在集团党委2024年巡察工作启动会暨巡察业务骨干培训会上的辅导报告
在集团党委2024年巡察工作启动会暨巡察业务骨干培训会上的辅导报告
同志们：
习近平总书记在党的二十大报告中强调，要通过党的巡视工作，不断完善党的自我革命制度规范体系，深化全面从严治党，推动新时代党的建设新的伟大工程向纵深发展，助力于中国式现代化的新发展。巡视制度作为党的巡视工作的战略性制度安排，是党内巡视工作实践经验的总结和升华，也是中国特色社会主义制度的重要内容。新时代以来，为满足国家治理体系和治理能力现代化的需求，中国共产党加大了健全和完善党内巡视制度体系的力度，取得了一系列成就，但同时也存在一些问题。系统梳理新时代党内巡视制度体系建设的成就，总结其存在的问题，并分析其优化路径，对于新征程进一步发挥巡视制度的作用，推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
一、新时代党内巡视制度体系建设的成就
中国特色社会主义进入新时代，党的巡视制度及其功能、定位不断完善。大致经历了三个发展阶段：其一，以促进党风廉政建设为目的的发展阶段。这一阶段，中国共产党把党风廉政建设和反腐败斗争作为党的建设长期性和基础性工作持续推动。其二，以推动全面从严治党为目的的发展阶段。这一阶段巡视制度有两个方面的发展：一是巡视不仅是党风廉政建设和反腐败斗争的利剑，而且也成为了全面从严治党的利剑，巡视工作深入到党的作风建设、纪律建设、政治建设、思想建设、制度建设的各个方面。二是巡视工作的定位和划分更加明确，突出强调了巡视工作的政治性，指明了巡视是对党组织和党员领导干部的巡视，是政治巡视不是业务巡视，把巡视工作定位于政治工作，大大提高了巡视工作的地位及其效力。其三，以深化国家治理现代化为目的的发展阶段。党的十九大以来，我们党把巡视制度纳入到国家监察体制的范围内，突破了巡视制度只在党内监督中发挥作用的界限，形成了党内监督和国家监督双向配合的战略部署，实现了政治巡视和业务巡视双向互动的巡视模式。经过新时代以来的不断建设与发展，党内巡视制度体系不断完善，党内巡视制度的正向外溢效应也不断增强，为进一步完善党内巡视制度体系提供了宝贵经验。
（一）党内巡视制度体系不断完善
新时代，中国共产党聚焦于党内巡视制度的完善、党内巡视制度组织结构的合理、党内巡视制度运行的规范，初步构建起了党内巡视的制度体系。
党内巡视制度更加完善。中国共产党不断加强党内巡视制度建设，使党内巡视制度更加完善，具体体现在：第一，党内巡视法规制度体系更加健全。新时代，中国共产党加强了对党内法规中有关巡视的内容的修订和完善，使巡视法规制度体系不断优化和完善。从结构上看，党内巡视法规制度形成了以《中国共产党章程》为统领，以《中国共产党巡视工作条例》为核心，以其他重要党内法规为补充，以党内规范性文件为支撑的党内巡视法规制度体系。从效力位阶上看，形成了涵盖党内根本法规、党内基本法规、党内具体法规、党内规范性文件的效力层级完备的党内巡视法规制度效力位阶层级结构体系。第二，形成了相关配套保障机制。新时代，为促进巡视工作的有序开展，中国共产党制定了《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》《中央巡视工作领导小组工作规则》等46项配套制度，建立了与公检法司等其他党政机关协调合作的10项协调协作机制，并在巡视准备、了解、汇报、反馈以及督办的巡视工作程序的各环节都制定了相应的规范性文件作为工作意见指导，实现了巡视制度运行的上下配套、左右联动、系统集成。第三，形成了相关配套监督机制。新时代，中国共产党在一些法规制度中对巡视工作开展和巡视制度落实作了相应的配套性法规约束规定，形成严格的监督约束机制。2024年，最新修订的《中国共产党巡视工作条例》中就指出，巡视工作人员受严格的纪律约束机制制约，要严格遵守巡视工作纪律，违反纪律会受到相应的惩处；巡视组要严格执行请示报告制度，对巡视工作中的重要情况和重大问题及时向巡视工作领导小组请示报告；巡视工作要遵循监督制度，要将巡视进驻、反馈、整改等情况以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督等。
党内巡视组织结构体系更加合理。新时代，中国共产党不断推进党内巡视制度组织结构体系化、系统化构建，初步形成了纵横联通、上下联动的党内巡视制度组织结构体系。从横向结构来看，在党的委员会统筹之下，巡视工作领导小组、巡视工作领导小组办公室、巡视组共同构成巡视工作的横向组织架构。各级党委（组）成立巡视工作领导小组，并委托其部署开展巡视工作。巡视工作领导小组在同级党的纪律检查委员会下设办公室，作为其日常办事机构。同时，各级党委设立巡视组，承担巡视任务。巡视组设组长、副组长、巡视专员和其他职位。在巡视工作开展过程中，各级党委一般会设置组长库，根据每次巡视任务确定组长并授权，实行组长负责制。从纵向结构来看，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，分别设置专职巡视、巡察机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视巡察，实现巡视巡察全覆盖。在巡视（察）工作开展过程中，党中央巡视组实行统一领导，其他各级巡视（察）组对其所管理各部门、单位党组织领导负责，从而实现在党中央的统一领导下，全国一盘棋，巡视巡察协同推进，高效运行。总的来说，新时代，党的巡视制度组织结构体系在横向上实现分工有序、权责分明，在纵向上实现统一领导、分级授权，在总体上实现横向纵向联通，巡视巡察上下联动，巡视范围全覆盖，形成了统一领导、分级授权、全域覆盖、纵横联通、上下联动的建构逻辑。
党内巡视制度体系运行更加规范。新时代，一方面中国共产党通过对巡视相关的党内法规进行了修订和完善，形成了党内巡视法规制度体系和相关配套保障和监督机制。这为巡视工作的开展提供了重要的法规机制保障，构成了党内巡视制度体系的主要内容。同时，这使得党内巡视制度体系的构建于法有据，运行有章可循，促进了党内巡视制度体系构建和运行的法制化、规范化发展。另一方面，中国共产党总结实践经验，探索构建了纵横联通、上下联动的党内巡视制度组织结构体系。这为党的巡视制度体系层层落实落地提供了机构保障，是党内巡视制度体系的重要内容。同时，巡视工作横向纵向有序联通、次序分明，巡视巡察上下联动，层次明晰，促进了巡视制度体系横纵向运行的程序化发展。
（二）党内巡视制度体系的正向外溢效应显著增强
新时代，党内巡视制度体系本身在不断得以构建和优化的同时，也促使中国共产党通过巡视发现问题、解决问题的能力不断提升，产生了显著的正向外溢效应。
党内监督的基础性作用更加凸显，党的自我革命的能力显著增强，党的自我革命制度规范体系更加完善。巡视本质上是党内监督的重要制度性安排，党内监督作用是巡视制度体系的基础性作用。新时代，中国共产党通过多轮多批次地开展巡视工作，不仅实现了对从中央到地方的党组织的巡视全覆盖，而且坚决深挖党内存在的腐败问题、部门利益固化问题、“四风”问题等，勇于自我革命，实现对党内存在的各种问题的全面监督，维护了党的先进性和纯洁性。如党的十九大以来，中央巡视组就一共巡视了282个中央单位和地方党组织，各省区市党委完成对8194个党组织巡视，实现一届任期内中央巡视、省区市党委巡视全覆盖。同时，党的巡视工作坚持问题导向，对腐败进行零容忍，深入发现一批违纪违规问题线索。党的十八大以来，中央纪委立案审查的中管干部案件中，超过60%的问题线索来自巡视。巡视全覆盖为零容忍反对腐败提供了有力支撑，促进了党的自我净化和自我革新。此外，中国共产党坚持巡视制度体系本身的自我革命，根据时代的发展和实践经验的积累，对党内法规中有关巡视制度方面的内容进行修改、修订和完善，逐步建构起较完备的党内巡视法规制度体系。这一制度体系是涵盖了从党的根本法规到党的规范性文件在内的法规制度群，有利于为规范开展党内监督、制度治党提供了重要制度保障，同时推进党的自我革命能力的提升，促进党的自我革命制度规范体系更加完善。
巡视利剑作用全面发挥，推进全面从严治党向纵深发展，增强了中国共产党应对大党独有难题的能力。习近平总书记在党的二十大报告中首次提出了“大党独有难题”的重要命题，且在党的二十届中央纪委二次会议上以“六个如何始终”列举了中国共产党作为百年大党所具有的独有难题，并提出解决这些独有难题是“全面从严治党适应新形势新要求必须啃下的硬骨头”，从而为全面从严治党提出了新的更高的要求。巡视工作的开展和巡视制度体系的构建与运行是全面从严治党的题中之义，也是应对大党独有难题的重要途径。新时代，中国共产党不断加强对巡视工作和巡视制度体系构建的探索，通过巡视手段将全面从严治党落到实处，为应对大党独有难题奠定了基础，提供了方法选择。一方面，中国共产党在党内法规中对政治巡视巡察的内容作出了规定。2024年最新修订的《中国共产党巡视工作条例》，就首次从党内法规的高度对政治巡视定位和巡视工作方针作出明确规定，并新增和明确强调“坚持围绕中心、服务大局”的原则，且更加聚焦和明确政治巡视重点，强调加强政治监督。这明确了巡视巡察的政治定位以及监督重点和要求，为巡视巡察全国一盘棋提供了政治导向。同时，中国共产党通过巡视全覆盖，对全党上下进行全面政治体检，着力查找并深入揭示被巡视党组织和党员领导干部在政治忠诚、政治担当、政治生态等方面存在的深层次问题，促进党内政治生态明显好转。政治定位的明确和政治生态的净化进一步促进党的政治建设，强化党的政治功能，保持党的政治清醒和政治坚定，推进全面从严治党向纵深发展。另一方面，中国共产党通过发挥巡视“侦察兵”的作用，及时“查处了一大批领导干部的违纪违法问题，促进解决了大量人民群众反映强烈的问题，有效地破解了党长期执政条件下自我监督的难题”，从而把握解决大党独有难题的主动，促进全面从严治党不断发展。此外，党的巡视制度体系关涉到基层党组织的监督和发展，促进党的基层组织的建设和治理，为解决大党独有难题、推进全面从严治党向纵深发展提供组织支持和夯实基层根基。
党内巡视“代偿”功能日益彰显，促进国家治理现代化的进一步发展，为推进中国式现代化奠定基础。推进国家治理现代化是一项兼具复杂性、系统性、规范性的过程，这使得当行政系统的常态治理能力存在不足和缺陷时，就容易出现治理失灵的现象，而行政系统自身难以应对这种治理失灵，或者应对成本过高时，就需要党的系统的巡视制度扮演一种替代性机体角色，通过政治手段“代偿”行政系统常态治理能力存在的缺陷，从而促使行政系统常态治理能力的恢复和有机更新，推进国家治理现代化。新时代，中国共产党积极发挥巡视制度的“代偿”功能，不断推进国家治理体系治理能力现代化，为进一步推进中国式现代化奠定基础。一是实现监督检查机制的“代偿”，完善党和国家监督体系。在行政系统的治理结构中一直存在着“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的“一把手”监督难题和基层政府“不作为”“乱作为”致使利益为先、腐败频发等难题。而巡视监督是政党治理的重要监督制度安排，其以巡视法规制度体系作为监督保障，以巡视组织结构体系实现巡视监督全域覆盖，并不断与其他监督形式统筹衔接、融合贯通，从而促进“一把手”监督难题和基层政府监督难题的有效解决，进一步推进党和国家监督体系的完善和发展。二是实现贫困治理机制的“代偿”，推进脱贫攻坚工作的开展。贫困治理一直是中国国家治理的难题之一，存在着“四个意识”不强、责任落实不到位、资金管理使用不规范、工作作风不扎实、形式主义、官僚主义、贪污腐败等突出问题，为实现国家治理现代化提出了巨大挑战。这需要促进政党治理和国家治理有机结合，促使巡视巡察重点逐渐向脱贫攻坚聚焦。为此，中国共产党紧紧围绕脱贫攻坚“四个落实”开展脱贫攻坚专项巡视，对被巡视党组织脱贫攻坚政治责任落实进行监督和督促。同时，中国共产党注重开展脱贫攻坚专项巡视“回头看”行动，“把巡视整改与巩固脱贫攻坚成果结合起来，对专项巡视反馈问题的整改落实情况进行再监督检查，对落实脱贫攻坚政治责任进行再传导，对抓好巡视整改落实进行再督促，对脱贫攻坚成效进行再巩固”，为脱贫攻坚任务如期完成提供了巡视监督保障，为推进国家治理现代化起到重要作用。此外，近年来巡视“代偿”领域不断得到拓展。如加强教育领域的巡视，实现教育监督管理机制的“代偿”；加强生态领域的巡视，实现生态环境保护机制的“代偿”；加强金融领域的巡视，实现金融监管和治理机制的“代偿”等。巡视“代偿”领域的拓展有利于促进国家治理现代化水平的有效提升，助力推进国家治理现代化进程，为进一步推进中国式现代化奠定了治理基础。
二、党内巡视制度体系建设面临的主要问题
党的十八大以来，党内巡视制度体系建设取得了巨大成就。不过，对照国家治理体系和治理能力现代化的要求，当前党内巡视制度体系建设在内容构成、实践运行以及功能发挥等方面仍然存在一些问题。
（一）党内巡视制度体系在内容构成方面存在问题
第一，从法规要素来看，一方面当前巡视类专门法规较多，而巡察类专门法规较少，巡察类相关规定多是在巡视类相关专门法规中有所涉及；另一方面在效力位阶层级方面，当前巡视类专门法规多涉及党内基本法规和党内具体法规，其效力位阶在党内法规效力位阶层级中较高，而巡察类专门法规多是属于党内规范性文件，其效力位阶较低。
第二，从法规结构来看，中央巡视法规制定较多，但由于我国地区差异较大，一方面地方巡视巡察相关法规地制定并未与中央同步，甚至有的省市县还未及时制定相应的巡视巡察法规；另一方面有的省市县依据中央相关巡视法规制定地方法规时多直接照抄照搬相关条款，未能根据地方实际作出具体化调整，从而使得地方层面党内巡视巡察法规重复性法规较多，创新性、实践操作性法规较少。
（二）党内巡视制度体系在实践运行方面存在问题
第一，巡视本身缺乏监督，导致“监督监督者”缺位。在行政管理学中，制度体系的有效运行必须符合管理系统中的封闭原理，即其内部必须由指挥、执行、监督、接受、反馈等运行手段构成一个连续封闭的回路，否则就会形成制度体系漏洞。然而，当前在党内巡视制度体系运行系统中，上级党组织、巡视单位、被巡视单位、巡视组分别属于指挥、执行、接受、反馈等运行手段，而巡视本身“监督他者”的特殊地位使得其自身的监督未能得到充分重视，从而使得监督运行手段缺失，造成了“监督监督者”缺位，从而极易为监督者制造权力寻租空间。
第二，党内巡视制度体系内外贯通协调运行不足。一方面巡视领导小组与其他单位协调不足。巡视工作中，巡视组从相关部门获得的问题线索有质量不高、可查性不强、针对性不足等问题，甚至有些部门直接拒不配合，增加了巡视前期排查的工作量，影响了后期工作的开展。另一方面，巡视监督与群众监督协调不足。当前巡视组与群众沟通多是采用信访举报、开座谈会等方式，这些方式往往存在信访举报有价值和可查性的线索相对较少、开座谈会群众不敢公开讲等问题，缺乏巡视监督与群众监督相衔接的专门平台和机制。
（三）党内巡视制度在体系功能发挥方面存在问题
第一，在巡视领域上，存在巡视功能被滥用的问题。党内巡视制度体系的主要功能在于政治监督，具体来说，一方面巡视人事，即对被巡视单位党员领导干部的政治立场、政治思想、理想信念等方面进行巡视监督；另一方面巡视机制，即对被巡视单位党的领导、党的建设、全面从严治党等体制机制漏洞方面进行巡视监督。然而，在党内巡视制度体系的实践运行过程中，政治巡视巡察的功能却往往被等同于一般的监督检查功能，被当作业务检查、党务检查、专项治理等功能，出现“巡视巡察是个筐，什么都往里面装”的倾向和问题。
第二，在巡视成果运用方面，巡视功能发挥不充分。一方面，巡视单位只有发现问题权，没有问题处理权，加上目前巡视工作效能评估机制不完善，这使得一些巡视单位在不同程度上存在重巡视过程而轻巡视整改的问题。另一方面，巡视机关将巡视问题线索移交至相关纪检监察机关、组织部门，但一些纪检监察机关和组织部门抓巡视整改日常监督的主动性不强、办法不多，致使出现拒不整改、整改不到位等问题，严重影响和制约了巡视工作效果。同时，这也不同程度上影响到巡视“代偿”功能的有效发挥。如在脱贫攻坚领域，就存在巡视整改落实不到位，机械整改等问题，从而使得巡视在脱贫攻坚领域发挥的作用打折扣，影响到其“代偿”功能的发挥。
三、进一步完善党内巡视制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化
面对党内巡视制度体系建设探索过程中存在的矛盾和问题，新时代新征程，要坚持和加强党的全面领导，健全党内巡视制度机制，促进党内巡视制度与国家治理体系深度融合，从而进一步完善党内巡视制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。
（一）坚持和加强党的全面领导，确保党内巡视制度体系构建目标明确
中国共产党是各项事业的领导和导向力量，其在党内巡视制度体系构建中起着明方向、谋大局的重要作用，是党内巡视制度体系构建的关键。新时代新征程，完善党内巡视制度体系首先必须坚持和加强党的全面领导。具体来说要做到：一是加强党的政治建设，确保巡视主体和对象在思想、立场和方向等方面始终与党中央保持一致。在巡视制度运行过程中，无论是巡视主体还是巡视对象，都有因为政治意识薄弱，政治立场不坚定，从而走上了违法违纪道路的情况。为此，要加强党的政治建设，提升广大党员领导干部的政治判断力、领悟力和执行力，确保其坚决拥护“两个确立”，自觉做到“两个维护”。二是增强党的全面领导能力，确保党始终对党内巡视制度体系构建与运行的全面领导。作为党内巡视制度体系构建的主导力量，党的全面领导能力直接关系党内巡视制度体系构建的成功与否。为此，要加强党的长期执政能力建设，增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，将党的领导贯穿于巡视工作的各领域各环节，确保党内巡视制度运行有效、“全国上下一盘棋”。
（二）完善党内巡视法规制度，确保党内巡视制度体系全面完备
党内巡视法规制度是巡视制度体系的主体内容，完善党内巡视制度体系必然要求充实其制度内容。具体来说，一是要加强巡察类相关法规的制定，并不断更新、清理和完善巡视类相关法规，促进巡视巡察法规一体化。二是要充实完善中央层面的党内巡视相关法规，同时要加强对地方巡视巡察相关法规制定的指导，引导和监督地方制定相应的巡视巡察法规，并对相应的法规进行严格审查，防止其未联系实际加以制定而仅照抄照搬中央层面的相关法规条款。三是要将新时代以来党内巡视制度在党内监督和国家治理实践中积累的宝贵实践经验做法加以总结和升华，适时转化为法规制度规范。
（三）完善党内巡视制度体系运行机制，确保党内巡视制度体系运行有力
党内巡视制度体系建设的目的在于促进其有效运行，而其运行也反过来检验制度体系建设的成效，完善党内巡视制度体系必须加强其运行机制建设。具体包括：一是要建立健全对巡视本身进行监督的相关专门机制，对巡视单位、巡视人员的巡视工作、权力行使等进行监督，防止巡视人员滥用权力，进行权力寻租。二是要完善巡视单位与纪检监察、组织部门等其他相关机构的衔接机制，更加明确其他相关机构要配合巡视单位工作的惩戒性规定，督促其他相关机构配合巡视工作的开展。同时，加强群众参与专门平台机制建设，为群众参与和监督巡视工作提供保障。三是建立巡视工作开展的人员、财力等保障机制。要加强对巡视工作人员的培训，提升巡视工作开展的能力，并加大对巡视工作的人力、物力、财力的投入，促进巡视工作的落实。
（四）完善党内巡视制度效能评估机制和与国家治理体系的深度融合机制，充分发挥党内巡视制度的正向外溢效应，确保党内巡视制度体系科学有效
党内巡视制度体系建构和运行的成效都是通过其效能发挥来体现的，完善党内巡视制度体系要促进其效能充分发挥。具体包括：一是要完善党内巡视制度效能评估机制。一方面加强对巡视政治功能发挥的评估。严格制定和实施巡视政治监督功能发挥的评估标准，将巡视制度的功能发挥严格限定在政治监督层面，减少和防止巡视功能的滥用。另一方面加强对巡视整改和成果运用功能的评估。要将巡视整改的评估标准进行细化、量化和具体化，以此对巡视整改和成果运用进行严格评估和审查，对整改评估考核不合格的单位和相应的督导单位实施惩罚措施，从而督促整改单位和督导单位都认真履职，加强巡视整改和成果运用，促进巡视治理效能转化。二是要完善党内巡视制度与国家治理体系的深度融合机制。一方面要注重理念融合，促进巡视“代偿”功能的深化发展。从构成来看，党内巡视制度体系由一系列的法规、制度构成，具有明显的法治建构理念；从目标来看，确保在党的领导下实现“全国上下一盘棋”是巡视的主要目标，其中蕴含着党的领导权威的理念。在国家治理的过程中需要把这两种理念融入治理的全过程，确保在党的领导下全面依法治国。另一方面要注重党内巡视制度与国家治理的各项制度相衔接，关键点在于要把党内巡视制度纳入到国家监督体系之中，并将巡视“代偿”功能拓展到国家治理的更多监督领域，以党内监督推动国家监督的发展。
我就讲这么多，谢谢大家！