关于开展机构编制执行情况和使用效益评估的调研报告
关于开展机构编制执行情况和使用效益评估的调研报告
机构编制是重要政治资源、执政资源，机构编制工作是加强党的长期执政能力和国家政权建设的重要工作，我们党始终高度重视。党的二十大报告明确要求，“优化机构编制资源配置”。2023年7月3日，***总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上发表重要讲话，系统总结党的十八大以来机构编制工作取得的重大成就和积累的宝贵经验，对“做好新一届中央编委工作”提出明确要求，对“做好党和国家机构改革组织实施工作”进行系统部署，为新征程上做好机构编制工作提供了根本遵循。面对新形势新要求，如何科学合理配置机构编制资源，发挥机构编制最大运行效能，成为机构编制部门面临的一个新课题。开展机构编制执行情况和使用效益评估，系统剖析被评估部门内部与外部情况，综合分析评价机构编制配置及执行情况，是促进政府职能转变、合理配置机构编制资源的有效手段。
一、开展机构编制执行情况和使用效益评估的重要意义
（一）评估是贯彻党中央决策部署的必然要求。2007年5月国务院第486号令《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》首次提出“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据”。2019年8月，中央出台《中国共产党机构编制工作条例》，要求各级编办采取科学方法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估。2020年11月，中办印发《机构编制监督检查工作办法》，专门对机构编制执行情况和使用效益评估进行阐述。开展机构编制执行情况和使用效益评估，不仅是机构编制管理的内在要求，也是优化配置机构编制资源的重要举措。
（二）评估是提升管理科学化水平的重要手段。机构编制管理除教育、卫生领域外，缺少科学量化依据。合理的评估可以帮助编制部门改进原有管理模式，通过建立切合实际、科学有效的评估工作体系，深入分析研判各部门（单位）机构编制资源使用效率，找准摸透堵点难点问题，提出相应改进建议，实现推进监督管理与优化资源配置同步，有效提升机构编制科学管理水平。
（三）评估是着力推动高质量发展的现实需要。2013年，中央提出“财政供养人员只减不增”的目标，实行编制总量控制。随着城市化进程加快，直接面向基层、民生的公共服务职责不断增加，严控机构编制总量与服务高质量发展现实需求之间的矛盾日益凸显，造成结构性、行业性缺编问题比较突出。这就要求编制部门盘活存量资源，服务高质量发展。通过实地评估对各单位在机构设置、权责分工、职能运转、人员配置等方面情况进行了解，针对机构编制资源使用不平衡、不充分问题，研究挖潜路径和方法，同时也为机构改革提供“第一手资料”。
二、开展机构编制执行情况和使用效益评估的实践探索
（一）“指标厘清+流程理顺”完成评估准备。前期，选取区总工会、工信局和xx镇作为评估试点单位，制定工作方案，召开专题研讨会，逐条说明指标，逐项分解任务。结合会议研讨情况和实际工作需要，设置履职尽责情况、“三定”规定执行情况、机构编制管理规范、部门履职效益、编制和领导职数使用效益、个性指标完成情况等六个方面“共性+个性”评估指标体系，确定座谈交流、材料调阅、调查问卷、个别访谈、数据分析等形式的“线上+线下”评估总体框架。
（二）“实地走访+系统调研”形成评估反馈。通过单位自查、实地评估、撰写总结等三个阶段完成正式评估工作。在实地评估阶段，设计“听、查、谈、问”等环节，深入调研单位机构编制执行情况和使用效益。根据实地评估结果，重点在共性问题方面对三家单位在机构编制执行情况和使用效益上提出相应建议：一是严格执行部门“三定”规定。严格遵循机构改革后的新“三定”方案，确保人员职务与实际职责相对应。二是充分履行事业单位职能。若存在事业单位新增职能或部分职能弱化，及时告知编办动议调整。三是高效使用机构编制资源。树立资源统筹和内部挖潜意识，从人岗相适、结构均衡的角度科学使用编制资源。
（三）“总结思考+理论探究”明晰面临困境。一是理论研究薄弱。评估是一种新兴的政府绩效管理方式，目前大部分省市仍处于实践探索阶段。该领域理论多为概念性、原则性的理论研究，评估体系操作性、实用性不强。在指标设计上，兼顾评估内容全覆盖与评判标准实操性的指标体系研究更缺少成果的支撑，难以“有章可循”。二是督查力量欠缺。县级编制部门在人员配置上较紧缺，面对庞大的评估对象群体，监督检查的力量显得尤为薄弱。督查工作人员对评估方面的业务要求也缺乏系统的认知，相对于开展评估工作的需求还存在差距。机构编制的监督检查工作涉及面广，需要相关部门的协同配合，但在实际工作中，部门间协作并不密切。三是结果运用乏力。评估工作作为职能、机构、编制的配置与调整依据，其依存度并不高，作为政府部门绩效考核及领导提拔、任用、奖惩依据的关联度也并不紧密，只能就问题谈问题，未能形成长效机制。违规问题的处罚权限相对有限。机构编制监督检查法规中对违反法规的行为只有通报批评、建议改正或者责令限期纠正、建议处分等，没有直接处罚权，间接影响了评估工作跟踪问效的力度和效果。
三、对策建议
（一）构建科学评估体系
1.优化指标设置与评分方式。将评估重心向反映部门是否运转畅顺、是否法治高效、机构编制资源配备是否合理等方面倾斜。考虑从党的领导情况、机构设置效益、人员编制使用效益、部门履职效益、个性指标五大方面进行深入评估，并分别设置二级指标与三级指标，对每个三级指标制定评判标准及计算方式。注重评估指标体系各部分的权重，避免平均赋分，根据评估内容的重要程度确定不同分值比例或权重，并在综合考核后，进行适当的误差修正，对扣分事项逐一查实，尽量保证评估结果客观公正。
2.细化问卷调查与实地访谈。设计更精细、更深入、更有效的调查问卷与谈话提纲。制作电子问卷，内容按照统计学中的量表概念进行设计，采用正反向测评，得出的分数直接或间接作为关联指标的结果。问卷发放对象延伸到协作部门、管理服务对象等，了解协作配合、履职效益、群众满意度等方面情况。根据拟定的提纲对班子成员、中层干部等实行分类访谈，力求把情况摸深摸透、问题找准找实，探究影响机构编制使用效益的因素及对策。
3.强化程序规范与工作标准。加快评估的规范化研究，根据上级文件精神出台具体实施办法，确保有章可循、有规可依，切实提高部门单位“编制就是法制”的意识。对照评估指标设计标准化的自评得分表、自评报告、佐证材料清单目录、问题整改台账等参考模板和操作样表，适时组织开展评估专题培训，提升自评工作质量。
（二）整合多方评估力量
1.充分利用内部资源。组建评估工作专家组，根据实际需求从组织、人社、财政、纪委监委、巡察、审计等部门抽调专员配合编制部门深入单位进行实地评估，在开展评估的同时做好相关制度宣传。结合网络舆情、电子政务信息、政务热线大数据分析等开展基础性评价，发挥组织、人社、财政数据集成优势，简化部门台账资料清单。发挥巡视、审计、派驻纪检监察组及相关职能部门的作用，建立协同机制，精准剖析机构编制方面的问题及隐患。
2.积极借助外界力量。建立与专家学者等“外脑”合作机制，与当地高校联合开展专题研究，对评估中的关键环节进行论述、提出改进意见，切实提升评估工作的科学性与权威性。根据实际工作需要也可委托第三方机构开展部分评估工作，以公开招投标的方式确定第三方机构，机构编制部门在目的、流程等方面与评估机构达成一致意见后，由评估机构代为完成部分评估流程。
（三）健全结果运用机制
1.评定等级，强化机构编制规范管理。考虑根据评估得分，按照分值或比例由高到低设置ABC三个等级，在半个评估周期内（一个评估周期指对所有机构完成一轮评估的时长，建议为4—5年）以评分等级判定机构编制申请事项的合理性与必要性，同时将评估中获得的部门（单位）机构编制使用效益情况运用到申请事项审核论证分析中。对于被评定为A等级的部门（单位），可适当在机构编制申请事项时予以倾斜，在申请用编（用工）计划、机构编制调整时优先办理；被评定为B级的部门（单位），从严控制机构编制调整事项办理，酌情考虑编制、人员、职数批复数量；被评定为C的部门（单位），暂缓受理一切机构编制审批事项，人员实行“退二进一”。
2.聚焦职能，推动机构改革落地见效。一是明确职能配置修订“三定”规定。根据近年来部门（单位）职责调整情况，结合责任清单、行政权力清单与部门“三定”进行对照梳理，评估部门职能配置是否合法合规、完整清晰、权责统一以及适应经济社会发展等，为进一步厘清职责边界、更新职责范畴、明晰功能定位、科学制定涉改机构“三定”规定提供依据。二是依据履职情况制定改革方案。通过了解党政机关及所属事业单位机构编制执行情况和职能履行情况，重点关注职能弱化、职责交叉、工作任务不饱满等问题。对职能缺失的空壳单位予以撤销，对职能减弱的予以合并或降低规格；对职能交叉、相近的部门（单位），予以职能调整或者机构整合；对于职能需要加强的予以机构编制支持。三是跟踪履职效益建立长效机制。在机构改革一至两年内开展问效工作，对履职效益等关键指标进行二次评估，通过改革前后的得分对比，了解改革后效益提升与否，及时发现改革中存在问题，动态调整资源配置，根据前后的各项指标增减分情况，督促部门（单位）针对性地进行管理效能和履职效益的提升。
3.强化监管，完善机构编制监督检查。评估是机构编制监督检查工作中的重要一环，有助于提升督查工作质效，不断健全完善监督检查机制。探索将评估结果与部门的切身利益挂钩，将其纳入政府部门绩效考核，作为领导提拔、任用、奖惩的重要依据，把机构编制管理与执行情况纳入干部审计，强化机构编制法规的约束力，提高机构编制的权威。通过分行业、类别、项目、阶段等，纵、横向比较分析，对评估工作中出现的普遍性问题加以研究，及时提出对策措施或政策建议，让监督检查工作落到实处。对于机构编制评估中发现的问题，严格按机构编制监督检查法规规定的情形处理，形成“成果清、责任明、可追溯”的清单式管理模式。对于需要整改的，督促立行立改，逐项跟踪，紧盯不放，并对整改情况进行后续督查，抓紧抓严后续管理。