以优化营商环境为切入点推进县域法治建设

主席总书记指出：“如果把国家喻为一张网，全国三千多个县就像这张网上的纽结。‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结’牢靠，国家政局就稳定。国家的政令、法令无不通过县得到具体贯彻落实。因此，从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”从法治角度看，县域法治的特殊性决定了其在法治中国建设中的重要性。第一，县级国家机关直接面对人民群众和经营主体。政府、法院、检察院是否依法按程序行使行政权、审判权、检察权，直接关系到人民群众对法治建设成效的感受度。第二，违法或“奇葩”红头文件在县级多发易发。根据立法法，县级没有地方立法权，往往通过制定行政规范性文件的方式，调整或规范公民、法人和其他组织权利义务。由于权由法定、程序法定等原则落实不到位，规范性文件合法性审查存在重视不够、力量不强、能力不足等问题，导致实践中出现一些违法文件，有的文件还很“奇葩”，公众反映强烈。第三，县级的国家机关是实施国家法律法规的“最后一公里”。在我国，行政管理领域的绝大多数法律、行政法规的执行主体是县级人民政府。地市级、省级尽管也行使行政审批、行政处罚、行政强制、行政指导等职能，但重在统筹协调和监督指导，执行有关法律法规的第一经办人、第一责任人往往在县级，有的还在乡镇。第四，绝大多数的矛盾纠纷、风险事故发生在基层，而县域是一个人口、社会关系较为简单的行政区划，是按规则办事还是按情感办事、是按关系办事还是按照法律办事，能否确保法律法规的实施，这是法治难题。

推进县域法治建设，需要找到一个切入点来破题。结合我国县域实际和法治状况，营商环境建设有条件、有基础，也有必要性、紧迫性作为这一切入点。

为什么说有条件、有基础？首先，营商环境在县域法治建设中具有功能牵引性。法治建设必须紧紧围绕经济建设这一中心工作，通过营造高质量营商环境推进高质量发展。其次，营商环境在县域法治建设中具有工作系统性。县域法治建设涉及面广、影响因素多、工作链条长，以“营商环境”破题，可以有效牵引并协同各领域各部门各方面的法治建设。最后，营商环境在县域法治建设中具有动力内生性。当前，营商环境是县域法治建设中最受主要领导关心关注的工作之一，有利于调动各级干部特别是领导干部的积极性、主动性和创造性。

为什么说有必要性和紧迫性？当前县域营商环境中出现的一些突出问题，只有法治方式才能有效解决。这些问题主要包括：不平等对待企业的法律、法规、规章、规范性文件清理不及时不到位，市场准入等领域的地方保护和所有制歧视仍然存在；乱收费、乱罚款、乱摊派情况，特别是“逐利性”执法尚未根治，企业非税负担较重；一些执法部门重视事前审批和事后处罚，对企业的事中沟通与监督不够；政府诚信体系有待健全，新官不理旧账和拖欠企业账款等问题仍然存在；等等。

因此，推进县域法治化营商环境建设，任务重、周期长、涉及面广、影响因素多，必须坚持系统思维，做到统筹兼顾、整体施策、多措并举。

加强制度供给，为营商环境建设提供法治保障。强化高质量制度供给保障，提升涉企制度制定和实施质效，引导市场合理预期。一是加强营商环境领域立法，特别是加快民营经济保护法立法进程，综合运用立改废手段加强知识产权保护、市场秩序、社会信用体系建设及行政效率提升等方面立法，及时废止不适应市场发展需要的法规、规章和文件。二是优化涉企制度制定实施程序，明确各地各部门起草制定与企业生产经营密切相关的法规、规章及规范性文件，必须把听取企业和行业协会商会意见贯穿全程，建立健全意见采纳情况反馈机制，确保公共决策更符合实际和民意。

推进政府依法行政，从源头环节确保公开公平公正。一是实行政府权责清单管理制度，将依法实施的行政权力事项列入本级人民政府权责清单，及时调整并向社会公开。二是建立行政权力运行考核评估制度，规范权力运行，完善约束机制，强化监督问责，有效防止行政权力不作为、乱作为、不敢为、不善为特别是杜绝小微权力腐败，为企业发展营造良好环境。三是落实好公平竞争审查制度。对于拟由县级人民政府出台或者提请本级人大及其常委会审议的政策措施，有关部门应当依法开展公平竞争审查，坚决预防或纠正地方保护、区域壁垒、歧视性待遇等妨碍市场公平竞争的做法，为各类经营主体公平参与市场竞争扫清障碍、奠定基础、稳定预期。

提升政务服务水平，切实降低各类制度性交易成本。继续推动政府职能转变，进一步厘清政府和市场、政府和社会关系。一是紧扣企业全生命周期，持续深化商事制度改革，优化不动产登记，全力提升金融、纳税、通关服务质效，建立招标计划提前发布制度，为经营主体营造更加公平的市场环境。二是加快推进惠企利民政策，提升高频事项办理服务水平，进一步建立健全导办帮办代办、政务服务“好差评”等制度，优化建设工程许可，扩大电子证照应用范围，为经营主体提供更加便捷的政务服务。三是深入推进证明事项告知承诺制，加强涉企经营许可事项告知承诺制的事前、事中、事后监管力度，完善以信用为基础的分级分类监管机制，为履行承诺的信用主体提供便利措施，为不履行承诺的经营主体依法实施失信约束措施。

优化执法方式，实现法律效果社会效果相统一。一是聚焦人民群众反映强烈的“小过重罚”、逐利执法、机械执法、生硬执法、过度执法等问题，紧扣过罚相当、处罚与教育相结合等原则，确保行有法度、尺度、温度。二是进一步厘清综合行政执法机构、主管部门和镇（街道）的职责关系，划清源头监管、后续监管、末端执法的界限，有效破解“看得见的管不着、管得着的看不见”“多头执法”等矛盾。三是完善以“双随机、一公开”监管为手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型机制，构建全面立体的综合监管体系。通过出台行政机关现场执法标准化规程，为现场执法提供标准化流程参考。

创新涉企包容审慎监管，打造稳定公平透明的营商环境。一是编制企业行政合规指导清单，对常见违法违规行为，列明法律依据、违法后果、风险指数和合规指导内容，方便企业快速、精准排查行政处罚风险点。二是依法审慎适用行政强制措施，制定统一的不予实施行政强制措施清单，对违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害，采取非强制手段可以达到行政管理目的的，依法不采取行政强制措施。三是重点围绕生态环保、应急消防、行政审批、市场监管等领域，编制“综合查一次”场景清单。结合企业信用风险分类管理结果，合理确定检查比例和频次，全面规范现场执法检查，提升监管效能、优化监管方式，实现“进一次门、查多项事、一次到位”。

注重数字技术赋能，推动企业服务公正高效透明。推动区块链、人工智能、大数据等新一代信息技术的应用，运用数字化、信息化、智能化的手段，优化线上线下服务。一是加快推进信息化系统基础设施集约建设，以政务数据资源共享为核心，推进跨层级、跨地域、跨部门的系统互联互通建设。二是以政务服务数字化、规范化、便利化为指引，深入推进政务服务“一窗受理、集成服务”改革，将进驻部门的政务事项进行区域性整合，为群众和企业提供一窗式、无差别、窗口集成服务。

坚持府院联动协同，共同营造法治化营商环境。充分发挥县级人民法院审判职能，通过便捷的解纷程序、妥当的财产保全、公正的裁判结果、及时的权利兑现、畅通的退出渠道，让经营主体在潜移默化中增强投资信心和发展预期。一是深化诉源治理、诉前调解、诉裁衔接，推进各类民商事纠纷多元化解、低成本解决。二是加强执行攻坚，整治突出问题，优化司法体验，增强司法公信力和权威性。三是加强破产领域府院联动，多重整救治、少破产清算，加大困境企业挽救力度，充分发挥破产重整稳就业、保民生、促发展功能。