党课讲稿：统筹外部安全和内部安全 贯彻落实总体国家安全观
中国人民大学国际关系学院教授 宋伟
（2024年4月16日）
一、总体国家安全观的内在逻辑
2014年4月15日，***总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时强调：“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本， 以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托， 走出一条中国特色国家安全道路。贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部 安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外 求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界……既重视自身安全，又重视共同安 全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。”
***总书记高屋建瓴地概括了总体国家安全观的主要内容。相比以前的 国家安全观，总体国家安全观的主要变化在于，强调包括经济安全、技术安全、生物安全等在内的不同领域的国家安全是一个整体。尽管各个领域的国家安全 的差别很大，但是都有两条共同的线索：一是国家的政治安全，即以国内政治、国内治理为中心的政治安全。各个领域的国家安全都受到国家治理能力的影响， 其结果都取决于我们的政策，而各个领域的国家安全也会反过来影响政治安全 以及国家的稳定和发展。二是国际安全和国际政治，即***总书记所指出的“以促进国际安全为依托”。也就是说，良好的国际安全环境是我们实现各个 领域国家安全的有利外部条件，直接影响中国崛起的方方面面。
从国际安全的角度来看，影响我国国家安全的一个主要因素就是大国竞争。目前，我国的国家安全形势确实面临着各方面的问题与挑战，是与国际政治、 国际安全领域所发生的变化直接相关的，主要是由于中国的实力不断上升，与 美国的差距不断缩小。在这一背景下，美国在诸如光刻机、芯片等高科技领域 对华采取“卡脖子”做法，也就有了更多的国内政治基础，也确实在很多关键 技术方面对我国的科技安全造成了比较大的威胁。所以，在目前中美关系非常 紧张、美国努力推动对华脱钩的背景下，我国很多方面的安全都面临着比较大 的压力。比如，我国经济一定程度上依赖出口，但对美出口方面下降明显，这 就会对我国经济安全甚至政治安全造成比较大的影响，甚至影响到军事领域等 传统安全领域。这就是我们为什么要争取良好的国际安全环境，更好地利用各
种国际安全资源的根本逻辑。
我们在讨论总体国家安全观时，要特别关注国际安全环境，因为在经济全球化背景下，各国在经济上越来越相互依赖。很多发展中国家的国内产业发展与就业都会受到世界市场的冲击，贫富差距也会随之增大，不稳定性进一步加剧，甚至向其他国家外溢。因此，在经济全球化的背景下，每个国家的安全也都是紧密相连的，人类社会就像***总书记所指出的是一个命运共同体。也就是说，如果别的国家不安全，我们想要实现自己国家的安全也会遇到很大的困难和挑战。这就是我们为什么要在经济全球化背景下特别关注国际安全与国际政治的原因。
此外，我们在讨论国际安全时还要进一步理解，对于中国这样一个崛起中的大国而言，国际安全的作用和意义日益凸显，特别是在海外安全方面。随着国内市场的饱和以及很多企业希望获得更高的利润，我们鼓励中国企业“走出去”。在这一过程中，越来越多的中国公民和来自中国的投资也会进入其他国家。如果这些国家存在各种各样的安全风险，那么我国的公民与企业也会受到直接影响，这也进一步证明了人类命运共同体的逻辑。2013—2022年，中国与“一带一路”共建国家累计双向投资超过3800亿美元。“一带一路”沿线大部分国家都是经济不太发达、政治不太稳定的发展中国家，确实有着非常多的商机与重要的战略意义，但也有着比较高的安全风险。
二、维护国家安全，实力和制度缺一不可
在目前国际关系尤其是中美关系比较紧张的大背景下，可以为我所用，以维护我国各领域国家安全的国际安全资源就是国际安全制度。对于我们这样一个发展中、崛起中的大国来说，国际安全制度是至关重要的。很多人认为，维护安全最重要的方式就是增强实力，比如有了核武器就可以维护国家安全。这种看法在一定程度上是有道理的，但却是不全面、不充分的，因为维护国家安全，实力和制度是缺一不可的。
第一，维护国家安全，只增强实力是不够的。实力增长可能带来周边国家、守成大国的安全焦虑，导致本国安全环境恶化。在国际社会这样的无政府状态 下，国家担心今天的朋友，可能成为明天战争中的敌人；担心今天共同获益中 获得优势的朋友，可能成为未来更为危险的潜在敌人。对中国的崛起而言，目 前有两类国家是特别担心的：一是中国的周边国家，部分与中国存在领土、领海争端；二是守成国家，比如美国，担心中国实力的增强可能会挑战现有的国
际秩序，影响他们的既得利益。所以在这样一个背景下，最重要的是要为可持 续发展再争取一段国际战略机遇期，一段有利的国家安全环境，尽可能不让这 些国家过早地把中国界定为主要安全威胁。那么从这个角度来讲，怎样缓解因 为中国实力增强所造成的安全焦虑，就需要我们有效构建和利用国际安全制度， 通过参与多边国际制度去释放中国对于国际秩序的看法、外交目标以及与其他 国家的互动方式，总之有效缓解其他国家的疑虑和紧张。
美国现在认为在与中国的竞争中比较落下风的就是中程导弹。中程导弹是可用性比较强、威慑力很强的进攻性武器。美国虽然退出了中导条约，但想在短期内建造大量的中程导弹还是比较困难的。从作为全球性霸主的角度来看， 美国面对中国的实力增强是有着一定的紧迫感、危机感的，于是开始对中国实施全方面打压，比如联合中国的周边国家，开展全方位竞争等。其中的一个核心机制就是美、日、印、澳的“四国同盟”，并且还在努力把其他欧洲、东南亚国家吸纳进来，打造一个军事同盟、供应链同盟、高科技同盟、基础设施建设同盟。但是，我们寻求自己的发展、增强自己的实力，并不是一种罪过，只是不可避免地在国际政治上对其他国家造成了压力。
我们要怎样缓解因为实力增强而对其他国家造成的压力？那就是有效构建 和利用国际安全制度，特别是涵盖比较多国家的多边国际制度。基于多边国际 制度形成的合作平台，使得中小国家也可以发出自己的声音，往往是比较中立、公开、透明的，不容易被某一个国家所主导和控制，进而能够形成一定的行为 规范。一直以来，我们都非常强调要以联合国体系为中心，尊重以联合国为中 心的战后国际秩序。在我们看来，这些国际秩序、国际制度对于中国而言同样 是非常重要的。通过遵守、利用这些国际制度，中国与其他国家之间的互动可 以取得一定的稳定预期，也可以减少因为实力增强所带来的其他国家的安全焦 虑。也就是说，普遍性的国际制度为国家间互动提供了许多强有力的行为规范， 符合这些行为规范的国家行为才具有合法性，否则就可能面临其他大多数国家 的反对和制裁，国际制度从而实质性地改变了国际安全环境。
第二，国际制度可以帮助各国超脱输赢之争，着眼于长远的合作，从而促进人们对和平与合作的期望。比如，我们现在要和周边国家讨论《南海行为准则》就是因为我们并不想简单地使用武力去解决南海问题，而是希望通过遵守现有国际规范，采取合作、谈判的方式解决问题。我们在谈《南海行为准则》时，肯定也是以《联合国宪章》为基础的。由此可见，大量的、较为具体的国
际制度的存在，使得国家间的合作有章可循，为细节性的合作协议提供了原则和基础，大大便利了各国之间的合作展开。国际制度由于其公开性、中立性和权威性，很适合成为国家间合作的协调者。相比双边联盟，多边安全机制往往受到广泛的欢迎，比如联合国维和行动。我们可以通过维和行动，公开、透明地解决一些国家或地区的安全问题，进而保护当地的中国公民、企业的安全。第三，在国际安全合作的过程中，国际制度可以通过向其成员提供知识、
技术、资金、规则和其他援助，大大提升相关国家维护国家安全利益的能力。比如，国际货币基金组织可以提供很多维护国家经济安全的专业知识，有时还可以提供相关领域的资金，如向一些缺乏外汇的国家提供外汇，帮助他们应对金融危机。事实上，通过加入许多的国际安全制度，中国在打击跨国犯罪、恐怖主义、非法移民等问题上都获得了更多的外部支持，增强了维护自身总体国家安全的能力。比如，上海合作组织在打击恐怖主义、分享情报等方面开展了卓有成效的合作，对于维护中亚以及我国的安全都起到了非常重要的作用。
三、构建和利用国际安全制度
作为一个崛起的大国，中国一定要非常有效地利用国际性的安全资源，尤其是以国际安全制度为核心的资源。所谓国际安全制度，我们可以将之分为三个部分：一是普遍性国际安全制度；二是功能性国际制度；三是区域国际安全制度。
（一）构建和利用普遍性国际安全制度
普遍性国际安全制度，就是涵盖国际社会中绝大多数国家、对所有国家具有约束力、能够从根本上塑造国际体系安全环境的国际安全制度，具体而言就是以联合国体系为中心、以《联合国宪章》为代表的国际制度规范。尽管联合国现在还不能够阻止所有冲突，但其所代表的制度规范已经越来越重要，是我们不能忽视的，也是其他所有国家不能忽视的。我们必须要利用好这些制度规范，因为联合国所代表的普遍性的制度规范对发展中国家是非常有利的。
第一，大多数发展中国家和中小国家的安全很大程度上依靠的就是联合国所代表的国际法准则。对这些准则的践踏，会直接恶化这些国家的安全环境， 也必要会招致这些国家的反对。比如，不干涉内政是《联合国宪章》的基本原 则，就很大程度上直接维护了中国的政治安全，包括应对西方国家对中国西藏、新疆的无端指责。
第二，尽管发展中国家或中小国家在总体实力上没法和采取侵略行动的大
国相对抗，但这并不意味着它们完全没有给相应大国造成损失的能力。毕竟在经济全球化的背景下，中小国家也可以在全球供应链、价值链中占据非常关键的位置，比如对大国的科技发展、经济发展造成影响等。
第三，大国之间的利益并不一致。当一个大国使用实力来获取胜利时，其他与之存在利益分歧的大国将会借助《联合国宪章》等国际制度来进行反对、制裁和干涉。所以，我们要反复强调中国是一个坚定维护联合国多边制度体系的国家，坚定支持对外开放。由此可见，普遍性国际安全制度是一种非常重要的国际安全资源。我们一定要学会通过利用这些制度规范，为自己的行为寻找合法性，去减少对外行动的成本。
《联合国宪章》已经成为国际体系中最主要的制度规范来源，比如主权平 等、不使用武力解决国际争端、不干涉内政等，一直以来也在中国维护国家安 全的过程中发挥了重要作用，具体表现为三个方面：一是普遍性国际安全制度， 如《联合国宪章》，赋予成员国以单独或者集体的自卫权，这些权利可以增强各国的国家安全能力。比如，我国不断提高军队的现代化水平，增加军费，增 强国防能力，是符合《联合国宪章》的合理合法行为。二是各国可以充分利用 国际安全制度所提供的各项原则、规范，在具体的领域通过有利的国际规则， 从而促进本国的安全利益。比如，上海合作组织于2006年发表了有关国际信息安全的声明，依据《联合国宪章》强调在网络安全领域同样应该遵循“主权原 则”和“不干涉内政的原则”，提出“不应传播破坏他国政治、经济和社会制 度以及精神文化环境信息的规定”。由于从具有普遍性的国际安全制度的原则 出发，因此这种在具体领域的援引是自然而符合逻辑的，并得到了联合国相关 专家组报告的认可。三是普遍性国际安全制度尤其有利于国家在海外开展维护本国安全利益的行动。比如，通过联合国的多边框架，我们可以减少国际社会 对中国发展的疑虑，减少我们参与维和行动或人道主义援助的成本，或者是在 反对西方大国干涉我国内政方面得到更多发展中国家或中小国家的支持。
所以，在联合国体系内，美国往往并不处在一个有利地位，反而经常成为 被批评的对象。然而，只要我们积极与发展中国家或大多数中小国家站在一起， 往往能处于比较有利的地位。比如，中国积极参与联合国维和行动，作出了很 大贡献，并非完全没有收获，而是既锻炼了我们的军队，又保护了当地的中国 公民与中国企业，还团结了发展中国家或大多数中小国家。所以，作为一个崛 起中的大国，我们一定要以积极的态度参与多边外交。
（二）构建和利用功能性国际制度
功能性国际安全制度，主要是指那些专业化的国际制度规范。比如，我们想要追逃追赃时就可以借助国际刑警组织的全球性网络，发挥其专业作用。1984 年，中国加入国际刑警组织以来，每年通过国际刑警组织渠道相互协查案件约3000起，获得了大量技术上的协助与情报分享。功能性国际安全制度还可以为国家之间进行高水平的国际安全合作提供有利条件，因为其专业性程度很高， 往往也不涉及敏感的政治问题。比如，由于双方政治关系的紧张、彼此难以达成信任，中美之间在双边的途径下很难在气候变化等方面达成有成果的合作， 往往就需要通过一些相应的专业性国际组织、国际机制框架来实现合作，有效缓解质疑与担忧，并实现相互监督。
类似的典型案例有《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此 种武器的公约》和相关国际组织所取得的成就。化学武器是我们大家都很害怕 的，也是对每个国家都可能造成重大影响的。比如，一些相对落后的国家可能 会想要发展化学武器，但相对较强的国家则可能想要放弃化学武器，但是又需 要达成同时放弃的效果。此外，一些国家可能认可放弃化学武器，但拒绝放弃 一些军民两用的化学品，那么怎样保证这一类化学品的安全？《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》和相关国际组织解决了这 一系列问题，到目前来看至少有两个方面的重大成果：一是除了极少数没有参 加公约的国家外，绝大多数国家都已经完全销毁了化学武器，国际社会的安全水平大大提高；二是在保证安全、有效监督的前提下，化学品的贸易得以正常进行。由此可见，正是通过功能性国际制度，很多国家才可以在气候变化、打 击跨国犯罪、销毁化学武器等诸多方面进行高水平的国际合作。
在一些不那么重要的非传统安全领域，政府间国际组织和国际非政府组织 往往比国家更加热心、也更加专业，而这些对于许多国家非常薄弱的安全投入 来说是很好的补充和加强。比如，对于海上难民的搜救问题，相比各国政府的 海上搜救行动，许多国际非政府组织则更加热心，也有更加实际的行动。在维 护社会安全稳定方面，很多国际组织非常关注且专业，也更愿意投入大量资源。这些资源是值得我们去关注与利用的，可以通过开展高水平的国际安全合作， 提高我们自己的安全水平。
此外，尽管跨国企业还不能被视为严格意义上的国际安全制度体系的一部分，但许多在特定功能领域具有知识、资金优势的跨国企业也在积极参与国际
安全制度的构建和全球安全治理，甚至对我们的经济安全、科技安全等方面形成新的挑战，成为我们目前必须关注的新问题，即如何在维护国家安全的过程中整合各方面力量来构建对我们有利的国际安全制度。毕竟跨国企业在资金、技术、平台等方面有着独特优势，如果没有它们的支持和配合，国家安全能力和全球安全治理就会缺失很重要的一块。
（三）构建和利用区域国际安全制度
相比普遍性、涵盖范围广泛的国际安全制度，我们很多时候更愿意在本区域内开展一些国际合作。比如，和东盟国家、中亚国家合作，我们都有很好的基础，而且与同一个区域内的其他成员国往往有着更多的共同利益，也可以开展更高水平的区域安全合作。为什么上海合作组织得以建立并广受欢迎？因为上海合作组织同时有中国、俄罗斯参与，既实现合作，又互相平衡，所以中小国家都比较愿意加入。所以，在这样一些多边的地区性的安全制度内，大家可以进行比较公开、透明的平等讨论，还可以实现互相监督，中小国家也不用担心制度被某一个大国完全控制，进而影响他们的主权、安全和独立。
中国目前所参与、构建的区域安全制度都具有一个重要特点，那就是突出 其集体安全性质。我们不把区域安全制度作为一个军事同盟来对待，所谓的集 体安全性质就是在这些区域国际制度内部，大家没有明确的敌人，目的就是开 展高水平合作。也就是说，我们建立区域安全制度不是为了与谁对抗，比如建 立上海合作组织的目的不是为了和美国对抗，而是为了在相关领域开展高水平 合作，包括打击恐怖主义、分裂势力，维护中国边疆以及中亚地区的安全等， 而组织中的国家都具有这样的共同利益。这样的地区性多边制度形式，充分体 现了我们一直以来构建区域性国际机制的特点，那就是开放的心态，愿意尊重 中小国家的利益，愿意给予他们平等的发言权，也就是中国可以作出更多贡献， 而不是居高临下、恃强凌弱。由此可见，国际安全制度确实在维护国家安全方 面有着独特的优势。