社会主义制度的完善，民主集中制都起到了十分重要的作用，有着无可比拟的显著优势。其优势集中体现在以下几个方面：

（一）民主集中制能够聚集智慧

　　从辩证唯物主义认识论逻辑出发，通过实践—认识—再实践—再认识，把蕴藏在党组织和人民群众中的群体智慧和创造精神激发出来。通过组织内部各个层面的反复实践和验证，文名公众号辛苦整理，倒卖者可耻！，最终转化为大政方针，充分服务于人民。

（二）民主集中制可以聚集能量

　　民主集中制可以统一思想、统一行动、统筹兼顾、协同创新，集中分散的资源，集聚分散的力量，形成合力。坚持民主集中制、保证党的组织自始至终， 持续拥有巨大的合力，解决经济社会发展所面临的各种问题，带领人民实现我国经济社会的高速发展。

（三）民主集中制展现高效率性

　　民主集中制既能避免个人专断，又能避免群龙无首，权力运行内耗少。要充分调动人民群众创造热情，就坚决不能让个人权利过于集中，也不能使得权力太过分散。

（四）民主集中制经得起实践检验

　　回顾历史，我们可以发现伴随着民主集中制的发展进步，科学性早已是其具备的基本内涵，这一点已经被实践所充分的证明。它能够将各个方面的合理意见与建议充分地、有效地加以整合，它既保障了人民的民主权利，又确保了民主权利被正确的领导和负责；它可以体现领导的引领作用，也可以发挥人民群众创造热情、参与热情；在民主集中制的有力贯彻执行下，分散主义、民粹主义、个人专断的种种弊端是可以杜绝的。

　　综上所述，我们学习党的民主集中制思想，只有认清其发展的历史逻辑， 才能认识其深刻的思想内涵，在实践中将民主集中制的优势发扬出去，形成党的自觉，形成人民的自觉。

论党的民主集中制的规则化

北京外国语大学　　韩强

　　党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机结合，它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。《党章》规定了民主集中制的六条基本原则，为党的领导、党的组织运行和党内政治生活提供了根本遵循。在此基础上，我们党也制定完善了一系列相应的体制机制，以保证民主集中制原则的贯彻落实。尽管如此，这一原则在实施中仍然存在很多问题，如现实中过度集中和过度分散的状况仍然存在，打着民主集中制的旗号搞“一言堂”和“家长制”也屡见不鲜等，那么如何才能把民主集中制原则真正落到实处呢？ 在思想建党和制度治党有机结合的大背景下，我们需要进一步把民主集中制制度化或者法治化，使之转化为更具约束力和可操作性的党内法规制度体系，其中，挖掘民主集中制的规则属性、推进民主集中制的规则化既是其中的应有之义，也是一条重要途径。

一、制度化是民主集中制的内在要求

民主集中制体现为党的领导、党的组织运行和政治生活的一系列根本原则，

《党章》把这些原则概括为：党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会；党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生；党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会；党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题；党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度；党禁止任何形式的个人崇拜。这些原则对于全面正确理解民主集中制、保证民主集中制的落实具有重大意义。但是，在实际工作中，要落实好这些原则并非易事， 因为原则和具体事务的处理往往有着巨大的差距，必须使这些原则成为不同层次具有权威性和约束力的具体行为规范，嵌入党的领导、党的组织运行和政治生活的各项制度体制之中，否则原则就只能停留在原则层面，不会产生实际效用，甚至成为一些人搞个人主义、官僚主义的借口。随着工作的日益复杂和出于防止被滥用的需要，民主集中制的制度化正显得更加必要和紧迫。对于民主集中制的这种制度化要求和趋势，我们可以从这样几个方面来理解。

　　第一，制度化是民主集中制原则的基本内涵。我们通常说民主集中制既是党的根本组织原则和组织制度，也是党的根本的领导制度和工作制度。这样的表述肯定了民主集中制既有原则属性，也有制度属性，同时也肯定了从原则到制度转化的必然性。我们要看到，民主集中制并非典型意义上的制度，因为制度从一般意义上讲是指大家共同遵守的办事规程或行动准则，这种一般认识往往具有原则的意蕴；从具体意义上指的是在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范、规矩，使人们明确能够做什么不能做什么，以及怎样做，也要告知违背规范所应受到的惩罚，这就是具体意义上的制度。当然，具体意义上的制度又可以分为许多层次，正如党内法规分为四级七类一样。一般意义和具体意义上的制度是有机统一的，原则具有宏观指导意义，而具体制度则是原则的具体化，仅仅停留在原则的层面并不能保证制度得到正确理解和有效遵循，只有同时使其具体化，特别是在各个具体领域都有明确的行为规范，制度的价值才能体现出来。民主集中制从一般意义上体现为六大原则，从具体意义上则应结合党的领导、组织运行及党内政治生活的各个领域需要加以具体化。民主集中制的完善就是从形成原则到逐步具体化制度化的过程，即先有马克思恩格斯以民主原则领导共产国际的实践，后有列宁的进一步概括提炼，最终上升为马克思主义政党的根本组织原则和组织制度。列宁是民主集中制的提出者，他在使用民主集中制概念的时候，也主要是在原则层面使用的。比如，1905年俄国社会民主工党第一次代表会议根据列宁提议通过的决议第一次使用了民主集中制的提法，提出“民主集中制的原则是不容争论的”〔1〕119。此后1906年该党的“四大”决议确认“党内民主集中制是一致公认的原则”〔1〕139。“四大” 通过的党的组织章程也明确规定“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的”〔1〕165。1919年共产国际成立时，列宁起草的《加入共产国际的条件》中也明确规定“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制原则建立起来的”

〔2〕185。此后，随着世界许多国家的无产阶级政党陆续取得执政地位，民主集中制的制度内涵和形式逐步发展和完善起来，特别是中国共产党在民主集中制原则制度化方面进行了全方位探索，作出了开创性贡献。这些都体现了民主集中制原则制度化的内在要求和基本趋势。

　　第二，制度化是民主集中制付诸实施的重要途径。从民主集中制的实施进程看，从注重原则到强调原则性与制度性统一，再到以中国共产党为代表的党内法规制度的整体健全完善，可以看到制度要求在逐渐突出出来。而且随着无

产阶级政党成为执政党，民主集中制的制度化变得更为必要和紧迫，甚至成为政权机构和其他组织组成与运转的基本原则和制度形态。因为作为执政党，要处理的问题更加复杂多样，仅仅靠原则是无法应对大量特殊问题的，如果不对原则加以细化和制度化，增强针对性，就难以摆脱运用中的困境。在民主集中制实施的过程中，由于对基本原则的理解经常会受到各级领导干部马克思主义理论水平、对实际情况的了解及政绩观、本位主义、功利主义等因素的影响， 因此同一原则的落实常常会变得南辕北辙、大相径庭。比如，下级服从上级是民主集中制的基本原则之一，每一个党组织作为整个党的组织系统中的一部分， 必须对上负责，认真贯彻落实党的路线方针政策和上级党组织的决议决定，但同时服从上级必须和对人民负责结合起来，这是这一原则的应有之义，片面地对上服从并非马克思主义的正确立场，特别是当上级决策脱离实际与人民利益存在矛盾的情况下。也就是说，根据下级服从上级这一民主集中制原则，特定的党组织在服从上级指令的同时必须对所在地方或单位的人民利益负责，做到全心全意为人民服务，如果脱离了人民利益片面强调对上负责，就从根本上违反了下级服从上级这一原则，是一种典型的教条主义、官僚主义，最终侵害党的根本利益。毛泽东在《反对本本主义》一文中，曾经非常严厉地批评这样的做法。他指出：“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”〔3〕111因此，只有正确理解民主集中制原则并在此基础上使其制度化，才能避免因理解差异而造成的不良后果，实现科学、民主、依法决策。

　　第三，制度化是管党治党的基本方向。如何管党治党是治国理政的重大问题。“文化大革命”结束之后，我们在管党治党方面得出的一个最基本的结论就是必须结束人治和运动式治党的老路，走制度治党的新路，因为制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。改革开放以来，我们在党的建设中取得的最大进展就是逐步健全完善了以民主集中制为核心的集体领导体制和相关党内法规制度体系，使管党治党走上了依规治党的正确道路，实现了制度治党和思想建党的有机结合。党的十八大以来，我们党坚持治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，在制度治党方面取得了更大的进展，特别是党内法规制度体系得以进一步健全完善，并成为国家法治体系的重要组成部分，党的领导的制度化法治化也成为国家治理体系和治理能力现代化的核心和关键。所有这些体制制度的构建，都是以民主集中制为根本的，都贯穿着民主集中制的基本原

则，也是这一原则的制度化和具体化。目前看，党的领导、党的组织、党的自身建设和党的监督保障法规制度，业已构成了党内法规制度体系的基本框架， 这个体系“是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”〔4〕。习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中庄严宣告：我们党“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”〔5〕7，这一重要论断进一步凸显了依规管党治党的基本方向。可以说，民主集中制的制度化、体系化彰显了管党治党的基本思路，代表着党的建设的基本方向。

二、规则化是民主集中制制度化的必然选择

　　民主集中制的制度化体系化已经成为全党的共识，这一进程也已全方位展开，但是，在制度化的过程中，也面临着具体制度的选择问题，或者说从哪里突破以什么为重点的问题。虽然所有制度都应体现民主集中制原则，但是党的制度建设是有重点按阶段有序展开的，不是不分轻重缓急、平行推进的，其中规则化正在成为一个极其重要的现实选择。

　　第一，这是由规则的属性决定的。根据《现代汉语词典》的解释：“规则， 就是规定出来供大家共同遵守的制度和章程，是由书面形式规定的成文条例， 也可以是由约定俗成流传下来的不成文的规矩。”〔6〕474广义上的规则是对制度的统称，既包括成文的制度和章程、法律，也包括不成文的习俗、习惯、传统；狭义上的规则特指作为具体制度形式的规则。不管从什么意义上讲，规则都是制度的源头，一个社会或组织总是先有基本的规则，然后再细分出各种制度。在这个过程中，规则也得以融入社会生活的各个方面，展现其普遍性和多样性，如人际交往规则、法律规则、交通规则、游戏规则、道德规则、习俗习惯、校规校纪等，规则也越来越成为人们共同制定并遵守的法则。规则为个人提供了行为规范，为社会提供了关系准则，为国家权力提供了基本依据，因此现代社会越来越需要良好的规则体系来维系。离开了基本的规则，社会运行或者陷入混乱，或者会付出更大的成本。从具体的社会组织来看，确定规则的意义更为突出，组织的存在首先依据的是共同制定并一致遵守的规则，如国际组织成立之初一般会先行制定基本规则，如会议、议事、决策规则等等，一些体育组织更是把规则的制定放在首要位置，以规则来保障组织运行和比赛活动的开展，以至于人们已经把规则的制定权作为最重要的权力来对待。随着规则的建立和完善，与之相应的规则意识便成为具有决定意义的因素。规则意识是

社会主体在社会实践活动中，对所处社会的规则所形成的主观体验和认识，是对规则现象本身的价值所作出的价值判断。规则意识一旦形成，会对主体行为产生指导约束作用，而个体规则意识的增强，会极大地增强组织的稳定性，保证组织目标的实现。当然，从法治社会的角度看，规则的作用更加突出，其本身就是国家法律的重要组成部分，对人们的言行具有约束力，也会在实施中进一步内化为人们的规则意识，从而更好地起到调整社会秩序和人际关系的功能。

　　第二，这是由党内规则的地位作用决定的。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。”规定、办法、规则、细则是对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具体规定。民主集中制作为党的根本组织原则和组织制度， 必然要在党的权力运行和政治生活的各个方面体现出来，用规则加以规范既是必要的，也是党内法规制度体系化的重要体现。也就是说，根据民主集中制原则制定完善相关规则是党内法规制定工作的重要任务。目前规则堪称是党内法规制度建设的一个最为薄弱的环节，现行有效的全党性的党内规则只有《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党党旗党徽使用规则》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》等少数几个，而且关键性的涉及党的领导、决策的党内规则几乎是空白，对党的全面正确领导和党内政治生活的规范有序难以发挥应有作用，这种情况的发生与全党和理论界对党内规则的认识不足有直接关系，也意味着健全完善规则应该成为今后党内法规制度建设的一个重要方向。由于党内法规制度的实施需要发挥系统的整体作用，特别是要补短板、强弱项，才能避免发生“破窗”效应，而规则作为党内法规制度的一个重要层次，也必须是健全完善和体系化的，这样才能通过自身作用的发挥为党内法规实施提供有效支撑。如果规则缺乏，必然会使党内法规制度在特定层次上出现缺位，造成党内法规制度体系上的缺陷。

　　第三，这是由依规治党的现状决定的。目前加强党内法规制度建设的力度和成效都是前所未有的，也成为新时代党的建设的一个突出特色，但是，在实际工作中也存在较普遍的管党治党的实效与民主集中制的初衷不完全契合甚至出现矛盾的问题。本来，管党治党的所有制度、程序、效果都应以增强党的先进性纯洁性、提高党的执政能力、增进人民群众的获得感认同感为转移，努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面，这是党的性质和以人民为中心立场的集中体现。但是，

民主集中制原则却时常被少数党员领导干部庸俗化、扭曲化，成为搞官僚主义、形式主义等不正之风的挡箭牌，甚至造成严重的腐败现象。比如，党的领导是民主集中制原则下的集体领导，是集体领导和分工负责的结合，但是由于缺乏民主集中制原则下的更具科学性操作性的基本规则作为遵循，有时导致在议事决策中出现一旦主要领导发话别人只能附和同意的现象，形成事实上主要领导个人说了算的局面，而分管领导往往也上行下效，借机把个人分工的领域变成了个人说了算的独立王国。在中纪委查处的许多大案要案中，这种现象屡见不鲜，清楚表明了管党治党制度在实施中还存在诸多不足，与民主集中制的要求相比也有明显差距，这个问题不解决，真正意义上的依规治党就难以实现。从此次我国抗击新冠肺炎疫情来看，虽然疫情暴发以来，各地党委政府和广大党员干部群众在中央领导下，团结一致、众志成城，付出了巨大的努力和牺牲， 取得了决定性的胜利，但是，早期个别地方党委政府相关部门和党政干部出现了程度不同的瞒报漏报、推卸责任、简单偏激、“报表抗疫”等官僚主义、形式主义现象，贻误了战机，造成了人民生命安全和国家财产的重大损失，损害了党和政府形象，引起了人民群众的不满。这些问题的出现，虽然原因是多方面的，但是与这些部门和干部不能在工作中站稳人民立场、正确履职尽责、遵守党内规矩有着直接的联系，这些行为偏离党的性质宗旨，与民主集中制要求也有着原则性区别。

三、民主集中制规则化的基本思路

　　规则化是发挥民主集中制作用的重要途径，特别是在规则仍处于薄弱环节的情况下，重视和完善党内规则更具有补短板的意义。考虑到民主集中制落实中还存在以“潜规则”解构显规则、规则意识缺乏、守规则的老实人经常吃亏等问题，我们必须进一步明晰民主集中制规则化的基本思路，使民主集中制更加深入人心。

　　第一，更加重视党内规则的作用，从源头上增强规则意识。前已述及，规则作为制度的源头，它能够引导人们的价值观，降低人际交往的成本，规范人们的行为，从而规避不利后果，对于保障社会秩序、实现公平正义具有重要作用。一个社会或组织只有形成公认的基本规则，才能使居于其上的精神、原则等得到落实，否则难免会被复杂的社会实际所解构和歪曲。社会生活的各个领域都存在一些基本原则，从而从总体上保证了社会的有序运行，但是，由于对这些原则的理解和落实有时众说不一，所以导致原则与事实往往会产生一定的

出入。如保护人权是人类社会的基本原则，但是对什么是人权、哪些人权应当优先保护、如何实现人权保护的公平公正、不同人权存在冲突时应如何处理等等，这些问题往往是原则本身所难以回答的，也就导致了有的国家既可以打着人权的旗号践踏别国的人权，也可以借人权之名干违法勾当，所以就必须进行更具体的解释和制度设计，也需要有权威的机构来负责实施和进行监督保障。而规则作为原则的一个层次的细化，其作用也由此得到凸显。特别是依规则进行治理可以提高处理同类事情的程序化水平，也可以大大提高行政、司法及组织运行的效率。可以设想，假如没有规则，在处理更多的个案时，必然会费时费力，也难以达到公正的效果。同样，民主集中制为党内法规制度提供了基本原则，但是仅有原则是不够的，原则需要落脚到具体领域具体制度中，体现到具体事务的处理中，因此，在党内法规制度体系中，为什么既要有党章、准则这样偏原则性的党内法规，也要有条例这样的主干性党内法规，还要有规定、办法、规则、细则这样的配套党内法规，就是为了把民主集中制和法治原则落实到党内活动的各个方面各个领域，真正实现有规可依。同时党内规则为我们处理相似问题提供了便捷的普适性规矩，如党的领导规则可以为民主决策、集体领导提供基本遵循；党内民主规则可以提供党内选举、表达等的基本程序； 党内监督规则可以促进监督工作的制度化程序化。因此，重视、尊重、遵循规则可以为民主集中制和全面从严治党的落实提供基本依据。但是，现实地看， 人们对规则重要性的认识还远远不够，遵奉法律至上的规则意识、规则思维还没有真正树立起来，在社会生活中诸如急功近利、唯上崇上和特权思维屡见不鲜，遇事找人不找法、不遵守规则却信奉“潜规则”的思维方式仍为很多人所津津乐道。这些思维方式的泛滥，会严重破坏党内政治生态，延缓法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的进程，必须引起高度重视。

　　第二，正确认识党内规则的定位。相较于2012年5月26日中共中央批准并发布的《中国共产党党内法规制定条例》，2019年8月30日中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规制定条例》有了一个较细微但值得注意的变化，就是在表述党内法规的种类时把过去“规则、规定、办法、细则”调整为“规定、办法、规则、细则”，也就是把规则的位置从第四层级四种党内法规之首调整为倒数第二，这种变化应该是反映了对规则地位作用的下调，这种下调既是规律层面的，也是实际层面作用下降的反映。据统计，现行有效的党内法规中， 有党章1部，准则3部，条例43部，规定850部，办法2034部，规则75部，细则609

部〔7〕。规则的情形由此可见一斑。但是，其基本定位没有变化，仍然是对上位党内法规原则及规定的细化，是对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具体规定。比较来看，党内规则显然是党内法规建设的薄弱环节，不仅地位作用下降，而且现实有效的全党性的党内规则过少，这与其他党内法规的不断出台形成了鲜明对比。尽管如此，党内规则的作用是绝对不可低估的。党内规则具有前提性、基础性、普遍适用性等价值。所谓前提性，是指遵守党的制度，首先要形成规则意识，没有对党内制度形成的规则体系的尊崇、敬畏和自觉遵守的积极态度，党的制度就难以真正落实；所谓基础性，是指党内规则是党的制度生成的土壤，党的制度体系就是从基本规则逐渐演化而来的，党的第一部党纲就体现为党组织的基本运行规则；所谓普遍适用性，是指规则适用于党的领导、党的组织运行和党内政治生活的各个方面，应该建立起具有普遍规范性和约束力的党内规则体系。从这样的意义看，党内规则建设更应受到重视， 要作为重要配套党内法规来进行构建。我们应该提升而不是下调规则的定位， 使其在管党治党中更具有普遍约束性。

　　第三，健全完善民主集中制的党内规则体系。坚持民主集中制必须既充分发扬党内民主，又实行正确的集中，民主集中制的党内规则体系必须重点围绕这两个方面进行构建。党内民主是党的生命，充分发扬民主是民主集中制的基石，也是党的先进性本质的重要体现。只有充分发挥全党的智慧和力量，激发全党的积极性主动性，形成思想、组织统一基础上的行动上的高度一致，党才能充满生机与活力，才是不可战胜的。因为党内民主事关我们这样一个拥有9500 多万党员、480多万个基层党组织的大党如何形成合力、巩固团结统一，因此党内民主的制度化、规范化、程序化是一个极大的问题，也是一个最为复杂的问题。在这一方面，我们在规则构建中，要逐步完善民主权利保障与救济规则、党内选举规则、信息公开规则、组织生活规则等等，确保每一个党员都能畅所欲言、心情舒畅。保障正确集中的规则要围绕加强党的政治领导、全面领导、保证党的科学、民主、依法决策来进行构建，特别是要着重围绕政治领导规则和信息公开规则、调查研究规则、党委（常委）会议事规则、决策规则和责任规则进行新时代党的全面领导基本规则的构建，使规则作为配套党内法规在党内法规体系中具有应有地位，发挥应有作用。民主集中制的党内规则体系要在完善规则制定的基础上，重在提高体系化水平，要处理好民主和集中的关系， 确保正确集中在充分民主的基础上进行和实现；要协调好明规矩和潜规则的关

系，形成相互促进的局面，避免落入“制度陷阱”；要处理好规则与其他党内法规制度的关系，实现相互协同。只有不断提高体系化水平，民主集中制的落实才能真正形成合力。

　　第四，加强对民主集中制规则化的研究。民主集中制一直是党建理论研究的热点，对于其制度内涵的研究也是其中的一个重要方面①，但是，由于党内法规制度研究仍然开展不久，因此对于把民主集中制与党内规则联系起来，学术界还缺乏关注，基本没有相关研究成果。在法学研究中，对规则的研究相对较多，但大多是从一般规则的角度，具体意义的探究仍然偏少。比如，有学者提出，一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法法律行为的“规则体系”〔8〕212。这显然体现了一般规则的视角。从目前情况看，亟需加强对党内规则进而对民主集中制规则化的研究，要通过研究正确认识党内规则的地位作用，明确党内规则的完善思路，对党内规则制定进行科学的顶层设计，同时要清楚认识民主集中制在党内规则建构中的核心作用，使每一个党内规则充分体现民主集中制的原则和要求，保障民主集中制的充分落实。

　　民主集中制的落实决定党的生死存亡，关系党的事业的兴衰成败。中国特色社会主义进入新时代，我们的事业发展达到了一个新高度，同时面临的内外部形势和风险也空前复杂严峻，作为一个马克思主义先进政党，更需要我们始终坚持民主集中制根本原则，贯彻全面从严治党、依规治党要求，保证党的正确领导和团结统一，特别要弥补规则方面的空白和短板，使党的先进性在党内法规制度体系的保障下得到更充分的发挥。

民主集中制：实现党的全面领导的根本机制

何良苏

　　2018年12月25日至26日，***总书记在中共中央政治局召开的民主生活会上，明确要求：“民主集中制把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制。” [1]2019年1月31日，中共中央政治局审议通过的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中明确要求：“坚持民主集中制这一根本领导制度，善于运用民主的办法汇集意见、科学决策，善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量，同时善于集中、敢于担责，防止议而不决、决而不行。”[2]这些论述阐明了民主集中制既是中国共产党的基本决策方式，也是党的根本组织原则和领导原则， 更是中国共产党马克思主义性质的制度表征。在新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代建设、中国特色社会主义新时代的不同时期，中国共产党正是运用民主集中制的根本组织原则，集中党的统一领导和维护党中央权威，从而形成总揽全局、协调各方的领导核心，根本保证党和人民事业胜利推进。党的历史经验反复证明，民主集中制是党的全面领导的根本实现机制，凡是民主集中制能坚持得好的时候，广大党员干部党的意识强、党员意识强、党性观念强，党的风气就正，党的活力和战斗力就强，党的事业就蓬勃发展；凡是民主集中制形同虚设、遭受破坏，党员干部纪律松驰、组织涣散， 党的内部各种矛盾和问题就层出不穷、滋生蔓延，党的作风就会受到损害，党的伟大事业的推进就会面临风险、遭遇挫折，甚至会造成重大失误。

一、统一全党思想和行动是实现党的全面领导的内在机制

　　***总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中明确指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出“坚持民主集中制这一根本领导制度”。这是民主集中制被首次单独作为根本领导制度写进中央文件，并提升到强化党的政治领导的高度，彰显了民主集中制在党的建设中的重要地位。《中国共产党章》明确规定，民主集中原则的“四个服从”包括党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各个组织和

全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。“四个服从”原则是民主集中制六条原则中的根本原则和首要内容，也是全面贯彻党的领导的重要政治要求， 它是全党行动的基础，也是党组织团结一致、统一协调的保障，更是全党组织力的来源。

　　首先，党员个人必须服从党的组织。每个党员是党的一分子，只有个人服从组织，党才能形成统一的整体。领导干部更要作为服从组织的模范，《关于新形势下党内政治生活若干准则》（以下简称《准则》）规定：“领导干部要自觉服从组织分工安排，任何人都不能向组织讨价还价、不服从组织安排。” [3]（P56）其次，少数必须服从多数。党组织讨论决定问题时，由于每个成员知识背景和思维方式的异质性，各自观点必有差异。当这种情况出现时，我们就运用少数服从多数这个原则，来统一党员干部的思想，进行决策，从而达到党的行动统一、步调一致、攻克难关。再次，党的下级组织一定要服从党的上级组织，这是民主集中制原则的又一重要内容。党的上下级组织之间必须遵循领导与被领导的原则，下级组织对党的上级组织的重要指示、会议决议、重大决定，必须毫不动摇地坚决贯彻执行，这是党的政治纪律的根本要求，也是“两个维护”的实践表征。最后，全党各个组织和全体党员必须服从党的全国代表大会和中央委员会。中国共产党是由中央组织到地方组织再到党的各级基层组织组成的组织体系，党的全国代表大会和中央委员会是中国共产党的最高领导机关，它是带领全体党员实现行动目的的最高指挥部，也是全党利益和全党意志的集中代表，更是中国特色社会主义事业的领导核心。只有坚决做到全党服从中央，党中央才能履行总指挥部的职责，才能维护最广大人民的根本利益。所以，9500多万共产党员和480多万个党的各级组织一定要紧密团结在以***同志为核心的党中央的周围，始终增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。尤其要坚持“中国共产党为什么能”的政党自信，在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致。***总书记指出：

　　“党章规定的‘四个服从’，既是党最基本的组织原则，也是党最基本的组织纪律。”[4]（P102）上述重要讲话旨在阐明，“四个服从”是政治纪律， 它考验着党员干部的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。党员干部只有做到对“四个服从”原则的自觉坚持和坚决服从，才能发挥党的政治统领力、组织凝聚力、坚强战斗力、改革发展力，从而把党建设成为推进社会主义现代化强国新征程的主心骨和中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

二、科学与民主决策是实现党的全面领导的保障机制

　　科学的决策能力是实现党的全面领导的根本保障。根据马克思主义政党的基本原则，所有成员一律平等，这是执政党发扬民主、汇聚民意、科学决策的前提。***同志指出，坚持民主集中制必须坚持党内平等，“不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务”[5]（P331）。即所有党员在党内地位平等，他们只有分工区别，没有高低贵践之分，放弃平等原则，就不会有真正的民主，自然就没有正确的集中。作为中国共产党的普通一员，我们需要不断提高党员的主体意识和党员的权利意识，正如马克思曾经指出的，“党员不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当作完善无缺的官僚，百依百顺地服从他们”[6]（P33）；作为中国共产党的领导干部，党内绝对不允许存在有任何特权的特殊党员。***总书记要求： “党内决不允许有不受党纪国法约束、甚至凌驾于党章和组织之上的特殊党员。”《党章》明确规定：“不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。” 马克思指出：“任何一个身居高位的人，都无权要求别人对自己采取与众不同的温顺态度。”可见，全体共产党员一律平等地、直接或间接地、来处理和决定党内的一切事务，这是无论什么时候都必须要坚持的根本性原则。

　　按照民主集中制的各种制度设计，所有党员一律平等，有三种保障机制： 第一，党员都享有平等的参与机会。《准则》规定：“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”[3]（P56） 既然所有党员权利是平等的，那么，所有党员都有权参加党内重大问题的讨论， 在党内实行讨论自由、批评自由，人人都可以畅所欲言，提出建议。党组织为每个党员发表意见、表达愿望提供固定而多元的载体和平台。第二，党纪面前人人平等。《党章》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党员纪律处分条例》都明文规定，“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，坚持党在纪律面前人人平等，不允许任何人享有特权”[3]（P381）。这些规定从制度层面保障党员权利，它要求全体党员在党规党纪面前人人平等，所有党员都必须遵守纪律，接受监督，执行决议。第三，党内决策机制坚持平等。中国共产党一直坚持民主决策，《准则》明确规定：

　　“党的各级委员会作出重大决策部署，必须深入开展调查研究，广泛听取各方面意见和建议，凝聚智慧和力量，做到科学决策、民主决策、依法决策。”

[3]（P56）党章党纪规定，凡属党内重大问题的讨论决定，都要集体讨论，“不得违反议事规则，个人或者少数人不得决定重大问题。”***总书记指出： “党的十八大以来，党中央各项决策都严格执行民主集中制，都注重充分发扬党内民主，都是经过深入调查研究、广泛听取各方面意见、进行反复讨论而形成的。要把我们这样一个大党大国治理好，就要掌握方方面面的情况，这就要靠发扬党内民主而来，靠各级党组织和广大党员、干部广泛听取民声、汇集民意而来。”[1]（P56）党内决策机制要求党员广泛参与，按照议事规则，民主集中做出决策。民主集中制由参与机制、执行机制和决策机制共同作用，其本质就是搭建平台、拓宽渠道让党员干部能参与、敢参与、愿参与，从而真正听取民声汇聚真知灼见，形成科学决策。

三、坚决做到“两个维护”是实现党的全面领导的根本机制

　　党是最高的政治领导力量，民主集中制是中国共产党的最大制度优势，是我们党不能丢的光荣传统、不能变的宝贵基因。党的领导“最关键的是政治领导”，坚持党的政治领导是马克思主义政党原则的具体体现，决定着党的全面领导的本质和方向。党的政治领导的本质要求就是坚决做到“两个维护”，“坚持和加强党的全面领导，最重要的是坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护***总书记党中央的核心、全党的核心地位。”维护党中央权威和集中统一领导”既是重大政治规矩，也是重要的历史教训。为什么在国际共产主义运动史上，仅仅存在了72天的无产阶级自己的政权——巴黎公社就失败了呢？马克思思格斯在总结无产阶级第一次执政尝试的失败教训时指出：“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威。”[9]（P375）同时，他们又深刻指出，无产阶级一定要组织起来，集中统一领导十分必要。也有学者认为：“党的战斗力来自两个方面：第一，来自全党在马克思列宁主义基础上的思想统一；第二，来自全党高度的组织统一。”

　　可见，贯彻民主集中制，必须维护中央权威和集中统一领导，这既是中央的要求，更是历史经验的总结，也是学术研究的结论。对于党的事业来说，只有维护中央权威，党的决策才能得到贯彻落实，各级组织才能协调一致形成合力，才能从根本上维护人民的根本利益和长远利益，对于党员干部来说，“两个维护”则是政治意识、大局意识和纪律意识。第一，党员干部能否不折不扣地遵守党的纪律，尤其是党的政治纪律和政治规矩，这是衡量党员干部是否有党性，党性是否坚定的试金石。广大党员干部首先要在政治上与党中央对标对

表、同心同德，始终能全面、具体、自觉、持续地向党中央看齐，忠诚于党的信仰和党的组织，拥护党的路线方针政策，坚决与党中央保持高度一致。凡是党中央和上级党组织提倡的要坚决响应，凡是党中央和上级党组织决定的要坚决照办，凡是党中央和上级党组织禁止的要坚决杜绝。***同志曾指出，“四个服从这几条里面，最重要的就是全党服从中央”。所以，维护党中央权威就是民主集中制原则的核心内容和根本归宿，也是党的最高利益所在。第二，维护中央的权威，每个党员都要自觉地在党的指导思想和路线方针，政策及重大原则问题上与党中央保持高度一致，全体党员和各级组织都要紧密团结在以***同志为核心的党中央周围，在党中央的集中统一领导下履职尽职、开展工作，正确处理局部与全局的关系，局部服从全局，这是衡量党性的根本标尺。总而言之，坚持民主集中制的关键是“两个维护”，这既是维护党内团结统一的保证，也是对党性修养的考验。党中央在2016年1月29日的政治局会议上指出， “加强党的领导关键是坚持党中央集中统一领导。只有增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同以***同志为核心的党中央保持高度一致，才能使我们党更加团结统一、坚强有力。”

四、坚持集体领导是实现党的全面领导的关键机制

　　民主集中的主要表现形式是集体领导。中国共产党坚持集体领导原则。党章明确规定：

　　“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定。”***总书记在十八届中纪委第六次全会上指出：“各级‘一把手’要带头遵守党章党规和宪法法律，认真贯彻民主集中制，不断提党性修养。”十六字”方针和***总书记的讲话深刻揭示了党委科学决策过程的内在关系，为实施正确决策提供了科学的方法。“集体领导”是党的领导的最高原则，是科学决策的核心内容。《准则》同时规定，“不允许用其他形式取代党委及其常委会（或党组）的领导。落实党委常委会（或党组）议事规则和决策程序，健全常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，坚决反对和防止独断专行或各自为政。”新修订的《中国共产党纪律处分条例》也规定： 故意规避集体决策，决定“三重一大”，最严重给予留党察看处分。这些规定又使党内集体领导有了制度保障，通过完善决策程序和议事规则，并设置监督机制，来规范集体领导的过程，这就使集体领导过程更加规范化、制度化。集

体领导深刻揭示了党的领导工作的客观规律，反映了新形势下加强党委建设的内在要求，为实现党委决策的民主化、科学化和规范化指明了方向。

　　根据以上党内法规的规定，“民主集中”是集体领导的具体实践过程，是科学决策的根本保证，它的根本要求可以做如下归结：第一，党员领导干部要有大局观念，主动将自己分管领域的重大问题提交班子集体讨论，并主动把自己分管的工作纳入整个大局来考虑。第二，领导班子成员要积极主动参与集体决策。班子成员敢于发表独立见解，积极为党的事业献计献智，反对个人专断， 坚决反对一言堂和家长制，不能人云亦云、随声附和。第三，党员领导干部要有执行集体决策的能力，领导班子决策一旦形成，不论自己是否接纳，都要自觉服从、坚决执行，执行过程中严格按规定和程序办事，不能挑肥拣瘦，随意变通。第四，共同维护集体领导的威望，只有集体有权威，个人说话才更有分量，班子成员之间应相互尊重、相互支持，大事讲原则，小事讲风格，共同维护在坚持党性原则基础上的团结，以上四点是集体领导的核心原则，更要求党员干部有很强的大局意识和政治意识，也需要他们有较高的执行能力、决策能力，这本质上也是党性修养的重要内容。

五、贯彻落实党的路线方针政策是实现党的全面领导的原则机制

　　下级组织和党员干部必须严格执行上级党组织的决定，这项要求是民主集中制的核心规定之一，也是党员干部党性修养的重要内容。它的本质就是维护党的团结统一、与党中央保持高度一致。《准则》规定：“决策形成后一抓到底，不得违背集体决定自作主张、自行其是。”党章要求党的干部“坚决执行党的基本路线和各项方针、政策”；要求“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行”。党内法规的这些要求既是对民主集中制相关制度规定的细化、操作化和实践化的设计， 也是对党员干部党性和能力的要求。

　　首先，坚决执行党组织的决定，是党的纪律规定，执行这些规定，是对党员干部纪律意识的考验。《中国共产党问责条例》规定的第一种问责情形就是“党的路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效落实”[7]（P363）。党的政治纪律规定：落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，在政治上造成不良影响或严重后果的，视情节给予最高开除党籍处分[12]（P24）；执行这些纪律才能保证中国共产党的上下协调，统一一致、政令畅通，从而使决议得

以高效地贯彻，提高中国共产党的执行力和凝聚力，党的事业才能前进，伟大目标才能实现。其次，坚决执行党组织的决定，是实践工作的要求，践行这些要求是对党员干部工作能力的考验。新时代，党执政面临着复杂形势，“四大考验”和“四个危险”更加尖锐地摆在我们面前：改革开放四十年，“每一步都不是轻而易举的，未来必定会面临这样那样的风险挑战，甚至会遇到难以想象的惊涛骇浪。”[13]（P23）这需要全党保持定力，形成合力，把党的科学决策贯彻下去，把党的战略部署落到实处。要把党的决定落到实处，真正贯彻下去，就需要党员干部不断提高执政能力，尤其是工作能力。党的十九大报告要求全党“增强狠抓落实本领，坚持说实话、谋实事、出实招、求实效，把雷厉风行和久久为功有机结合起来，勇于攻坚克难，以钉钉子精神做实做细做好各项工作”[14]。坚决执行党组织决定，是党员干部的基本政治素质和工作能力， 它是民主集中制得以运行的基础和保障，更是党组织能政令畅通、落实工作的保障，它直接影响着党的政策实施的最终效果，甚至影响着全党伟大目标的实现。

六、结语

　　作为世界上最大的执政党，治理人口最多的发展中大国，中国共产党必须不断提高治理能力并实现治理水平现代化。这就不但要坚持和加强党的全面领导，而且要不断改善党的领导方式，提升党长期执政的能力，提高党直面重大风险与挑战的水平。而坚持和加强党的全面领导，意味着必须按照民主集中制的基本程序，做出正确的决策。正如***总书记指出的：

　　“要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。”[1]可见，实现党的全面领导与坚持民主集中制的原则是一个相互统一的过程。一方面，必须坚持民主集中制，集中意见、广纳众长，形成决策并坚持执行党的决策部署，只有形成决策并付诸行动，风险才能消解、事业才能进步、国家才能发展。另一方面，必须坚持民主集中制，保证全党统一思想、统一意志、统一行动，做到“四个服从”，牢固树立“四个意识”，只有全党上下步调一致、协调统一，党组织才有力量，才能确保党对一切工作的领导，确保党总揽全局、协调各方，保证党的路线方针政策及重大决定得到迅速有效的贯彻落实。

善于处理好“三对关系”提高贯彻民主集中制质量

朱华龙

　　习主席指出，坚持民主集中制是保证党的创造力、凝聚力、战斗力，保证党的团结统一的重要法宝。

　　《中国共产党军队党的建设条例》第十七条也明确，军队必须贯彻党的民主集中制原则。民主集中制是军队各级党委议事的根本，也是抓班子、带队伍的有效方法。工作实践中，要善于处理好“三对关系”，提高贯彻民主集中制质量。

一、处理好“民主”与“集中”的关系，做到民主与集中的有机结合

　　《中国共产党章程》指出，“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。贯彻民主集中制，必须辩证地认识民主与集中的关系，其具体包含三层含义：一是民主基础上的集中。任何集中都要以民主为基础，没有充分的民主就不会有正确的集中。党的民主集中制的“集中”有其特定涵义， 是全党意志、智慧的凝聚和行动的一致。只有打牢民主这个基础，才能正确地贯彻执行民主集中制。二是集中指导下的民主。民主要以集中为指导，离开了集中的指导就不会有真正的民主。党的民主集中制的“民主”也有其特定涵义， 是党组织和党员的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥，不是没有领导的民主，不是极端民主化，更不是党内的无政府状态。三是民主与集中相结合。民主和集中是一个事物的两个方面，两者在民主集中制中处于同等重要的地位。同时，民主与集中的结合是一个动态的过程，有时根据实际情况对不同的方面加以强调，是为了更好地贯彻民主集中制。

　　上述三层含义阐明了民主与集中是对立统一的辩证关系，两者互相依存， 互为条件，互相促进。民主是集中的前提和基础，集中是民主的结果和深化， 二者不可分割，更不能偏废。既不能离开集中讲民主，也不能离开民主讲集中。从实际工作看，把握这两者之间的关系要注意克服三种倾向：一是“鹊声四起”。民主风气虽然浓厚，但易出现各委员各执己见，互不相让，意见难统一。二是“锦鸡独唱”。有的书记喜欢率先表态、先声夺人，把“一票权”当成“拍板权”，把“主持者”当成“主管者”，易造成集体决策成了个人决定。三是“鸦雀无声”。怕伤和气会上一声不吭或态度不明朗，自己不表态，等着书记定音。总的说，党委抓大事议大事的能力强不强，最重要的就是看对民主与集中相结

合驾驭得怎么样。结合得好，就会使民主集中制得到正确的贯彻执行，就能形成一个又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅的政治局面。

二、处理好“会上”与“会下”的关系，把集体讨论与个别酝酿结合起来

　　陈云同志指出，“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了”。这段话把“会上” 与“会下”的关系阐明得很透彻。“会上”就是指集体讨论，“会下”就是指个别酝酿。“会上”的功夫是“一朝分娩”，“会下”的功夫是“十月怀胎”。事实也是如此，党委作决策，大量的工作在会下。决策的问题要在会下提出， 相关的情况要在会下摸清，工作思路要在会下拟定，研究的问题要在会下筛选。特别是在重大问题、复杂棘手问题、敏感问题上，更需要充分沟通协商、交换意见。

　　可见，会上与会下相互依赖、相互影响。会下是会上的基础和前提，离开了会下，会上就是无源之水、无本之木。应当明确的是，个别酝酿是为集体讨论服务的，归根结底是为了作出正确的决定，“会下”个别酝酿不能替代“会上”集体讨论，更不能替代会议决定。现实中，有的对“会下”个别酝酿的范围理解比较片面，认为个别酝酿就是正副书记酝酿、党委内部酝酿、一两个人酝酿，把“个别酝酿”变成了划“小圈子”、搞“小动作”、结“小团体”。纠正这些问题，要把握好三个环节：一要体现平等性。个别酝酿的鲜明特性， 指参与其中的各方在政治上是平等的，虽然行政职务有高低之分，但在酝酿问题时不能有高低之分。二要坚持原则性。个别酝酿要讲政策，真正使酝酿的过程成为宣传政策、学习政策、掌握思想武器的过程；要讲大局，涉及到各部门的利益，应站在全局掂量和思考问题；要讲党性，防止在酝酿中靠感情、交人情。三要注重开放性。个别酝酿既是对党内民主的丰富发展，又是党的群众路线的拓展和延伸。从这个意义上讲，个别酝酿不是封闭的，而是开放的。比如， 研究决定单位长远规划等涉及专业性、技术性比较强的问题时，酝酿讨论的范围就不能仅局限在党委成员之间，而要组织懂技术的专业人才、相关人员进行广泛深入调研和科学论证，集思广益，反复进行比较，遴选最优方案。

三、处理好“多数”与“少数”的关系，把集体决策与正确决策结合起来

　　《中国共产党军队委员会（支部）工作规定》第五条中明确，“集体讨论决定问题，应当执行少数服从多数的原则；决定重要问题，应当进行表决”。

从组织原则上讲，集体领导就是要集中大多数人的意见，以多数人赞成与否决定问题，这是党委民主讨论得以充分展开和决策更具科学性、合理性的必然要求。在实践中常常有这样的思想误区，即民主集中制所集中的必须就是正确的意见，通过民主酝酿、讨论和实践，分辨出真理和谬误，然后集中正确意见， 并予以执行。这种认识实质上是将民主集中制原则同辩证唯物主义认识论混为一谈了。辩证唯物主义认识论认为，每一项决策或主张是否有正确性，只能由社会实践来检验，而不能依多数人的意志来判定。民主集中制则强调，每一项决策是否具有合法性，关键取决于是按少数服从多数还是多数服从少数的程序来作出。

　　毛泽东同志指出：“什么叫集中？首先是要集中正确的意见。”这个集中， 并不是简单地搞少数服从多数。应该说，一般情况下，多数人的意见往往是正确的。然而任何事物都不是绝对的，在有些时候恰恰少数人的意见是正确的。虽然这并非常态，但也不能因此完全不警惕、不关注、不重视这些“非常态”， 应该具体问题具体分析，处理好“多数”与“少数”的关系。要处理好这对关系，关键要把握三点：一是要树牢“少数服从多数”的观念。作为正副书记， 在行政上是主官，但必须要以一名普通委员的身份参加会议，要充分尊重委员的“一票”权利，坚持做到发言权一律平等、表决权一律平等、监督权一律平等、执行权一律平等。即使最后的表决与自己的意见不一致，也要严格遵循组织原则，服从多数。二是要强化责任意识。书记是“班长”，就有着与一般委员不同的身份和不同的责任。要总揽全局，不包揽全局；要果断处理问题，不武断处理问题；要敢于负责，不遇事推诿；要分工合作，不各自为政；要互相理解支持，不互相拆台。在讨论研究决定单位重大问题时要把关定向，负起责任来。但负责不是搞个人说了算，而是要树立责任意识。对多数人的意见明显不正确，或者大家的意见明显不统一时，不能简单举举手、投投票，以少数服从多数“草草收兵”，把责任推给集体。三是要善于集中正确的意见。民主是手段，集中是目的。有好的意见而无好的集中，就不能提高议事的质量，作出正确的决议。作为党委书记，集中大家意见时，要看讨论的问题是不是符合客观实际，把大家的思想统一到客观实际上来以后再作决定；要看是否符合党的政策和上级的指示精神，符合就表决。否则，即使是多数人的意见，作为书记也不能随声附和作决议；要看讨论的问题是不是符合整体、全局的利益，不能单纯地为多数出发而作出有损于单位集体利益的决议；要看讨论的问题是不是

符合部队条令条例和规定，不符合的即使是多数人意见也不能形成决议。具体要做到，有政策用政策，没有政策用规定，没有规定用党性。要坚持决策符合政策、感情服从原则，坚决杜绝决策的随意性盲目性。

深入贯彻民主集中制原则 着力提升党委领导力组织力执行力

苗国正

　　习主席强调，民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度。强军改革征程上诞生的各类新质力量，面对组建发展重重难关，必须把贯彻落实民主集中制作为锻造过硬党委班子的根本抓手、推进转型发展的力量源泉，着力提升党委领导力组织力执行力，团结带领官兵开荒奠基、开拓进取、开新图强。

一、在对标对表中强化民主集中的定向作用

　　部队新组建、班子新运转，新进班子成员容易对民主集中制领悟不深透、运用不自觉，要坚持深化学思践悟，推动思想对接、工作对标、行动对号。把准定位抓要事。把习主席关于党的建设重要指示作为主官上任第一课、中心组学习常规篇、常委述职指定项，深刻体悟党委把方向、抓大事、统全局的角色定位，聚焦锻造“听党指挥、能打胜仗、作风优良”的精兵劲旅，把习主席重要指示贯注到发展理念、工作指导、党委决策全过程，确保单位建设方向把得正、大事抓得准、全局管得稳。把正摆位开言路。分级分类完善民主决策链路， 规范党委事务公开实施办法，坚持干部选调任用等先民主后集中、重大任务部署等先集中后民主、奖惩组织实施等先集中后民主再集中，做到党委决策能公开全部公开，使敏感问题“脱敏”，让热点问题“曝光”，最大限度提高民主参与度，实现民主集中效力“最大化”“最优化”和“常态化”。把好站位纠偏向。辩证把握“服从多数”与“尊重少数”的有机统一，克服“以票决策” 简单化倾向，积极吸收客观合理的不同意见，耐心转化不够妥当的否定意见， 使集体意见不断向真理靠拢、向正确集中，确保党委决策得到由内而外认同、坚决全面执行。

二、在群策群力中强化集体领导的组织作用

　　部队新质新生，面对快速成军、转型发展、执行任务等多重考验，要坚持依靠集体领导凝聚群众智慧、形成抓建合力。注重“统”的权威。细化党委常委会议事规则，明确必须向党委汇报、由党委决定的重大问题，牢固立起不能以个别酝酿替代集体讨论、不能以主官意见替代党委决定、不能以文件签批替代会议研究、不能以办公会替代常委会等“四个不能替代”的硬规矩，确保党委对一切组织、一切部门、一切人员、一切工作的统一领导落地砸实。明晰“分” 的经纬。严格落实党委工作规则，深化学习《关于健全党委制》等重要论述，

按照“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办”原则，厘清常委会、首长办公会、专项工作领导小组会、交班会、专项协调会等职能定位和相互关系， 防止“事无巨细党委议、大事小事找书记”，确保党委集中精力谋大事、议大事、抓大事。提升“合”的效益。坚决防范“军事干部抓好训练就尽责”“政治干部不会抓战少议训”“非分管议事领域少发言”等认识偏差，党委成员要一心谋事、齐心共事、真心干事，困难一起扛、办法一起找、攻坚一起干，形成“九牛爬坡，个个使劲”生动局面。

三、在严肃严实中强化议事决策的中枢作用

　　部队开篇开局，建设百端待举，班子走马履新，党委要坚持起步立规矩、从严抓规范，不断提升决策力领导力执行力。细化内容卡准“尺子”。对照《中国共产党军队委员会（支部）工作规定》量化细化党委议事内容和权责范围， 将“重”细化分解，将“大”量化分档，制定表彰奖励、选拔任用、议财理财等规范，严格依法行使“决定、推荐、提名或报告”权力，减少弹性空间，增加刚性要求，强化议事决策针对性、操作性、规范性。严实程序拉直“绳子”。严格落实党委议事“七个原则”“八个步骤”，通过党委集中领学、常委个人自学、业务部门讲学，经常性组织法规制度解读、典型案例示警，严格落实政策不明不研究、酝酿不够不上会、分歧较大不决定等规定，杜绝经验决策、感情决策、随意决策，防止集体“闯红灯”，牢牢守住党委依法决策底线。深察实情照好“镜子”。发挥官兵冷暖最先知、酸甜最直接的优势，利用常委接待日、官兵恳谈会、满意度测评、“白卷”调查、当兵蹲连等，问政、问需、问计于兵，积极改善官兵训练、工作和生活保障设施短板，激发官兵建言献策积极性主动性，确保党委决策符合部队发展规律、贴近部队建设实际、回应广大官兵期盼。

四、在明责督责中强化分工落实的效力作用

　　注重铆紧责任链条，贯通落实梗阻，既跑好谋划工作、确定思路的“最先一公里”，又畅通直达一线、落地落实的“最后一公里”。改进分工“统筹图”。丰富“党委统一领导、主官分工负责、常委各司其职”落实办法，厘清党委统一领导与主官分工负责、主官分工负责与副职分管落实、机关部门领导与副职分管领导、独立负责落实与相互协调补台等关系，营造“重大事项集体研究决定、职能范围大胆负责去做”干事环境，做到事事有人管、人人有专责、阶段有会商、节点有反馈，努力推动常委决议高质高效、有力有序转化为强军兴军

具体实践。细描落实“拓扑图”。注重“长计划、短安排、快见效”，借鉴物流“动态化”查询机制，明确办事“时间轴”，采取每周交班会跟进工作进度、每次常委会讲评决议落实等措施，督导党委决议“跑出会议室，落到第一线”。建立容错纠错机制，为实干者撑腰、为干事者鼓劲，不断汇聚建好建强磅礴力量。完善督导“结构图”。常态督查责任落实，结合民主生活会广泛征集意见， 全委会常态监督党委常委履职情况，党委常委定期向全委会述责述廉，进行民主测评，听取意见建议，促进工作落实，打造党委班子一门心思干工作、一心一意谋发展的聚心干事良好氛围。

始终不渝坚持和完善民主集中制

董德兵

　　民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，也是中国共产党在长期革命、建设和改革实践中始终坚持的根本组织原则，是党的群众路线在党的生活中的运用，是党内政治生活正常开展的重要制度保障。建党百年来，中国共产党始终坚持民主集中制，将其贯穿到治国理政全部活动和伟大实践之中，坚持完善和落实民主集中制各项制度的具体要求，这是我们党一路走来并不断创造新的历史性成就的制度保证。

一、民主集中制是科学合理而又有效率的制度

　　民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则，是党的根本的组织原则，也是党的工作中的群众路线在党的生活中的应用，是无产阶级政党宝贵历史经验的总结积累。正如马克思认为，共产党要“在全世界面前树立起可供人们用来衡量党的运动水平的里程碑”。

　　中国共产党是按照马克思主义建党原则建立起来的政党，以民主集中制为根本组织制度和领导制度。党的一大是在民主的氛围中召开的，会议大部分议程都是在讨论党纲、决议和今后的实际工作，从一大最终通过的党纲、决议和选举的结果看，大会在充分发扬民主的同时也确保了集中，其中的宝贵经验仍然值得深入挖掘。中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的统一整体。1922 年7月，文名公众号辛苦整理，倒卖者可耻！，党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》指出：“我们共产党，不是‘知识者所组织的马克思学会’ 也不是‘少数共产主义者离开群众之空想的革命团体’，‘应当是无产阶级中最有革命精神的大群众组织起来为无产阶级之利益而奋斗的政党，为无产阶级做革命运动的急先锋’。”《决议案》强调：“凡一个革命的党，若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望，便不能够有力量去做革命的运动。”1927年6月，中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，单列“党的建设”一章，并在这一章的第一条明确提出：“党部的指导原则为民主集中制。”这是中国共产党的历史上首次以明确的语言、法规的形式提出并确立民主集中制原则。党的六大提出了民主集中制三原则，这是集体民主决议的最早规定。党的七大通过的党章指出，“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。这个原则精神贯穿在整个党的

章程之中。党的八大认为民主集中制就是“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”。党的九大和十大党章都只强调党的组织原则是民主集中制，但均没有解释其含义。党的十一大党章提出民主集中制是“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”。党的十二大党章认为民主集中制的含义是：“在高度民主的基础上实行高度的集中”。党的十四大党章提出：“民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”这种提法一直延续至今。

　　党的十八大以来，***总书记站在新的历史起点上，聚焦党和国家事业发展战略全局，在一脉相承基础上，围绕“民主集中制是什么”“为什么要坚持和完善民主集中制”“如何坚持和完善民主集中制”等重大政治、理论和实践问题，提出了许多具有创见的新观点、新论断、新要求，赋予了民主集中制新的时代内涵，为新时代坚持和完善民主集中制提供了基本遵循。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央严格执行民主集中制，注重充分发扬党内民主，经过深入调查研究，广泛听取各方面意见，进行反复讨论，制定了各项重大决策部署。党的十九大及十九届历次全会在充分调研、反复论证的基础上， 凝聚全党智慧、顺应人民期待，确定了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标，对新时代推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程作出全面部署。由于有民主集中制的制度保证，各项战略目标和发展要求必定顺利实现。

　　回顾中国共产党百年辉煌历史，不难看出，民主集中制是中国共产党能够凝聚力量、保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学合理而又有效率的制度。依靠这一科学制度，我们党上下团结一心、步调一致，找到了、坚持了、发展了中国特色社会主义，探索形成了党的基本理论、基本路线、基本方略， 推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，成功把中国特色社会主义推进到新时代。

二、始终坚持发挥民主集中制这个最大制度优势

　　民主集中制是一个在民主基础上集中、集中指导下民主、把民主和集中有机结合起来的根本组织制度。***总书记指出，贯彻执行民主集中制，就是要努力在全党造成一个又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面，真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。

民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不

可。民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。正如毛泽东所言：“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。在人民内部，不可以没有自由， 也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”

　　正确把握民主和集中的关系，必须发展党内民主。党内民主是党的生命， 其实质是按照党章的规定在党内生活中实现党员人人平等，并且共同参与讨论、决定和管理党内事务。没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧， 没有统一的认识，集中制就建立不起来。没有民主，就不可能正确地总结经验。***总书记指出，要把我们这样一个大党大国治理好，就要掌握方方面面的情况，这就要靠发扬党内民主而来，靠各级党组织和广大党员、干部广泛听取民声、汇聚民意而来。各级党组织要认真落实党章和其他党内法规赋予党员的知情权、参与权、选举权和监督权等各项民主权利，使广大党员在党内生活中真正发挥主体作用。要积极营造党内民主讨论的环境和健康宽松的氛围，倡导党员讲真话、反映真实情况，要求领导干部倾听真话、了解真实情况，在广开言路中集中智慧，在民主讨论中形成共识。

　　正确把握民主和集中的关系，必须进行正确集中。集中是民主的必然要求和逻辑归宿。离开集中谈民主，就会陷入无休止的纠缠甚至无政府主义的窠臼。毛泽东强调，“什么叫集中？首先是要集中正确的意见。在集中正确意见的基础上，做到统一认识，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动，叫做集中统一”。***指出，“我们所谓总结和集中，并不是群众意见的简单堆积， 这里必须要有整理、分析、批判和概括　　不断地同群众商量，不断地研究群众的实践，这就使党有可能少犯错误，并且及时地发现和纠正错误，而不致使得错误发展到严重的地步”。我国是幅员辽阔、人口众多的发展中大国，我们党面临着艰巨复杂的改革发展稳定任务，维护党和国家的集中统一极为重要。特别要看到，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，只有做到民主基础上的集中，形成正确的方针政策和重大决策， 形成全党的统一意志，才能增强党的创造力、凝聚力、战斗力，才能保证国家统一、民族团结和社会稳定，才能保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行。

三、完善和落实民主集中制各项具体制度

　　***总书记强调，要建设和管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。我们要结合新的实际发挥好这个优势， 要把民主和集中有机统一起来，坚持以党章为根本，以民主集中制为核心，严格执行请示报告制度，抓住领导干部尤其是党的高级领导这个重点，完善和落实民主集中制各项制度。

　　贯彻执行民主集中制，必须严格执行请示报告制度。作为党的优良传统， 请示报告制度很早就写入党章，得到有力执行，在革命、建设、改革各个时期发挥了重要作用。抗日战争时期，我们党明确提出在各级领导机关中必须建立有系统的检查和报告制度，强调“在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时， 必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一”。解放战争时期，为了反对分散主义，使党中央有可能在事先或事后帮助各地不犯或少犯错误，争取革命胜利，我们党对建立报告制度提出更明确要求。新中国成立后， 请示报告制度成为党的组织正常运行的重要制度保证。改革开放以后，从党的十二大党章到党的十九大党章，都明确规定党的下级组织要向上级组织请示和报告工作。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央反复强调要严格执行请示报告制度，党中央制定出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》

《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规，对加强请示报告工作作出了新规定、提出了新要求。2019年1月，党中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》。这是一部全面加强和规范请示报告工作的基础主干党内法规，是贯彻民主集中制的一项重要举措，对于全党统一意志和行动，对于维护***总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，具有重要意义。各级领导干部要切实负起政治责任，保证本地区本部门严格按照《条例》规定的主体、事项、程序和方式，认真做好请示报告工作。

　　贯彻执行民主集中制，必须坚持集体领导制度。***指出，“党的民主集中制的另一个基本问题，是各级党组织中的集体领导问题。列宁主义要求党在一切重大的问题上，由适当的集体而不由个人作出决定”。贯彻民主集中制， 既要加强集体领导，又要严格地科学地实行个人分工负责，要坚决反对和防止议而不决、决而不行、行而不实或以集体决策名义违规，坚决防止和克服名为集体领导、实际上个人或少数人说了算，或名为集体负责、实际上无人负责。

一把手要发扬民主、善于集中、敢于担责，支持班子成员在职责范围内独立负责开展工作；班子成员要增强全局观念和责任意识，研究工作时充分发表意见， 决策形成后一抓到底，坚决执行党组织决定，形成相互补台、好戏连台的浓厚氛围，真正把民主集中制贯彻到党的工作的全过程和各方面。

　　贯彻执行民主集中制，必须抓住领导干部尤其是党的高级领导干部这个“关键少数”。***总书记明确要求党的高级干部要自觉做坚持民主集中制的表率，强调“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制”。各级领导干部要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。要有平等待人、与人为善的真诚态度，有虚怀若谷、海纳百川的宽阔胸襟，力争把各方面的真实意见掌握全、掌握准，进行反复研究、反复比较、择善而从。要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。

　　贯彻执行民主集中制，必须坚决做到“两个维护”。维护***总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，是贯彻执行民主集中制的内在要求，是保证全党团结统一、步调一致，带领全国各族人民决胜全面建成小康社会、奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的根本政治保证。***指出，“个人必须服从组织，少数必须服从多数，下级必须服从上级，全党必须服从中央。必须严格执行这几条。否则，形成不了一个战斗的集体，也就没有资格当先锋队”。“四个服从”，核心是全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。党的全国代表大会和它所产生的中央委员会，是党的最高领导机关。党中央团结凝聚各方面力量，协调各方面意见，集中各方面智慧，在充分发扬民主的基础上作出科学决策。全党服从中央，是维护党中央权威的根本条件，是维护党的团结统一的根本条件，是实现党的集中领导的根本条件。党的民主集中制的“集中”，最根本的就是全党服从中央。没有强有力的政治保证，党的团结统一就是一句空话。***总书记在领导新时代党和国家事业发展中，在审视和把握日益错综复杂的国内外发展大势中，在带领全党全国各族人民奋进新时代的伟大实践中，战略判断高瞻远瞩，政治领导娴熟高超，人民立场鲜明坚定，历史担当强烈坚定，充分证明不愧为党中央的核心、全党的核心。新的征程上，我们必须坚持党的全面领导，

增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢记“国之大者”， 坚持和发扬民主集中制，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，全面建成社会主义现代化强国的目标一定能够实现，中华民族伟大复兴的中国梦一定能够实现！

中国共产党继承和发展民主集中制的历史与实践启示

申坤

　　建党百年来，伴随新民主主义革命、社会主义建设和改革开放等不同历史时期的时代特点和主要任务，中国共产党从党内组织建设和国家政权建设的实践出发对民主集中制的内涵和外延进行了开拓式的发展和创新，其间不乏挫折和困惑，也有执着和坚守。通过全面梳理中国共产党继承和发展民主集中制的历史变迁过程，系统把握政治发展不同时期情境下的民主集中制的特点和优势， 能够为我们深刻领悟中国共产党为什么“能”、马克思主义为什么“行”、中国特色社会主义为什么“好”，提供历史的、微观的制度视角。

一、民主集中制在中国革命斗争的淬炼中不断成长（1921-1949）

　　马克思、恩格斯在创建无产阶级政党和指导无产阶级革命运动的过程中， 始终重视民主与集中相结合。无论是起草《共产主义者同盟章程》和《国际工人协会共同章程》，还是总结巴黎公社失败的教训，还是对一系列分裂活动、宗派主义和无政府主义进行理论批判，都蕴含和表达了对民主集中制的思考和探索。列宁在继承马克思、恩格斯关于民主集中制思想的基础之上，首次提出了“民主集中制”的概念，并把民主集中制确立为无产阶级政党和社会主义国家的根本组织原则。

　　1921年7月，中国共产党第一次全国代表大会在上海召开并通过了《中国共产党第一个纲领》，明确强调：“本党承认苏维埃管理制度。”

　　尽管没有明确提出“民主集中制”这一概念，但却规定了党的各级委员会由民主选举产生，党的纲领修改须经全国代表大会三分之二代表同意等等，这些内容都体现和蕴含了民主集中制思想。

　　1922年7月，党的二大通过了第一个正式的《中国共产党章程》，并作了《关于共产党的组织章程决议案》提出了党的七条组织原则，第一次明确且详尽地规定了体现民主集中制的党的组织原则和具体规定。此后，党的三大、四大党章在组织原则、组织制度上沿用了党的二大党章的规定。党的五大后召开的中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》明确提出：“党部的指导原则为民主集中制。”这是党的历史上首次在党章中提出“民主集中制” 一词。1927年大革命失败后，党内开始不断反思总结，认识到，无论是个人专断的家长制倾向，还是与之相对应的极端民主化的倾向都不利于党的组织建设。

　　1929年12月，毛泽东在《古田会议决议》中提出“在组织上，厉行集中指导下的民主生活”，这一论述将民主与集中有机地结合在一起。此后，中国共产党人对民主集中制的内涵和外延作出新的开拓。

2. 科学地阐述民主与集中的辩证统一关系

　　1937年10月，毛泽东在《和英国记者贝特兰的谈话》中就指出：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”并详细阐述了民主制与集中制的内涵指向：所谓民主制在于政府能够真正代表民意，人民能够自由的支持和影响政府的政策；所谓集中制在于民意能够顺利无阻的执行。1938年10月，毛泽东在

《中国共产党在民族战争中的地位》一文中强调：“必须在党内施行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。这样才能做到：一方面，确实扩大党内的民主生活；又一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义。”1945年4月， 党的七大上，毛泽东在《论联合政府》的书面政治报告中，对民主与集中辩证统一关系作了科学论述：“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”随后，党的七大修订的党章明确规定了民主集中制的四大条件，这标志着民主集中制日益科学化、定型化，民主集中制理论也逐渐走向成熟。

3. 明确将民主集中制运用于国家政权建设中

　　1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中把民主集中制作为国家的“政体” 来看待，指出：“所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题　　中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级人民代表大会选举政府　　　　这种制度即是民主集中制。”1948年9月，毛泽东在中央政治局会议上报告中将民主集中制作为资产阶级议会制的对立面进行论述：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制”“在中国采取民主集中制是很合适的”“我们提出开人民代表大会”“不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等”。这就明确指出了我国的政体形式是建立民主集中制的各级人民代表大会制度，不同于西方资产阶级议会制。1949年6月，毛泽东撰写《论人民民主专政》指出中国共产党建立的新中国是人民民主专政的共和国，还进一步指出：“没有民主集中制，无产阶级专政不可能巩固。”由此可见，民主集中制不仅是我国政权组织形式即政体的一部分，还是人民民主专政国体的重要组成部分。

4. 以民主监督保障民主集中制的执行

　　民主监督是民主集中制得以贯彻和落实的基本保证，也是民主集中制的重要组成部分。毛泽东始终强调党内监督的重要性，同时更重视党外人士和民主党派的监督。1944年11月，毛泽东曾在《给郭沫若的信》中提到：“小胜即骄傲，大胜更骄傲，一次又一次吃亏，如何避免此种毛病，实在值得注意。”“你看到什么错误缺点，希望随时示知。”1945年7月，毛泽东与黄炎培进行了党史国史上著名的“延安窑洞对话”，针对黄炎培提出“如何跳出历史兴亡周期律” 的问题，毛泽东指出：“我们已经找到了一条新路，我们能跳出这个周期律， 这条新路，就是民主”，因为“只有让人民监督政府，且人人负责起来，政府才不会松懈，政权才能得以巩固”。这里的新路“民主”既指集中指导下的民主，也指从群众中来到群众中去的群众路线，还指广大党外人士和人民群众的广泛监督，这是关系到民主集中制是否能贯彻落实的的重要问题。

二、社会主义革命和建设背景下对民主集中制的探索与反思（1949—1978）

　　1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生了中央人民政府委员会，并通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方式产生之。”“各级政权机关一律实行民主集中制。”1951年4 月，政务院发出《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求各级人民政府必须依照各级人民代表会议组织通则，按期召开人民代表会议。同年10月，全国大多数省、市、县都召开了人民代表会议，并通过民主选举方式，选出政府负责工作人员。1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京召开，这标志着人民代表大会制度建立和有序运行。1956年9月，党的八大通过的《中国共产党章程》提出了扩大党内民主、实行党务公开、建立党代会常任制、实行党的领导职务任期制、保护和扩大党员民主权利等一系列发展和健全民主集中制的重大决定。然而，伴随1957年反右派斗争和1959年“反右倾”斗争，民主集中制的相关原则的贯彻和落实受到一定的阻碍。对此，1962年在扩大的中央工作会议上，毛泽东、周恩来、***等党和国家领导人就如何发扬和健全民主集中制进行了深入探索。毛泽东指出：“如果没有充分的民主生活，没有真正实行民主集中制，就不可能实行批评和自我批评的这种方法。”“没有民主，不可能有正确的集中。”“无产阶级的集中，是在广泛民主基础上的集中。”周恩来则指出：