关于推动监察职能向基层延伸的调研报告
关于推动监察职能向基层延伸的调研报告
关于推动监察职能向基层延伸的调研报告
为深化国家监察体制改革试点工作，切实加强对乡镇、村行使公权力的人员监察监督，打通监察监督“最后一公里”，xx年以来，xx县纪委监委出台《关于赋予派驻纪检组、镇（街道）、园区纪（工）委监察职能的实施意见》（以下简称《实施意见》），先行先试、积极探索实践赋予镇（街道）纪（工）委和派驻纪检组监察权。《实施意见》落实近一年来，县纪委监委及时组织开展对《实施意见》落实情况的调研，旨在进一步推动监察监督向基层延伸，规范基层权力运行，发挥出监察全覆盖的组织和制度优势。
一、镇（街道）纪（工）委基本情况
xx县辖x镇x街道，均设纪（工）委，共有编制xx名，实有xx名；各纪（工）委配备纪（工）委书记（副科级）、副书记、纪检专干各x人；均是中共党员；男xx人，女x人；平均年龄xx.x岁；本科x人，本科及以下x人；均享受纪检监察干部岗位津贴。同时，有纪（工）委委员xx名。工作保障“六有”，即有牌匾标识、有专职人员、有办公场所、有工作设备、有制度台账、有经费保障。监督权限和监督方式方面，按照干部管理权限，在上级纪委和同级党委的领导下行使监督执纪问责和部分监察权。xx年x月，xx县监察委员会完成组建。监察对象实现动态识别，每月一上报更新。到目前，全县监察对象由改革前的xxxx余人增加到改革后的xxxx余人，增加了xxx.x%，其中：嵩阳街道监察对象xxx人，杨林镇xxx人，小街镇xxx人，牛栏江镇xxx人，杨桥街道xxx人。
二、先行先试，探索赋予基层监察职能
xx年x月县监察委员会成立以来，在省、市监察体制改革领导小组的坚强领导下，xx县监委先行先试，探索赋予基层监察职能，形成《xx县监察委员会关于赋予派驻纪检组、镇（街道）、园区纪（工）委监察职能的实施意见》，明确“四个聚焦”，进一步拓宽监督渠道、延伸监督触角、强化监督力度，推动监察工作向基层伸延至“最后一公里”。
（一）聚焦“谁监督”，明确监察人员。明确由镇（街道）纪（工）委书记、副书记兼任监察专员。
（二）聚焦“监督谁”，明确监察对象。按照管理权限，明确镇（街道）纪（工）委对科级（不含科级）以下三类公职人员进行监察人员，分别是所属部门的公职人员；基层群众自治组织中从事管理的人员，包括农村村民委员会、城市居民委员会等基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员以及协助人民政府从事行政管理的人员；其他依法履行公职的人员，实现对管辖范围内行使公权力的公职人员的监察全覆盖。
（三）聚焦“监督什么”，明确监察职责。镇（街道）纪（工）委赋予监察职能后，履行纪检、监察两项职能，向县监委会请示报告工作；根据县监委授权，按照管理权限依法对管辖范围内行使公权力的公职人员进行监督，提出监察建议；协助县监委开展调查、处置工作；完成县监委交办的其他任务。
（四）聚焦“怎么监督”，明确监察手段。县监委赋予各镇（街道）纪（工）委x类调查措施，其中谈话、询问x类调查措施由各镇（街道）纪（工）委自主实施；查询、调取、查封、扣押、检验检查、鉴定x类调查措施由县监委批准后以县监委名义实施，涉嫌职务犯罪的案件由县监委统一办理。
三、紧盯“神经末梢”，推动监察职能向基层延伸
xx县监委紧盯“神经末梢”，通过“三个到位”，推进监察体制改革向基层延伸，推动全面从严治党向基层延伸，取得了阶段性成效。
（一）提高政治站位，前期准备到位。xx县纪委监委坚持对标对表上级要求，将推动国家监察向基层延伸作为一项重大的政治任务，坚持“严格依规、做实工作、主动协调、稳步推进”的基本原则，扎实有序稳步推进赋予基层监察职能工作。xx年x月，县纪委监委开展了监察职能向基层延伸专题调研，成立了以三位副书记为组长的专题调研组，分别到x家县直单位和部门、xx家派驻纪检组、x镇x街道专门听取党﹙工﹚委、纪﹙工﹚委的意见和建议，还专门邀请了六类监察对象的代表参加，形成了专题调研报告，为下步开好局、起好步奠定了基础。
（二）抓好谋篇布局，组织领导到位。由xx县深化监察体制改革试点工作小组对监察体系向基层延伸工作进行指导、协调和服务，形成了县委统一领导、纪委监委牵头推进、各部门协同攻坚的良好工作局面。县纪委监委成立了工作组，由主要领导、主管领导和分管领导具体抓，抽调机关精干力量专门负责具体工作，确保高质量、严要求落实各项工作任务。结合xx县实际，探索赋予镇（街道）纪（工）委监察职能，进一步明确总体要求、工作原则等，为工作顺利开展提供指导依据。
（三）严格监察程序，日常管理到位。规定了各镇（街道）纪工委赋予监察职能后，监察工作以县监委领导为主，开展监察工作情况，应当向县监委报告。县监委定期开展纪法知识集中学习，加强业务指导和实战锻炼，提升监察工作专业化水平，充分发挥各镇（街道）纪工委在解决基层“微腐败”等问题上的作用。在日常工作中，县监委对赋予的监察权限实施全面的监督管理，强化内部的自我监督，确保权力关进制度的“笼子”。xx年x-x月，各镇（街道）纪（工）委正在积极运用赋予的部分监察权认真开展执纪监督监察工作，党纪政务立案xx件，同比上升xx.x%；给予党纪政务处分xx人，同比上升xxx.x%，切实当好“排头兵”，站好“前哨岗”。
四、存在的问题
xx县探索监察职能向基层延伸一年来，县纪委监委及时对基层履行监察职能情况开展调研，调研发现镇（街道）纪（工）委在履行监察职能过程中，由于体制机制、制度建设、能力素质等原因，存在一些问题如下。
（一）人员、身份方面
按照《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第四十二条规定，“审查调查工作应当依照规定由两人以上进行，按照规定出示证件，出具书面通知。”同时，在采取部分调查措施时，对象为女性时，“必须有一名女工作人员在场”。按照xx县实际情况，各乡镇（街道）的监察对象大约xxx人左右，乡镇（街道）纪（工）委虽然基本配备到x人，但因乡镇（街道）公务员编制数的限制，部分纪检专干或纪委委员是事业编制人员。那收集的证据将面临因是非法证据不能在刑事诉讼中可以作为证据使用的风险，存在行使监察权的身份合法问题。
（二）业务能力方面
《监察法》对监察工作人员的能力素质提出新要求，而乡镇（街道）纪（工）委工作人员普遍人少、且能力有限，镇（街道）纪（工）委纪检监察干部专业业务能力仍存在不能适应履行监察职能的要求。并且，各镇（街道）纪（工）委落实“三转”要求上有差距。如，xx县各镇（街道）纪（工）委书记均为专职，但在实际工作中，尽管不分管 以外其他工作，但被安排组织、参与其他事务的现象仍未杜绝，明转实难转，错位缺位现象时有发生。
（三）硬件配置方面
乡镇（街道）纪（工）委执纪审查专业设备和谈话室建设落后，赋予乡镇（街道）监察办公室监察职能后，乡镇（街道）纪（工）委采取谈话、询问等调查措施时，无法实现全程录音录像，及保障办案安全。
（四）调查、处分程序方面
xx县制定了《xx县纪检监察机关镇案县审工作暂行办法》，规定所有镇（街道）办理的案件报县纪委监委审理，确保案件质效和执纪管理。如果赋予乡镇（街道）监察办公室监察权限，那么政务处分的权限、处分程序、操作流程如何规定？基层使用调查措施的审批程序如何明确？
（五）对农村监察对象的处分依据及处分程序方面
从xx县先行先试的经验看，对农村基层群众性自治组织中从事管理的人员的处分，在未达到违法犯罪的情形下，没有相关作出政务处分的依据。特别一些非党村干部更没有党纪处分的权限。这部分干部的违纪违法问题，目前只能依据《xx县领导干部问责办法》和《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》两个文件来进行处理，手段方式单一，对农村干部的警示教育作用不明显。
五、推进监察职能向基层延伸的建议
（一）强化上级机关领导。积极探索镇（街道）纪（工）委双重领导的体制和工作机制，把镇（街道）纪（工）委的干部人事任免权和工资福利一并收归县管，根据工作需要和按属地管理原则，同级党委对镇（街道）纪（工）委履行同级领导权，对镇（街道）纪（工）委及纪检监察干部的考核以上纪委监委为主。
（二）机构、编制、职数“三不增”履行监察职能。结合实际，设立县监委派驻与镇（街道）纪（工）委、监察办公室合署办公，实行“一套班子、两块牌子”，保障不少于x名工作人员，监察办公室对县监委负责，接受县监委的领导和监督，履行对基层所有行使公权力人员的纪检监察职能。县监委赋予镇（街道）专职纪检干部监察员身份和相应权限，实行“一肩双责”，履行纪检、监察两项职能，向县监委会请示报告工作，同时接受所在地党委的领导，监察业务工作以县监委为主。从上级监委层面针对乡镇（街道）监察办公室工作人员及村级参与监察监督的人员，统一开展高质量的培训。
（三）建立健全工作流程机制。在严格遵循《监察法》的基础上，结合本地区工作，合理设置监察范围、监察权限，建立健全符合镇（街道）特点的规章制度体系和工作运行机制。如，建立健全并创新工作规范、流程等；建立镇（街道）监察办（专员）监督调查工作办法、调查措施使用规范、监察工作流程图、监察工作模拟案卷等；建立明确的基层政务处分的处分程序、操作流程。
（四）建立村级监察联络员机制。向乡镇（街道）派出监察机构的同时，强化镇村联动，探索建立村（社区）监督委员会主任履行监察联络员制度，由村党支部推荐、镇（街道）纪（工）委审核、县纪委监委备案。重点围绕村务公开、惠农惠民政策落实、扶贫救灾款物发放、村干部廉洁自律等内容，注重收集村民的意见建议，注重发现党员、干部的苗头性倾向性问题，及时向镇（街道）监察办（专员）报告。