调研报告：关于完善民生实事项目人大代表票决制的调查与建议

关于亮善民生实事目人大代表禀澳制的调資与建议

近10年来，宁海在县、乡两级人大积极探索实施民生实事顼目代表禀决制工作并在推广与完善中取得显著成效为浙江乃至全国创新基层主政治建设、去讨论决定羹大事项、推动全社会参与共同治理提供了引领和示范。今年3月9日至10 日省人大常委会在该昙举行现场交流会研究部署在全省市`昙、乡三级人大全面推行禀决制工作。省委党校进修二班第四小组学员自春季入学来一直认真收集禀决制相关问题、侃理对策建议在相关老师的指导与带领下3月27日至30日还集体赴宁海、武义等地专题调研，总结关于完善民生实事项目人大代表禀决制的做法和经验形成了一些认识体会和深度思考．

、宁海昙决制工作的要做法和经验

基本内涵：目生实事顼目人大代表禀决制，旨政府在广泛征求人大代表和人民群众憲见建议基础上提出实事工程候选项目同级人大代表在本级人民亻弋表大会全体会议上以投禀表决方式决定正式顼目，交由政府组织实施并接受人大代表和人民群众监督的制

追根溯源：禀决制的做法1871年成立的巴黎公社就曾采用过，当时由巴黎20个区群众普选出来的86名公社委员，在对公社所有重大事顼的决策中一律采用决制。作为无产阶级首次执政权的民主尝试，这一做法得到马克思的充分肯定其重大的突破是分解党内决策与执行的权力。

法律歙据：我国地方组织法第九条明确规定乡镇人民代表大会行使13项职权·可简单归纳为重大事顼决定权、监督权、人事选举权=大职权．乡镇人大亻乍为最为基层的国家权力机关本行政区域内的币大事项提交乡镇人代会由人大代表审议决定·更能体现人民当家作主的宪法精神、由于我国宪法和地方组织法对乡镇人大行使重大事项决定权只作原则性规定，且缺乏具体范围导致长期以来重大事项决定权在乡滇人大很少被运用其制度优越性没有充分发挥·

主要做法：为加强组织领导、统筹协调，宁海昙专门成

立禀决制工作领导小组·由县委副书记任组长昙人大常委会、县政府领导任副组长，成员由昙人大常委会办公室及相关工委`昙政府办公虱昙政协办公室、昙纪委、貝委组织部、貝委宣传部县发改局貝财政局、县审计局等单位负夤人组成．领导小组办公室设在昙政府办公室负责项目收集整理三寸论初选`提交初审以及后续的项目建设计划书印发合"两代表一委员“监督检甭助推等具体工作．各鲺镇、街道）也分别成立有关工作领导小组，由乡（镇、街道）党（工）委书记任组长·人大主席（工委主任）、乡镇长〖街道办事处主任）任副组长·宁海县禀决制的工作流程·一般分为民生实事顼目征集初定、顼目审议禀决、顼目监督蟊当 max、b00k118〖om

包括项目征集、项目初定、项目审议、项目票决、项目监督·项自评估个坏管：0 顾目征集·政府通过网络、书面、座淡、调研等多种方法广泛征求以人大代表为主体的社会各界的意见和建议一般每年歇9月启动公开征集时间不少于一个月。县·乡人大要依靠"两代表一委员“依托代表联络站、履职平台等多种形式·着力提高民意的广泛性。@顶目定·本级政府按照候选项目体现公益、民生、普惠`可评，适合票决和要素保障条件可行性，以及量力而行、尽力而为的原则对征集到的建议项目进行论证分析，讨论确定候选项目，乡级先后经过政府办公会讠必党政联席

会议、人大主席团会议讨论，县级先后经过貝政府、貝委、县人大常委会有关会议审议讨论后·最廟定禀决候选顼目差额比例一般为30％左乙@项目审议·習开人代会时，由政府将候选项目总体概况及具体情况，包括项目名称、项目内容、实施主体、投资额度、完成时限、相关要求等向大会或大会主席团作出具体说明“交各代表团审议讨论。@顶目票·参照人代会人事选举模式采用无记名投票方式，按照获得代表赞成禀多少从高到低浓次选定正式顼目禀决结果当场公开并由大会主席团发布公告。O顶目督。本级人大常委会（乡镇人大主席团）将政府实施实事工裎工作列入年度监督计划建立亻弋表联系顼目制度，开展代表助推主题实践活动每年至少两次听取和审议同级人民政府实施项目的情况报告并组织代表进行视察调研，@顶目评估·根据实事工程项目进展情况，组织开展人大监督检耷活动，以视察、听取汇报等形式了解、查项目建设。第二年人代会上全体代表还要听取审议政府关于上一年度票决立顼项目的完成情况，并进行满意度测评，测评结果公开宣布．附工作流程图（表1）如下：

实施成效宁海县实施票决制工作分三步走先乡镇、

冉县里、后街道。即：2m8年为充实乡镇人大代表活动内容、发挥乡镇人大法定职能，先在力洋、大佳何2镇搞试点霪009年在全县14个乡（镇）全部推广．2013 年起冉在昙级层面实施，2014年又在桥头胡街道探素开展实事工程人大代表会商制使决制工作延伸和扩展到街道层面。据统计，至去年底，宁海县各乡（镇）共征集民生实事建议项目30m个，提请禀决候选项目1175个，禀决确定802个，总投资 94．61亿元，当年平均完成率超过85％。另据统计，貝级层面实施5年来，共征集民生实事建议顼目354个，提请禀决候选项目69个，禀决确定54个，总投资

103．39亿元，当年平均完成率超过88％。2m6年7月，省人大，。，，通，，节当江省乡人民代表大会工作条例》，将宁海昙票决制工作的经验法与，艹“：法丆'些

要意义：宁海县实施禀决制工作议题来自间，

主题突出民生全程吸收民意，解决依靠民主注重集中民智结果蠃得民心取得了良好的政治、经济和社会效益。@加强摹宸民政权设·禀决制工作让地方党委`人大、政府和人民的角色定位更加清晰权责更加明确，使坚持党的领导`严格依法办事和充分发扬民主找到有机结合点，符合基层民主政权建设的客观实践·而且，这种做法相对比较简便易操作，社会认可度高，有利于激发和调动全社会的积极性，是加强基层民主政治建设的一次有益、有效的探索与实践·同时由人大集体对实事工裎建设作出决定并实行监督，使我国宪法和地方组织法关于人大牽大事顼决定奴的原则性规定得以细化和完善，使人大对重大事项的决定权从程序性向实质，蜀冱出了坚实一步。@丰富代裹覆职活动载体·禀决制工作，使人大代表在大会闭会期间的职责得到了具体落实，代表不仅要全程参与还要带头并发动群众参与相关工作有利于唉讠表履职意识、拓展代表覆职途径·激发代表履职积极性·目前宁海县各乡镇每年闭会期间代表活动普遍都在5次以上，而且都有实质性内容。同时以代表联络站为基础还形成以选民日、视察月、走访周为内容的代表联系群众新体系充分发浑了代表主体作用。乡镇人大主席团会议每两个月召开一次，人代会会期也从以往只开半天延长至现在的至少一天，从而有效激活乡镇人大工作，以实际作为提升了自身地位。O促进民生实工利实施。票决制工作给各级政府带来更大的压力因为这是全体人大代表代表全貝人民确定的大事是依法产生的，具有很强的工作约束力·项目决策、实施方式的改变使以往政府一家说了算变成政府、代表和群众共同来决定，有利于全社会形成心往一处想、劲往一处使的良好氛围也有助于改善了干群、政群、党群工亻乍关系，还有效挂进政府工亻乍的科学化、民主亻规范化·政府拿出部分公共预算让代衾来决定到底投哪里投多少`怎么投不仅有利于公共服务尽可能地覆盖到更多人民群众也推动公共预算改革、促进公共服务均等化，让有限的财力发挥出更大的社会效益。

全省推广制工作馭得明靠成

2013年12月，宁波市人大常委会决定在全市乡镇推行宁海

禀决制经验，在此前后，省内外约有30余个市、县〔区）人大常委会到宁海实地学习考察并借鉴樾广

经过对全省50多个市、县、乡有关票决制工亻乍的梳理调研小组认为，禀决制 “

的 宁海样本尤其值得复制推广在当前民主法治任务艰巨、公平正义问题凸显、贫富收入差距拉大、民生领域欠账较多的大背景下，须以尊羹民意、激发民力、服务民生为根本目的·以规范有序、创发展、务求实效为工作原贝以坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事和突出效果导向为基本原则。实践证明实施好民生实

事顼目人大代表禀决制·对于加强和改善党的领导，践行以人民为中心的发展思想

"

推动决策民主化、科学化，更好发挥人民亻弋表大会制度优势和功效，努力为 中国的

'

明天 '提供更多浙江人大的实践、素材和经验具有軍要意义．

昔日之"盆景苡如今成风。管各地称谓不尽相同，有叫“政府实事工程人大代表禀决制“的也有叫"人大代表禀决为民办实事工程“的，还有叫“冚点民生实事代表栗决制"的，或者叫代表圈选政府实事工程项目"的。"票决''方式也各有差异，如滨江区在今年2月召开的区五届人大一次会议上，以大会一人一禀" 表决方式按得禀多少在12个候选顼目中选出了10个实事工程顼台州市路桥

“一一代表充分酝酿一 ： ： 一通过表决办法

区参照人事选举的办法，形成提出表决办法

、一一提出亻顼目一一代表充分酝酿一一代表勾选一一秘书处汇总计票一一确定正式项目一一表决通过项目名单的流程代表酝釀候选项目并进行勾选（差额，12 选10）后主席团会议按得禀多少顺序确定正式项目，然后提交全体会议以按表决 “

器的形式通过项目名单。而松阳昙是在全体会议上以 逐项表决"方式进行昙政府向县人大常委会提交12件留选民生实事顼目经代表团讨论、主席团审议通过后

提交全体大会以=人一票的形式逐项表决在赞成票获全体代表过半数以上的项目中，

"一些地方采取的是以代表团为单亻立进行

从高到低精准定位“出10件。此外，还有

投禀表决，大会秘书处计票后向主席团报告主席团按从高到低选定正式项目后”在

全体会议上公总体而言，与滨江区类似，在大会上决出民生实事顼目的占多数。 ""

浙江全面开启 禀决制“时代·各地基本形成了 党委决策、人大决定、政府执行、代表参与、群众助推'的实施模式，大致包括项目征集、项目初定、项目审议、顼目禀决、顼目监督、顼目古等环一些地方还结合自身实际，推陈出新，把这项制度变得更科学化、具体化。

据不完全统计·从乡镇层面看全省949个乡镇有427个已经开展了禀决，占总数的45％其中杭州、宁波分别是1佣％。从昙级层面看全省89个县（市·区）中有49个在今年人代会上实行了禀决占总数的55从市级层面看·全省11个设区的市中，湖州`嘉兴`绍金华、衢州、舟山、丽水等7个设区的市在本月召开的人代会上实施票决制。省人大常委会明确要求7经过2至3年时司努力，禀决制工作将实现浙江全省范围的"全覆盖

地实施禀决制工作存在诸多问题

调研小组发现·目前各地禀决制的实施和完善工作情况总体良好，但进展仍不平衡。综合观察分折，主要存在以下问题．

1、思想认识不平衡

思想认识上有三大误区一是"形式论" ·有的地方对禀

决制存在应付思想·将其视为一种程序化、形式化的工作因为上级要求而被动去落实。民意征集不够广泛社会关注度不够高，基础还不够扎实。=是"麻烦论" 有的地方认为“上面干条线、下面一根针''一些乡（镇）人大只有2人，本职任务较重还有治水、拆违等工作，而多数人大代裴又是兼职的光活动组织就要多好几倍，搞禀决制给基层压任务、增负担、．添麻烦。三'樾位论"有的地方认为既然决定权是属于人大的，从项目征集开始就不该以政府方面为主，而应该由人大说了算，其本意也许为了主动做好工作，但实践中有"越厨代庖"嫌疑。权力运行模式理论是一回事实际执行是另一回事。

1、 制度保不平衡

各地普遍建立了禀决制的套制度和办法但还有制度保

障不平衡的方面。一是党委领导机制不健全。从党委角度看除换届选举、人代、人大工作会议、人大年度工作报告等已成例外有的地方党委对禀决制工亻乍还不够重视主动要求人大汇报工作，给人大出题目、提要求`压担子还有许多值得研究和深化的地方。从人大角度看有的地方人大向党委请示报告不够经常及时，争取党委市视支持没有落实到位，自身建设还需要进一步加强；如人朴目，屮掣层，当影响工作连续性和隐定性有的地方人大机构和力量不强，丿、大，，外變， E 出口不畅．活力不足，不能完全适应一线"和票决制工作的要求。二是组织保障机

制不完善，如针对禀决制存在决定易、落实难、督评少以及对人大决议决定實彻执行情况缺乏常态化、刚性化的监督等问题地方人大与党委、"一府两院"、社会各界如何更顺畅有序地对接协调，如何落实监督实效等等．三是激励约束机制不配套．如从人大代表換届选举实践看·代表能否获得连任与覆职如何关系不大容易给人一种当代衾干好干差都一样的惜觉。还有项目评估结果如何与干部选拔任用`政绩考核浮价挂沟等等。目前有一些制度尚未建立要么处于探索中暂无法配套，

2、 人大作为不平衢

据对全省禀决制实施地区的统计相比杭州、宁波的100％和湖州的93％乡镇覆盖率，温州119个乡（镇) r只有6个乡〖镇坍展占比5％；丽水143个乡（镇），只有9个乡（镇）开展，占比6％·地方人大及其代表的作为不平衡可见一斑·具体分析如下O代表结构不平衡·新=届昙乡人大换届选举后，一线代表比例相对不高。如以宁海县为例，真正一线的劳动者代表比例较低，如新一届具人大代表中工人

12．74％、企业负责人12．36％·而衣民6，18％、村两委人员21．62％：新一届乡级人大代表中工人1335％、企业负责人3．98％，而农民34．55％、村两委人员

27．75％。 （ 分别见表2、 3）@覆职能力不平衡。就禀决制工作 需 冫 亻 彪当 max.bool<1 18〖om

老代表相对较觖的是调查能力、审议能力协调能力。以宁海昙为研，任真人大代

表为27．8％，连任乡人大代表为23．07％。〈分别见表2、3）这意味着70％多新代表皙无法从学习者：跟随者马上变为参与者．决策者，加上受兼职制度、自身局限、本位思想等影响·对民生实事顼目理解也不同，履职方式虚 〕 ''大于"实"依法履职就不能真正到位。O组织活动不平衡·人大代表是票决制工作的主体。以宁海昙为例，目前尚有4个乡镇仅一名人大主席，没有副主席，另外除4个街道配齐1正2 副外，其余乡镇均为1正1副·（见表4）还有代表误工补贴没有统一的规范人大组织活动的方方面面都会影响主体作用的发挥。

附：宁海新一届级人大代表相关情况{表2）

实选駕表259

占比

职业构成情况

公务昃

70

27．0

32

12`

33

12．7

56

20．

綜合情

6 6

123

归侨

况

同任两级以上

33

12，7

附：宁海新一届乡级人大代表相关情况{表3）

宁海乡级人大代表

实选代表8

占比

公务员

10．07

企业单位负奚人

98

事业单位负责人

4

13．35

532

村两委人

237

27·75

专业技木人员

解放军和武警

0

0

0

0

领导于部

6

非公经济人士

9

1t48

0

0

连任代表

197

23m7

同任两级以上代

3．63

附·宁海目乡{讎街道）人大千部配情况（表4 }

多（镇、街道》

人大主席{主

副主（副主任

越溪乡

杀院多

胡陈乡

大佳何镇

长街镇

岔路镇

西店镇

4个街道

其余乡镇

4、奥体实践不平衡

@缺乏广泛民意征集。禀决立项的针对性和社会关注度不够高，虽然征集社会各界意见，有定性、定向、定时间的规定也要求采取多种方式方法但是没有定范围、定数量、定标准致使顼目征集立顼缺乏广泛的群众基础，由于征集烏意平台比较传统、渠道相对狭窄、界面缺乏互动、方式不够便捷，加上征集主体组织发动、舆论宣亻鬲圃亓不够·征集对象积极性、参与性较低直接回应更少，收效并不理想。调研小组发现目前意征集的对象`范围、手段大多是代表性、象征性、传统性的．撇开人大代表不说，即使找党代表、政协委员也是个别的、部分的，既没有要求必须找到每位全体党代表`政协委员，也没有具体规定"两代表一委''中的每一应必须至少征求多少群众的意见。@缺乏审议禀决规范·个别采取等额禀决外，多数地方是差决，即1厶13选10或15选10，这些项目是按资金大小、受益人数或其他什么标准排序，如何规范禀决形式、避免公共台学中的

投禀悖论等仍是问题。讨论决定预算是人代会的重要议题之一而在会上票决出 “

的实事项目，其经費又如何体现到预算报告中去？或者说，在先有预算账本后又禀决顼目“情况下·禀决产生的民生顼目资金如何依法纳入预算？由于会议时间、议题等限制，项目审议讨论不够充分，也没有安排专门的听证、辩论致使部分人大代表缺少比较、患考·而凭直观印象和感觉投禀一定程度制约和影响了禀决效果．调研小组发现，从人大代表的角度看，有的地方存在选大不选小`选下不选上、选近不选远、选实不选靈等倾向冫从党委政府的角度看·要求长短结虚实兼、上下 =致`统筹安排，如何加强票决前审议促进人大代表意愿、党政府意图的有机銃 ·另外禀决通过的执行不通过的也执行影响覆职主动性、积极性，也危害禀决权威性·严肃性。O缺乏踉踪督评估。以宁海昙为例民生实事项目所需资金仅占政府财政当年预算总支出巧％一30％比例相对偏低。而且，目前大多以事前监督为主，事中`事后监督欠重视对当年未完成的项目，缺少后续跟进的程序。禀决前热情较高跟踪督办评估不多，有“会上激动，会后不动 一决了之'、影响替代行动的现氛除个别地方开展满意僨测讠卜多数地方顼目绩效讠占暂未诵开．调研小组发现，视察调研、听取汇报等常规手段，无法保讠正监督实效．监督方式单犭虫运用的多、综合运用的少· “组合拳“打得不够多．尚未发现运用专题询问、质询、特定问题调查甚至撤职、罢免等刚性手段。

五、关于加强和改进禀制工作的若千议

通过集体调分工合作：集中讨论，调研小组提出完善民生实事项目人大代表禀决制的建议如下：

进一步提高思想认识·一方面，必须坚持三个统一'。：一要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国相统一，二要坚持传承发展与改革创新相统一三要坚持统筹兼顾与重点突破相巨銃一。另一方面，还须处理好"四大关系：一要正确把握坚持党的领导和人大决定权的关系;二要正确把握人大与人民的关系三要正确依法监督和支持促进的关系四要正确把癧全面深化改革与强化法治保障的关系。完善禀决制工作，既要坚持正确方向和原则，还要抓住羹点关键、以点带面．有交破发挥好''四两拨干斤“的作用·

完善配奪制度机制·抓亻主贯彻中办发{201刀10号`浙委发[2014] 32号文件契机·将禀决制工作列入党委政府的重要议事日程，如加强票决制度化殛点抓好"四个灣'：即边界清，排出能对号入座的"座位表'；职责清列出可追究的“责任书“ 流程清细化輿体工亻乍“路线图'匕果清交出回应群众关切的“明白账'三适时修订省人大常委会有关讨论、决定重大事项的地方法规。加快制簪巛整售事项目人大代表决制工作的指导意见》。建议探索建立健全票深目承，÷看，务`工作协调等制度，健全代表履职激励．约束、向选民述职等机制。

附：调研发现可以借鉴的相关表格

附．乡（镇} XX年度政府实事工霪顾目征求裹（表5）

此表请于XX年XX月XX日前上交乡（镇）党政办

XX乡（镇} XX年政府实事工裎完成情况满意度测评表（表6）

号

实事工程名称

测评等次

满意

比较满意

1

双环境整治提升工程

2

双山塘水库整治工

3

XX道路维修工裎

4

5

6

对××年实事工程完成情况的意见建议．

发挥人大和代表的作·既要发挥自身优勢，还要善于借力，强化人大组织建设促进决定权与监督权的有效结要进一步做好代表工作建议加快完善有利人大代表参与票决工作的制度机制，加强组织培训，充分发挥人大和代表的作用，提高覆职的积极性、主动性·要注重监督与支持结合、会场与现场结合、柔性与刚性结。禀决制工作不是"和稀泥''，除了会前调查`集中审议等柔性手段外，建议探索综合运用刚性手段，防止禀决顼目“有始无终' “虎头蛇尾的现象发生．

恻强和改进鼻体工作。@拓展民意征集渠道。从人大角度看，要主动加弭与" 府两院'、人民团体的协商，充分发扬禀决民主，深入倾听民声，广泛反映民意，集中汇聚民智确保禀决的每个顼目都符合多数群众的意愿·一要增强民意征集的广泛性，视社会各方面具有代表性团体和社会组织的意见。二要增强民意征集过程的规

范性，建议依托代表联络站、履职平台强化线上线下民意征集

采纳情况反机制。三要增强民意征集形式的多样性。不仅要用好座荟嶄彘会论证会这些常规形式还要探索网络、"两微一端“等新渠道拓展禀决协商的公众参与面。@增设昕证辩论霪序建议差额票决以12选10或13选10为宜。在国外地方议会的实际运亻乍过程中，听证和辩论是议会工亻乍的两个非常重要的环节·前者代表议会对社会利益的吸纳稽综合，后者代表议会自己对利益的受协与综合。建议结合地方实际予以借鉴，可视情增设听证、辩论程序以加强酝酿审议· O加强踉踪监督评地方人大要管好"钱袋子"必须弭化公共预算跟踪监督`绩效评估及全过程

““'

公开。针对理论上存在．人大代表遭遇邻避冲突“或被利益群体绑架 '等问题，要探索预防、监督、追责等工作．建议建立顼目实施情况考评制度，把评价结果亻乍为考核人大任命干部业绩的匝要依据提供给党委组织部门作参考．

（弘利教育）