关于全县农村人居环境整治工作情况的调研报告
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关于全县农村人居环境整治工作情况的调研报告
县委、县政府始终将美丽生态视为最大优势，深入践行“绿水青山就是金山银山”的科学论断，不断深化“千村示范、万村整治”工程，有效改善了农村人居环境，成为全省农村人居环境治理的样板村。笔者系统地考查了我县持续推进农村人居环境的治理过程，得出该县农村人居环境的有效治理主要体现在对局部与整体、重点与普遍、数字和技术、治理与发展的统筹结合。
一、我县推进农村人居环境治理的实践探索
（一）统筹整体与局部：村容村貌与农家庭院的同步美化
我县在开展农村人居环境治理中，尤其注重整体和局部的统一。从整体来看，村容村貌的改善集中体现在对基础设施和公共服务的有效供给。首先，着力提升河道、污水管网、垃圾清运、公厕等基础设施建设，实现村容村貌的“干净、整洁、有序”。在实施“十百”工程期间，通过“布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化”的“六化”工程，较大程度地改变了全县农村“脏乱差”的面貌。其次，着力提升农村空间美感，为村容村貌增添独特魅力。我县在推进“美丽乡村建设”期间，巩固“六化”成果的同时综合考虑村庄地理风貌和人文景观的不同类型，结合所处风情带的整体风格要求，科学规划，确定村庄的总体格调，不断彰显村庄的特色。
从局部来看，农村人居环境治理不仅是村容村貌的整体提升，而且涉及农家庭院的微观整治。自2008年以来，我县持续开展庭院整治行动，取得了显著成效。就庭院整治的质量而言，我县不断提升美丽庭院的创建标准，不断丰富美丽庭院的内涵，进而提升农民的生活品位。第一阶段主要突出清洁、整齐、协调、绿化等外在美元素；在第二阶段着重对庭院韵味、家风家训等文化元素的植入；而在第三阶段则进一步突出对“家庭勤劳致富美”“文化文明内涵美”等文化追求，鼓励村民植入绘画、孝道故事、和美邻里等元素提升美丽庭院内涵。就庭院整治的数量而言，我县推动美丽庭院分类建设同时，逐年扩大美丽示范庭院的覆盖面。2008年至2017年期间，全县每年80%左右的家庭达到“庭院整治合格家庭”标准，20%左右的家庭被评为“庭院整治示范家庭”。2018年至2021年，每年实现全县所有农户达到美丽整洁庭院标准，其中35%以上的农户达到美丽精品庭院标准，5%以上的农户达到美丽示范庭院标准。20XX年，全县“美丽庭院”比例达到45%，完成了45000户美丽示范庭院的创建任务。
（二）统筹重点与一般：重点建设与整县提升的同步推进
我县农村人居环境治理是点面结合的同步推进。首先，分阶段推动示范村、重点整治村、中心村、精品村等村庄分类建设。2003年至2007年，我县积极推进“十百”工程，重点整治“脏、乱、差”问题，先后完成了23个示范村、100个重点整治村的创建任务。在此基础上，继续实施“清洁县域”三年行动计划，并于2010年完成了10个示范村（点）、100个重点整治村（点）的任务。从2012年开始，我县连续实施美丽乡村建设，以3年为一个周期，先后创建精品村86个、中心村32个；拥有国家级传统村落16个、省级传统村落11个，省级历史文化村落保护利用重点村10个，省市未来乡村9个。其次，打造农村人居环境治理的特色区块。在美丽乡村建设的过程中，以创建精品旅游线路和旅游区块为目标，通过集中连片整治，不断提升农村人居环境质量。2013年，镇通过发掘5个村的特色，打造成江南古村落景区，成功创建国家4A级旅游景区。2016年，我县建成AA级村落景区12个、AAA级村落景区1个、AAAA级村落景区1个。截至20XX年8月，共建成风情小镇9个、精品示范线12条、精品区块2个。近年来，我县结合农文旅发展，聚焦富春山居“黄金左岸”、江南古村落、芦茨慢生活体验区、“绿水青山就是金山银山”农旅融合、西部宜居宜业五大精品区块的深度打造，为农村人居环境品质的整体提升注入了新动力。第三，以普惠举措实现农村人居环境治理的整县提升。在精品村建设的带动下，其他村庄通过垃圾分类全覆盖、农村生活污水处理全覆盖等工程，实现了农村人居环境的整体改善。2012年我县在全省率先实现农村生活污水处理全覆盖，2014年实现农村生产生活垃圾分类收集和资源化综合利用行政村全覆盖目标，初步建成农村生产生活垃圾分类投放、收集、运输及处置的管理和运行体系。
（三）统筹文化与技术：文化助力与数字赋能的同步展开
我县农村人居环境的不断改善既得益于长期的资金投入，也有赖于文化和技术的赋能。一方面，我县在农村人居环境整治中重视历史传承与文化创新并重。在历史传承上，最大程度地保护乡村的历史文脉和自然景观，注重挖掘具有代表性的历史文化特色资源，坚持“一村一品”“一村一景”“一村一韵”的建设主题，突出“乡土”元素，打造了“合和”徐贩、“孝义”荻浦、“红色”富源、“清莲”环溪等一批主题鲜明的村落。在文化创新上，注重引入城市文化元素，提升农村生活品质。2020年以来，部分乡镇先后通过举办乡村音乐节和动漫节，实现了乡村文化与城市文化的碰撞，提高了农民的精神品位，也为农村人居环境增添了新的文化元素。另一方面，我县在农村人居环境治理中重视对基础设施和公共服务的数字化提升改造。2020年，我县在《县推进新时代美丽乡村建设暨打造美丽乡村3.0版实施意见》中提出打造“数字乡村”，并在农村人居环境治理中积极应用。首先，尝试在垃圾分类、大气污染治理等方面打造数字应用场景。2020年，**乡积极推行大数据智能化管理系统，通过在农户易腐垃圾桶上植入存有农户信息的芯片，采用实名制、编码识别等运维方式，实现数字赋能“垃圾分类”精细化。与此同时，安装12只高空红外线防火监控设备，组成交叉扫描网，监控田间违规焚烧秸秆等现象。旧县街道开发河道智能易管家App管理系统，引进旧县溪智慧河道在线监测系统，监控各类污染物偷排、直排等环境违法行为。其次，在农村人居环境的数字化公共服务方面，探索“智能烟感探测器”“SOS一键报警”“智能摄像头”，广泛应用于智慧消防、独居老人安全守护等领域。
（四）统筹治理与发展：乡村环境整治与乡村文旅发展的同步进行
农村人居环境质量与乡村旅游发展相互促进在我县农村人居环境治理中得到了充分体现。一方面，乡村环境整治为乡村旅游发展营造了优良环境。我县于2003年正式开展农村人居环境整治，通过基础设施提升改造和公共服务的不断优化，农村生态环境大为改善。另一方面，以农家乐为代表的休闲旅游带来了较大的环境压力，特别是污水排放不达标极容易造成环境污染，不利于农家乐产业的高质量发展。我县于2009年成立农村生活污水暨农家乐污水治理工作领导小组，在35个行政村开展生活污水治理试点工作，对101家“农家乐”业主启动污水处理工程；并于2010年出台《县农家乐污水治理长效管理办法》，明确了农家乐污水治理的标准、新建农家乐的生活废水污染源控制办法、农家乐已建污水处理设施的维护要求和完善农家乐污水治理长效管理机制。2018年，我县又作为市农村生活污水处理设施提升改造全域推进试点县，全面提升污水处理工艺和成效。与此同时，全县垃圾处理工程和村容村貌提升工程的不断升级进一步为乡村旅游增添了优势。20XX年我县乡村旅游接待游客411.6万人次，实现乡村休闲旅游总收入16.5亿元，进入全省县域旅游百强县前10位。
三、农村人居环境有效治理的内在机理
我县农村人居环境治理的县域实践是“千村示范、万村整治”工程的成功探索，深入总结我县农村人居环境治理的经验，对于其他地区推进乡村建设具有重要意义。从结构功能主义的角度来看，我县农村人居环境县域治理实践之所以能取得较大成效，关键在于治理价值、治理制度和治理组织的共同作用。
（一）价值引领：以绿水青山就是金山银山理念激发农村人居环境的治理行动
2005年8月15日，时任浙江省委书记的主席在浙江省安吉县余村考察时首次提出绿水青山就是金山银山的重要理念，并在多个场合深刻论述了经济发展与生态保护的辩证关系，“牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。改善农村人居环境可以说是推动农村高质量发展的前提条件。乡村独特韵味的生态环境资源和人文要素资源，能够形成人与自然和谐统一的农文旅资源，并在推向市场的过程中实现资产转化。因此，在乡村建设中不断强化绿水青山就是金山银山理念的引领作用，是农村人居环境治理持续进行的重要动力。从我县不断深化“千村示范、万村整治”工程的历程来看，人们对农村人居环境品质的理性追求是持续践行绿水青山就是金山银山理念的必然结果。作为山区县的我们充分认识到自身环境资源的潜在优势，接续实施“环境立县”“生态立县”“铸美富民”等战略目标，持续推动美丽乡村的不断升级，让农村人居环境得到彻底改变。同时，我们还面向长三角文旅市场，深化美丽资源向美丽经济的转化力度，不断打造农文旅新业态，推动农文旅经济持续活跃。以芦茨村为例，人居环境整治提升为民宿产业的发展提供了良好的乡村营商环境，同时在对闲置房屋和宅基地进行统一规划和有效盘活的基础上，通过项目招引带动村民自主创业，形成了吸引上海游客的高端民宿群和大众民宿群。
（二）制度更新：规划统领治理节奏，循序渐进助推治理升级
国家治理水平取决于制度供给的能力。农村人居环境治理作为一项综合性系统工程离不开制度创新的根本推动。在县域治理中，制度往往依赖于党委政府的一系列行动计划，而这些行动计划需要根据形势变化进行不断调适，因此在制度发力上形成了前后接续、循序渐进的特点。一般来讲，农村人居环境整治首先需要解决“脏乱差”的基础问题，并在制度上保证公共卫生基础设施的合理配置。例如，在《关于建设生态县的决定》《“清洁县域”三年行动计划实施意见》等政策中，针对环卫基础设施，提出按照整体布局规划，结合乡镇（街道）、村实际，在现有的垃圾填埋场、中转站等设施基础上，重点抓好垃圾收运处理系统、公共厕所、污水处理等城乡环卫基础设施建设，并逐步建立户集、村收、镇转、县处理的垃圾处理体系。与此同时，还对存量垃圾进行全面清理，大力推行农村改厕，加快污水管网和污水处理设施建设。其次，农村人居环境治理在基本解决基础环境问题基础上，又开始围绕美化环境的目标进行制度设计，逐步实现从有形治理到无形治理的内涵拓展。所谓有形治理，主要指开展村庄美化工程，包括房屋整治、线杆线路有序化、河道沟渠等景观改造、村庄绿化等；而无形治理，则是在不断强化机制保障的基础上，推动环境治理的文明化和艺术化。从有形治理到无形治理的重点转移，需要政府适时调整治理战略。我县在推动有形治理方面，重点围绕“全域景区”建设的要求，争取项目支持，不断升级基础设施，从而推进美丽乡村的迭代升级。制度接续推动农村人居环境治理的关键作用在于能够不断地明确治理目标，并围绕目标激励和规范集体行动。在这一过程中，制度效能与制度内容相互影响，制度内容的更新必然依赖制度效能，而制度效能也需要制度内容科学合理。因此，推进农村人居环境治理要从制度上把握好治理节奏，循序渐进地助推治理升级。
（三）协同共治：构建政府体系和非政府体系的联动治理体系
农村人居环境治理过程的复杂性要求治理主体的共同参与。围绕洁化、美化、绿化等系列工程，既要完成基础设施的建设任务，又要做好管理和维护工作。换句话说，在农村人居环境治理中，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与并不是相互独立进行的，而是在具体的治理场景中相互嵌入，以多种协作方式展开的治理行动。针对“地方政府‘主导者’角色缺位，部分地方企业的管理失当，农民环保意识淡薄，非政府组织参与治理的能力有限”等问题，我县探索了政府体系与非政府体系联动协同的治理模式。从政府体系来看，形成了县—乡—村纵向推进机制。在县级层面形成以县主要领导任组长的美丽乡村建设工作领导小组，负责顶层设计和部门协调，明确乡镇（街道办）一级党委政府负责组织辖区内各行政村做好日常管理工作，而行政村作为治理任务的直接参与者，自觉接受来自乡镇的督查考核。同时，不断推动人员、经费和督查考核等方面的机制在政府体系建设和运转中的有效运用。从社会协同的角度来看，逐渐实现了从村民自我管理到多方参与的治理格局。以农村生活污水治理为例，运维工作伊始，农村生活污水处理工作技术性操作相对简单，主要由本村村民自我管理，但伴随着污水处理工程的迭代升级，专业化运营势在必行，相关企业开始全程参与设施运维。同时，有的农村还建立农户、“村官”、村环保协会合力共担机制，形成了污水处理各个环节中齐抓共管的局面。从农民参与的角度来看，农民的理性参与是治理不断深化的关键。推动农村人居环境整治，不仅需要激发农民爱护环境的意识，还需要建立相应的奖惩机制，让农民规范行为，自觉参与治理过程。一方面，我县在激发农民参与垃圾分类方面较早探索积分奖励，以日常生活用品作为奖品，带动全体村民正确投放垃圾。奖品虽然不丰厚，但对于精打细算的农民来说，这种物尽其用的“无本买卖”恰是一种理性选择。另一方面，将评价考核结果与福利分配挂钩。通过定期星级评比、红黑榜单等方式为农民参与垃圾分类、庭院美化等建立外在约束机制，同时增强评价结果在宅基地分配、文明家庭等评选中的运用。除此之外，有的村通过村民代表大会投票的形式来决定保洁员人选，为农村人居环境治理增添了民主内涵。
四、构建治理共同体：农村人居环境长效治理的路径探析
当前，伴随“千村示范、万村整治”工程的广泛推行，全省农村人居环境已然得到了明显改善，但农村人居环境的整治提升仍然需要适应社会的发展和人民的需求而逐步升级。党的二十大报告指出：“建设宜居宜业和美乡村”。从美丽乡村到和美乡村的目标提升实际上也对农村人居环境治理提出了更高的要求。突出“和”正是回应农村“空心化”现象带来的共同体功能弱化的问题，同时也意味着对治理过程中人与人之间的关系连接的重新强调。因此，在新的要求下推进农村人居环境治理不仅需要“结果美”“外在美”，而且需要“过程美”“内在美”，在过程中构建长效治理机制，也就是共同体成员基于责任、合作、规则的积极参与。
面对新的目标，需要注意到当前农村人居环境治理中仍然存在“一时美”或“一片美”等现象。一方面，技术治理的路径依赖和结果导向的治理思维容易忽视治理过程中人与人的情感连接和价值共享，进而有可能固化干部主导的单一治理模式。另一方面，政府主导的项目创建虽然能够为农村人居环境治理提供各类资源，但是要真正地从暂时的有效治理走向稳固的长效治理，还需要在各方有序参与的基础上增强村民在空间塑造中的主体作用，形成基于价值认同、信任合作和规则至上的治理意识和治理机制。为此，有必要结合建设宜居宜业和美乡村的要求，从治理共同体的视角出发探索建立人人有责、人人尽责和人人共享的农村人居环境治理共同体。乡村共同体当然不是凭空而来的，而是需要人们在参与公共事务的过程中强化联系、增强互动、积极负责，进而形成一种共同体成员的身份感和归属感，并在此基础上实现紧密的关系连接。反过来，由于共同体成员之间的团结协作、合力行动，公共事务的长效治理也有了根本保障。从这个意义上讲，深入推动农村人居环境的长效治理，也需要建构一个农村人居环境治理的共同体。如果我们将人、地域性、价值认同性、相互依赖性和行为约束性等要素视作共同体的基本要素，那么农村人居环境的长效治理需要围绕人的需求而展开，但是在这个过程中，有必要对相对薄弱的价值认同性、相互依赖性和行为约束性三大要素加强机制保障。
（一）从价值认同性来看，要建立责无旁贷的动力机制
一方面，绿水青山就是金山银山的理念凭借其科学性和时代性，已经在广大基层干部群众中深入人心。在这一重要理念的引领和推动下，农村人居环境的显著改善也让农民群众对治理方式有了更高的期待。另一方面，农村人居环境整治提升的项目化运作一旦无法有效回应人民的需求，就需要“通过新机制、新动能凝聚全体村民的力量，彻底改变以往‘上头热、干部忙、民众凉’的现象，引导和帮助群众自我组织起来，制定村庄规划和村规民约、协助政府控违拆违、发展绿色生产、解决环境污染等”。为此，基层组织要动员和组织农民群众全过程地参与农村人居环境的治理。在政治上，要充分激活村民大会、村民代表大会的民主功能，有效保障群众在农村人居环境治理中的知情权、表达权、监督权等权利；在决策、管理和监督中积极履行主体责任，“将个体局域网融入公共互联网，真正实现人人有责、人人尽责、人人享有”，并增强共同治理的认同感和荣誉感。在经济上，要不断增强农村人居环境带来的生态效益、经济效益和社会效益，让农民群众能够共享治理成果，进而激发其参与治理的动力，强化其作为共同体成员的身份意识。在文化上，要加强宣传教育，将“人与自然和谐共生的‘天人’文化，亲善和美、崇善孝敬的‘家’文化以及讲信修睦、亲仁善邻、和谐乡里、守望相助的‘共同体’文化”融入农村人居环境的长效治理中，实现文化赋能。
（二）从相互依赖性来看，要建立信任合作的协商机制
农村人居环境整治得到整体改善后，治理的重点任务也逐渐进入到长效管护阶段。这就意味着农村人居环境治理需要在微观层面发力，通过适当的协商机制，以较低成本解决好涉及生态环境的治理难题。笔者在调研中发现，在微观治理领域，违章建房引发的邻里纠纷、施工导致的噪声污染、养殖带来的空气污染、垃圾清运不及时、污水漫溢长期无人过问等现象时有出现，不仅危害农村的生态环境，而且有碍于和谐秩序的建构。为了解决这些问题，村民越来越倾向于绕过基层组织，直接诉诸信访平台，寻求更高层级权威的权利救济。这在一定程度上反映了农村人居环境治理过程中，村民之间、村民和村委之间难以通过传统的方式协调矛盾。为此，农村人居环境的治理需要建立增进相互信任的合作机制。一方面，基层组织要让协商合作平台运转起来，有效吸纳和回应群众的诉求。例如，充分发挥人大代表联络站、协商驿站等民情收集平台在对话协商、达成共识等方面的功能，切实解决好农民的利益诉求。另一方面，要让农民通过合作方式参与治理过程。例如，在庭院整治活动中建立多户联合评比机制或师带徒机制，重建人与人的信任关系和合作能力。农村人居环境的微观治理要跳出行政主导下的单向治理，让农民普遍感到在协同治理中“在场”，找回治理共同体中的主体存在感和获得感。
（三）从行为约束性来看，要建立规则至上的行动机制
农村人居环境问题本质上是因人们在生产生活中对自身利益的过分强调而损害了环境公共产品的质量。因此，推动农村人居环境的长效治理，需要各方行动主体能够借助规则确立自己的行为边界。从治理共同体的视角出发，农村人居环境的长效治理最基本的是保证各方行动主体能够自觉遵守相关法律法规、村规民约等规则。一般来讲，参与农村人居环境治理的基层治理主体包括基层党委政府、基层组织、社会组织、市场主体和村民。构建基于规则的多方参与机制是构建农村人居环境治理共同体的必然要求。第一，鉴于农村人居环境问题的复杂性，基层党委政府和基层组织要明确自身的职责定位，特别是涉及跨部门的治理难题，应当从人民群众的利益出发，主动协同，形成合力，避免职能缺位和错位。同时在设备采购、人员聘请、工程招标等治理环节中，基层干部务必严格执行法律法规，坚决杜绝工程腐败，确保农村人居环境治理的各类要素能够得到充分保障。第二，充分发挥老年协会、环保协会等村级社会组织的规范化运行，特别是在村规民约中明确其职责，逐步完善服务农村人居环境长效治理的制度和能力。第三，各相关市场主体在生产经营活动中除了履行好自身的环保责任外，还应让顾客了解保护环境的注意事项。第四，村民是农村人居环境长效治理的主体力量，要学法懂法，严格按照相关法律法规排放废弃物，自觉遵守与房屋审批和建设相关的法律政策，同时在日常生活中自觉参与到治理监督中。
五、思考与讨论
从全县的实践探索来看，农村人居环境治理要统筹考虑整体美化与局部靓化的关系、重点打造与整县提升的关系、文化助力与数字赋能的关系、环境整治和产业振兴的关系。就其内在机理来看，建立价值引领、制度更新和组织推动的治理结构是关键。其中绿水青山就是金山银山的理念是开展农村人居环境治理行动的价值引领；循序渐进、与时俱进的政府行动纲领为农村人居环境治理提供了制度依托，而党委政府、社会、企业和群众等主体间的联动协同则为农村人居环境治理提供了组织合力。为了推动和美乡村的治理目标，不仅要实现农村人居环境外在空间的“靓化”，而且要从建构人的公共理性出发，打造人人有责、人人尽责和人人共享的农村人居环境治理共同体，并在价值认同性、相互依赖性和行为约束性方面加强机制保障。全县农村人居环境治理是普惠于民的公共服务，也是从物的现代化走向人的现代化的一种治理变革。在“千村示范、万村整治”工程的持续深化中，农村人居环境的不断改善折射出中国式现代化的基本特点。农民生产生活与生态环境的紧张对立通过垃圾、污水、厕所“三大革命”得到了有效缓解。农村人居环境的不断改善也有利于缩小城乡差距，体现了全体人民共同富裕的现代化特点。中国式现代化本质上就是以满足人的需求、充分彰显人的尊严、激发人的创造活力的现代化。当前如果能继续坚持绿水青山就是金山银山理念，夯实宏观治理架构，从微观层面建构农村人居环境治理共同体，必然能够进一步提升农村人居环境质量和农民生活品质，进而在更高水平上展现中国式现代化的优越性。