关于进一步加强社区治理创新实践的调研与思考

社区是国家治理基本单元，社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。基层党组织在社区治理中处于领导核心地位。如何以引领推动社区治理，成为当前提升社区治理与服务水平面临的重大现实课题。××市作为省会和××省经济、政治、文化中心，有城市社区536个、村改居社区216个，总体上存在流动人口总量规模大、集聚高、多种社区类型并存、治理结构相对复杂的状况。基于此，××市充分发挥基层党组织作用，从区域资源整合、基础设施与人才队伍建设、制度创新与多元共治机制等方面入手，开展社区治理创新实践，以期实现社区治理的有效性和可持续性。

一、创新举措

受地形地势、城市布局和历史因素的影响，××市在社区建设与治理中表现出三大突出特征：一是工业型城市遗留问题突出，××市目前依然存在许多工厂、企业等单位大院，基础设施建设、老旧小区改造任务较重。二是各种老旧社区、新建小区同时并存，且空间上呈现出交叉杂融形态；三是随着城市中心变迁和人口频繁流动，××市社区规模不断扩大、数量不断增多，社区治理也面临着严重挑战。面对这些特征和挑战，××市以社区创新为引领，积极推进“1236”社区治理模式，即坚持“一核”引领、夯实两大支撑、强化三大制度、坚持“六化”驱动的社区治理新模式。

（一）坚持“一核”引领，构建开放式区域化社区模式。××市以“大推动大治理”理念，不断完善区域统筹、多方联动、各领域融合的城市基层格局，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域、两新组织和居民区的“三建融合”，促进资源共享、优势互补，形成了区域整合型开放式的社区工作新格局。

（二）夯实两大支撑，改善社区基础设施和加强队伍建设。一方面，××市积极改善社区办公服务条件。如社区办公场所由平均不足5㎡增加到620㎡，并整合资源先后建成党员服务中心105个、党代表工作室186个、邻里中心225个、社区文化活动室504个。另一方面，××市以“优化结构、提高素质”为导向，大力加强社区干部队伍建设。如出台《社区工作者管理办法》明确社区工作者选拔任用、考核评议、教育培训、人员管理等内容；将绩效报酬、工作考核与社区居民满意度紧密挂钩；建立社区工作者分级培训制度，鼓励社区工作者参加职业资格考试和学历考试；创新工作考核晋升机制，对工作一定年限，且表现优秀的社区工作者，通过公务员、事业干部定向招录方式，打通发展空间。

（三）强化三大制度，夯实社区治理现代化的制度保障

1.以法制保障社区建设规范化。××市出台《城乡社区治理促进条例》（以下简称为《条例》），以法律形式予理顺多元主体关系和权责边界，不断保障社区建设的规范化。如对于困扰社区服务场所的问题，《条例》第17条明确要求，新建、改（扩）建城乡社区综合服务设施建设用地面积不得少于1000平方米，并针对不同小区提出具体的建设标准和责任体系。再如，对于小区物业管理问题，《条例》第31条规定，县（市、区）人民政府及其有关部门应当加强住宅小区物业管理，建立住宅小区物业管理领导协同机制，及时研究解决住宅小区物业管理的重大问题，对违法物业服务企业及时依法查处。其中，对没有物业服务企业或者其他管理人管理的物业，可以由街道办事处、乡（镇）人民政府或者居（村）民委员会建立综合物业服务组织，对物业进行统一管理；也可以由业主或者居民成立业主自治组织，对物业进行管理。

2.构建“三社联动”机制加强社区工作专业化。××市积极构建以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者队伍为支撑的“三社联动”基层社会治理机制，形成资源共享、优势互补、相互促进的良好局面。如成立了××市社区社会组织服务中心，在市级层面统筹规划社会组织孵化培育工作，有针对性地培育满足社区居民专业化服务需求的社会组织，并进行全流程指导和培训；广泛推行社区志愿者注册登记制度，积极发挥社区志愿者在扶贫济困、文明创建、文化体育、医疗养老等方面作用，并取得了一些初步成果；大力开展老年餐桌、青少年心理咨询、四点半课堂、残疾人康复治疗、家庭危机干预等社区营造项目，为社区服务多元供给提供坚实助力。

3.健全社区多元协商制度推动居民参与式治理常态化。一是强化社区准入制度。××市通过制定依法履行职责事项清单、依法协助政府工作事项清单、依法依规履行监督职责事项清单，进一步厘清职责边界，扎实做好为社区工作“减负”和“增效”工作。二是健全社区协商制度。出台《关于加强城乡社区协商的实施意见》，实行“网格议事、会议定事、联动办事、居民评事”社区协商工作法，鼓励社区居民参与需求表达、协商议事、化解矛盾等机制的构建，推动民事民议、民事民决、民事民办、民事民评进程。三是建立“社区居民议事厅”，推行“六方合谈”制度。由社区党组织牵头，居委会、物业、业主委员会、共建单位和社会组织共同参与，磋商解决社区公共事务和公益服务难题。

（四）坚持“六化”驱动，不断丰富社区服务方式

1.区域化聚合资源。××市全面推行社区“大党委”制，持续深化统领社区治理工作。如建立联席会议制度，社区与驻区单位联合开展“定制式”“组团式”“互补式”服务；鼓励党员根据自身特长积极参加理论宣传、生活服务、治安调解、结对帮扶等服务，切实提高党员联系群众的能力；大力推广社区政务服务“全程代理制”，实现群众在家门口方便快捷地办理各级各类审批事项和服务事项。

2.网格化管理延伸服务。××市建立健全以网格管理为基础、以科技信息为支撑、以社会治安综合治理中心为平台的“全科网格”管理服务体系。将区域内企事业单位、党政机关、学校医院、商务楼宇（园区）等全部纳入网格，做到“人进户、户进房、房进楼、楼进格、格进社区”，实现无缝隙服务，居民的幸福感和满意率明显提升。同时，不断加强社区网格人才队伍建设，建立了由网格长、网格员、网格辅助员、专属网格员组织的网格服务队伍。

3.品牌化战略提升质量。××市以培育“一社区一特色一品牌”为抓手，因地制宜、因需制宜，培育了100个充分体现居民服务需求、展现社区服务优势特色的社区品牌，并紧扣品牌创建的工作要求，精确提炼主题、深入打造内核，让品牌内涵既有亮点、又有深度，进一步激发社区活力。

4.项目化运作激发活力。××市是全国率先开展政府购买社区惠民项目服务的城市之一，自2013年至20XX年底，共计投入惠民资金约7.25亿元，完成社区惠民项目8808个。尤其是通过强化项目扶持、政策创新、政府购买服务方式创新等途径，加强社区与企业的合作，实现了惠民项目小钱办大事的效果。

5.智慧化建设保障民生。××市整合社区政务、公共服务、便民服务等平台，打造了集智慧、政务、养老、生活、网格、物联、医疗为一体的“智慧社区＋”平台。××市还自主研发了社区自助服务机、社区微课堂一体机、社区便民地图等服务终端，全方位整合政务查询、生活缴费、医疗预约、服务订制等自助服务功能，居民不出社区就能享受全天候服务，提高了服务效率。

6.宜居化环境创造幸福。××市综合卫生、治安、文化、环境等多个方面打造宜居社区。如建成社区卫生服务中心（站）332个；依托社区警务室，建立群防群治队伍3000余支；深入开展城乡清洁工程和社区达标验收活动，建立了清扫保洁收运体系，确保楼院干净整洁。

二、存在的问题

进入新时代，随着基层社会治理结构复杂化和治理主体多元化，各地都在探索和创新引领下多元主体合作共治的社区治理机制，以提高基层社会治理的有效性。但实践中依然存在行政化倾向明显、工作者队伍不足、居民参与意愿不强以及社区资源不均衡等四方面的现实困境。

（一）社区行政化倾向明显。社区是群众性自治组织，与基层政府应是指导与被指导关系，但现实中变成领导与被领导关系，社区成为一级准政府组织，成为各种行政部门的操作层、落实层。以××市为例，省市县（区）各级政府职能部门、街道办事处不仅将大量的行政工作交由社区办理，而且还下达指标、任务，进行相应考核和奖惩，社区干部在完成政府交办的任务中花费大量时间，因而没有时间和精力来发动和组织居民开展活动，导致居民社会责任感弱化、社区认同感降低。同时，各级政府也对社区派发诸如养老医保、矛盾调解、低保救助、社会治安等本应由政府承担的行政工作，这些导致社区行政行政化倾向明显、群众自治与自我服务功能弱化，直接影响了社区作为群众性自治组织的独立性以及治理效果。

（二）社区工作者队伍不足。中国的社会工作服务机构不是自下而上形成和生长起来，而是政府主动让渡和培育出来的，这就导致社区工作者队伍内源性力量不足。一方面，社区干部来源较单一且专业社工数量缺乏，工作压力较大，薪酬待遇相对较低，往往面临来自居民的不解甚至责难，导致队伍不稳定，人员流失严重。另一方面，党员参与社区治理力度不够。对于规模大、人口多、事情多、流动性强的大型社区，仅靠社区工作人员很难做好社区工作。目前××市社区专职社区干部平均约为10～15人，普遍以女性为主，社区党组织构成主要以离退休党员为主，个体经营者和在职党员（多为社区干部）等为辅。对于居住在社区内党员来说，其教育管理都在其单位支部，社区党支部很难有效动员和发挥其作用。

（三）居民参与社区治理意愿不强。群众参与程度较低是目前社区治理的突出问题。以××市为例，虽然通过三社联动、社区协商、居民议事等制度创新来激发居民参与社区治理的主动性和积极性，但实践效果还有待提升。究其原因，是社区居民复杂性和异质化日益明显，居民来自不同领域不同行业，居民与社区利益关联在日常生活中体现不充分，其更关注自身家庭事务，社区归属感较弱，导致居民既没有意识到参与社区治理的重要性，实践中参与热情、参与意愿也不强。此外，实际调研中也发现，××市部分社区党组织成员存在思想上的偏差，觉得自己手中没有实权，客观上也造成一些社区党员干部说话底气不足，把自己放在从属位置，从而影响了党组织领导核心作用的发挥。

（四）社区差别较大且资源不均衡。当前，城市社区种类繁多，不同类型的社区所拥有的和可以依靠的资源差别很大，导致社区治理能力高低不均，呈现出“不平衡不充分”现象。如××市主要有混合型、改造型、新建型三种的社区类型，三者无论是规模还是资源上差别较大。混合型社区主要是由以生产聚集为主“单位制大院”和以生活居住为主的“住宅小区”所形成的空间混合型社区，这类社区人口较多，各种驻地单位较多。改造型社区主要指城中村改造型社区，即“村改居”社区。曾经××市是全国省会城市中城中村最多的城市，虽然经过多年持续整治，但仍有数量较多的城中村分布在城市各个地方。随着城镇化加速，××市城区范围逐渐向四周扩展，许多农村被包括到城区范围内，并演化成了许多独特的社区，如“村改居”社区、城中村社区、城乡结合部社区等，这些社区不再是传统农村，又不是完全意义上的城市社区。新建型社区主要是随着城市扩建，在棚户区和城中村改造的基础上，新建的大型商品房住宅小区。不同于混合型社区和改造型社区中小规模的商品住宅区，这些新建商品住宅小区规模大、人口多，住户也主要以外来迁入人口为主。这类社区往往较为年轻，社区组织还不够健全，大多刚刚成立社区组织，主要以物业服务公司管理为主。另外，社区驻地单位是社区治理中重要主体，由于不同类型社区驻地单位情况千差万别，且单位间资源状况差别极大，其参与社区共建热情各不相同。如对于混合型社区来说驻区单位多、资源多，但是缺乏与社区党组织进行共建的热情和动力；对于新建型社区来，单位少、资源少，共建合作基础较差。虽然，××市通过区域化来整合社区资源，但由于社区差别较大，加之缺乏制度化的工作机制和刚性考核机制，区域化实际效果还有待提升。

三、对策建议

社区治理是一项线多面广的系统性工程，必须积极整合资源，实现多元主体协同发力。针对当前社区治理中存在的“主体多样、相互分割、彼此分离、难成合力”的状况，社区治理只有通过加强党的建设、提升组织力，才能有效进行资源整合，使多元共治运转起来发挥作用，提高治理效能。

（一）充分放权赋能，提高引领社区自治能力

××市“1236”社区治理模式的本质和目的是通过引领推动社区多元共治，而行政化倾向明显、自治能力弱制约了创新效果，因此，完善和提升“1236”社区治理模式，首先要明确社区职能，严格落实社区事务准入制度，切实减轻社区负担，推动各种资源下沉，增强社区自我治理、自我服务功能。

1.明确社区自治性质与职能。通过完善法律制度，明确社区性质与任务，明确社区居民自治与社区服务的范围和内容，赋予社区与其责任相对应的权力，建立权责对应的社区组织。特别是依法科学界定政府部门、街道与社区边界，设计完善行政事务“禁入清单和拒绝行政事务“负面清单”，实行“权随责走、费随事转”，推动政府治理和社区自治的良性互动。

2.严格落实社区事务准入制度。严格落实社区事务准入制度，切实减轻社区负担，增强社区功能。一方面，梳理街道与社区的关系，回收本应由街道承担或街道承担更有优势、但实际由社区承担的行政服务事项，建立服务管理项目清单，明晰办理条件、工作程序、办结时限和服务责任。另一方面，推动工作力量向社区下沉、职权资源向社区下放、机构编制向社区倾斜，使基层有职有权、有物有人，推动“需求清单、资源清单、项目清单”制度真正落地。

3.建立双向互动考核机制。政府要围绕社区职能进行绩效考核，政府购买服务、项目验收、行政事项等不属于社区基本职能不列入考核指标。在考核方式上，建立社区评议机制，对政府在社区的工作落实情况，赋予社区逆向考核评议权；建立群众评议社区、社区评议群众双向互评机制，定期组织居民群众对社区工作、社区干部进行测评，设立群众评议箱，把群众满意度评价纳入社区考核体系；社区居委会和街道对网格理事会、楼院自治小组等带领居民参与社区治理的情况进行评议，评议结果与“以奖代补”项目申请、评优评先等奖励挂钩，调动居民参与的积极性。

（二）完善职业体系，建设高素质社区工作者队伍

人才是社区有效治理的关键因素。提升“1236”社区治理模式的效能，不仅需要提高社区干部的素质，更需要最大程度将社区工作人员、下沉干部、志愿者、社区居民等各种力量凝聚起来，将专业化社工队伍与常态化群众志愿服务力量结合起来，形成社会治理的强大合力。

1.加强制度创新，增强社区工作者队伍力量。政府要从整体治理出发，按照社区规模、人口密度、服务半径、居民结构、辖区单位数量等因素，合理确定社区工作者数量。同时加强制度创新，如政府在公开招聘街道办事处、事业单位工作人员时，设置一定数量的村（社区）工作者专门岗位，用于定向招聘；加强社区工作者职业体系建设，建立社区工作者岗位开发、统一管理、薪酬待遇、培训培养、考核评价、晋升辞退等制度，建设高素质社区工作者队伍。

2.推动在职党员干部下沉社区的常态化机制和居住社区内党员参与社区工作的长效化机制。一是强化在职党员参与社区工作的刚性制度。制定统一的工作制度，要求所有政府机关、企事业单位在职党员干部，尤其驻区单位党员干部向所在社区报到，保证在工作日每个社区至少有两名在职党员参与工作。二是建立时间银行。要规定最低工作服务时长，如要求社区党员干部每年有5个工作日或累计20个小时以上参与社区服务的工作经历。三是组织人事部门要将党员干部“八小时之外”在社区的表现情况纳入干部选拔使用的重要依据。

3.大力推广社区志愿服务积分制，建立“社区人才库”。具体来说，可建立热心群众激励制度。对于经常参与社区事务的热心居民、小区能手、“土专家”等，通过建立“社区人才库”，发放证书给予激励。同时要建立社区志愿服务积分制度，依据志愿服务内容、次数、服务方式等，进行登记、积分，社区公示“积分明星榜”，并进行积分奖励、积分兑换，吸引社会各界人才参与社区志愿服务。

（三）加强文化营造，建设充满活力的社区共同体

以制度建设保障社区建设规范化、社区活动持续化和社区协商常态化是××市“1236”社区治理模式的特色，而社区建设、社区活动、社区协商各项制度落实的基础和保障是居民对社区具有较强的归属感、认同感和参与度。因此，不仅要创新和丰富居民参与社区治理制度、渠道和方式，更要开展文化活动，培育居民公共精神。

1.创新居民参与社区治理规范化制度化渠道。广泛开辟居民参与社区治理的新渠道，并通过制定相应的政策和激励措施，为居民参与社区治理提供便利。可以通过社区居民议事厅、恳谈会等组织形式，定期邀请辖区内的党员、人大代表、政协委员、物业、业主委员会、共建单位、社会组织和居民代表等治理主体就社区的日常工作和专题工作进行讨论和评议，共同商讨解决问题的办法，实现共同治理、自我服务、和谐发展。还可以通过创造参与机会、搭建参与平台、搞好参与引导、激活参与动力，从社区小项目、小载体、小活动做起，充分发挥居民社区治理的主体作用，实现社区治理过程让居民参与、成果让居民获得、成效让居民评判。

2.开展社区“创熟”，建设有“温度”的社区。开展社工服务日、睦邻友好节等社区“创熟”活动，激发居民参与社区治理积极性，建设有“温度”的社区。特别是对于缺乏认同的新建社区，要深入挖掘其文化资源，加强社区居民共同的情感联结和集体记忆，同时积极营造多种形式的群众性文化社团，经常性地开展群众喜闻乐见的文化活动，潜移默化地教育群众注重自我公共行为，养成良好的社会公德。

3.加强新时代公民道德教育，培育居民公共精神。一方面，要加强社会主义核心价值观教育和新时代公民道德教育，培育居民公共精神，用灵活多样的方式提升市民的文明程度和整体道德素质。另一方面，要充分利用社区内居民自身力量、资源，挖掘和树立社区中“好家庭、好媳妇、好公婆”等身边典型榜样，带动周围居民提升个人品德和社会公德。

（四）整合各方资源，以规范化建设破解发展不均

社区作为基层党组织建设的重心，提升社区治理效能关键要创新基层党组织建设形式。提升“1236”社区治理模式实践效果的核心和基础保障在于以党的“一核”引领整合各方资源和力量，以“六化”驱动提高社区服务质量。

1.增强社区区域化党组织权威。一是继续深入实施街道“大工委”、社区“大党委”制，不断完善社区 “区域化”探索。要鼓励社区打破原地域界限，在一定区域内探索设立联合党支部，特别是对于外来人口、企事业单位多的社区，探索企事业单位与社区建立联合党组织，统筹推进社区治理与公共服务。二是强化社区区域化或联合联席会议权威。要设立定期沟通协调、议事会商制度，并以整合资源，促进资源、阵地、服务和信息的共享，形成驻区单位、企业等参与社区治理的常态化机制，共同研究解决区域重大问题和涉及辖区群众切身利益的重大事项。三是充分发挥党组织的制度优势，积极整合社区资源，培育、扶持、成立形式多样、功能齐全的社区社会组织，并以党的领导构建各个组织间之间的信任关系，顺畅组织结构，发挥其治理功效。

2.优化社区党群服务中心功能。要合理优化党群服务中心布局，整合社区内党群、物业等服务平台和资源，构建“步行15分钟”服务半径。同时，建立健全统一管理服务平台，用活“党群服务中心”枢纽平台，扩大社区干部“全岗通”试点范围，把社区干部从办公室、柜台解放出来，通过“一个窗口受理、一站式办理、一条龙服务”，实现“进一家门、到一个窗、办多家事”，更好地为群众服务。

3.分类施策同步推进社区治理。要充分认识和把握××市社区治理存在的“不平衡不充分”问题，充分考虑城市与乡村、社区与社区、小区与小区之间的巨大差异，实施分类治理。可以将社区分为成熟社区、城中村社区、村改居社区、单位型社区、无物业社区等类别，根据不同类型社区的特点和存在问题，分类制定社会治理指导方案，明确工作重点和突破方向，探索不同的治理模式。对于无物业小区，要探索场地自治、活动自治和事务自治等功能性自治；对于外来人口、企事业单位多的社区，要探索企事业单位与社区、居民的联合自治；对于规模较大的社区，可以探索划分小社区细化治理；对于农村社区和“村改居”社区，要注重发挥传统组织的自治功能。

4.创新形式提高社区服务能力。项目化、品牌化是××市“六化”驱动的核心。一是在项目化基础上，逐步扩大政府购买服务的范围和数量，减轻社区负担。要建立政府购买社会工作服务机制，简化承接程序，综合运用项目购买、项目补贴、项目奖励等多种财政支持形式，促进形成有序竞争、多元化参与公共服务的局面。二是在品牌化的基础上，探索创新项目自主式供给机制，打造社区建设与服务多种“微项目”。各社区要根据居民实际需求，自主确定各种项目，然后向政府提交，政府根据报送上来的项目，通过审核实际情况，制定统一的购买服务名录进行供给，实现服务项目与社区实际需求的有效衔接。三是加强第三方评估。无论是项目申报、项目购买还是后期的项目验收、绩效评估等，都要通过第三方专业机构进行，提高服务项目的透明度、公开公正性。

总之，提高社区治理效能，要直面治理过程中存在的现实困境，既要以整合资源，推进以服务居民为核心的社区治理模式，又要完善社区工作者职业体系，建设高素质社区工作者队伍；既要突出群众自治功能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，又要深化制度改革与创新，提高社区多元共治能力。这样才能实现社区治理的有效性和可持续性，提升基层治理的现代化水平。