政策研究范文材料汇编（10篇）

篇1

中国与东盟及东盟各国关系的快速发展始于20世纪90年代初，这种关系是在互有需求、互相协助的基础上发展起来的，因此十年来一直相当顺畅。2001年11月，中国与东盟各国领导人共同决定在十年之内建立“中国—东盟自由贸易区”，2002年年底有望就这一问题达成框架协议。这是中国与东盟关系发展史上一个重要的里程碑，将在经济、政治等方面为双方关系的进一步发展提供相当坚实的基础和极富潜力的未来。

当前，国际形势正发生深刻的变化，经济全球化的不断发展和“9·11事件”后国际安全格局的重大调整正在强烈地影响着亚太地区的局势发展。在这一背景下，如何看待东盟及其对华关系的发展，并因应形势的变化提出继续深化中国与东盟关系的战略思路和相关政策，对我国稳定周边、推动区域合作，从而为经济发展创造良好的外部环境具有重要的现实意义。基于这一考虑，我们拟从较宏观视角，并力求结合现实提出这一研究报告。

一、对东盟的基本评估

东盟成立至今已有35年，它在为昔日成就而欣喜愉悦的同时，也开始日益强烈地感受到谋生的艰难和竞争的激烈。总体来看，东盟已发展成为日益成熟的区域合作组织，其经济一体化程度逐渐提高，在亚太地区继续发挥着举足轻重的特殊作用，在中国的周边稳定、经济发展和全方位外交中都占有极其重要的地位。

（一）东盟已发展为超越意识形态限制、囊括整个东南亚的区域合作组织。

1967年8月8日东盟成立之初，其成员国只有五个（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国；文莱1984年1月1日独立，数日后加入东盟）。东盟成立伊始就宣布它对东南亚所有国家开放，1971年11月27日的《吉隆坡宣言》也表达了建立“东南亚和平、自由与中立区”的愿望。但当时世界正处于美、苏剧烈对抗的“冷战”中，而东南亚地区既是“热战的战场，也是冷战的前沿”（注：张锡镇：《当代东南亚政治》，广西人民出版社1994年版，第431页。）。印支三国（越南、老挝和柬埔寨）共产党领导的革命运动如火如荼，中南半岛西北角的缅甸正实行“缅甸特色的社会主义”，多数东盟国家的重要考虑之一是联合防御所谓“共产主义威胁”，因而东盟成立后的相当时期内在推动区域合作方面未能有实质性作为。

东盟成立时发表的《曼谷宣言》着重强调“经济、社会、文化”三方面的合作，并未提及“政治”二字。（注：东盟成立当天发表的《曼谷宣言》称，它的目标有两个：(1)本着平等与合作的精神共同努力，促进本地区的经济增长、社会进步和文化发展，以此为基础造就一个繁荣、和平的东南亚国家共同体(CommunityofSoutheastAsianNations)；(2)以公正、法治和《联合国宪章》的原则规范本地区的国际关系，推进区域和平与稳定。1995年，东盟又将其基本目标概括为“共建和平、分享繁荣”。）然而，直到20世纪90年代之前，东盟的成功之处却主要表现在政治合作方面，与其初衷大相径庭。70年代中期，在美国撤出越南、印支三国建立社会主义制度后，东盟于1976年2月在印尼巴厘召开第一届首脑会议，签署《东盟和谐宣言》与《东南亚友好合作条约》，首次主动提及政治领域的合作，宣布东盟各国将“就国际与地区事务协调其观点、行动和政策”（注：AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,

1995,pp.41-61.）。在1978年12月后，东盟在柬埔寨的外交斡旋活动使其政治合作功能日益凸显。

进入20世纪90年代，全球冷战和东盟—印支对峙的结束，使东盟有条件逐步扩展到整个东南亚地区，从而实现其成立伊始就已确立的目标。1992年，越南和老挝成为东盟观察员国。1995年7月28日，越南正式加入东盟。这是东盟发展史上的重要里程碑，标志着东南亚地区奉行不同制度的国家捐弃前嫌、携手合作。此后不久，柬埔寨和缅甸先后成为东盟观察员国。1995年12月14-15日，在东盟第五次首脑会议期间，东南亚十国首脑实现历史性的首次会晤；十国首脑共同决定，将在2000年之前正式吸收老挝、柬埔寨和缅甸入盟。1997年7月23日老挝和缅甸同时加入东盟。1999年4月30日柬埔寨加入。至此，东盟已实现初衷，涵盖了整个东南亚地区，拥有10个国家、448万平方公里土地、5亿人口、7370亿美元国内生产总值、7200亿美元外贸总额。（注：AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,

November1999.）东南亚也逐渐由过去的地理概念转变为一个地缘政治概念，标志着该地区开始步入一个新的历史时期。

（二）东盟的内部合作特别是经济合作逐渐深化。

经过长期的摸索，东盟已逐步建立起一套相对完整的机制，它们称之为“职能合作”(FunctionalCooperation)，用以处理东盟各国之间的相互关系，协调各国政府的立场。冷战结束后，东盟各种合作制度日益得到强化并逐步趋向完善。根据东盟首脑1995年的动议，1996年签署了《关于深化职能合作的框架协议》，旨在通过人力资源开发、技术进步和社会团结等手段来“分享财富”。（注：东盟各国政府相关部门之间的职能合作计划包括：《东盟社会发展行动计划》、《东盟文化与资讯行动计划》、《东盟科技行动计划》、《东盟环境行动战略计划》、《东盟麻醉性药品管制行动计划》、《东盟反跨国犯罪行动计划》等。参阅AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,

November1999.）

经济合作虽然是东盟成立伊始就已确立的首要目标，但在20世纪90年代之前，因各国经济水平不高、发展层次相近，难以开展有效的合作。其名目繁多的合作计划大都缺乏实质性内容，有些甚至不了了之。20世纪60年代末70年代初，东盟国家之间的贸易占其外贸总额的比重仅为12-15%。（注：AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,

November1999.）1989年，东盟的内部贸易占其外贸总额的比例从表面来看高达17.4%，但扣除转口贸易后实际只有4.2%，远远落后于它对美国、日本、欧共体甚至东亚新兴工业化国家和地区的贸易额。（注：ISEAS,ASEANEconomicBulletin,Vol.8/3,March1992,pp.258-283.）

东盟内部经济合作的实质性进展始于1992年，并在随后几年中不断加速。1992年1月在新加坡召开的东盟第四次首脑会议签署《关于推进东盟经济合作的框架协定》，决定在15年内即2008年之前建立“东盟自由贸易区(AFTA)”，并以同时签署的《共同有效特惠关税方案(CEPT)》作为主要手段。（注：《共同有效特惠关税方案》的主要规定是，区内贸易将取消数额限制和非关税壁垒，进口关税将不高于5%，但以循序渐进的方式逐步实行。参见AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,1995,pp.41-61.）1994年9月，东盟经济部长会议要求把AFTA的过渡期限从15年缩短为10年，即提前于2003年建成。1995年12月，东盟第五次首脑会议批准了《扩大经济一体化的日程安排》，正式决定把区内贸易自由化的时间从15年缩短为10年。（注：这次会议还同时还决定：争取到2000年基本建成东盟自由贸易区；区内关税减至5%以下的商品将包括“敏感商品”；从1996年1月1日起逐步取消区内贸易的数额限制和非关税壁垒；合作领域将从单纯的商品贸易扩展到服务行业和知识产权领域；促进区内基础设施和电讯方面的相互投资；建立区内经济纠纷的仲裁制度；建立东盟自由贸易区与北美自由贸易区和欧洲统一市场的战略关系。）

1996年4月，东盟经济部长非正式会议又决定将投资问题纳入AFTA的合作范围，以《东盟工业合作计划协定》取代原来的《东盟产品互补计划》和《东盟工业联营方案》，规定参与合作的公司在东盟内部的跨国贸易可立刻享受5%以下的优惠关税（即提前享受东盟自由贸易区的优惠待遇）。1997年出台的《东盟展望2020》，要求以“快速发展的东盟伙伴关系”打造“更加紧密的区内经济一体化”，建立一个“稳定、繁荣、富有竞争力”的“东盟经济区”，促进货物、服务、投资和资金在这一区域内的自由流动。（注：AseanSecretariat,AseanVision2020,KualaLumpur,December15,1997.）为促进区内投资，1999年首次了《东盟投资报告》和《投资东盟：外国投资者指南》。

1997-1998年的金融危机不仅没有延缓东盟区内经济合作的进程，反而对此起到刺激作用。正是在这一背景下，东盟领袖们做出了AFTA进程再次提速的决定。今年元旦开始，东盟六个“资深成员国”（印尼、马、菲、新、泰、文）将相互间绝大多数商品的进口关税降低到0-5%，目前平均关税已实现3.2%的低水平，2010年将完全取消关税。其余四个“后进成员国”（越、老、柬、缅）将于2006年加入自贸区，2015年将完全取消关税。（注：RodolfoC.Severino,"TheASEANFreeTradeArea:ReachingItsTarget",Opening

RemarksattheAFTA2002Symposium,Jakarta,31January2002.）

湄公河流域经济合作是AFTA的重心所在。1995年12月，东盟第五次首脑会议决定，东盟经济应与湄公河流域经济结合起来。1996年6月，“东盟—湄公河流域开发合作”第一次部长级会议召开，通过了《东盟—湄公河流域开发合作框架文件》，确立了东盟10国和中国在这一合作中的主导地位，同时欢迎日本、韩国等国家和亚洲开发银行、世界银行等国际机构参与合作。（注：杨钟：“湄公河流域开发方兴未艾”，载《世界知识》1998年2期。）东盟以湄公河流域开发合作为契机，积极推进AFTA的发展，主要着眼于印支三国和缅甸为其提供的经济扩展机遇。因此，东盟为印支三国和缅甸加入AFTA提供相对宽松的条件。目前，东盟已成为印支和缅甸最重要的贸易伙伴和外资来源。

经过多年努力，东盟内部的经济合作现已涵盖许多领域，据东盟秘书处统计，包括贸易、投资、工业、服务、金融、农业、林业、能源、交通、通讯、知识产权、中小企业、旅游等。特别是AFTA启动以来，区内贸易的增长相当显著。从1993年到1996年，东盟区内出口额从433亿美元增加到800亿美元，年均增长28%以上。区内贸易占其外贸总额的比重也从原来的20%以下增长到25%以上。（注：AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,

November1999.）金融危机以后，东盟区内贸易增速有所减缓，但2000年仍增长到978亿美元，（注：RodolfoC.Severino,"TheASEANFreeTradeArea:ReachingItsTarget",Opening

RemarksattheAFTA2002Symposium,Jakarta,January31,2002.）年均增长约6%。

（三）东盟在亚太安全合作领域发挥着举足轻重的“杠杆”作用。

冷战结束以来，东盟的对外合作空前活跃，无论是在南南合作方面还是在南北对话方面，都取得了引人注目的成就。1992年的第四次东盟首脑会议提出，“作为日益相互依赖的世界的一部分，东盟应当加强与对话伙伴的合作关系”。1997年出台的《东盟展望2020》强调，“外向的”东盟要在国际社会发挥重要作用，要借此维护并扩大东盟的“共同利益”；亚太地区特别是东亚地区，是东盟开展外交、促进合作的重点所在。

在冷战后的亚太多极结构中，东盟因其实力所限尚难构成一极。但在亚太地区的政治、经济和安全等多边合作事务中，东盟发挥着举足轻重的“杠杆”作用，而且在今后相当长的时期内，其特殊地位是任何大国都难以取代的。其原因在于：在新旧格局的转换过程中，大国的政策调整与最终定位需要较长的时间；而东盟作为由中小国家组成的合作组织，利用这一“空档”在大国之间积极穿梭，发挥其协调、引导、平衡乃至主导的作用，能够为有关大国所接受。当然，随着大国关系逐渐调整到位，大国与东盟的兴趣差异也将逐日显现，东盟的作用与地位可能会有所削弱。不过，“9·11事件”的发生和美国反恐战争的不断延伸，势必拉长新旧格局的转换过程，这将有利于东盟在亚太事务中继续发挥其特殊作用。

东盟赖以发挥其在亚太地区特殊作用的机制，主要是它一手创立或参与创立的“东盟外长后续会议(PMC)”、“东盟地区论坛(ARF)”、“东盟＋3”、“亚太经济合作组织(APEC)”、“亚欧首脑会议(ASEM)”和“东亚拉美论坛”等。其中，1993年7月成立的ARF，是目前亚太地区唯一成型的多边安全官方合作机制，也是东盟展现其特殊地位的最重要标志。ARF于1994年召开第一次外长级会议，此后每年都召开外长级会议。现有成员除东盟10个成员国及1个观察员国（巴布亚新几内亚）以外，还包括东盟的12个对话伙伴，即中国、韩国、朝鲜、日本、蒙古、印度、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、加拿大、美国以及欧盟。（注：东帝汶（2002年5月独立）外交部长作为特别代表，以东道国贵宾身份参加了今年的ARF外长会议。）

虽然美国等西方国家经常批评ARF，说它不解决实质性问题，进展速度过于缓慢。但ARF所坚持的循序渐进、协商一致、互不干涉内政、充分照顾各成员国舒适度的原则，正是论坛能够逐渐发展起来并在亚太安全领域发挥重要作用的关键所在。事实上，近几年来ARF所取得的众多实质性成果是有目共睹的。自东盟提出ARF以“循序渐进的方式”采取“三阶段”（建立信任措施、开展预防性外交、发展解决冲突机制）的目标以来，（注：DesmondBall,"TowardsBetterUnderstandingofPreventiveDiplomacy",inDesmond

BallandAmitavAcharya(eds.),TheNextStage,AustralianNationalUniversity,Australia,Canberra,1999,pp.1-2.）ARF在建立信任措施方面取得了较大的发展，已实施有关项目近80个，（注：参见外交部网站：唐家璇外长在第九届ARF外长会上的讲话，/chn/33223.html）特别是促成了一些国家向ARF提交国防白皮书和安全展望年度报告；同时，在不断促进成员国间的安全合作和取得普遍共识的基础上逐步探索和推动第二阶段的工作。在今年的ARF外长会议上，各成员国同意应进一步强化ARF的职能，充实“反恐”和其他非传统安全领域的合作，同时循序渐进地使ARF从建立信任的阶段转向预防性外交阶段。（注：ARF外长会议1999年开始涉及预防性外交议题，2000年接纳“亚太安全合作理事会”草拟的八项原则（包括外交原则、非强制原则、时效原则、互信原则、协商一致原则、自愿原则、国家主体原则和公认原则）供成员国讨论，2001年通过有关预防性外交的文件。）

目前，东盟在ARF中的主导地位依然稳固。这种地位在ARF成立之初就得到各方确认，主要表现在两个方面：一是活动程序。ARF最重要的两个会议（7月外长会议和5月高官会议）完全由东盟轮值主席国负责筹办，约3/5的工作会议由东盟成员国与其他国家共同主办（另有约1/10由东盟成员国独立承办），日常事务则由东盟秘书处提供支持，包括组织活动、落实协议、保管文件等；二是指导原则。东盟的《东南亚友好合作条约》被确定为ARF活动的基本准则，尤其强调“平等参与、循序渐进、协商一致、求同存异”的合作精神。

但近几年来，东盟自身发展呈现空心化趋势，对内，由于金融危机打击及组织规模急速扩大，成员间的矛盾和分歧增多，凝聚力减弱，如新老成员在AFTA的进展速度和方向上产生较大分歧，在不干涉原则问题上出现争议等；对外，国际影响不断下降，如东盟促成的ABEC基本由美国主导，发起的ASEM，欧盟的兴趣多在拓展中国市场，与欧盟外长对话会也因缅甸问题屡受挫折。这使其在ARF的主导地位也面临着虚化的危险。东盟欲发挥其定基调、掌方向、控速度的作用也面临日益增大的难度。美国和欧盟对东盟的主导地位一直心存觊觎，曾多次提出ARF改称“亚太地区论坛”的主张，借此要求轮流坐庄。西方一些学者批评ARF的非机制化发展取向，要求借鉴欧洲安全与合作组织的发展模式。（注：鉴此，ARF外长会议多次重申支持东盟的主导地位，并要求有关工作会议研究扩大ARF主席职能。）美欧在自身意图难以完全体现的情况下，一方面抱怨ARF成为清谈馆，另一方面，在外长会议上大谈东盟无缘置喙的话题如南亚局势、朝鲜问题等。而东盟各成员国对ARF的期望似亦出现一些裂痕：泰、菲欲将“人的安全”纳入“综合安全”的范畴，要求搞“建设性干预”；新、泰、菲要求加紧研究预防性外交课题；印尼、马、缅、越、老、柬仍坚守尊重主权、不干涉内政的“底线”。

（四）东盟在东亚经济合作中发挥着主导作用。

东亚地区的区域经济合作始于1997年金融危机之后，而东盟的倡导、牵头和推动起到了至关重要的作用，表现在三个方面：一是1997年12月在吉隆坡召开“东盟与中、月、韩首脑会议”以及东盟与中国、东盟与日本、东盟与韩国三个首脑会议，东盟分别与中、日、韩三国签署了《面向21世纪的合作宣言》。1999年东盟扩大为十国后，上述机制被分别简称为一个10+3（或东盟加3）和三个10+1（或东盟加1）。这一年的10+3首脑会议发表了《东亚合作联合声明》，表示要在经济、社会、金融、财政、人力资源、科技、文化、资讯、政治及跨国事务等方面开展“长期的、战略性的”合作。（注：AseanSecretariat,AseanExternalRelations1999-2000,Jakarta,2000.）在首脑级会议的基础上，10+3机制逐渐延伸出经济部长、央行行长、财政部长以及外交部长等一系列部长级会议。二是2000年3月，10+3财长会议决定，13国相互之间以“双边货币互换”的方式共享外汇储备，共同抵御金融风险。当年5月，13国在亚洲开发银行年会上签署《清迈方案》，进一步认可上述决定。依据13国货币互换的总体协定，日本与韩国、泰国、菲律宾和马来西亚签署了双边协定，中国与泰国和日本签署了双边协定。三是2001年11月，东盟与中国首脑会议决定，在10年之内建立“中国与东盟自由贸易区(CAFTA)”。

从以上事实可以看出，东亚经济合作的基本框架是10+3，其中发挥主导作用的是东盟，当然，中、日、韩的支持是必不可少的前提条件。实际上，10+3框架的出台，首先就是东盟内部十多年磋商、磨合的结果。它最早发端于马来西亚总理马哈蒂尔1990年提出的“东亚经济集团(EAEG)”概念，后改名为“东亚经济核心论坛(EAEC)”，然后被东盟接纳为正式计划项目。（注：EAEC后来也被APEC接纳为一个次区域论坛。1995年，APEC大阪会议期间，EAEC预定成员国的经济部长们以非正式的方式实现了首次专门聚会。这一年的东盟首脑会议还提议举办非正式的东亚首脑会晤，并指定马来西亚负责落实这一项目。）

东盟之所以能够成功发起和顺利推动建立东亚经济合作机制，并在其中发挥主导作用的客观条件之一，是其多年来在东南亚区域内部合作中积累了较多经验，它可以在此基础上把合作范围扩展到整个东亚地区。而其主观动力，在相当大的程度上是1997年金融危机的教训。东盟从中认识到，单纯依靠东盟自身的力量，不足以抵抗某些经济风险；只有坐上东亚的大船，才可以增强其防御大风大浪的能力。中、日、韩三国对东盟领导地位的支持，也是出于类似的考虑。

（五）东盟在中国的周边稳定、经济发展和全方位外交中都占有极其重要的地位。

综上分析，东盟在30多年的发展中虽历经坎坷，但能以其独特的“东盟方式”(TheASEANWay)（注：东盟方式是东盟处理内外关系的行为规范，其特点是强调对话磋商、循序渐进、协商一致和包容性。）处理问题、渡过难关，并得到发展和壮大，成为亚太地区一支具有独特作用的重要力量，对中国的重要性也日益增大。表现在：第一，东盟是中国周边外交的重要环节之一。中国的社会稳定和经济发展需要稳定、繁荣的周边环境，而东盟作为中国周边一个重要的组成部分，其发展走向都将对中国产生直接的影响。“中国积极致力于开创和平的国际环境，首先是一个稳定的周边环境；中国愿与世界各国发展友好，首先是与邻国和睦相处。”（注：副外长：“在中国与东盟媒体合作研讨会上的讲话”，《人民日报》，2002年9月24日。）从这个意义上说，促进与东盟国家的睦邻友好关系、深化双方的合作，是中国营造良好周边环境的外交的重要部分，也是支撑中国全方位外交的重要基石之一。目前，中国与东盟所有国家都建立了密切的关系，与东盟的整体关系也进入全面发展的阶段，双方在政治、经济、安全、外交及社会等方面的联系和合作不断深化，彼此的利益需求日益增大，因此，与一个团结、稳定和繁荣的东盟建立和发展良好的关系，符合中国的利益，也是中国的战略考虑之一。

第二，东盟是中国重要的经济合作伙伴之一。金融危机前，东盟多数国家基本保持着稳定、繁荣的局面，在双方不断加强的合作中，东盟的经济发展使中国获益。20世纪90年代末期以来，双方经贸关系进一步发展，2000年双方贸易总额近400亿美元，东盟已成为中国第五大贸易伙伴，中国成为东盟的第六大贸易伙伴。（注：ASEAN-ChinaExpertGrouponEconomicCooperation,ForgingCloserASEAN-ChinaEconomicRelationsintheTwenty-FirstCentury,October2001,p.1,）与此同时，中国与东盟关系进入层次更高、范围更广、程度更深的合作发展阶段。双方在推动东亚经济合作、深化双方经贸关系方面进行了良好的合作。目前，从东亚多数国家的基本国情和政治意愿来看，未来较长时期内的东亚合作仍将以东盟为核心，以中国为主要动力。而2001年11月中国与东盟共同决定在10年之内建立CAFTA，（注：据估测，CAFTA建成后，东盟国家对中国的出口将可增长14%，中国对东盟国家的出口将可增长55%，双方的国内生产总值将因此分别多增长0.9和0.3个百分点。）这将是中国与东盟整体关系进一步发展的新源泉。

第三，东盟是中国国际舞台上的重要合作对象。一是东盟作为中小发展中国家组成的组织，在推动建立合理的国际政治经济新秩序方面与中国有着相同或相近的立场，并在推动世界多极化进程中发挥重要的作用。二是双方在国际合作组织中的合作日益密切，随着APEC、ARF以及ASEM等跨区域合作机制的建立，双方的合作向更加宽广的领域发展。基于相同、相近或相似的文化习俗、历史传统及社会发展程度，中国与东盟在亚太经济合作、亚太安全合作以及亚欧合作等重大国际问题上的利益吻合越来越明显，共同的声音也越来越多。三是东盟在中国的大国外交中发挥着独特的作用。中国与东盟各国都有各自的大国外交战略，这是客观现实。而中国与东盟日益密切的合作关系恰恰可以为各自的大国外交提供有效的辅助手段。多年以来，维护东南亚及亚太地区的和平与繁荣，维护中美日三大国之间特别是中美两国之间稳定、积极的关系，（注：东盟各国领导人都曾在不同场合多次表示希望中美关系保持稳定、积极的状态。2001年4月发生中美撞机事件后，李光耀、吴作栋、马哈蒂尔等人都极力呼吁中美两国保持克制、化解危机。）符合中国与东盟的共同利益。这些将为中国与东盟关系的持续发展提供更加深厚的动力。

二、中国与东盟关系分析

中国与东盟关系在冷战时期经历了曲折的发展过程。冷战结束后，随着国际形势的变化，以及中国与东盟各自内外战略的重大调整，双方关系出现了历史性的转变，在政治、经济、安全、科技、文化教育及社会等各个方面的合作迅速拓展。（注：1991年7月，钱其琛外长首次出席了第24届东盟外长会议开幕式。1992年，中国成为东盟的“磋商伙伴”，每年参加东盟外长后续会议；1993年9月，东盟秘书长阿吉·辛格率团访华。1994年，双方正式建立经贸和科技两个联合委员会。同年，中国开始参加年度东盟地区论坛会议；1995年，双方建立副外长级的高官磋商制度；1996年，双方建立了全面对话伙伴关系。）特别是20世纪90年代中期以来，双方关系更是连上台阶，全方位和实质性的合作日益深化，步入了“一个更为全面、成熟的新阶段”（注：：“在中国与东盟媒体合作研讨会上的讲话”，《人民日报》，2002年9月24日。）。

（一）中国与东盟关系已步入新的发展平台。

第一，政治关系全面提升。一是确立了建立睦邻、互信、对话和合作发展的伙伴关系目标。1997年12月，主席与东盟国家领导人实现了首次非正式会晤，在会后共同发表的《联合声明》中，确定了指导双方关系的原则，并将“建立面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”作为共同的政策目标，从战略高度确立了双方关系的发展方向，“标志着中国—东盟关系跨入了一个新的阶段”（注：参见《人民日报》，1997年12月17日。）。二是建立了多层次的定期对话和磋商机制。目前，双方以“东盟＋1”领导人年度峰会为核心，已形成了外长、经济部长、高官政治磋商以及联合合作委员会等对话机制框架，为双方关系稳步发展提供了有效保障。三是保持了在地区和国际事务中的密切合作。双方在亚太经合组织、“东盟＋3”领导人会晤、东盟地区论坛、亚欧会议以及联合国等多边组织和机构中积极协调立场、相互沟通、相互支持，对维护发展中国家利益、维护和促进地区的稳定与发展发挥了积极作用。四是密切了双边多层次、多渠道的政治交往。近年来，中国与东盟国家保持了频繁的高层互访活动，同时，包括党际、议会、社会团体等各个层次的交往不断增多。双方通过坦诚的对话和沟通，加深了了解，增进了互信，政治关系日益稳固。表明中国与东盟关系已走出历史的误区，步入“对话、合作、共同发展”的轨道。

第二，经济关系日益密切。一是双方经贸合作迅速发展。1975年双方贸易总额仅为5.23亿美元，1996年达到200亿美元。（注：韩锋：“东盟的政策调整对中国与东盟关系的影响”，梁志明主编：《面向新世纪的中国东南亚学研究回顾与展望》，香港社会科学出版社2002年版，第213-214页。）去年，双方贸易额达416亿美元，今年上半年已达236亿美元，同比增长18.7%。在相互投资和旅游方面，2001年，东盟国家对华投资协议金额累计534亿美元，实际投入261亿美元。中国对东盟投资也已起步，正以每年60%以上的速度增长；双方游客总人数达500多万。（注：：“在中国与东盟媒体合作研讨会上的讲话”，《人民日报》，2002年9月24日。）二是双方经贸合作机构不断完善。继1994年双方正式建立经贸和科技两个联委会后，又相继于1997年和2001年成立了中国东盟联合合作委员会(ACJCC)和中国东盟商务理事会(ACBC)等合作机构。另外，双方经贸部门也不断加强在10+3和10+1框架内的部级磋商，有力地促进了双方经济关系的发展。三是双方确立了全面深化经济关系的目标和方向。双方领导人已决定将农业、信息产业、人力资源开发、湄公河流域开发及加强相互投资确定为新世纪初重点合作领域，并就建立中国—东盟自由贸易区达成重要共识，（注：AseanSecretaria:PressStatementbytheChairmanofthe7[th]ASEANandtheThreeASEAN+1Summits,）标志着双方经济合作开始迈入新的时期。

第三，安全合作不断加强。随着冷战后外部安全环境的变化，东盟和中国都相应调整安全战略，积极加强交往，努力消除疑虑，加深相互信任，在安全方面的合作逐步深入。一是双方安全对话渠道增多，如领导人年度峰会、东盟地区论坛、高官政治磋商会议以及相关的“二轨”对话等，都是双方在地区和双边安全问题上加深了解、增信释疑和及时妥善地处理相关问题的重要渠道。二是双方安全观的共识扩大。双方积极合作，在摒弃“冷战思维”、探索和发展新安全观方面的立场和观点日趋接近。中国对东盟推行的“综合安全”、“合作安全”等给予了积极肯定。中国提出的以互信、互利、平等、合作为核心的新安全观也日益为东盟所接受。另外，双方在推动建立信任措施和预防性外交稳步发展方面也加强了协调和合作。三是双方日益重视在非传统安全领域的合作。特别是“9·11事件”以来，双方进一步加强了在打击国际恐怖主义、跨国犯罪活动及维护经济安全等方面的合作。此外，中国与东盟各国还不断推动双边军事交往，建立相关对话和磋商机制，进一步促进了双方安全合作的发展。

（二）东盟对华政策基本走上积极合作的主干道。

冷战时期，受西方反华政策及一些国家内政变化的影响，东盟主要国家视中国为现实威胁，推行敌华的政策。随着中国与东盟国家关系的迅速发展，东盟各国对中国的认识开始出现重大变化，其对华政策也逐步由过去的消极戒备向积极合作方向转变。

首先，对中国的认知日趋积极。随着中国国际地位的不断上升，特别是近几年进一步推动和加强与东盟国家睦邻互信合作关系，东盟国家日益认识到，崛起的中国是保持地区稳定和实现经济繁荣不可缺少的重要力量，而孤立中国和对抗中国都是不现实的。一是认为中国已成为促进发展的因素，而非“威胁”，在东盟国家中赢得了广泛赞誉。马来西亚总理马哈蒂尔明确否定了所谓“中国威胁论”，主张对中国采取“建设性交往”。（注：陈欣之：《东南亚安全》，台北生智文化事业有限公司1999年版，第72页。）他认为中国到时“将会成为名副其实的世界强国，而经济和政治影响也将伴随而来”。“一个繁荣的中国将是带动成长的火车头，先是带动东亚，包括东南亚，然后是带动整个世界”。（注：转引自陈乔之等：《冷战后东盟国家对华政策研究》，中国社会科学出版社2001年版，第25页。）二是认为中国“更加成熟和公开化”。提出应抓住时机使中国成为东南亚“地区架构”的一部分，以免中国可能在10年后实力增强而“自行其是”。三是认可中国在东南亚地区的实力和影响。新加坡总统纳丹曾说，中国“是一个大国”，要“认真对待”和“使其在地区内发挥作用”。（注：FarEasternEconomicReview,June10,1999.）

其次，加强对华经贸合作已成为东盟对华政策的主轴。近年来，随着中国与东盟经贸关系的加强，东盟国家在华经济利益不断扩大，各国“普遍认为中国的发展壮大对东南亚是一个机遇”（注：参见《人民日报》，2002年4月26日。），其对华优先考虑的已不再是“老大难的安全问题”，而是经济机会。（注：FarEasternEconomicReview,June10,1999.）基于这一动因，东盟国家在推动对华关系上更加突出经济合作，淡化干扰双方关系的一些问题。而随着中国入世及与东盟自由贸易区谈判的“激活”，将为双方提供更多的经济合作机会，也将对东盟各国的经济发展战略产生深远影响，使其更加重视推动对华经济关系，从而进一步充实对华合作政策。

第三，采取“接触而非对抗”成为各国对华政策的基本思想。一是积极与中国构建新型双边合作关系。自1999年2月泰中建立新的伙伴关系框架后，东盟各国纷纷以此作为发展对华关系的“范例”，与中国构建新的双边合作框架，签订面向新世纪的新型关系的相关文件。二是积极促进对华安全合作。各国积极与中国建立新的“安全防卫合作网”，如泰中、越中、马中建立了安全对话机制，文莱、印尼和新加坡也表示有意建立类似机制。三是努力避免与中国在南中国海问题上对抗。东盟主张各方应通过和平谈判，确立南海“行为准则”，维护地区稳定。

（三）中国与东盟关系具有广阔的发展前景。

经过近年来的努力，中国与东盟关系已被推到了一个新的起点，正面临进一步深化的议题。尽管在未来发展中仍面临诸多挑战，但从当前的国际背景、双方合作的基础及发展潜力看，双方关系前景十分看好。

首先，国际形势的变化为双方进一步加强合作提出了现实要求。当前，国际形势正经历冷战结束以来最深刻的变化：一是经济全球化和区域化加速发展，对政治、安全、社会和文化等领域产生深远影响；二是“9·11”恐怖袭击事件造成的震荡使世界安全局势变得更加复杂，并对国际战略格局、国际关系产生重大冲击。这一趋势极大地增加了中国和东盟的压力和挑战，同时也为双方深化合作带来了历史性机遇。双方在当前国际形势急剧变化的处境极为相似，承受的压力和面对的挑战相同，这使得双方的利益共同点不断增多。进一步强化合作、增强实力、共同抵御经济发展中的风险和应对各种安全挑战，谋求共存共荣，成为双方最佳的战略选择。

其次，共同的利益和良好的条件为双方关系发展提供了重要基础。共同利益体现在战略考虑和政策思路日益吻合：政治上，双方都需要稳定政局、维护国家统一和主权完整，都面临着政治改革等任务。此外，谋求建立公正合理的国际新秩序，维护发展中国家利益也是双方共同的目标。经济上，双方都面临全球化带来的挑战，随着近年来双方经济联系的日趋密切，经济的互动性和互补性进一步增强。特别是金融危机以来，双方经济正逐步形成“唇亡齿寒、共荣共损”的关系，同舟共济、促进发展、增强国际竞争力及扩大区域合作和促进共同繁荣已成为双方共同要求。安全上，双方都需要创造一个和平安全的国际和周边环境，鉴于双方尚存的某些历史遗留问题和领土领海争议，以及面临近年来日益突出的非传统安全问题，加强安全对话合作、和平解决争端、共同维护地区稳定已成为双方必然的选择。良好的合作条件体现在：(1)相似的历史。东盟与中国近代以来都曾遭受西方殖民主义的侵略和压迫，有着反帝、反殖的传统，这是双方增进理解的重要基础；(2)相同或相近的文化传统、价值观念、生活习惯，这有利于双方的沟通和交往，特别是在抵制西方强加的价值和道德观念上能找到共同点。如近年来双方共同推进“亚洲价值”观，中国也最能理解东盟处理内外事务的“东盟方式”。（注：LeonardC.Sebastian,"SoutheastAsianPerceptionsofChina",DerekdaCunha(ed),SoutheastAsianperspectivesonSecurity,Singapore:InstituteofSoutheastAsian

Studies,2000,p.174.）(3)山水相连的地缘优势，这使双方能更便利地交往和合作。此外，双方已建立的良好的相互沟通和交流渠道为双方在多领域、多层次加强合作和开展工作提供了有力保障，使双方能及时妥善地讨论和处理各种问题。

再次，双方合作仍有较大开发空间。中国与东盟的合作从纵向比较确实取得了长足的进展，但从横向看，在合作的规模、水平及领域方面尚有待进一步提高和扩大。政治上，双方有必要在国际事务中密切磋商及协调立场和行动，建立更趋完善的多边与双边政治合作机制，探索更利于双方增信释疑、加深理解、相互支持、团结互助的交往方式，并促进双方各阶层的交往，使双方的政治关系更加牢固。安全上，双方在国际、地区和双边层面上的安全合作都有待深化。双方可进一步在推动新安全观、促进军事交往以及非传统安全领域加大合作力度。经济上，双方合作的潜能巨大。如双方的相互贸易虽增长很快，但在各自的对外贸易中所占比例仍较小，双方约17亿人口的市场潜力仍待开发；双方在相互投资、金融合作、旅游合作、人力资源开发合作及文化教育合作与交流等方面也有很大的发展前景，特别是能源合作将成为双方经贸关系一个新的增长点。而中国入世为双方合作提供了新的机遇。

三、深化对东盟关系的考虑和几点建议

综上所述，东盟自其成立以来，在维护地区稳定与繁荣中发挥着积极的作用。诚然，东盟的发展在近年出现一些问题，在今后仍将会遇到许多难题，但其作为亚太地区一支特殊的战略力量仍将会在相当长时期内发挥其相应的作用。长期以来，中国十分重视发展与东盟的关系，并在多年的探索和实践中，逐步制定和完善了对东盟关系的一系列政策。当然，中国与东盟关系中也有一些干扰因素，在制定相关政策时也应加以认真考虑。

（一）中国对东盟政策回顾。

中国对东盟政策经过三代领导人的不断探索、实践和完善，已逐步形成了以“睦邻合作”为核心思想的一系列政策。

新中国建立之初，中国第一代领导人对东盟的政策思想可概括为“突破与团结”。一方面要突破美国对新中国实施的封锁和遏制，另一方面要团结广大的第三世界国家。主席曾在上世纪50年代初期提出与近邻国家和平友好、和睦共处的思想。总理于1953年、1954年将其发展为和平共处五项原则，（注：《外交文选》，中央文献出版社1990年版，第54页。）这一国际关系准则，为日后的中国对东盟政策奠定了基石。

以邓小平为代表的中国第二代领导人在80年代初提出和平与发展的时代主题和建立国际政治经济新秩序的外交战略思想，主张建立和发展长期稳定的睦邻友好关系，指出：“东南亚国家是中国的近邻，同东南亚各国建立和发展长期稳定的睦邻友好关系，是中国外交政策的一项重要目标。”（注：韩念龙主编：《当代中国外交》，中国社会科学出版社1990年版，第359页。）为此，中国积极推动与东南亚国家的关系，并开始加强与东盟组织的关系，从实际出发，大胆探索解决历史遗留问题的新办法，如提出“搁置争议、共同开发”的思想，以此解决中国与一些东南亚国家存在的南海主权纠纷问题；申明中国侨务政策，以解决华人华侨问题；强调中国不会输出革命，不在任何地方谋求势力范围等。（注：《邓小平外交思想学习纲要》，世界知识出版社1999年版，第127页。）这些政策的实行为中国与东盟关系揭开了新的篇章。

中国第三代领导人不断丰富和发展睦邻外交思想，并积极实践，明确提出与东盟建立新安全观指导下的睦邻互信伙伴关系。1997年底，主席与东盟领导人在首次非正式会晤后发表了《联合声明》，确定建立中国—东盟面向21世纪的睦邻互信伙伴关系，为双方关系全面和深入的发展构筑了框架，指明了方向，奠定了基础。至此，中国对东盟的政策日益全面和完善。政治上，进一步加强双方的理解、信任和友谊，积极支持东盟为维护地区稳定、促进发展的努力，明确指出“一个团结和繁荣的东盟，是促进亚洲和平与发展的重要力量”（注：主席：《增进睦邻友好共创光辉未来》，/chn/2780.html）。同时，积极寻求通过和平谈判解决双边有争议问题。经济上，提出“把加强经济交流与合作作为营造周边持久安全的重要途径”，欢迎东盟经济一体化进程，深化同东盟在经贸、科技和社会等各个领域的交流与合作，如倡议与东盟共建自由贸易区，积极参与澜沧江—湄公河流域合作，在东南亚地区积极实施“走出去”战略等。（注：副主席在马来西亚发表重要演讲时说：“随着中国加快实施‘走出去’战略，也会进一步增加对亚洲国家的投资。”/chn/29322.html）安全上，努力推动地区安全对话合作机制的建立和发展，认为一个对话而非对抗的地区安全框架是亚太安全的重要保障。为此，高度重视并积极参与多层次、多渠道的双边与多边安全对话合作。（注：《中国关于新安全观的立场文件》，/chn/33224.html）“9·11事件”后，进一步加强与东盟在非传统安全领域的合作。（注：2002年5月中国《关于加强非传统安全领域的合作的中方立场文件》，中国签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，推动东盟地区论坛、东盟与中日韩领导人会议探讨非传统安全领域合作。在反恐国际合作方面，中国支持东盟地区论坛发表反恐声明，在禁毒合作方面，与缅甸、泰国、越南、柬埔寨、老挝和联合国禁毒署共同建立了六国七方禁毒合作机制，与东盟签署了《东盟和中国禁毒行动计划》，并与老挝、缅甸、泰国举行四国禁毒合作部长会议，确定进一步加强合作的具体内容和目标等。）在这一政策指导下，中国与东盟的关系不仅得到全面拓展，而且日益走向深入。

（二）深化双方关系应考虑的几个因素。

毋庸讳言，中国与东盟关系在保持良好合作总体趋势的同时，仍面临一些挑战。因此，在推进和深化对东盟关系中应从战略层面上把握和处理好相关问题。

第一是“中国威胁论”问题。长期以来，西方一直在炮制和宣传“中国威胁论”，其中一些“学者”和媒体在散布这一思想中起到了推波助澜的作用。如称中国反对的“霸权”概念实际是“帝国主义”概念，诬蔑中国要在东南亚“谋霸”。（注：AlanCollins,TheSecurityDilemmasofSoutheastAsia,Singapore:InstituteofSoutheast

AsianStudies,2000,p.137.）东南亚金融危机后，西方一些人又散布“中国经济威胁论”，将金融危机的责任归咎于中国的经济发展和中国竞争的结果。虽然近年来东盟对华的信任度日益提高，使“中国威胁论”影响下降，但其余毒难以在短期内消除。一些国家对中国仍有疑虑和担心，使东盟对华混杂着矛盾心态。（注：LeonardC.Sebastian,"SoutheastAsianPerceptionsofChina",DerekdaCunha(ed),SoutheastAsianperspectivesonSecurity,Singapore:InstituteofSoutheastAsian

Studies,2000,pp.174-178.）因此，“中国威胁论”在一段时期内可能成为影响中国与东盟国家关系深入发展的一个不利因素。

第二是某些领土领海争端问题。目前最为突出的是有关南海问题的一些争端。历史记载和考古成果均证明南沙群岛自古以来就是中国领土。越南到上世纪60年代之前一直承认西沙和南沙均属中国，但70年代以来，越、菲、马、文先后宣称对南沙群岛及其周围海域拥有全部或部分主权，从而引发了南海问题。领土领海问题涉及面广，问题复杂，需要时间进行研究、磋商和谈判解决。特别是南沙争端在短期内难以彻底解决，而区外大国势力的卷入又将使这一问题更加复杂。虽然东盟和中国双方承诺通过和平的方式解决彼此之间的分歧和争端，不诉诸武力或以武力相威胁，但“南海问题”作为一个长期影响中国与东盟关系发展的复杂问题，其彻底解决还需要很长一段时间。

第三是台湾问题。东盟国家都奉行“一个中国”的原则，原本不存在台湾问题。但上世纪90年代以来，台湾当局加大对东盟国家的“务实外交”，以金钱为手段，推进“南进政策”，发展与东盟国家的实质关系。东盟一些国家也因受经济利益驱动，提升与台湾的交往层次，与台湾发展“有限度”的实质关系，甚至在台湾政策上出现摆动。陈水扁上台后，继续加强在东盟的活动，近期又力图搞第二波“南进”兜售“台独”主张，加强向一些东盟国家渗透。若不加以警惕和遏制，将会损害中国与东盟友好关系的正常发展。

第四是大国关系问题。近年，美、日、印等国都加强了与东盟的关系。如美国不断加强与东盟一些国家的军事和政治关系，力图在东南亚建立以美为主导的安全体系；日本也努力增强对东盟影响力，强调与东盟建立“全面的经济伙伴关系”，欲以经济为后盾，拓展政治安全关系；印度近年来也积极推动“东向政策”，逐步密切与东盟国家的经济、军事合作。这些国家在东南亚的影响不断增强，有其现实的政治、经济、安全及战略利益考虑，并非完全针对中国而来。但不排除一些国家从“零和”的“冷战思维”出发，存有削弱中国影响的意图，从而在一定程度上影响地区的稳定和中国与东盟国家关系。

此外，中国入世后可能出现的与东盟的经济摩擦，以及东盟一些国家的政局波动引发的华人问题，处理不当也会干扰双方关系的顺利发展。

（三）加强对东盟关系的几点思路。

从当前国际形势的变化和中国与东盟关系的发展趋势看，未来10年是中国与东盟深化合作、建立新型伙伴关系的重要历史机遇期。中国应从长远战略出发，抓住机遇、全方位推动与东盟睦邻互信合作关系的发展。

首先，制定发展对东盟关系的10年总体战略规划。一是应明确一个目标，即本着双方领导人业已确立的指导原则，坚持政治互信、经济互惠、外交互助的方针，以经贸合作为先导，以政治合作为保障，以安全合作为辅助，以科技、文化教育合作为动力，全面推动和加强双方的睦邻互信合作伙伴关系。二是应划分两大阶段：前五年着重进行基础性的合作，如加强政治互信、探索合作方式、拓展合作领域和渠道、建立相关机制等；后五年进行实质性的合作，着手处理深化双方关系中的一些重大问题、难点问题。三是应确定三个层次：对全球、地区和双方三个层面的合作进行分析，以发展和深化双方合作为主，以加强区域合作和国际合作为双方深化关系的动力源。

其次，继续保持和发展双方业已建立的良好关系。一是进一步夯实和推进双方的政治关系。保持领导人的密切接触、沟通和交流，建立双方领导人深厚的个人关系；加强与东盟在国际机构和组织中的磋商和协调、协作，特别是加强与东盟在亚欧会议内的协调；鼓励东盟在国际事务中发挥应有的作用；促进党际、社会团体的互访交流。二是全面拓展对东盟的经济合作。在推动CAFTA发展中，也要研究可能产生的国际和区域影响以及与其他贸易区接轨的问题；充分挖掘经济合作的潜力；同时要扎扎实实地与东盟国家合作搞一些影响大、效益好的项目；三是努力推动安全合作的新发展，特别是进一步推动双边军事交流，加强军方之间的往来。

第三，因应形势的发展和现实的要求提出新的合作理念。双方关系的发展应建立在建设性、开放和非排他性、包容性及灵活性基础上。政治方面，宜积极探讨一些深层次的合作议题，开展一些有利于双方加深互信的活动，诸如对亚洲价值观、新安全观、东亚发展模式、文化比较研究等展开研讨；进一步推动双方的社会、文化教育的交流与合作，特别是要加强媒体的合作和交流，提高亚洲的声音，似可提出与东盟共同建立新闻基金；注意加强年轻一代人对中国的认知和了解的有关工作，可考虑在双方主要大学增设中国—东盟留学基金，以及青年交流基金等。经济方面，应将加强双方的能源合作问题提上重要日程；在科技合作方面应考虑全面推进目前最有利于双方合作的卫星遥感技术的合作。安全方面，宜进一步解放思想，积极推动新安全观的合作研究，在加强官方安全合作的基础上，鼓励“二轨”的安全对话和进行相关项目的共同研究，如就预防性外交议题加强双方的合作研究，以有效地促进双方的相互了解和理解；注意落实在非传统安全领域的合作项目，当前应加强现有的“反恐”和打击跨国犯罪方面的合作外，应注重把打击海盗、维护海上航道安全提上重要日程，并开始协商共建海上共同保障合作机制；积极推动与东盟探讨建立双方的危机管理机制。

政策研究范文篇2

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”［6］。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

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政策研究范文篇3

关键词：旅游产业政策；政策研究；综述

1旅游产业政策概念研究

大部分研究从产业经济学的角度出发，对旅游行业的产业政策性质进行界定，应用“产业政策”的概念来定义“旅游产业政策”。就目前经济学领域而言，虽然还未有明确的定义，但是已产生了几点共识，首先确定了产业政策是政府政策的总和这一主体；在时间上指出产业政策主要指向未来，能够干预产业结构的变动方向；在目标上强调用产业政策进行逐步推进，以弥补失灵的基础市场，从而增强某一区域的旅游产业横向竞争力，并进一步推动整体实力。1．1国内学者对于旅游产业政策的界定。旅游产业政策的探究，在整个经济学领域中具有很强的指向性。关于旅游产业政策这一概念，相较于国外学者，国内学者则是更多的强调旅游产业政策在时间与空间方面的效用。高舜礼从政策探究的角度进行了广义和狭义两方面的讲解，认为“当前我国的旅游产业政策是由国家相关产业职能部门制定出来的，有针对性的旅游方面的约束措施”。张辉以时间维度的特定性为基础，将旅游产业政策定义“是有针对性的旅游方面的政策指导纲要”。宁泽群从空间维度出发，对旅游产业政策的定义是“为了地区内旅游发展目标的实现而制定的规章制度”。罗明义侧重于国家广域性和地区局域性的空间，认为旅游产业政策是“国家或地方相关职能部门为促进旅游全面发展所制定出来的利好引导方略，以及与其相关的法律、制度、方案的总和”。王洪滨则定义旅游产业政策为“是一种为了催生旅游，定向的，有计划性的促进方法和策略”。对于旅游产业政策系统的概念，我国只有极少部分人做了相关研究。陈友华将基础于政策课学的理论进行系统的结合，提出了一种新的概念：“旅游政策系统”。虽然提出了这一概念，但却未对其进行详细的划分和具体的界定。而苏振对于机关的各种旅游政策进行了分类，在公共政策的基础上，建立了一种新的旅游公共体系：“金字塔型”。1．2国外学者对于旅游产业政策的界定。国外对于旅游产业政策的研究分析多侧重于对政策“战略框架”的制定。查尔斯、布伦特等人认为“旅游产业是一项有计划性的、全方位的、能够起到正相关作用的规范战略，其能够为区域旅游业的发展，起到极大的正面促进作用”。斯洛博丹．翁科维奇提出“旅游相关的政策是我国最高职能部门，为了实现旅游的正向发展，所制定出的能够催动旅游业全面发展的相关行为准则”。

2旅游产业政策分类研究

学者们在概念研究的基础上对旅游产业政策的分类进行了进一步的研究和探讨。根据旅游产业政策的功能，张凌云将其归纳成产业结构政策，组织、周边信息技术、产业周边衍生、产业聚集等相关的促进推动政策。分属于扶助重点产业，设计规模经济及保护竞争，支持与推动技术创新活新技术适用，影响产业在不同地区的分布和促进产业实现诸如充分就业等社会目标。万先进和张素芳以当时旅游业所处的阶段、经验、问题等现状为依据，认为旅游产业政策存在十个亟待解决的问题，同时对其进行具体分类，即“旅游产业的定位、指引、导向、规划、周边建设、投入情况、相应的周边组织规划、技术周边、法律保护等相关的政策。”。沈姗姗对2008年之前的关于旅游政策相关的文献进行了归类总结，将旅游产业政策系统的区分为基本和特殊两类政策，产业结构规划为产业、组织、技术相关、布局、周边设施等五个具体类目，当前的一些特殊旅游产业政策则细化为市场和产品两个类目。

3旅游产业政策内容研究

3．1旅游产业结构政策研究。通过现有文献的梳理，旅游产业结构政策在空间上可划分成区域、地方、民族三大类。区域旅游产业结构政策研究的深入将传统的行政区划范围给打破，而对行政区域中具有资源或市场相似性的地域空间进行组合研究。张祖群等人通过对我国中部地区的旅游产业链情况进行剖析，提出了有针对性的利于旅游产业共生的综合性开发策略，通过旅游开发促生周边衍生产业的共同发展，提升中部地区的全面经济水平。白廷斌和梁宏志选取西部地区为研究范围，对其旅游产业政策也做出了一些研究。针对港澳台等境外旅游的产业结构政策，王鸿志、李晓晨、刘杰武分别在政策变化的前提下对港澳台与内地市场之间的关系进行研究；针对旅游发达地区的产业结构政策，程斯珞、张晓楠分别以上海和陕西为代表，两地都对旅游的迅速发展在不同阶段的适应性进行了调整。而针对旅游发展较为落后地区的产业结构政策，刘希磊和舒小林借贵州这个旅游重点地区的旅游开发为例，对其旅游资源、品牌效益、环境保护等方面的可能性和可实现性分析，进行了系统的有针对性的调整。区域旅游产业的相关政策研究是主要对少数民族聚居区或少数民族行政区域所开展的研究。桂宇认为要通过旅游开发弘扬作为优势旅游资源的民族文化，同时少数民族的地域偏远性和经济落后性促使其更加依赖产业政策来引导其发展方式。向学凤则以区域旅游开发的保护、经营、维稳为主，以开发特色、民俗产业旅游为亮点的具体研究策略。3．2旅游产业组织政策研究。我国前期学者的旅游政策研究不外乎生态、环境、环保、资源开发、特色资源利用等方面。而对于突发事件处理、旅游资源的持续利用等研究，就目前来看还是较为不足。荣傲君提出的旅游可持续维稳战略的衍生性，算是有前瞻意识的。在此之后才出现了关于旅游资源可持续性发展的一系列研究。贾婷婷、刘婷和施德群等学者对于旅游资源可持续保护、生态资源可持续开发等相关问题进行了具体的剖析。吴倩倩通过游客感知度提出了政府和当地住户相互敦促，相互指引的全方位旅游资源维稳保护措施。对旅游危机事件应对的组织政策研究，赵晋微最早提出“旅游政策的危机管理系统开发”。以此为基础，王镜、冯学刚、吴良平、田祥利以洛阳、西藏等为代表将“危机应对”的重要作用赋予旅游政策，进一步升华了旅游政策的功能，在理论上和现实上都是对旅游相关政策的前瞻性探究。3．3旅游产业技术政策研究。旅游相关政策是对旅游资源模式、导向、工具等相关衍生内容的集中体现。对这一内容，邹统钎在海南经济特区建立伊始，就对其旅游开发政策展开了分析。范家驹选取上海浦东新区的旅游开发政策进行研究，这在当时为我国旅游产业的可持续发展奠定了基石。而后李旭东则研究出了一套较为详尽的旅游产业评价体系；何红丽以政策为基准研究了长江流域的旅游发展模式；张祖群从政策出发对京津冀地区竞合模式进行研究；沈维平针对旅游产业政策的政策工具开展了深刻系统的分析。

4我国旅游产业政策研究现状及展望

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对于“未富先老”的中国社会，不可能去走西方福利国家曾经的走过的历程，因此中国社会福利模式只能是“中国式”的，走广覆盖、低水平的路线。今后五十年中，中国人口老龄化将进入高峰期，当前我国的经济社会正在经历重大转型，社会贫富差距拉大，加上家庭结构变化和工作结构变化等社会变革，为设计一个相对合理的福利制度带来了相当大的困难。中国政府只有进一步发展经济，增强经济承受能力，积极推行社会福利社会化，吸引更多的民间力量到养老工作上来，在重视家庭养老作用的基础上，积极推行社区居家养老服务，走家庭养老和社会养老相结合的道路。

*的社区建设实践走在全国的前列，20*年被授予“全国社区建设示范城市”。海曙区社区服务中心“81890”(“拨一拨就灵”)服务热线家喻户晓，现已成为*社区服务的第一品牌。另外，海曙区基本实现了“10分钟生活服务圈”、“10分钟卫生服务圈”和“10分钟文体活动圈”，形成了比较完善的社区服务体系。20*年国家商务部在海曙区召开现场会，向全国推广“81890”社区服务模式，进一步扩大了海曙区的影响力。从某种程度上说，海曙区的社区建设代表了我国城市社区建设的整体发展方向。

海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式。但是，这一单一的养老方式，不管政府投入多少钱、批多少地、盖多少房子，都难以满足老年人的需求。居家养老由于其经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境等特点，仍是广大老年人的首选。海曙区从20*年3月份起，选取了17个社区作为社会化居家养老服务工作的试点。试点仅仅开展了几个月，就广受社会各界尤其是老年人的欢迎。20*年5月12日，*市海曙区政府办公室颁发了海政办[20*]第29号文件：《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》，提出按照“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，建立新型的社会化居家养老服务体系，为老年人提供全方位的服务，全面提高老年人的生活质量。其中在服务方式的第三条提出：“对家庭经济困难生活不能自理或半自理，家属又无能力照顾，需要提供生活服务的老年人，由政府通过购买服务的方式解决其生活困难问题”。

从20*年3月起，海曙区决定在全区65个社区中全面推广“政府购买服务”这一新型养老服务模式，海曙区政府购买居家养老服务的政策内容可以概括为：政府通过年度财政预算，每年花150万元向非营利组织——海曙区星光敬老协会购买居家养老的服务，每个老人每年的预算是2000元，政府购买的服务时间是每位老人每天一小时。服务由各社区提供，居家养老服务员为各社区的下岗、失业和困难人员，服务员经社区上报到星光敬老协会，并经敬老协会培训后，方可上岗。以前服务员每小时的报酬是5.5元，现在根据劳动部门的最新规定已上调至每小时5.7元。享受服务的是海曙区辖区内，高龄、独居的困难老人(包括残疾人)。各社区根据本社区的老人和居家养老服务员的情况，进行上门结对服务。服务内容包括生活照料(日常护理或者特殊护理)、医疗康复(包括陪同到医院看病、治疗、配药等)、精神慰藉(每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感)。额外的服务要靠志愿者上门、企业捐助或老人自己购买。居家养老服务员的服务质量由海曙区星光敬老协会和各社区监督。

海曙区政府购买居家养老服务还有其他配套政策，海曙区政府形象地把它概括为“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式。

所谓“走进去”，主要是指对一些高龄、独居的困难老人对象，通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服务。除此之外，“走进去”的服务方式还有志愿者无偿服务、老人自己有偿购买服务和企业为老人购买服务等。所谓“走出来”，就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融人社区大家庭，老人“走出来”的载体有老人“日托”中心和各种老年民间组织。

海曙区政府购买居家养老服务的政策有一套特有的运作机制，即“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”。

政府是规划者和政策制定者，政府扶持是决定性因素，海曙区委和区政府每年的工作报告都把居家养老工作作为一项重要工作来部署。海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构，主要职责是完善海曙区、街道、社区三级居家养老服务体系。领导小组组长是分管养老工作的副区长，一位副组长是海曙区民政局局长，另一位副组长是非营利组织——“海曙区星光敬老协会”的会长，即非营利组织的领导者也参与制定政策。

“海曙区星光敬老协会”成立于20*年，它不同于一般的老年协会，是在国内少有的开展养老服务工作的非营利组织。海曙区将居家养老公益项目委托给海曙区星光敬老协会执行，即社会化居家养老服务中心交于区敬老协会(总会)运作，服务中心分部交于街道的敬老协会分会运作，社区则以敬老协会名义在服务站开展具体服务。海曙区星光敬老协会要承担的工作有：审定需要提供居家养老服务的对象；确定居家养老的服务内容；对居家养老的服务质量进行检查和监督；培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。政府购买居家养老服务的经费，由政府预算拨给敬老协会之后，敬老协会依托于社区来组织运作，敬老协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区，服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况。海曙区星光敬老协会崔德海会长在接受本文作者访谈时说：“这种运作机制，解决了钱和服务双重的监督问题，这样老人高兴、社区高兴、政府也高兴，何乐而不为?”

“社会参与”主要指围绕居家养老工作，有效地整合各种社会资源。充分挖掘、整合和利用社区现有的可供开展居家养老服务的社区资源，不仅可大大节省政府的支出，而且可以提高社区资源的利用率：

政策研究范文篇5

党的十一届三中全会召开后，中国公共文化服务相关政策法规的制定与实施进入了一个新的阶段。据不完全统计（本研究所统计的相关公共文化服务政策不包括地方政府出台的政策法规），1979—2015年间，中央政府和国家相关部门出台的与农村公共文化建设相关的政策文件共72项，政策年出台数量分布情况，见图1。如图1所示，最早的公共文化服务政策出台于1981年；而1988—1997年的10年时间则几乎成为政策出台的“真空阶段”，相关的政策法规仅出台1项；进入21世纪，政策出台数量则明显增多，并呈现出阶段性波动式增长的特征，分别在2002年和2007年达到阶段性高峰。因此，根据图1，结合其内容和特点，将中国农村公共文化服务政策发展历程分为3个阶段：1979—1997年为农村公共文化政策的肇始阶段；1998—2005年为农村公共文化政策的探索阶段；2006—2015年为农村公共文化政策的深化阶段。

2农村公共文化服务政策发展历程

2.1肇始阶段（1979—1997年）

2.1.1政策实施背景十一届三中全会后，中国共产党吸取了文化工作“左”的教训，确立了文艺“为人民服务，为社会主义服务”的新方针[11]，文化建设回归到正确的轨道。2.1.2政策实施情况改革开放后，经济建设成为中国共产党的工作重心，中国农村文化建设从政策层面较少受到关注。1981年8月，中共中央印发《关于关心人民群众文化生活的指示》，要求县图书馆帮助社队办好图书室，并提出“乡乡有文化站”的目标。1982年11月，中国共产党在《关于第六个五年计划的报告》中提出基本实现“县县有图书馆和文化馆，乡乡有文化站”的建设目标。此后，针对乡镇文化站隶属不清，管理混乱等问题，1984年，国务院办公厅转发《关于当前农村文化站问题的请示的通知》，明确说明文化站隶属于乡政府、业务上接受上级文化部门指导，文化部则在1992年制定出台了《文化站管理办法》，对乡镇文化站的管理进行系统规定。2.1.3政策的特点及影响该阶段中国农村公共文化服务政策呈现出出台数量少、内容单一、辐射面小的特点，并且为数不多的相关政策主要集中在乡镇文化站建设上。受政策的影响，乡镇文化站建设呈现出先扬后抑情况，1979年全国乡镇文化站仅有3264个，1982年迅速发展到32780个，1985年达到53519个，而后1993年减少到46212个，1994年减少到约36054个[12-13]，与文化站数量减少对应的是农村文化衰败和文化虚无现象的出现。

2.2探索阶段（1998—2005年）

2.2.1政策实施背景文化事业在中国国民经济和社会发展中的地位得到肯定，《国民经济和社会发展十五计划纲要》对“繁荣社会主义文化，提高文化生活质量”开辟专章进行论述。文化建设受到党中央国务院的重视，文化成为综合国力的重要标志，公共文化建设成为社会主义现代化建设的重要组成部分。2.2.2政策实施情况1998年，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确要求加强农村文化设施建设，扩大广播、电视覆盖面。为贯彻落实十五届三中全会精神，同年11月，文化部印发《关于进一步加强农村文化建设的意见》从8个大方面、23个小方面对新时期中国农村文化建设工作进行指导，开启了中国农村文化工作的新局面。2002年，国务院办公厅转发《关于进一步加强基层文化建设指导意见的通知》，提出用先进文化占领城乡阵地，要把文化基础设施建到城市社区和农村社区，把文化设施建设纳入城乡建设整体规划，推进农村文化活动方式的创新，切实加大对基层文化建设的投入。2002年11月，党的十六大报告中提出了“国家支持和保障文化公益事业”、“加强文化基础设施建设，发展各类群众文化”等内容，保障人民群众的文化权利被上升到国家高度，这时虽然没有出现“公共文化服务”的具体概念，但是，国家对公共文化服务建设的序幕已经拉开，即要通过大力发展公益性文化事业来保障人民群众的基本文化权利。2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅（简称中央两办）下发了《关于进一步加强农村文化建设的意见》，明确提出要加强文化基础设施建设，构建农村公共文化服务网络。与此同时，国家在1998年启动“广播电视村村通工程”和农村电影放映“2131”工程，2000年启动“西新工程”，2002年启动“全国文化信息资源共享工程”。文化部、财政部等部门针对具体的文化工程出台了若干政策法规。2.2.3政策的特点及影响农村公共文化服务政策出台数量多，在将近10年的时间内，与农村公共文化建设相关的政策文件达20多项。农村公共文化服务政策思路更为清晰，即要不断加强农村文化基础设施建设，大力发展公益性文化事业。农村公共文化服务政策重点明确，即要通过实施文化惠民工程来增加农村公共文化产品，提升其服务水平。文化信息资源共享成为政策关注的重点，广播电视“村村通”工程建设取得初步成效，截止2005年年底，建设了21.7万个行政村、修复1.5万个“返盲”行政村的“村村通”建设任务，解决了近1亿农民听广播、看电视问题[14]。

2.3深化阶段（2006—2015年）

2.3.1政策实施背景中央不断深化文化体制改革，大力解放和发展文化生产力；中央一号文件持续多年关注农业和农村问题，农村经济、文化发展受到高度重视；公共文化成为国家文化软实力的体现。2.3.2政策实施情况2006年，“经济和社会发展十一五规划”要求“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，确定继续加强重大文化惠民工程的建设；同年，国务院办公厅出台了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，对“公共文化服务”涉及到的服务网络、服务方式、服务体制、服务机制和加强农村文化建设等问题进行论述，这是中国第一个在中央层面专门部署文化建设的中长期规划。2007年在新时期公共文化服务体系建设进程中具有重要意义：3月，全国人大十届五次会议《政府工作报告》提出“逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系”，6月，中共中央政治局全体会议专题研究公共文化服务体系建设，8月，中共两办颁布《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，全面部署了新时期公共文化服务体系建设工作，使其迈入了国家政策的快车道。2011年，“经济和社会发展十二五规划”对“文化建设”内容进行扩充，指出公共文化属于国家基本公共服务范畴，公共文化在经济社会发展中的基础性地位、作用得以确立；同年召开的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出加快城乡文化一体化发展，并对公共文化服务体系的性质定位、服务方式、建设内容、建设目标和保障措施进行明确说明，以此为标志，中国公共文化服务体系建设的思想、理论基本形成。2012年2月，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，其内容是对上述决定提出的任务进行量化、项目化和具体化；5月，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是公共文化服务体系建设在理论上的重大突破，公共文化服务正式纳入基本公共服务范畴。2015年，中央两办印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，制定了《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》，七部委联合印发《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》。2.3.3政策的特点及影响农村公共文化服务政策体系基本形成。农村公共文化服务体系建设的地位得到充分肯定，中央政府和相关部门出台了大量公共文化服务政策，既有纲领性的公共文化服务发展规划，又有具体针对文化惠民工程建设的规划和指导标准，政策种类齐全、覆盖面广、层次明晰、实际操作性强；同时，政策注重网络技术和数字信息技术的应用，注重国家公共文化服务体系示范区（项目）建设。文化惠民工程取得了重大进展。“十二五”末，全国广播电视人口综合覆盖率达到99%，基本实现“户户通”[15]，全国建立农村数字电影院线达309条[16]。农家书屋在2012年实现了“村村有”，提前3年完成建设任务。全国文化信息资源共享工程在2011年基本实现了“村村通”目标，已建成村基层服务点60.2万个、乡基层服务点28595个，累计建设数字资源136.4TB，累计服务群众达11.2亿次[17]。截止2010年，全国新建和扩建乡镇综合文化站2.67万个[14]。2011年和2013年启动的首批和第二批国家公共文化服务体系示范区（项目）分别为31个（47个）、32个（57个）[18-19]。2013年9月，首批31个创建示范区、45个创建示范项目通过评审验收，其中有关地方特色的农村公共文化示范区（项目）全部获得良好评价[20]。

3结论与讨论

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二、公共政策目标的公共性困境

三、公共政策问题的公共性困境

四、公共政策价值的公共性困境

参考文献:

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政策研究范文篇7

1、农业保险补贴的内容单一。目前，我国并没有建立起系统的农业财政补贴体系，该体系包括三种补贴形式，分别为保费补贴、保险责任分摊与财政兜底。而在全国范围内开设的只有保费补贴，致使我国目前大部分地区都只拥有这一种农业保险补贴政策。单一化的补贴方案无法满足新农村多样化建设的要求，也无法发挥其实际效益，进而形成一种财政浪费，严重的影响到农业保险事业的发展。2、农业保险补贴政策与支农政策。没有紧密结合国外的农业保险大都与农业生产有着直接的关系，且农业各补贴政策的结合也能够形成对农业保险的有效覆盖，进而构成系统化的农业保险补贴体系。我国的农业保险发展较晚，且保险补贴与粮食直补等政策间并没有直接的联系，致使农业保险与补贴间产生断带，十分不利于农业经济的发展。3、补贴品种有限。我国主要的农作物有水稻、小麦、玉米与果蔬等，不同地域间的果蔬分布不均匀，除此之外，其他的经济作物也较少，致使农业保险的供需都产生严重的不足，影响到农业保险的覆盖面积。4、农民参保方式不科学。由于大部分农民都是通过广播宣传来获知农业保险的相关内容，因此，对于其中具体的操作流程与理赔情况等都不甚了解，进而影响到了农民的购买决策。此外，部分农村将保险理赔的款项进行平均分配，这种做法十分不利于农业保险的发展。农民即便在遇到自然灾害后，也无法得到足够的理赔用于生产，致使保险失去实际的效益，这些做法都有悖于农业保险的作用机制，使农民对保险产生消极的看法。

二、农业保险补贴政策及其对农户购买保险的影响分析

1、农户的文化程度。农户的文化程度高，对于农业保险的了解就更加细致，并能按照正确的操作步骤办理保险。此外，经济条件与农户的文化程度也存在一定的关系。文化程度越高，农户的经济水平就相对要高，对于农业保险的需求也就越大。2、自然灾害的影响。自然灾害或多或少的会对农民的居所、耕地资源等造成影响，当受到自然灾害的侵袭时，农民更容易想到农业保险，且灾害程度越大，农民对保险的需求就越大。3、保费补贴的预期。当农户对于保险保费补贴的预期越高时，在现阶段购买保险的可能性就越小；相反，保险保费补贴的预期越低，购买保险的可能性就会越大。4、地区虚拟变量。笔者通过调查了解到，不同地区的保险政策存在一定的差异。传统的农村保险业务由村委会的人员负责，并通过广播的形式进行宣传，因此农民购买保险的意愿与宣传者间有着密切的联系，一旦村委会不重视，就会为农户办保险带来不便。进入信息化时代后，农村的信息化普及程度越来越高，农民可以通过网络了解到办理保险业务的详细流程，或者通过网络咨询相关的业务人员，进而提升了农村保险业务的工作效率，由此可见，地区虚拟变量对于农户购买保险的重要影响。

三、完善农业保险补贴政策的有效措施

1、扩大中央财政农业保险保费补。贴地区为了能够有效的发挥农业保险的作用，加大对农业生产的投入，我国应将所有的农业产量大县都纳入中央财政补贴范围内，以提升中央财政农业保险的补贴比例。结合各地区的经济发展状况与农民的承担能力，制定区别性的保费补贴政策，例如，在西部的经济欠发达地区，中央财政的保费补贴比例应不低于70％。2、开设特色农业保费补贴。除了要扩大农业补贴的面积外，还要增设补贴的品种，为了谋求区域特色农业经济的发展，中央财政部门应当加强对地方特色农业补贴的支持，在此基础上，减少地方财政补贴的配套要求，开办经得起长时间考验的，有长远计划的，具有一定保费补贴规模的保险品种，进而推动我国农业的现代化发展。3、优化财政补贴资金的拨付流程。为了有效的规范对财政补贴资金的管理，有关部门应当从制度上进行创新，丰富财政补贴资金拨付流程。农业保险是一种财政政策与保险办理机构相结合的试点模式，因此，农业保险的支付不同于其他农业补贴政策。有关部门应当避免转移支付的现象发生，并保证第四季度的补贴资金能够提前下拨，以缩短划拨周期，提高资金的安全。4、设立灾害风险基金。农业的发展受到自然环境的影响，我们无法准确的预判自然灾害的发生，因此需要加强对自然灾害的预防工作。设立农业风险基金，可以提升农业抵御灾害风险的能力，构建以国家为主，地方为辅的筹资方式建立起的补贴机制，可以有效的规范对风险基金的管理。有关部门需要从防灾、减灾与救灾等方面出发，制定专项的扶持计划，每年从国家其他风险基金中抽出一部分，可为农业财政补贴带来一定的保障，最大限度的减轻自然灾害为农业经济带来的损失。

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所谓内部因素是指由于国债发行本身引起的可持续性及风险问题，是从国债发行的经济效应和经济负担两方面考察国债的可持续性及财政风险问题。相关指标包括：赤字比率、国债负担率、外债偿债比例、国债利率和国债资金的资产形成率。

l、赤字比率

赤字比率是财政赤字占国内生产总值（GDP）的比例。财政赤字是一年当中财政支出大于财政收入的差额。根据国际货币基金组织的定义：财政赤字（盈余）＝（总收入+无条件赠款）－（总支出+净增贷款）。“国债与财政赤字密切相连，国债是弥补赤字的基本手段，因此，长期高赤字必然导致高债务。这是因为债务的利息支出是财政支出的一项内容，赤字扩大需要发行国债，发行国债需要偿还利息，从而引起赤字的更大幅度增加并推动国债的膨胀，影响国债的可持续发展。所以，赤字比率不能长期保持在高位上。从经济周期的规律看，赤字比率应该与经济增长率保持负相关关系。这是因为在经济衰退时期，国家实行扩张性的财政政策，财政支出增加，赤字水平提高，债务规模扩大，随着总需求水平提高和国民收入增加，财政赤字减少甚至出现盈余，债务规模趋于减小。这种发展趋势显示国债政策进入良性发展轨道，财政风险减弱。

2.国债负担率

国债负担率是指国债余额占GDP的比例，该指标反映了国家债务存量总规模，是衡量国债风险情况的基本指标。从理论上讲，国家财政支出的需求压力和偿债能力、居民的收入和储蓄水平以及国内生产总值规模都是制约国债发行规模的重要因素。但是这些因素都可以通过GDP的规模反映出来。这是因为GDP越大，社会资金总量就越多，财政的偿债能力就越强，企业和居民的应债能力也就越强。因此，对国债规模产生约束和限制，以及国债是否会对未来造成沉重负担的主要方面就是考察国债余额与GDP的相互关系，即国债负担率是否适当。但是，到目前为止，国内外经济理论及实践经验并未对国债规模的合理界线作出明确和科学的解释。即使是欧盟国家签署的马约中规定的国债负担率60％、赤字率3％的国债规模安全线标准也是非常不准确的。因为马约标准只是为了形成共同的市场条件，并有利于协调成员国之间的利率和汇率水平，促使达不到目标的国家必须努力达到相关标准，反映的是欧盟当时经济发展程度下的一个平均水平和经验数字。因此，其他国家国债规模合理性的判定如果只是比照这一标准，则有生搬硬套之嫌。但是，我们仍然可以运用国债负担率指标对国债规模的合理性及国债政策的风险性进行分析。当一国政府的财政赤字增加成为不可控制时，就可能导致债务负担率的持续上升，或者大幅变动，就可能在短期内积累债务风险；如果利率水平高于经济增长率，即使赤字为零，也会出现债务增加导致利息增加、利息增加导致债务持续增加的恶性循环，从而使国债负担率快速上升。

3、外债偿债比例

萨缪尔森在他的《经济学》中指出：内债是一国政府欠本国公民的钱，许多人认为内债不构成负担，尽管这种看法过分简单化，但它却表现出一种真正的洞察力。而外债是一国政府欠外国人的钱。这种债务确实导致债务国公民可支配资源的净减少。外债利息的沉重负担，意味着一国消费水平的降低。因此，外债对国债政策及财政稳定性的影响或威胁可能会更大。一国经常帐户赤字表现为净债务的增加，而在开放经济中，国民收入核算恒等关系表示为：经常帐户赤字＝（投资－储蓄）＋（政府支出－税收）。因此，任何引起投资相对于储蓄上升的因素，任何引起政府支出相对于税收上升的因素，都可能引起净外债的增加。举借外债对于一国弥补国内储蓄不足，以及实现国际收支平衡都很重要，但这并不说明任何规模与结构水平的外债都是适宜的。因为，如果经济的长期增长都依赖于外债流入，那么外债不断增加就会对未来偿债造成压力；如果外债被用作有利可图的项目或用于进口高档消费品，那么外债的利用就不会增加出口行业的产出能力，也就不可能改善经常项目收支状况，从而给外债的偿还带来更大的困难；如果政府政策过分压制国内储蓄率，还会造成过度举借外债。尽管很难通过单一指标判断一国外债的最优水平，但是人们认为偿债比例（债务偿还额占出口收入的比例）是实用的。若它很高（例如在25％以上），则表明该国对外贸或国际利率水平的逆向变化是脆弱的。由于偿付外国贷款是一国的基本义务，政府可能需要提高国内利率，削减重要的进口，而这会使该国经济绩效受到损害。

4.国债利率

国债利率直接影响举债成本，如果在市场利率水平较高的时期大量发债，势必增加未来时期的付息负担，形成还债高峰，并可能使赤字持续增加。所以，国债利率上升会导致财政融资成本增加，从而削弱国债政策的可持续性。国债利率上升有可能是国债规模超过资本市场容量产生的结果。由于资金的稀缺性，国债的过度发行会引起市场利率上升，从而导致国债成本上升，如果在利率持续上升之后，仍然不能满足政府的融资需要，就可能导致国债货币化融资，从而使基础货币增加并扩大货币供应量，增加通胀压力。通胀水平上升，又会迫使国债利率上调，进一步增加举债成本，形成恶性循环的局面。因此，国债利率持续上升可能是国债政策出现问题的重要表现，也是财政风险相应增加的表现。国债利率高低也是政府信用状况的反映，包含了资本市场对政府债务风险程度的评价。如果政府信用状况好，投资者所要求的风险溢价水平就低，国债的市场利率相应就低，国债价格趋于上升；反之，则国债的市场利率就高，国债价格趋于下跌。在国债市场上，如果国债利率持续走高，国债价格持续下跌，仍然难以吸引投资者购买，那么国债政策的可持续性也就无从谈起了

5、国债资金的资产形成率

如果通过国债筹集的资金用于基础设施和公共服务，能够给人们提供应有的效用，能为私人投资创造良好的条件，国债形成的政府支出就具有生产性。由于政府债务融资并非完全用于消费性支出和转移支付，而是有相当一部分用于公共工程和基础设施投资，这便形成了政府所拥有的各种“可再生性资产”。如果国债资金纯粹消费性支出越少，可再生性资产越多，则通过资产增值实现债务偿还和负担减轻的能力就越强，国债政策的可持续性也就越强。更进一步考虑，如果国债资金用于诸如教育、培训等方面的经常性支出，形成人力资本，将会产生正的外部性，提高财政支出的社会效益，增进后代人的收益或效用，类似的消费性支出活动将不会造成后代人的净负担，从而有利于国债政策的可持续性，并降低财政风险。因此，只要国债形成的政府支出是用于与公共物质资本和人力资本形成有关的项目，就将有利于国债政策的可持续性。

二、外部因素引起的可持续性及风险问题

如果金融体系出现问题，银行不良资产大量增加；如果国有企业亏损严重，债务负担严重，需要进行资产重组；如果人口老龄化带来养老金赤字迅速上升，中央政府都会出面援助。在这种情况下，如果缺乏必要的市场机制化解的话，上述隐性及或有债务就可能导致国债的较大增加，在转轨经济国家此类问题尤为严重。因此，各类隐性及或有债务的存在，尽管不会对国债政策产生直接、显性的影响，但其风险转嫁作用也将使国债政策受到显著的约束，政府也将面临更大的财政风险。通过一定指标对这些外部因素进行评价与描述，有助于我们更准确地掌握相关因素对国债政策及财政风险的潜在影响。

l、银行不良资产比率

银行贷款损失增加、不良资产水平高时，表明银行体系较为脆弱，抵御风险和危机的能力木足。银行体系的脆弱性会从收入和支出两方面影响国家的财政平衡。从收入方面看，贷款损失增加，将使银行可被征税收入减少，银行税收也就减少；中央银行对银行体系的流动性支持会给政府带来直接成本，或者降低中央银行的利润转移；中央银行对银行不良资产的接管，将导致中央银行的利润下降和税收减少。从支出方面看，由于国有银行实际承担了财政的部分职能，因此，银行不良资产化解的最终责任者只能是政府，也就是说很大程度上要依赖政府出资为银行弥补资产损失，补充资本金。这些银行不良资产已经成为政府的负担，政府只能通过发债的形式筹措资金，从而逐步改善银行的资产质量。因此，对国债规模的判断必须充分考虑庞大的银行不良资产的因素。银行不良资产的规模制约和削弱了财政为其他公共消费和投资支出继续扩大债务规模的可能性。国际经验表明，银行不良资产占总贷款的比例在10％以内，银行体系是比较稳健的，而超过该比例的银行不良资产比率变动也就成为我们判定国债政策可持续性及财政风险的重要指标。

2.政府对国有企业或公共部门支持和参与程度

在一些国家，尤其是发展中国家，国有企业的亏损也通常是政府财政赤字增加的原因之一。尽管中央政府的财政帐户不能反映公共部门的财务状况，但是，大部分国有企业的亏损最后是由中央政府承担了。在许多国家，由于管理薄弱和公共部门缺乏财务责任，政府支出得不到适当控制，这些支出也不一定能被有效和公平地分配到社会急需的地方。政府支出被用于支持具有强大政治势力的集团，或只使少数人受益。在亚洲新兴工业国，国家干预分配信贷的现象十分普遍，金融机构受到政府的多种保护，使银行业为争取客户不惜降低贷款审查标准，大搞人情贷款和优惠贷款，结果造成不良贷款的迅速膨胀。由于大企业与政府的联系紧密。政府对银行间接融资实施严格控制，难以避免地形成了经济腐化和金钱政治，造成了贷款运用效率低下。在发展中国家，政府部门对公共或基础设施建设贷款进行担保是普遍现象，因而形成了政府的显性或有债务。由于缺乏其他融资渠道，基础设施债务依赖型的融资模式使地方政府债务规模不断增大，利息负担沉重，有些连利息也难以偿还，只能借新债还旧债。尽管有政府信用作为保证，但是，由于政府项目的还款困难，银行也相应调低了该类项目的资信程度，使政府信贷再融资的成本提高。上述政府对国有企业或公共事业的财政支持，加重了未来财政支出的负担，是财政深层次风险的体现。

3、养老金制度欠账规模

20世纪80年代以来，西方发达国家的财政赤字及国债规模急剧扩大。造成财政失衡的主要原因是支出增长迅猛，其中最大的支出增长因素是转移支付，又以公共养老金为主。目前，所有工业国家仍然面临缴费缺口，尤其是主要工业国家，它们的年度缺口达到GDP的1.8％。养老金赤字不断积累使主要工业国的养老金负债超过了国家的有形政府债务。在发展中国家和转轨经济国家，养老金支出高于收入对今后赤字造成的压力比发达国家还要巨大。按照世界银行的研究结果，公共养老金负债属于政府隐性直接负债，即政府对职工的负债。从现收现付向完全积累制为主的养老金制度转变的融资渠道，较为可行的是发行国债和出售部分国有资产，而通过提高税收和降低财政支出的空间较小，通过财政盈余为养老金债务融资几乎是不可能的。政府承担的养老金负债可以分为短期债务和长期债务，短期债务是当前需要支付的已退休人员的养老金和即将退休人员的养老金，这部分债务可以通过扩大养老金的覆盖面、提高退休年龄、延长缴费时间、提高缴费率，以及增加其他税收收入、增加国有资产出售收入等方式解决资金来源问题；长期债务是若干年以后需要支付的养老金，它的偿还分散在较长时期里，会大大减轻短期内筹措养老金债务的压力，可以通过发行国债或税基扩大以后的税收收入来融资。但是，无论是国债融资还是税收融资，都会使未来数代人为偿还养老金制度的转轨费用而付出更多。由此可见，养老金制度欠账会对未来国债扩张产生压力，这种压力的大小取决于通过其他财政手段、市场或私人（私人管理或建立养老基金）方式解决问题的程度。因此，对养老金以及其他社会保障收支状况的考察和预测也是评价国债政策可持续性及财政风险的重要方面。

政策研究范文篇9

【关键词】重商政策/对比/西汉/古希腊/罗马

一、中西方重商原因比较

古代中西方的统治者面对日益发达的商品经济，从维护其统治出发不得不改变长期以来实施的重农抑商政策，采取农商并重的政策，但两者的重商政策又各有其特色，具体讲来如下：

（一）地理环境对当时中西方的统治者决定实施重商政策有着深远的影响。众所周知，希腊境内石山居多，水源不足，不但森林覆盖面小，矿藏资源缺乏，而且土地不甚肥沃，可耕地不足土地总面积的1/5，在帖撒尼亚，拉哥尼亚，美塞尼亚虽有些小红土平原，但大多是些贫瘠的土地，粮食产量不高。但同时它却有着优良的港口和金融环境。为了生存的需要，它必须从海外进口粮食以养活日益增长的人口，进口金属制品和木材以充日常生活之用。因此，希腊人几乎一跨进文明社会的门槛，就对海外贸易具有很强的依赖。如希腊本地产谷物不多，西西里和意大利南部所产谷物也不能补充不足，希腊人每年要从埃及和黑海北部的西徐亚平原等地运来大量谷物在雅典外港拜里厄斯卸下，希腊产的羊毛也不够用，必须从吕底亚，夫利基亚和黑海沿岸诸国输入小亚细亚的，米利都城是羊毛的主要市场。总之，希腊工业原料不能自给，工业原料输入希腊，工业品则从希腊输出，这种情况迫使希腊的上层统治阶级采取重商措施。希腊人为了生存的需要还向海外进行殖民扩张，殖民地的类型有二：一是农业性，二是海运和商业性的。希腊人早就认识到了赫勒斯滂海峡和博斯普鲁斯海峡的重要性，为了确保他们能够自由航行，便在欧亚两岸设立了塞斯托斯，兰浦沙考斯，拜占庭，白林托斯和加尔西顿等殖民据点，以作为停靠港守护站和贸易站。农业性的殖民据点，最初，希腊移民也要从事农牧业，但不久他们就与邻近的国家和部落发生了贸易关系，工商业日趋繁荣，逐渐由农牧业为主的殖民据点演变为以工商业为主的殖民据点，特别是那些位于道旁和出海口的殖民据点，这种变化更快。

西汉的地理环境是与古希腊、罗马截然不同的类型。中国的地貌是广袤的中原，这种地理环境，同样也影响了中国的政治制度、经济结构和观念形态。为了满足自己统治、享乐的需要，他们需要从各地搜刮，所以也采取了重商政策。

（二）在封建社会中，商业的发展受农业生产力的限制，随着农业生产的恢复与发展，作为生产力中较为活跃的商品生产必然突破政策的控制。“今法律贱商人，商人已富贵矣。”作为专制主义政府只能是社会生产力发展趋势的必然执行者。西汉经济经高祖、惠帝、吕后时期的经营，逐渐进入恢复阶段，特别是文帝、景帝时期，采纳贾谊、晁错的建议，实行轻谣薄赋、减轻田租，汉武帝征收的商税仅为商贾获利的6%。与此同时，人民的思想观念也随之发生了变化。一些人抛弃了传统的“礼教”而被本趋末，即“多去文学而趋利”，形成了一股强大的求富热潮。他们认为：“富者，人之惰性，所不学俱欲者也。故壮士从军，斩将搴旗，前蒙矢石，不避汤火之灾难者，为重赏使也。其在闾巷少年，攻剽椎理，劫人作奸，掘冢铸币，任侠并兼，借交报仇，纂逐幽隐，不避法禁，走死地如骛者，其实皆为财用耳。”[1]一些穷人皆“学事富家”，一些读书人则“去文学而趋利”，社会上对商贾的羡慕和追求其最本质的即是“财”和“利”，极大地冲击了封闭形的封建自然经济思想，在这种情形下，西汉政府也只能顺应这种历史潮流，引导人们，从而对商贾采取了“惠商”、“宽商”政策。

为了强国富民和扩大财源，古代西方社会对商业的发展也采取了宽松政策，如希腊人对出口货和进口货只征收从价税2%。为了保证工商业和海外贸易的正常进行，还建立了强大的海军。

（三）商业资本的发展给国家的财政收入提供了很大的支持，中国的封建政权尽管建立在小农经济基础之上，但封建统治者却不能不依赖于商业资本提供的财政收入。在古希腊、罗马这样的商业国家，财政收入的决大部分更是依赖于商业资本，商业资本在国家财政中占有如此重要的地位，统治者绝没有理由对其等而下之。

（四）西汉政府实行宽商、惠商政策还有一个特殊的原因，即西汉商贾的强大势力强烈地影响到社会各个方面，拟于“一国之君”，连郡国、政府都要向其借贷，人们对其蹑足侧目，由于其经济地位的提高，西汉政府不得不一次又一次地妥协，如废弛商贾之律，开关梁，弛山泽之禁，除罪，甚至入粟拜官。

二、古代中西方重商措施及其效果比较

面对蓬勃发展的经济，古代中西方采取了各种重商措施，其共同之处表现为：鼓励支持贸易的发展。古希腊罗马的贸易活动得到了强大的军事力量和积极的军事活动的支持：奥古斯都派出一支远征军深入阿拉伯半岛南部，为罗马商人占取了一些最重要的港口；在科普托斯和贝雷尼切之间的沙漠上修通了一条大道，沿途掘井引泉，开设屯或驿站，每队沙漠商队均有罗马官方的武装部队保镖，对于西南绿洲与法尤姆之间的商旅以及法尤姆与埃及之间的商旅也采取了类似的措施予以保障。对于尼罗河和各运河上的船只航行，有一支组织健全的河道考察队予以监护，帝国皇帝们还积极为改善航运和港口建设创造条件，克劳狄在奥斯梯亚开筑了一个人工港，尼禄将其加以扩建，图拉真也重修过它，使之成为输入罗马城所需的粮食和其它货物的一个最大的进口港，克劳狄对罗马的海路贸易和造船事业也深感兴趣，尼禄和图拉真曾改过安提阿姆，奇维塔维其亚、安科的诸港。安东．庇护曾修过特拉西港口，建造基泰的灯塔，并对普提奥利港口加以改进，商人的和船主的帮会首先得到了帝国政府的承认、保护和特权。克劳狄曾把某些特权赐给船主和粮商团体中的一部分。“雅典有特别法庭(dicaiempoikai)专门处理商务海事案件”[2]。比雷埃乌斯港口和雅典城市的市场各有5位抽签年选的市场监督，以保证货真价实、保障公平交易；粮食市场的零售，要由专门的官员(sitophylakes)负责监督，确保价格平稳，避免有人囤积居奇。

西汉王朝也主张对外贸易，尤其是在汉武帝时，这一政策措施得到了最为有力的支持。汉武帝积极开通西域，公元前138年和公元前119年，他先后两次派张骞出使西域，结果为西汉政府对外贸易开辟了一条新的，极为重要的陆上通道，即著名的丝绸之路，西汉王朝派使者携带丝绸织物西出远的到达当时属于罗马的埃及亚历山大城，曾廷伟的《两汉社会经济发展史初探》中有这样一段记载：据《三辅黄图》记载，当时长安城藁街设有“蛮夷邸”，属大鸿胪掌管，就是供这些外来的人使用和商人居住的地方。同时，西汉政府为了维护商旅的往来，汉宣帝时在西域设置了西域都护府，管辖天山南北。

两者在重商措施上有相似之处，但两者之间更多的则是相异性：

（一）古代西方主要实行自由放任政策，减少国家干预。早期罗马帝国时期，除了赋税而外，我们简直找不出政府推行的任何其它经济性措施。奥古斯都在击败安东尼之后，在埃及推行了一些经济改革，其主要目的就是减少国家干预，这一政策被他推广到整个帝国，并为其后继者们所沿用。奥古斯都及其继承者的时代是一个贸易几乎完全自由的时期，是一个对私人创业发家机会最好的时期，不管是在共和时期或是在奥古斯都及其继承者的领导下，罗马都不曾承袭过某些希腊化国家，特别是埃及所推行的工商业国有化政策。在意大利的工业受到外省工业的冲击并逐渐落后于外省工业的情况下，帝国政府并没有采取任何措施来保护意大利的工业。因此，在帝国成立以后，商业情况有日益依循经济供求规律而自行调整的趋势。银行业亦是如此。正是由于罗马政府给予银行以自由，在埃及各城市中才会兴办那么多私人银行。

西汉初期，政府实行了相当自由的商业政策，开关梁，弛山泽之禁，使富商大贾可以自由“周游天下”，从事商业贩运活动，到汉武帝以后，西汉政府在总体上对商品经济加强了宏观调控，推行工商业国有化政策、重官商。如汉武帝时实行盐铁官营，把有关国计民生的盐铁由国家垄断经营，由中央在各地设盐铁官，利用国家政权的强制力和国家资本控制盐铁生产的生产流通，此时，中央和地方官多由富商担任。“除故盐铁富者为吏，吏益多贾人”，[3]其实质是国家调节工商业结构，利用国家资料对经济宏观调控是发展商品生产的有效措施，而且还改变了汉初商人及其子孙不得为吏的规定，商人正是由于盐铁官营的政策实施而步入仕途，获取了较高的政治地位。对于不法豪商，汉武帝则进行了严厉的打击，使国家商业资本上升，并不断分割富商大贾的商业利润，加强国家财政收入，维护中小商人和小农的利益，较好地调节了农商比例关系，把商品经济发展引向正常轨道。

（二）古希腊、罗马为了发展商业，采取了推进城市化运动的措施。奥古斯都在东方各省沿袭共和国时期的政策，继续推进城市化运动，在许多村落和寺院土地上建立起新的城市，使罗马帝国成为一个自治城市的联合组织，在西方各省，他不以建立罗马公民新屯市为满足，而是竭力向高卢和西班牙的克勒特人灌输城市生活方式，在阿非利加原先的迦太基国境内恢复城市生活。一世纪时所有的皇帝们都或多或少地推进城市化的发展。克劳狄就是其中最积极的一个，他建置了许多新屯市，使城市化运动在他统治时期有了迅速的发展，到了弗拉维王朝和安东尼王朝，这种发展并未停止，韦帕芬也和其前人一样对城市化运动持积极态度，他对于那些多少已罗马化的行省，特别是那些主要的征兵地区，那些驻扎有罗马重兵的地区西班牙、日耳曼尼亚和多瑙河流域诸行省加速其城市化运动，或是建立新的城市，或是把城市的权利赐给土著的市镇。

而西汉政府则是主张把农民牢牢地固定在土地上，通过农业的发展来促进经济的发展。汉武帝时采取了均输、平均的财经政策。均输是指由国家统一管理、以便远上之贡，保证国家财政收入，具体办法是由中央在地方设置均输官，地方应缴纳的贡赋“皆令输其土地所饶，平其所在时价，官更于他处卖之，输者即便，而官有利。”[4]要求地方均输官借鉴商贾转贩的经验，将地方所缴纳的贡赋按照当地市价折合为商人所贩运出境的丰饶而价廉的土特产品，再由均输官将这些物品运往价格较高的地区出售，换取中央政府所需求的物资。平均则是指国家利用经济手段管理市场，从市场机制出发，调制市场，其实质是稳定物价，防止富豪巨贾投机囤积，哄抬物价，牟取暴利，引起市场混乱，而使市场成为按商品价值规律正常运转的有效市场。

（三）对于商品经济发达的标志之一的货币，古希腊、罗马采取的仍然是自由、放任的政策，虽然有些银行是由市政当局办的，但是银行这种企业同所有其它行业一样，大多数由个人经营。而且，他们的银行已有了现代银行的许多职能，如放款，活期存款和发放信用证明等。

与此遥相对应的西汉王朝，初期由于社会经济尚未从战乱中恢复过来，币制紊乱。到了汉武帝时期，封建政权对币制进行了调整，改革币制，把铸币权重新收归中央，禁止私人铸币。在元鼎二年，汉武帝下令成立专门铸币机构，由水衡都尉的属官钟官、辨铜、技巧三官负责，把先前全国各地所铸铜钱运到京师销毁，统一铸造“五铢钱”，作为法定货币。国家统一铸造的五铢钱，由于质量上乘，赢得了社会各阶层的信赖，使货币的职能得以充分发挥，打击不法豪商，对于商品经济的发展无疑是个巨大的推动。

在不同的重商措施下，其效果也明显不同：

1.古代西方在这种自由放任的商业政策下，许多上层官吏也加入到了商品生产者的队伍，周一良、吴于谨主编的《世界通史》中有这样一段话：“大宗贸易都操纵在大商人的手里，出生于元老的奴隶主，以授产和委托经营的方式，也投资到商业中来。”

2.使得农业商业化。一方面，它使得土地商品化。在公元前5世纪时，希腊的土地就已归个人所有，柏拉图明确指出：法律允许每个市民随意处置他的财产。另一方面，政府奖励商品农业。例如：梭伦劝告和奖励公民建立葡萄园和果木园。同时，农业商业化还表现为市镇走向工业化。M.罗斯托夫采夫在其著作《罗马帝国社会经济史》中讲：“蓬佩伊这个市镇走向工业化的一个最明显的标志出现了一种新型住宅，它的四周都环绕着商店，这些商店一部分由住宅主人亲自经营，而另一部分租赁给工匠和零售商贩，似乎从很早开始，各种料子和羊毛衣服就是蓬佩伊的特产之一，这些毛织物有一部分就在本城染色。”

3.重商政策促进了商业的蓬勃发展。当时罗马的许多大商人深入波罗的海、斯堪的那维亚、爱尔兰、北非、东非和西非沿岸，向东与帕提亚、巴克特利亚、中国辗转相通，又从海路同印度到达孟加拉湾，马来半岛，并由此进入中国。M.罗斯托夫采夫在《罗马帝国社会经济史》中还有这样一段记载：“意大利那些讲究饮食的人毫不费力地就可以弄到每个季节里所有的primeurs〈新上市的蔬果〉和从遥远地方来的特产。Delicatessen〈美味〉。这也可以看出交易情况是多么发达。他们还用不着专门费力去定购这些东西，有着转为此而开设的大商店，其中储积了大堆这类货物。在奥古斯都时期，意大利在帝国商业生活中占据突出的地位，甚至比公元前一世纪时还要突出。他们的这种重商政策在政治、文化上也产生了深远的影响。在政治上，它推进了民主政治的发展。三等公民也可以当选为执政官，打碎了贵族对这一最高行政官职的垄断。同时，它还促进了文化教育的发展。在希腊城邦中，凡是维护重商主义的城邦，文化教育事业都很发达。雅典的卫城是冠于希腊城邦的一个建筑和雕刻艺术的“博物馆”。雅典城邦的富裕和宽松自由的民主环境，还造就了一大批著名的哲学家、文学家、史学家和教育家。如柏拉图、苏格拉底、亚里士多德等。但由于重商政策的实施，使得贫富分化、奢侈之风盛行，社会矛盾十分严重，最终导致了罗马共和国的覆灭。

对西汉政府而言，重商政策的实施引起诸多社会变化。

1.导致了西汉社会人们思想的转变，普通百姓也逐渐改变观念，掀起了整个社会的“求富”热潮，形成了喜好商贾的民俗同一性。波及封建王公贵族，如吴王刘濞等亦参加其中，同时还使得官商勾结，大贪官王根不但接受商人巨额贿赂，他还在第宅中设立西市，自营商业。故有人指出：“秦汉以来，风俗转薄，公侯之尊，莫不殖园圃之田，而收市井之利。”[5]官吏经商和商人做官，使非法商业活动借助于封建政治特权而通行无阻。

2.促进了西汉王朝的商业发展，形成了庞大的商人阶级，他们有的“周流天下”，有的“废居居邑”；商品范围之广泛，“用事童仆”数量之大，市场之繁荣，是当时世界上其它国家所无法比拟的。而且，就连在军屯驻屯的地区还设有“军市”，如《史记．张释之冯唐列传》载冯唐的话说：“今臣窃闻魏尚为云中守，其军市租，尽以赏士卒。”

3.西汉的海外贸易更发达。汉代的对外贸易分官营和私营两种，而准许私人参与海外贸易是古代“重商”的重要特征之一。汉代政府经常派使团到各国进行贸易。如汉武帝曾两次派遣张骞出使西域，开辟了丝绸之路。除丝绸之路外，还有和南方领海诸国的海上交通和贸易往来，海外交通的都会是番禺，船由合蒲郡徐文县出发，大约可到达马来半岛，斯里兰卡和印度。同时，外国商人也纷纷来到中国，他们有两种情况：一种是来广州贸易，一种以“贡献”为名向皇帝贡土特产，换取远大于所贡的赏赐。

4.商业大都市的出现。秦朝为削弱地方势力，曾采取隳名城的措施，加上秦末战争的破坏，城市比较萧条，汉初，对名城进行修复，而后，由于商业的发展，大大小小的商业都市遍及全国，并且形成了号称“五都”的全国性商业大都会，即洛阳、邯郸、临淄、宛、成都。然而商业的发展，也造成了社会贫富不均，社会矛盾激化，最终导致了农民起义的爆发。

【参考文献】

[1]史记．货殖列传[M]．中华书局，1959．

[2]PGarnsey.FamineandFoodSupplyintheGraeco-RomanWorld:ResponsetoRiskandGrisis[M]Cambridge,1988:139.

[3]汉书．食货志[M]．中华书局，1962．

政策研究范文篇10

［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别官僚主义，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。