浅谈国有企业绩效审计存在的问题及对策建议

浅谈国有企业绩效审计存在的问题及对策建议

审计机关自成立以来，围绕国家国有企业改革和治理目标的发展变化，分别探索了经济效益审计、维护国有资产安全审计、经济责任审计等多种审计实践形式。从目前看，我国国有企业审计总体上处于以财务收支审计为主，结合开展经济责任审计的国有企业审计模式。随着国有企业经营管理模式体制环境的变化，以及国家审计在服务国家治理的途径和作用日益受到社会重视，开展国有企业绩效审计，充分国有企业审计在深化国有企业改革和促进完善国有企业治理的中观和宏观层面作用，成为国有企业审计的发展方向。但从目前看，国有企业绩效审计中仍然还存在一些问题，制约了国有企业绩效审计作用的发挥。

一、国有企业绩效审计存在的问题

国有企业绩效审计能够通过对国有企业资源配置、运用的审查评价，分析影响制约国有企业运营的风险及其他因素，从而促进更好地配置国有企业资源，发挥国有经济对国民经济社会发展的影响力、控制力。党的十八大提出，在国有企业改革中要不断增强国有经济活力、控制力和影响力。由此，国有企业在国民经济社会中的战略地位，及国有企业的治理目标都要求开展国有企业绩效审计。当前国有企业绩效审计尚不能适应国家国有企业治理目标要求，从实践看，主要存在以下问题：（一）绩效审计成果满足不了社会的需求。传统国有企业绩效审计更多地侧重服务于被审计单位，从企业自身的发展去评价企业管理运营绩效，审计成果面向被审计单位，以及主管部门的管理需要，而未对社会公布。这种审计结果的运用方式，一方面与现代国有企业目标是在兼顾社会目标的前提下注重经济目标的发展趋势不相符。另一方面，国有企业管理绩效最直接的感受者是国有企业产品或服务接受者的社会公众。社会公众能够最真切地感受到企业服务水平高低，并希望以适当的渠道力促国有企业社会目标最大化。随着群众民主法制意识的不断提高，传统以内部运作为主体的审计成果满足不了社会公众的需要。

（二）绩效审计评价指标体系不完善。绩效评价指标是绩效评价考核内容的具体化，绩效审计中的关键命题在于构筑用以客观公允地评价效益的指标体系，以发挥绩效审计的管理引导作用。实践中用于评价国有企业绩效的指标的权威体系是财政部等四部委于1999年联合颁布、并于2002年进行修订的《国有资本金效绩评价规则》。2003年，国务院国资委又制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》。由于这些指标体系是财政部门、国有资产管理部门从国有资产保值增值角度侧重于对企业整体进行评价，导致很难对国有企业绩效进行科学审计评价。主要表现在：首先，指标评价内容设置不完善，如未考虑诉讼等或有事项对企业绩效的影响、对企业的社会责任和环境绩效考核不足、未考虑行业差异对企业绩效的影响等问题。其次，绩效指标仅考虑企业层面上的财务绩效，不能满足审计实践中评价非财务绩效，也不能满足对被审计单位部门、单个具体的企业投资或工程建设项目等的评价。而实践中，从审计的角度看，后者的绩效评价从促进被审计单位改进管理、界定有关人员责任的角度来说，更为重要。同时，这些绩效评价指标对企业的非财务绩效评价不足。国有企业的产出和效果具有公共性的特点，很难用客观具体的数据来衡量，例如：顾客的满意程度，生产者的责任心等。评价体系的不完整不仅使得难以对国有企业绩效进行客观公允地评价，也使得审计工作成果得不到及时的评判和应有的肯定,甚至曲解审计结果，削弱审计执行人员的审计自主性和自觉性,降低整个绩效审计的功效。

（三）绩效审计模式单一。我国各级审计机关目前对国有企业审计大都采用“财务收支审计+经济责任审计”的审计模式，从绩效审计的角度，大多数的国有企业绩效审计采用的是“结合式”或“延伸式”绩效审计模式，即通常在对国有企业开展那经济责任审计或者财务收支审计的同时，对国有企业的经营绩效给予一些关注，单独开展的企业绩效审计比较少。随着经济全球化、信息化，国有企业经营面临的风险因素日益增多，风险类型多种多样，不同风险如行业风险、财务风险、技术风险、政策风险、环境风险等对国有企业治理的影响日益重要。目前这种单一的国有企业绩效审计模式，很难有针对性的及时充分地揭露这些风险，由此降低了国有企业审计治理功能发挥。

（四）绩效审计技术落后。国有企业绩效审计是对国有企业经营管理活动进行综合的、系统的审查分析，对照一定标准评定经济效益的现状和潜力，提出改进对策建议，促进被审计单位改善管理，提高经济效益。国有企业的国有资源运用是一个复杂系统，需要多角度、全方位分析，方能提出现实可行的对策建议。我国大多数审计部门即使在进行绩效审计时也主要是以财务查账为主要手段，再辅助财务分析和简单的经营分析，比较分析法、趋势分析法等技术方法的应用还比较少，对于国有企业风险管控、体制机制性障碍、治理结构完善等问题涉及不够深入，造成审计分析问题层次低，影响了国有企业绩效审计效果发挥。

（五）审计人员专业知识结构难以满足绩效审计的要求。最高审计机关绩效审计指南认为：“绩效审计是一种以信息为基础的活动，专业价值在其中占据核心地位。”绩效审计的特性决定了审计所涉及的事项、范围很广，需要做大量深入、细致、繁杂的调查研究和测算、分析、评估等基础性工作。这些工作技术性强，专业化程度高,工作量大，没有一支熟悉制度框架、了解政策内涵并运用现代手段处理业务的专业化程度较高的队伍,绩效审计就不可能顺利进行。而目前我国审计人员大多数都精通财务会计知识，而对于技术经济、信息化、法律等知识掌握相对较少，习惯于就账查账，从企业管理的角度，系统地、全局性地研究分析额问题意识和能力不足，人员配置和知识结构难以满足绩效审计的要求。

二、国家治理视角下开展国有企业绩效审计的对策建议

国有企业是中国特色国家治理中的维护国家经济安全的中间力量，是国家经济调控政策的载体，是国家经济适合发展的主要推动者，在国家经济社会运行中起到推动器、稳定器等不可或缺的作用。刘家义审计长2011年指出：“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。中国特色国家治理中，国有企业经营管理具有公共权力运用的特殊性。一方面，国有企业经营管理者掌握了国有资源经营管理的公共权力，另一方面，国有企业经营管理者面对的是分散的市场风险，相对变化较大的运营管理环境，这就给国有企业经营管理者的公共权力运行提出了更高的要求，即是既要防止公共权力异化，又要防止避免由于决策失误、管理不善等造成公共权力运行绩效低下。通过国有企业绩效审计，跟踪国家宏观调控政策落实，揭示国有企业运营管理风险，发现国有企业运营管理中的体制性机制性问题，从而促进国有企业深化改革和完善治理，充分发挥国家审计“免疫系统”功能，是未来国家审计服务国家治理的重要途径。从国有企业绩效审计开展存在问题的原因来说，既有审计人员、国有经营管理者等主观方面存在的原因，也有审计技术、理论研究局限等客观存在的原因。从目前看，促进国有企业功能发挥实现国家治理的良治，要从提高国有企业绩效审计的认识、建立健全国有企业绩效评价指标体系等角度入手，充分发挥国有企业绩效审计的国家治理功能。

（一）提高对国有企业绩效审计的认识。由于多种因素影响，当前还存在对国有企业绩效审计重要性认识不足，对国有企业绩效审计需求不足的问题。促进国有企业绩效审计开展，首先应当从全社会的角度培养国有企业绩效管理理念和意识，从而促进国有企业绩效审计制度需求产生。首先要树立国有企业领导人的绩效意识和绩效理念。通过明确职责，区分企业所承担的公共职能和盈利性职能，改变企业经营者主观上不愿承担国有企业产出中盈利目标外的社会目标的弊病，促进其以结果为导向开展企业经营活动，最大限度地提供公共服务。其次，积极培养社会民众绩效理念。要通过审计结果向社会公告的形式将绩效审计的成果被社会民众所了解掌握，增强社会公众参与政府绩效评价的能力，促进民众绩效需求的增长，为绩效审计的开展创造良好的外部环境。最后，要提高审计人员对国有企业绩效审计的认识。国有企业治理完善、国有企业改革深化等都要求国家审计在宏观层面上提出专业建议。查处违法违纪问题，更多地是体现在微观层次上的作用。要发挥国家审计的宏观服务功能，就必须通过开展绩效审计。审计人员应当在绩效审计的指引下，进行审计自身转型升级。即审计理念要由监督转向服务；审计目标要由真实性、合法性转向效益性；审计方式要由事后监督转向事前、事中预警；审计视野要由微观转向中观、宏观；审计手段要由单一转向多样等。

（二）积极开展国有企业绩效审计实践探索。当前，在我国开展国有企业绩效审计还存在会计信息失真严重、企业绩效管理基础较差等问题，导致一些审计人员开展绩效审计意愿不强。从近几年审计结果看，国有企业特别是中央企业采取了强化管理、推进创新、优化结构等方式增强了国际竞争力，可持续发展能力不断提高。但也存在一些诸如产业结构调整失误、自主创新能力弱、节能减排不力、社会责任履行不到位等比较突出的问题。开展企业绩效审计能够充分发挥国家审计免疫系统功能，是彰显审计社会价值的重要途径之一。因此，我国国家审计具有广泛的发展空间，应当积极开展国有企业绩效审计实践探索，不仅要更多开展绩效审计项目，还应注意将经济责任审计、财务收支审计与绩效审计相结合，站在更高层次，更多关注企业发展的目标和战略，从经营机制、治理结构、投资状况、风险管理、信息系统等方面检查和评价企业的经营管理活动，查找企业经营管理中存在的突出隐患，以及由此导致的国有资产流失等重大违法违规问题和影响企业经营绩效的问题，确保国有资产保值增值和国有企业可持续发展目标的有效实现。

（三）积极推动国有企业绩效审计规范化建设。国家审计法律和规范准则，是影响政府审计发展的至关重要因素。完善国有企业绩效审计相关制度规范，既是确保国有企业绩效审计质量及其有效开展的重要条件，也有利于成功经验的及时总结和广泛推广。由于绩效审计自身的特点，使得其与财务审计在确定审计目标、审计方法、完成现场审计工作和出具审计报告等方面存在着较大差异，有关财务审计的准则对其并不完全适用。因此，我国可以广泛汲取别国有益的理论和实务经验，在总结成熟的国有企业绩效审计经验的基础上，制定出适用于我国的国有企业绩效审计操作指南或审计规范，为我国开展国有企业绩效审计提供实务指导。

（四）科学合理地制定绩效审计评价指标体系。绩效审计指标体系是衡量、考核、评价审计对象绩效高低、优劣的尺度标准，是提出审计意见，做出审计结论的依据。绩效审计的根本目的在于通过对绩效的考量，引导人的行为方向。绩效指标因此是绩效审计成功与否的关键前提。审计机关有必要借鉴相关制度及成功经验，科学合理地建立适合国情和审计特点的国有企业绩效评价方法体系。从当前来看，制定的国有企业绩效评价指标，应当能够涵盖企业整体、企业部门和企业项目三个层面。在指标评价内容上，要包括财务内容，也要包括企业承担的社会责任、环境责任等非财务内容。在开展国有企业绩效审计时，审计人员必须灵活地选择与审计项目相匹配的技术方法，不能再简单地生搬硬套传统审计的方法。除运用常规审计方法外，应根据具体审计目标选择数量分析法、比较分析法等不同的方法。此外，还应不断探索应用计算机网络下的审计新途径、新方式方法，研发适用于不同审计对象数据采集与数据挖掘的审计软件，做到无缝衔接，信息资源充分共享，以提高企业绩效审计工作效率。

（五）加快国有企业绩效审计人才培养。相对于企业财务收支审计，企业绩效审计工作综合性强，专业化程度高，审计人员既需要精通财务会计知识，又需要具备相应的经营管理、经济活动分析、风险管理等专业知识、技术技能和胜任能力。因此，为顺利推进国有企业绩效审计开展，应当造就一批国有企业绩效审计队伍。除了吸收引进多学科的专业人才，还要有计划、有重点、多途径地对现有人员审计技能进行培训，通过在岗培训、学院培训等多种培训，提高其综合素质，培养一批审计业务熟练的骨干人才，保证人员素质能力和知识结构满足开展绩效审计的需要。另外，可以通过考核、评议、择优聘用等方式选拔社会专家人才，在某些领域聘请外部专家人才参与国有企业绩效审计工作，以保证审计工作质量。