政策跟踪审计的瓶颈和对策

政策跟踪审计的瓶颈和对策

政策落实情况跟踪审计，是指审计机关在国家重大政策开始执行或者执行过程中的某个时点介入，实施动态的审计监督，以及早揭示和反映妨碍国家政策顺利实施的困难和问题，督促及时整改，促进完善政策措施，推进政策贯彻落实，提升政策的执行效果。

在审计实践中，政策执行审计基本上有两种模式，一是独立型的政策执行审计。二是结合型政策执行审计，包括：与预算执行审计的结合，如：财政预算执行审计等；与专项资金审计的结合、与经济责任审计的结合、与专项审计调查的结合等。

相较于经济责任审计、财政财务收支审计等常规性审计，政策执行审计相对比较复杂，其项目涉及多个部门，综合多个方面。在审计过程中存在以下几个困难：

（一）缺乏政策预期指标，审计结论认同度低。

政策制定时一般都有较为明确的目标任务，但这些目标大多都比较笼统，缺乏具体的定性或定量指标，审计无法用权威的、普遍公认标准来衡量政策执行预期。如对公共资金存放管理的政策执行情况审计时，除资金的开设账户的个数、优惠利率的上浮比例、存放银行的选择等内容有一些硬性评价指标，可以通过量化衡量外，在对定活期存放比例、每日现金流量等内容进行评价时，却无法找到明确的标准，来界定如何既满足资金的安全性又保证存放效益的最大化。再如对药品零差率政策执行情况审计中，审计人员通过分析各家医院的各项指标和数据，发现虽然政府补贴了大量资金实行了药品零差率，但对患者而言，药占比和人均就医费用下降不明显，未能体现政策执行初衷。被审单位认可审计人员的整个分析过程及数据，但却否认审计结论，认为医药价格改革是一个大的体系，这两项指标没有下降，还有很多其他原因，不能直接把“看病贵”未能得到解决这一结果和这项政策执行效果直接划等号。

（二）审计介入时间节点难以把握。

政策执行审计主要特点是政策种类繁多且连贯性强，审计人员很难在短时间内掌握了解。且一项重大政策从酝酿、制定、出台、配套措施的制定、执行，再到显示出政策执行效果，有较长的周期，这就对政策审计介入的时间提出了较高要求。如果在政策成效还没有体现的时候介入，会对政策执行的效果缺乏深入分析，提出不恰当意见或建议，造成不必要的审计风险。如果在政策执行完成后再介入，政策制定和执行中的偏差无法得到及时调整，发现的问题也不能在过程中得到及时整改，从而产生巨大的纠偏成本。

（三）审计人员的业务能力和知识储备尚显不足。

政策执行审计涉及领域广、内容多，且需要对政策制定的背景、当前的经济形势、发展趋势、执行后的影响等方面深入分析，界定政策目标的实现与资金运行背后的权力和责任，并从体制机制制度层面分析问题产生，对审计人员宏观政策措施的研究把握能力要求很高。而客观上地方基层审计机关的项目时间要求比较紧，人力资源有限，主观上审计人员的专业背景相对比较单一，能力素质与政策审计的要求之间存在的较大差距。审计人员很难发挥以往审计业务的经验优势，短时间内“吃透政策”，编制出较为完善的、有针对性的方案，影响审计效果。

（四）审计机关管理体制制约。

政策审计专业性强、涉及内容广，往往需要财务、基建、法律等各方面的审计力量，但基层审计机关的审计组织模式相对固化，存在内部处室、单位之间的机构壁垒，审计信息无法共享，形成“信息孤岛”，无法形成合力，组织模式无法与政策跟踪审计要求契合。另外，审计机关内部的考核仍然以传统审计业务考核为主，对各类审计项目的评价主要以“揭示、纠弊、处罚”为评价重点，但政策执行审计发挥的是审计预防性和建设性功能，审计业绩难以准确量化，审计成果不能得到真正体现，不利于调动政策执行审计积极性。通过审计实践也可以发现，政策执行审计报告所反映的问题仍然偏重于资金筹集、使用和管理，虽对政策制定和执行中存在的一些问题有所涉及，但较少能对政策实施的绩效情况作更深层次的审查，达不到政策审计要求的高度。

微视角下政策执行审计对策

对审计人员来讲，合理选定审计项目，快速进入政策审计角色，较快较好地完成政策执行审计，可以通过以下对策实现。

编制政策措施清单

对党委、政府以及部门出台的相关政策进行系统全面地梳理，包括决议、措施、配套的制度、具体操作办法、资金管理办法等，在此基础上列出政策措施清单。确定政策的要点、具体要求、措施、流程、责任单位、时间节点，判断可能存在的问题或情况，确定审计的重点。

科学把握政策选择

在前期审计调查中，选择一项适合的政策作为审计重点非常关键。一是尽量选择有资金和项目支撑的政策，这样的政策执行才能有载体，有具体的效果体现；二是结合本地区年度规划及任务目标，尽量选择有较为明确的评价指标和考核体系的政策，这样的评价才有依据，操作性更强，评价结果也更能得到认可，也更能契合政府中心工作，审计成效更显著；三是尽量选择单项政策而非综合政策，且有明确任务要求、有具体时间节点、具体事项和责任单位的政策，适当控制审计边界。同时在确定政策时，还要关注政策执行周期，根据不同的时间段，确定审计的重点内容，如果在政策刚落地期间，审计的重点可能是配套政策制定的科学合理性，执行过程中是否存在问题，如果是政策成熟期，审计的重点可能就是执行的效益效果。

细化方案，建立程序表

审计程序表在组织大型项目中有较好的应用。通过列举明确的审计事项，对应的审计流程、使用的审计方法，可能产生的审计问题描述以及所应用的法规，审计人员只需根据审计事项选择相应的审计程序表，根据程序表上的内容和方法逐一执行即可，大大提高了审计效率。但这对审计人员的要求比较高，建立在对所审计政策十分了解，长期从事该项审计任务的基础上。

整合审计资源，提升人员专业素质

要在短时间内提升整个队伍的专业素质，除了通过审计人员的个人学习，也可通过聘请相关领域的专家做现场指导，能大大提升审计成效。此外，也可充分利用被审计单位的力量。例如在社保审计中，由于审计人员对很多医疗专业知识不了解，到医院进行延伸审计时，审计人员和社保中心的内部稽核人员组成联合审计组，审计人员提出疑点和思路，由医保稽核人员针对医疗方面的问题进行进一步审查，使审计结果更有说服力。

转换视角，提高审计站位

政策执行审计最重要的目的是要分析问题产生的背景、剖析深层次的原因，以及后续的影响，促进政策的贯彻落实。在审计过程中，转换视角关注政策制定层面的问题，将发现的问题放到政策这个环境中去看待，深入剖析，分析问题成因是否和政策自身缺陷相关，这样审计报告所反映的问题站位才会更高，提出的审计建议才更具综合性、宏观性。

在开展政策执行审计时，要综合分析政策决策的合法性、科学性、协调性，在开展审计工作时考虑决策过程的民主化、开放性。通过科学选择政策，编制政策措施清单，建设程序化审计流程，高效率使用审计方法，整合资源，提升审计人员素质，拔高思想站位，才能更好的完成政策执行审计任务。