我国农民养老保障体系的研究
我国农民养老保障体系的研究
中国是未富先老的国家，由于特定的社会经济发展历程，人口老龄化尤其是农村人口老龄化发展迅速，农村老年人的养老问题引发了多种经济和社会问题，加快建立以农村社会养老保险制度为主体的社会保障体系势在必行。本文通过对国际农村人口养老保险制度的比较，结合中国人口老龄化现状和发展趋势，对现行农村社会养老保险制度进行了全面分析，认为现行的农村社会养老保险制度未能切实保障农民利益，诸多方面存在着制约和局限，提出要在借鉴国外成功经验的基础上，本着公平、发展的原则，按照养老保障城乡一体化的模式设计一套新的农村社会养老保险制度，并初步对现阶段农村老龄人口的养老问题作出了相关对策研究。
关键词：人口老龄化；养老保险制度；对策研究
为了构建和谐社会，促进社会公正、减小城乡差距、应对银色浪潮以及国民经济健康稳定发展，如何妥善解决中国数以亿万计的农民的养老保障问题，是基于基本的公平正义、国家稳定以及经济持续稳步增长的重大课题，因此，本文运用经济学、管理学、人口学、社会学、统计学等诸多学科知识，对中国农村养老保障制度的路径选择进行深入的研究与探讨。
本文首先对中国农村人口老龄化趋势进行动态预测，揭示中国农村养老保障制度需求面临的现实压力与潜在挑战，指出中国农村养老保障制度具有供给瓶颈，从而得出中国农村养老资源缺失这一结论。然后就目前中国农民养老保障制度模式的选择进行分析和点评，对改革和完善农村养老保障制度提出切实可行的方案，给出实施方案的财政路径，接下来探讨农村养老保障制度的国民一体化道路以及城市反哺农村的可行性，最后研究农村养老保障制度建设与宏观经济发展之间的协调互动关系。
无论是养老保险的覆盖面还是人均养老保险基金量，城乡差距都相当大。
鉴于农村老年人的绝对数量和老龄化程度、老年人口贫困问题日益突出，如何解决这一发展中的不协调问题，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，让广大农民分享经济、社会发展的成果，对实现农村社会文明进步和长治久安，促进整个国民经济的持续快速健康发展，实现全面建设小康社会的目标，都具有十分重要的战略意义。
二、农村社会养老保险制度理论分析
2.1社会保障体系的发展阶段、特征及基本内容
2.1.1社会保障体系的发展阶段及特征
社会保障体系的发展经历了社会救助型社会保障阶段~社会保险型社会保障阶段一社会福利型社会保障阶段，各阶段的基本特点列表如下:
表2.1各种类型社会保障阶段的基本特点对比表
2.1.2社会保障体系的基本内容
就社会保障内容来界定，社会保障的体系大致可分为社会保险、社会救助、社会福利、特殊津贴等子项目。
社会保险就是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给这些劳动者以一定程度的收入损失补偿，使之能继续维持基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。在社会保障体系中，社会保险是其核心。
在社会保险中，老年社会保险是最重要的项目。老年社会保险即按照法律规定，劳动者达到一定年龄，即依法判定其进入老年，解除其劳动义务，由社会给予工资补偿的制度。与其他保险项目相比，它的覆盖面最广，受保人享受待遇的时间最长，但是，一个国家在经济和社会发展水平不高时，不可能把老年人都包括在社会保险的范围之内，只有经济和社会发展到一定水平时，才有可能把老年社会保险扩展到城乡全体居民。老年社会保险必须贯彻切实保障老年人基本生活的原则，因此，退休金水平要适度，并且要随着物价的上升不断调整;还要贯彻让退休的老人分享社会经济发展成果的原则，在社会平均消费水平提高时，退休待遇也要相应提高，而不应使他们的待遇相对下降。
2.1.3农村社会养老保障的概念
养老保障是指社会(家庭)对其老年成员的生活提供的安全保证。它包括物质上有供养、精神上有慰藉、生活上有照料这三个不可偏废的内容，三者有机结合在一起。而农村养老保障，就是对农村老年人提供晚年生活的基本保障，使农村老年人“老有所养”。
第一，经济供养，即老有所养的问题。1982年维也纳世界老年人大会强调保障、维护和保护老年人收入的重要性，提出“保障(老年人)收入意味着作为一种公共政策应该确保老年人有足够的收入支付某一特定社会的最低标准的生活费用”。
第二，生活照料，即日常生活护理问题。我国农村老年人的生活照料除身体健康者依靠自身外，绝大多数依靠家庭。
第三，精神安慰，即老年人精神生活问题。老年人由于生理和心理上的原因，一般来说更要精神上的安慰。首先，大多数农村老年人在体力较好时仍然坚持从事力所能及的劳动，而一旦他们无法劳动时，便会感受到一种强烈的空虚感、孤独感。其次，由于农村生活水平较低，医疗卫生条件较差，因而农村老年人多疾病，常处于疾病状态的老人特别需要家人的各种照料和慰籍。再次，老年人由于与年轻一代有着不同的生活经历，因而在价值观念、行为方式等诸多方面与青年一代之间存在着分歧、矛盾甚至冲突。青年人往往不在愿意服从老年人的权威，从而使老年人产生失落感和被抛弃感。最后，进入老年期后，由于离生命结束的时间越来越短，因而老年人往往更希望在于声中能够幸福愉快地度过，他们也渴望与丰富的精神生活，渴望社会参与。
2.2养老保险技术模式分类与比较
2.2.1资金筹集模式
资金筹集模式是指养老保险筹集资金的财务制度安排。主要包括:
(1)现收现付模式:现收现付养老保险是指用在职人员的缴费支付退休人员的养老金，体现为不同代际人群之间的相互赡养。其主要特征是:短期债务、以支定收、社会统筹、代际赡养。
(2)预先积累模式:是指在进入老龄之前进行的预防老年风险的资金储备，包括完全积累和部分积累。其主要特征是:长期债务、以收定支、个人帐户、自我保障。
(3)混合模式:是指对现收现付和预先积累混合性的制度安排，将未来养老金分为两个部分，一部分来自社会统筹的现收现付养老金，另一部分来自个人帐户积累的养老金。混合模式具有很多弹性，既可以实现政府责任、社会互济和自我保障的有效结合，又可以减少人口老龄化和投资风险的影响。在混合模式下，现收现付养老金水平可以降低，养老金积累速度和总量可以减少，因此被称为部分积累。
2.2.2帐户模式
帐户模式是指管理养老保险基金的财务制度安排，主要包括:
(1)社会统筹:是指养老保险资金的公共收支系统，具有社会互济功能。其主要特征:管理公共资金，实现社会互济的目标;管理流动资金，只具有管理和操作日常资金的功能;收支两条线。
(2)个人帐户:是指在个人名下建立的养老保险积累记录和财务管理系统，具有保障个人权益的功能。其主要特点:是具有终生记录和管理个人养老保险缴费权益、投资权益和财务状况的功能;资金主要来自个人储蓄和雇主缴费以及投资收益，属于个人所有，可以依法继承。
2.2.3支付模式
支付模式由养老保险待遇给付原则和支付方法构成，包括是否具有预先确定的待遇，是否附带相关条件，是否附带被供养人等问题。
(l)给付确定型与缴费确定型模式
给付确定型是指预先确定养老金支付水平，其主要特征是:养老金提供者需要预先确定养老保险支付水平，属于待遇承诺前置性制度安排;由养老金提供者承担投资风险和只根据供款和投资收益总积累决定养老金支付水平。
缴费确定型是指根据缴费的积累额确定养老金支付水平，其主要特征是:预先确定供款方法及最低投资收益，不承诺养老金支付水平，属于待遇承诺后置性制度安排;养老金提供者不对养老金支付承担担保责任;建立个人帐户并运作资金，由个人承担投资风险。
(2)均等待遇模式及收入关联模式。
均等待遇模式是指对全体受益人支付同等水平的养老金，不需要考虑他们的工龄、最后工资及缴费记录等问题。收入关联模式是指养老金支付水平与收益人的最后工资和缴费记录等挂钩。
(3)一次性支付模式和年金支付模式
一次性支付是指在参保人达到退休年龄时一笔结算并领取其全部养老保险权益。年金支付是指依法或按合同约定按月定期支付养老金。
三、中国农村养老保障制度的现状及剖析
3.1农村养老保障制度现状及其诊断分析
家庭养老为主，社会养老效果不理想截至1999年6月，农村97.6%的老年人依靠家庭赡养，而依靠退休金生活、集体供养以及入住敬老院的老人仅占2.34%，并且60岁以上的老人70%以上同后代住在一起(李宏等，2014)。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94%的农村青年人希望将来在家中养老，72.2%的青年人希望将来依靠子女养老(周志凯，2014)。可见，传统的家庭养老模式将在相当长的时期起主要作用。具体来看，家庭养老的主要承担者是儿子，1987年亚太经济社会人口委员会在中国的474项人口老化问题调查数据表明，儿子养老的占70%以上，这种状况到今天也没有很大的变化，其次是配偶照料的占15.8%;再其后依次为女儿照料的占3.6%，孙子辈子女占3.2%，儿媳女婿占1.8%。很明显，农村家庭养老保障机制是以儿子为主体的(谭克俭，2012)。
据劳动和社会保障部网站统计公报栏目公布的近几年农村养老保险有关统计数据，从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年为8000万人，2010年末为6172万人，到2012年年底只有5462万人;1999、2010年的农村养老保险统计栏中显示的是“农村社会养老保险改革规范工作稳妥进行”，2011-2013年的统计资料则注明“农村社会养老保险整顿规范工作继续进行”。这说明农村社会养老保险制度推行十余年，收效并不理想，虽然各级政府特别是民政部门花了很大力气，但就全国整体而言，农村社会养老保险依然是参保率低、覆盖面窄，管理也存在着一系列问题(刘书鹤，1997;马斌，2011)。
但是，农村社会公众强烈认同家庭养老并不意味着家庭养老就一定注定永远是农村养老保障的主体模式。首先，作为或认定农村养老保障主体模式的标准并没有认定;其次，家庭养老模式也并不排斥合作互助与社会保险等其它养老方式;最后，更不能以家庭养老模式被普遍接受的程度而忽视、否定或消极对待其它正式的社会化养老保障制度。
3.1.2农村杜会养老保险水平低，缺乏可持续性
保障标准低和政府补助缺位是农村社会养老保险缺乏持续性的症结，即使对一些农民人均收入较高的相对发达地区农村而言，其社会养老保险的水平也不容乐观。以全国最早试点建立农村社会养老保险的北京市通州区为例，该区1992年9月启动农村社会养老保险，到2013年底累计有29735人参保，保险金总额只有4736万元，人均保费不到元。参保农民“退休”后每个月平均只能领取110元，仅比当地农村最低生活保障的标准高出10元。在通州区，更有一些农民由于当初投保额过低，目前每个月只能领取数功元，最低的每月只有王.8元。而年北京农民的年人均纯收入已达到7172元。
3.1.3集体养老、社会救济养老以及商业养老只租盖有限的特定农民群体
由于集体经济相对落后，集体养老保障形式一般也只能局限于“五保户”群体，甚至养老院建设也超出了一些农村集体经济的承受能力。况且，“五保户”制度只相对有效地保障了特定的农村贫困老年人群的基本生活，而这部分老年人群占全部农村老年人的比重是十分有限的;同样集体经济缺乏能力为全部的贫困农民提供养老支持，于是国家组织专门的以社会救济形式为一部分老年人提供养老保障补助，然而，社会救济不仅救助的水平低下，而且其补助对象只占全部老年人对象的0.4%;至于商业养老保险也只适合于农村收入水平相当高的一部分农民，显然参加商业养老保险的这部分农村居民所占的比重也是十分低下的。因此，多数正规养老组织制度只能保障规模十分有限的特定的农民群体，而绝大多数的农民养老保障问题还明显缺乏强有力的正规社会养老资源。根据年老龄委抽样调查结果，高达39.3%(人数达3223万)的农村老年人生活贫困，有45.3%的农村老年人认为生活得不到保障。
3.1.4农村杜会养老地区间发展不均衡
我国农村社会养老保险地区间发展极不平衡，东南沿海一些经济发达地区建立了覆盖范围较大的农村社会养老保险制度，但多数地方社会保障制度不健全，发展缓慢。本文选择农村社会养老保险参保率最多的5个省市和最少的5个省市自治区的参保数据来进行比较。从下表可以看出，参加农村社会保险的比例最高的上海达到了81.19%，而最低的是吉林仅仅为1.63%，两者相差极为悬殊。
表3-12010年全国部分省市自治区农村社会养老保险情况(单位万人;%)
3.2农村社会养老保险存在问题的成因分析
农保基金投资渠道单一农保基金保值增值困难的主要原因是由于投资运营渠道过于狭窄，按照规定农保基金的投资仅有存入银行和购买国债两种途径，银行存款作为投资一种方式，其主要优点是安全性高且流动性强，最大的缺点就是收益率低下，而国债的收益率虽比同期银行储蓄存款较高，但其缺点是容易受到市场利率的影响。我省现阶段各级农保机构对农保基金的保值增值主要是靠对银行存款或者国债进行长短期组合来完成，这种单一投资品种的组合，无法实现风险分散、投资优化的目的，难以实现基金的保值增值。
3.2.2基金管理机制设计不合理
在农村社会养老保险制度中，对农保基金的管理是一个非常重要的问题，关系到农保制度的健康顺利发展。目前农村社会养老保险管理工作由劳动和保障厅全面负责政策制定和监督管理工作，由县级农保经办机构负责业务开展、基金投资、基金管理等具体工作，这种“一条龙”式的管理机制政资不分、政事不分，不利于监督约束的实现，在一定程度上影响了农村社会养老保险基金的有效管理，造成了农保资金管理效率低下和安全性缺乏保障的局面。同时低层次的县级统筹设计，也不利于农保基金的统筹管理。
3.2.3地区之间发展不均衡
新型农保制度正处于扩大试点阶段，并未在全省范围内全面展开，因此，目前农村养老呈现的是多种形式并存的、发展不均衡的状态。除了新型农保的试点地区之外，大部分地区仍实行的是保障水平较低、财政无补贴的老农保制度，甚至还有一部分农民未参加任何养老保险，仍旧依靠家庭保障的方式养老。即使是在实行新型农保的地区，也并非是辖区内所有条件符合的农民均参加了新型农保，在这种发展不均衡的现实情况下，中央和省级对参加新型农保农民的财政补贴缺乏可以科学测定的基础，因而造成了目前中央和省级财政补贴没有到位的现状。
3.2.4集体经济发展落后
近年来，乡镇企业虽较以前有了较大发展，并逐渐成为发展农村第二、三产业，促进农民收入增长，转移农村剩余劳动力的主要力量，但是由于自然条件较差和产业结构不合理等因素的影响，乡镇企业发展与江浙等沿海地区相比仍有很大差距，2017年，我省中小企业、非公有企业营业收入过3亿元的乡镇有225个，仅占全省乡镇的15驴，而江浙等乡镇企业发达地区的一个普通乡镇企业的营业收入就可达到5亿元，这个差距还是非常巨大的。在我省集体经济实力不强的现状下，如果不明确规定集体经济对参保农民的补助标准的话，那么，新型农保参保农民的集体补助部分一般很难落实。
3.2.5农保工作立法滞后
制度的执行必须以法律为指导。法律是明确政府和个人的权、责、利的有效工具，也是农村社会养老保险制度能够健康运行的保障，农村社会养老保险是通过政府对收入进行再分配来完成的，必然会涉及到不同社会群体之间的利益，必须通过法律来对农村社会养老保险制度的实施做出明确的规定，才能以法律的效力保证执行过程的顺利进行。从发达国家的经验我们可以看出，立法先行是保证农村社会养老保险制度良好运行的前提条件，但在我国，农村社会养老保险一直是以政府的文件、政策、条例为引导的，例如1992年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》等等，这些一般都是纲领性文件，并不具备法律的效力，稳定性较差，对整个农村社会养老保险的执行和关键操作环节没有做出具体而全面的规定，而是要求地方上结合当地实际情况制定具体实施方案，这样就使得农村社会养老保险工作无法可依、无章可循，有时甚至会出现以地方政府的意愿为导向的现象，不利于农村社会养老保险工作健康有序的开展。
四、农村养老保障制度改革的建议
由于我国区域经济差别较大，城市化进程中农民职业也开始出现分化，所以本文认为应根据农民所处的区域、从事的职业不同，对农民进行分类，分别采用不同的养老保障制度。待经济的进一步发展，城乡、区域经济差别的进一步缩小，再逐渐采用统一的农村养老保障制度，直至采用统一的、城乡一体的养老保障制度。
根据农民所处的地理位置不同，可将农民分为东部、中部和西部农民三类。根据农民实际从事的职业不同又可将其分为纯农户、农民工和失地农民等三种。现阶段，一部分农民脱离土地，常年进城务工，成为农民工；一部分农民因城市发展或国家设施建设的需要失去土地，成为失地农民；一部分农民仍靠土地生活，从事农业生产，即纯农户。农村养老保障制度也应根据现实农民状况的不同分别进行设计。
4.1纯农户的养老制度模式的选择
纯农户根据所属区域的不同可分为，东部、西部和中部务农农民三类。东部、中部和西部经济发展水平有所差异，因此，应区别对待，分别建立东、中、西三个地区性层次的农村养老模式。这种模式的特点是个人账户与社会统筹相结合，资金由中央政府、地方政府和农民分摊，但不同地域三分分摊比例不同。总的来说，国家财政支持的比例从东部到西部依次递增，个人缴费比例和数额递减。各地的养老水平以当地农民的基本生活水平为准。个人缴费全部纳入个人帐户，并规定上下限，财政补助部分施行社会统筹。
4.2农民工社会养老保险制度
农民工特指那些具有“农业户口”而在乡镇或城市从事非农产业的人口。农民工是中国户籍管理制度的一个副产品，也是中国由二元社会经济结构向单一结构过渡时期的一个特殊现象，农民工这个概念将随着中国户籍制度的改革和社会经济结构的一元化而消失。中国国家统计局调查显示，截至2018年12月31日，大陆农民工总数2亿2542万人，其中外出农民工1亿4041万人，占农民工总数的62.3%；本地农民工万人，占农民工总数的37.7%。
国家和地方政府对农民工社会保障制度建设非常重视，各地也相继出台了一些政策和措施。国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》中指出：“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。”北京市于2011年9月1日开始实施了《北京市城市农民工人养老保险暂行办法》。广东省于1998年9月颁布了《广东省社会养老保险条例》，年颁布了《广东省社会养老保险条例实施细则》。上海市自年9月1日开始实施《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》。成都于2013年1月也出台了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》。这些都表明一些地方对农民工社会保障制度设计安排和模式开始进行探索。
对于农民工社会保障制度设计安排和模式，理论界的研究者们提出了三种主要的政策模式的选择思路。第一种是返回农村模式。这种模式是维持目前的城乡二元结构，让外来劳动者最终回到农村去解决其社会保障问题，也就是把农民工养老保险纳入农村养老保险体系之中。第二种是分隔的农村模式。即在城市中建构双重社会政策体系，为农民工建立相对独立的养老保险体制。第三种一体化城镇模式，即是建立统一的和城乡一体化的社会政策体系。
对于农民工问题，本文主张是：应逐步将农民工纳入城镇社会保险体系。依据企业和个人缴费的承受能力，农民工加入社会保险体系，可实行渐进原则。因为将农民工纳入城镇职工养老保险体系，有利于建立全国统一的劳动力市场和与就业相关的社会保险制度，另建农民工社会保险制度只能使中国的社会保险制度结构更混乱。而从长期看，另建制度会使我国养老保险制度形成“三元”格局，一旦格局形成，由“三元”向“单元”过渡的代价会更大。将农民工纳入城镇社会保险体系还有利于淡化“农民工”社会身份、推动社会经济结构由二元向一元发展和经济增长。将农民工纳入城镇职工社会保险体系，有利于与户籍制度改革的互动，相反，如果建立“农民工社会保险”制度只会与户籍制度改革发生冲突。同时，农民工收入状况的改善也为其加入城镇社会保险体制提供了一定的经济保障。
4.3失地农民养老模式――土地换保障
随着我国城市化进程逐步加快，大量农村土地被征为国家所有，大批农民失去土地成为失地农民。据不完全统计,近7年来全国有近亿亩耕地被征用,其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”。如何积极稳妥地解决好失地农民养老问题成为关系社会稳定与经济健康发展的大事。嘉兴、重庆等一些地方在实践中探索出的土地换保障模式引起了专家学者及政府官员的广泛关注，部分省市更是希望以此作为解决失地农民问题的长效机制大范围推广实施。
土地换保障是一种积极的探索，但在理论研究滞后、相关法规制度尚不健全完善的条件下，它也有可能成为损害农民权益的“另类”途径。调查显示，在已建立失地农民社会保障的城市中普遍存在保障不足问题。在保障项目方面，天津、厦门、青岛、秦皇岛等多数城市仅将其限定为基本养老保险，只有西安、哈尔滨、上海等少数城市涵盖了失业和医疗保险。在保障水平方面，多数城市普遍存在保障水平偏低现象。即使是沿海经济较发达地区的失地农民享受到的养老保险多集中在元/月左右，最高也不过400-500元；少数享受医疗保险的失地农民每月也仅为十余元。刘翠迎（2014）在湖州的调研表明，如果农民在45岁时以土地换保障，15年后每月能够得到的收益（220元）要比保留土地所得收益少295元。需要特别指出的是，这其中还并未考虑15年后这220元的实际购买力。土地换保障模式还存在着运行绩效带有明显时滞性，在更长时期内，地方政府财政支付能力和政府公信力将会面临严峻考验的问题。所以对土地换保障应加强理论研究，谨慎对待，做好配套措施，把它作成一种切实可行的制度安排，为中国城市化快速发展和实现全面建设小康社会奋斗目标做出新贡献。
五、总结
现代社会，社会保障己经成为各国政府的一项主要社会政策和工作目标，也是法律赋予公民的一个基本权利。建立新型城乡社会养老保险体系重点是城乡社会养老保障目标一致，统筹规划，统一管理，制度衔接，协调发展，逐步实现城乡社会养老保险一体化，实现“城乡居民人人平等，老有所养.”的目标，这不仅是促进经济与社会可持续发展的重要基础，也是体现社会公平、构建和谐社会的客观需要。但目前我国城乡社会养老保障水平不均衡、制度间难以衔接等方面问题突出，农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险相比，无论是覆盖率、待遇水平和制度基础、管理服务能力等方面都存在巨大差距，统筹城乡社会养老保险制度是一个十分艰巨的战略性课题。鉴于中国目前还没有建立发达国家支持和保护农民的退休计划和养老金计划等制度载体，农民务农收入单一，还没有建立起农民通过养老保险制度分享工业化、城镇化、和现代化成果的长效机制。根据国际经验和我国国情，从农村和整个国家现代化的长远战略需要看，通过建立农村社会养老保险体系健全向农民的收入转移支付机制，加快农民从传统的家庭养老、土地养老向现代的社会养老过渡，已成为提高农民收入、缩小城乡差别、实现社会公平最直接、最有力、最有效的政策工具和制度保障，也将成为农业支持保护制度和建立农村和谐社会的核心内容。