关于基层法院司法改革存在问题的调研报告
关于基层法院司法改革存在问题的调研报告
-----以M县法院司法改革现状为样本
司法体制改革正以“中国速度”向前发展，改革涉及范围之广，触及层次之深，改革力度之大，都是前所未有的，对未来产生的意义也是深远的。“顶层设计”足以彰显领导层的谋略与睿智，具体举措更体现出改革的“决心”与蜕变的“艰辛”。但在实践中仍存在一些或多或少的问题，本文以M县基层法院司法改革现状为考察样本，基于基层法院司法改革现状来发现问题、总结经验，并就存在的问题提出相应建议。
一、基层法院司法改革推进情况
（一）工作人员分类情况。人民法院工作人员是指法院中纳入中央政法专项编制，依法履行审判、审判辅助、行政事务职能，由国家财政负担工资福利，在编在职的除工勤人员以外的人员。根据顶层设计的改革方案，M县法院将工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，审判辅助人员包括法官助理、执行员、书记员、司法警察、司法技术人员等。在分类比例方面，员额法官根据以案定额原则确定，司法行政人员总体不突破中央政法专项编制的15%，其余人员全部作为审判辅助人员，确保85%的人员在审判执行一线工作。根据这一分类原则，M县法院将当时在编在职工作人员分类为：员额法官29人；审判辅助人员58人，其中法官助理27人、书记员4人、司法技术人员1人、司法警察11人、行政人员15人。员额法官配置到审判业务部门和审判综合部门，具有法官身份但未进入法官员额的人员，大部分转为法官助理，少数转为行政人员。
（二）审判执行团队配置。在人员定岗及团队编配方面，M县法院保留原有庭室格局，以原审判庭为单元组建办案团队，为每名员额法官配备相对固定的审判辅助人员。各团队与审判庭重合，兼具审判与调研、指导与协调的职能。原则上按照员额法官、法官助理、书记员1:1:1的模式组建办案团队，结合审判工作和现有人员编制实际，组建民事审判团队8个、刑事审判团队2个、行政审判团队1个、执行团队1个、立案团队1个、综合团队1个，共计14个团队。各办案团队严格按照审判权运行机制改革要求实行扁平化管理，团队内各类人员根据所定岗位履行职责。进入员额的院领导、审判委员会专职委员，编入相应的审判团队，带头办理重大、疑难、复杂案件。
（三）建立新型审判权运行机制。对独任法官、合议庭和审判委员会的职权范围进行了重新界定，除法律和司法解释等明确要求提交审判委员会讨论的案件外，其他案件一律由独任法官或合议庭审理并裁决。文书签署权得到了落实，独任审理案件由独任法官自行签发法律文书，合议庭审理案件依规定签署，并由审判长签发法律文书。院庭长不再列席其未直接参加审理的案件合议，不再签发其未直接参加审理案件的裁判文书。同时，明晰院庭长“权责清单”，做到“放权不放任”，制定了《M县人民法院院、庭长审判管理职责和审判监督管理办法》《M县人民法院院庭长审判监督管理职责清单》，在“放权”的同时，明确了涉及四类案件和特殊情形下院庭长的审判监督管理职责，今年以来共有125起案件提请监督管理或院庭长主动履行监督管理职责。审委会讨论案件范围根据改革要求进行大幅限缩，工作重心转为总结审判经验、加强审判管理、研究审判工作重大事项。并且组建了三个专业法官会议为独任法官、合议庭适用法律提供咨询意见，今年来共召开专业法官会议35次，讨论案件100余件，绝大部分案件依据专业法官会议形成的参考意见能够得到妥善处理，切实减少了提请审委会讨论的案件数量，为审委会更好发挥宏观指导功能提供了空间。
（四）建立院庭长办案制度。为充分发挥法院院庭长对审判工作的示范、引领和指导作用，根据最高法院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》要求，制定《关于院庭长办案工作的若干意见》，就院庭长的办案数量、建立保障院庭长办案的工作机制以及建立院庭长办案情况通报制度等进行了明确，实现院庭长办案常态化。按照实施方案要求，庭长办案量应当不低于其所在审判领域法官人均承办案件数量的50%；院长办案量应当不低于本院法官平均办案量的5％，其他院领导办案量应当不低于分管部门法官平均办案量的30％。今年以来，M县法院院领导共办理各类案件540件，占全院总结案数的20.38%，案件类型涵盖刑事、民商事、行政、执行各个方面，且办理案件多为发回改判等重大疑难复杂案件，切实起到了模范带头作用。
（五）积极推进民事诉讼程序繁简分流试点改革。近年来，M县法院不断加快“两个一站式”诉讼服务中心建设，通过“三分法”实现繁简案件各行其道。即来诉案件首先经过驻院特邀调解员诉前调解或委托律师调解，调解不成的快速分流至速裁团队筛查处理，速裁团队认为不宜适用小额或速裁程序审理的案件及时分流至业务庭。经过分流“连手棋”，简单案件在特邀调解员及速裁法官手中快速办结，疑难复杂案件由院庭长精细化办理。今年以来，该院90%以上的案件适用简易程序审理，42.06%的案件适用小额程序一审终审，46.6%以上的案件调解撤诉结案，案件审理平均用时降至42天，审判效率显著提升，切实减轻了审判一线压力，真正做到了简案快审、繁案精审。
（六）建立司法绩效考核制度。按照省法院相关文件精神，M县法院成立了绩效工作考评委员会和考评办公室，分类制定本单位的绩效考核方案和奖金分配细则。员额法官绩效考核由办案业绩考核和审判团队运行评价组成，其中办案业绩考核包括办案数量考核、办案质量与效果、办案效率考核，审判团队运行评价根据审判调研、案例编选、司法建议、司法公开、法制宣传等反映审判团队运行的情况进行评价。审判辅助人员绩效考核以岗位职责和承担工作为基本依据，重点考核其辅助法官办案的工作实绩、专业技术能力和团结协助意识，注重听取法官和所在团队负责人的意见。司法行政人员重点考核其服务审判中心的工作实绩、贯彻执行力和服务保障水平及阶段性目标及重点工作的完成情况和成效。绩效考核结果与奖金分配直接挂钩，并向一线办案人员倾斜，体现工作实绩，按考核档次适当拉开差距。
（七）加快推进人、财、物统一管理。根据河南省司法体制综合配套改革要求，省委政法委、省委组织部、省高院、省检察院、省发改委、省财政厅、省人社厅、省医保局、省机关事务局等九家单位联合下发豫政法（2019）56号《关于落实员额法官检察官单独职务序列有关待遇问题的意见》，对员额法官有关待遇做了明确规定。文件下发后，员额法官单独职务序列有关待遇问题，正在积极向县有关领导和部门汇报，等待落实。关于人、财、物省级统管方面，M县法院正积极按上级有关部门要求做好上划人事、经费、资产管理等准备工作，前期配合组织、编制、财政等部门开展了人员编制、资产及债务清查等，并在单位自查的基础上，委托社会中介机构对清查结果进行专项审计，各项工作正根据上级部署有序推进。
二、基层法院司法改革中存在的问题
（一）员额法官配比不足，法官办案压力并未缓解
员额法官配比不足，基层员额法官办案压力进一步加大。以M县法院为例，现有员额法官共计29名，其中审判委员会以上院领导12名，正职庭长9名，副职庭长5名，审判员3名。以2017年3月司法改革开始为时间节点，从图表中可以看出M县法院年审执结案件数逐年递增，法官人均结案数从55件上升至242件，呈逐年递增态势。如果再考虑上院领导办案数量的特殊性，普通员额法官年均结案数远远超过242这个数字。而往年由于有很多助理审判员加入到一线办案队伍中，在一线办案的法官并不需要办结如此多的案件。员额制改革后，员额法官对自己办理的案件实行终身责任追究制，各庭室的庭长不再签发法律文书，也不再对具体案件进行业务指导，员额法官们不仅感受到了办案数量上的压力，更感受到了办案质量上的压力。
图表：司改前后三年M县法院法官人均结案数情况对比
时间 审执结案件数 法官数 人均结案数
司改前 2014.4-2015.3 3097 56 55
2015.4-2016.3 4845 56 87
2016.4-2017.3 5252 56 94
司改后 2017.4-2018.3 5933 29 205
2018.4-2019.3 6839 29 236
2019.4-2020.3 7511 31 242
（二）员额制改革挫伤了部分人员的工作积极性
一方面员额法官遴选条件的限制使得一批在一线办案多年的老法官离开了审判岗位。员额法官遴选条件其中之一要求必须进行公务员登记，这一限制使很多法官没有机会进入员额，大大挫伤了他们的工作积极性。以M县法院为例，原有法官56人，但其中12人是工勤编制，还有部分不符合公务员登记条件的行政编制，这些法官均是经县人大常委会任命的，如今被员额制改革直接拒之门外；同时由于身份的限制，亦不能进行法官助理等级确定与晋升，从严格意义上来讲，已经失去了办案资格，对从事了多年审判工作的他们来说，心理上是难以接受的，工作积极性严重挫伤。另一方面员额制改革中的增资并未最大限度调动所有人员的积极性。根据员额制改革的要求，员额法官的工资要高于普通公务员工资的50%，司法辅助人员的工资要高于普通公务员工资的20%。以M县法院为例，现有正式在编干警94人，其中政法编制（已登记公务员）62人，地方行政编8人，工勤编制12人，事业编制12人。也就是说全体干警中除去6名法警，能参与员额法官、司法辅助人员工资套改的只有56人，将近40.43%的干警不能享受改革增资，全体干警的薪资水平分为了三个档次。可以说，员额制增资只是一部分人的增资。当然，这种情况估计只有基层法院较普遍，只是基层的个性问题，我们不能因此而否任顶层设计。在这种情况下，享受增资的认为责任与收入依然不成正比，没有享受增资的更是满腹牢骚，大家的工作积极性没有预期的那么高。
（三）司法辅助人员职责分工不够明确
按照职责分工，除核心审判实务外，庭审记录、卷宗装订等工作由书记员完成，送达、保全、调解、接待等非审判核心事务可以由法官助理来完成，而在很多基层法院的实际工作中，除庭审记录是必须由书记员完成外，包括保全、调解、接待当事人、信访接待等工作都是由法官一人完成的，使得法官在非审判核心事务上浪费了大量的时间和精力，大量的司法辅助性事务不断的打断法官的审判思路、打乱法官的工作节奏，以至于案件多的法官甚至要利用每天下班后和周末的休息时间来加班完成裁判文书的撰写工作，难以最大化的发挥法官的知识。
（四）司法辅助人员选任晋升制度不健全
基层法院的司法辅助人员主要有两种选任方式，一种是公务员考试，通过遴选和选调生考试在其他法院或从应届大学生中选拔法官助理、书记员等司法辅助人员；另一种是签订聘用制合同，因为近年来法官助理的选任有通过司法考试的要求，签订聘用制合同的司法辅助人员大多为书记员。长期以来基层法院对于司法辅助人员缺乏明确的分类管理制度，一方面对于法官助理来说，在法官员额制改革之后，何时能进入员额法官序列并不明确，在基层法院领导职数普遍不高的情况下，长期在级别上也得不到晋升，无法实现其对自身发展的预期；另一方面，书记员的选任标准混乱，通过公务员考试的书记员会有明确的专业要求，但是签订聘用制合同的司法辅助人员，并无明确的专业要求，法院书记员的工作并不只是简单的记录，如果没有相关的法律专业基础，就没法领会法官的专业化需求，限制法官工作的顺利开展。而且很多聘用制人员虽然签订了劳动合同，但并未经过编制部门的审核备案，随时都有被清理的风险，而且多数基层法院对于聘用制人员执行的都是当地最低工资标准，与其他签订劳动合同的工作相比没有薪酬上的优势。司法辅助人员专业化程度不高，发展空间有限，保障措施不到位，导致很多通过公务员考试的法官助理转而从事律师或公司法务等职业，一些聘用制的书记员在劳动合同到期后从事其他工作，司法辅助人员的长期性、稳定性得不到保障，不利于法官审判质效的提高，司法改革的顺利开展。
（五）工作业绩考评还不够健全和完善
从考核内容看，注重业绩考核，忽视综合素能考核。从考核对象看，不同岗位人员的考核标准和细则可操作性还不够强。如对员额法官的考核，其办案业绩能够具体量化，考核相对客观，但对综合素能的考核量化困难。另外，没有区分审判综合部门法官和审判业务部门法官的考核，把审判综合部门法官和业务部门法官用同一标尺来考量，显失公平。因为审判综合部门法官的审判工作毕竟只占其工作的一小部分，其余大部分的综合工作未在绩效考核中体现出来。法官助理和书记员的工作相对繁琐，很难以案件来量化，考核更是流于形式。所以，整体看来，考核方式除一些硬性指标外，考核者难以把握考核标准，往往从印象出发和受人际关系的影响，考核缺乏系统性、针对性、科学性，信息化程度低，不能准确、客观、公正地评价各类人员业绩。在考核结果运用方面，目前除用于绩效奖金分配外，并没有将其作为干部使用的依据。
（六）内设机构改革后续问题突出
内设机构改革的初衷是为了精简机构，实行扁平化管理，集中优势资源到审判一线，提高工作效能。但从实际情况来看，内设机构改革只是完成了部门整合，减少了部门设置，工作内容并没有减少或实质性变化。“上边千条线，下边一根针”是对基层工作的真实写照。以M县法院为例，原有部门15个，内设机构改革后仅有8个，主要表现在综合部门职能整合。如M县法院综合管理办公室包含了后勤服务、财务管理、纪检监察、法警大队、办公室等工作，原来5个部门的工作现在集中在一个部门，但每一项工作都有其上级对口部门，工作内容并没有实质性变化，行政人员工作压力极大。即使将来中级法院完成内设机构改革，这种现状也不会得到很大改观，内设机构改革的成效没有凸现出来。同时，基层法院内设机构改革后，对于领导职数在相关文件中仅有一句话表述，即“内设机构合并后，领导职数不予核减”。但皮之不存，毛将焉附？各内设机构的领导职数职级如何配备？虽然各基层法院与组织部门沟通协调后重新分配了领导职数，但无省级编制部门的文件依据，各基层法院对于领导职数如何设置目前仍处于各行其是状态。
三、对于完善司法体制改革的几点建议
（一）以法院工作量为依据，科学确定法官员额数量
目前，法院法官员额比例基本确定为不超过39%，这一数据的来源缺乏科学性。法院的职责就是审判案件，因具体法院不同的实际情况，法院编制配备只能以法院工作量为基础加以核算。一是根据法院工作量确定员额法官编制数。二是根据员额法官及其与司法辅助人员的比例确定司法辅助人员编制数。三是根据员额法官、司法辅助人员等一线办案人员的数量确定司法行政人员编制数。三者之和就是法院的编制数和各类司法人员的编制数。
（二）明确司法辅助人员职责分工
首先，根据最高院《人民法院法官助理管理办法（征求意见稿）》以及最高人民法院《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》中的相关规定，法官助理从事的主要是审判业务性工作，接受并服从法官的指导和管理。比如代表法官主持庭前调解、协助法官采取诉讼保全措施、准备与案件相关的参考性资料、接待案件来访当事人、办理委托评估鉴定、以及根据法官的审判思路草拟法律文书，这些工作的进行，都需要具有相当的专业素养，并能和法官在整个裁判过程中的整体思路保持一致；其次，根据中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国人民法院组织法》以及中共中央组织部、国家人事部、最高人民法院通过的《人民法院书记员管理办法(试行)》的规定，书记员从事的主要是审判事务性工作，比如办理庭前准备工作、宣布法庭纪律、庭审纪律、整理装订案卷材料等工作，这些工作只需具备一定的法律常识及一定的专业技能即可完成，是纯粹的程序性、重复性、事务性工作。“按照现代社会分工理论，没有哪个行业是能够单凭一个主体力量完成的，将内部事务区分由不同的人按分工承担，是社会化大生产的基本原理在审判领域中的体现。”只有改变现有的分工模式，法官才能以更短的时间、更高的效率来完成审判工作，满足当今社会对司法效率越来越高的要求。
（三）优化司法辅助人员配置
司法辅助人员的合理配置，一方面要求司法辅助人员的数量充足，另一方面要求探索出对于基层法院最可行的有利于审判流程高效运作的人员配置模式。而且在司法辅助人员的配置方式上，法官助理与书记员的要求也不一样。法官助理需要接受法官的指导和管理，并在接待来访当事人、协助当事人查阅案件材料、准备与案件审理相关的参考性资料、草拟法律文书等工作中与法官的思路保持一致，因此在为法官配备法官助理的时候，不仅要考虑法官的实际需求，也要参考法官助理的意见，采取双向选择模式，保证人员的搭配能够使审判工作更有效的开展，产生“1+1大于2”的效果。
（四）完善司法辅助人员管理制度
司法体制改革的一项重点内容就是建立符合职业特点的司法人员分类管理制度，不同人员分别实行不同序列的人员管理制度，在保证人员合理配置的前提下，最大限度提高各类人员的工作积极性。对于不同序列的管理要结合对应人员的工作性质来进行。结合基层法院的实际情况，法官助理的工作主要是代表法官组织庭前调解、根据法官的裁判思路草拟裁判文书以及结合实际工作中的问题撰写调研文章，所以对于法官助理的考核管理可以从组织庭前调解的调解数量及成功率、草拟裁判文书的数量及质量，以及公开发行的期刊中发表调研文章的数量和调研成果在实际工作中的转化情况等方面来进行。书记员的主要工作是庭审记录和装订归档，所以对于书记员的考核管理可以从参加庭审记录的数量、卷宗扫描归档的数量等方面来进行，因为书记员所从事事务性工作的特殊性，很多基层法院都要求从事庭审记录的书记员需要经过速录培训，达到每分钟固定字数的要求才能上岗，因此对于书记员的记录速度和准确率也应作为工作能力的一项在考核中予以考虑。而对于通过社会招聘签订劳动合同的聘用制书记员，应根据业务能力和工作表现进行考核，在年终分别给出优秀、良好、合格、不及格等不同评价，并作为是否续签劳动合同和劳动报酬高低的参考依据。
（五）健全内设机构改革机制
内设机构改革不能仅仅停留在法院内部部门整合的层面，最重要的还是彻底改变自上而下的形式主义、官僚主义作风，切实减轻基层工作压力。要正确处理内设机构改革中机构精简与上下对口之间的关系，不能一味的突出审判中心地位，而削弱行政人员力量，建议根据行政工作量、工作岗位的需要合理配置行政人员。针对内设机构改革后领导职数设置未规范问题。建议先由省院出台相应的指导意见，再由各基层法院按照原有领导职数对内设机构改革后的领导职数进行重新配置，拟定新的配置方案报省院后，由省院协调省委组织部、省编办对各基层法院的领导职数配置进行重新明确。
（六）完善考评激励机制
考核制度的建立，须以尊重司法职业的特点和司法规律为前提，不能照搬一般公务员的考核制度。一是要全面完善对法院各类工作人员的考核办法和评价标准。目前来看，法官审判绩效考核标准和内容相对要完善一些，而审判辅助人员和司法行政人员的考核标准与内容都欠缺。二是要细化考核评价标准和内容。三是完善考核方式和手段，要注重考核信息化、系统化以及科学性、与有效性。在定量考核方面，需建立信息化、系统化的考评系统和相应的技术平台，以确保其科学性、有效性。在定性考评方面，则要细化考评事项、考评内容和考评标准，进行系统、客观、真实评价。