20XX年关于完善混合所有制企业综合监管体系
20XX年关于完善混合所有制企业综合监管体系
摘要：强化综合监管体系建设作为新一轮混合所有制改革的重要内容，在推动混合所有制企业深入转变经营机制和实现国有资产保值增值的过程中发挥了关键作用。但目前，混合所有制改革和混合所有制企业日常经营过程中，依然存在一系列影响国有资产实现保值增值的风险点，妨碍国有经济发展壮大的机制僵化问题也尚未得到充分有效的解决。对此，本文围绕《国企改革三年行动方案(2020-20XX年)》的要求，分别从政府监管、集团管控、内部监督三个层面分析了混合所有制企业综合监督管理体系在实践过程中面临一些亟待解决的问题，并有针对性地提出了一系列改革建议。
关键字：混合所有制；政府监管；集团管控；内部监督
一、引 言
中国特色社会主义进入新时代以来，国有企业改革持续向纵深推进，在加强党的领导、优化管理体制、提升经营绩效等各方面均取得了显著成绩，为建设现代化经济体系打下了坚实基础。混合所有制经济作为我国基本经济制度的重要实现形式，是新时代深化国有企业改革的主要方向和重要突破口[1]。就政策层面看，在国企改革的纲领性文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、2016年全国国有企业改革座谈会中，均将混合所有制改革作为重要内容展开了详细论述和部署，党的十九大报告对其又进行了进一步的丰富。在上述重要文件和会议精神的指导下，中央和地方政府陆续出台了关于混合所有制改革的配套政策，形成了系统的顶层设计。就实践层面看，央企系统已陆续开展了一系列混合所有制改革试点工作，如国务院国资委于2014年选择中国建材集团和国药集团作为发展混合所有制经济试点，国家发改委在重点领域开展了四批210户企业混合所有制改革试点。与此同时，各地方国有企业的混合所有制改革也在中央政策精神的指导下，结合自身实际持续深入推进。上述一系列政策和实践举措，为进一步深化混合所有制改革提供了系统的政策指引、奠定了坚实的实践基础、积累了丰富的改革经验，并推动混合所有制改革在实践中取得了显著成效。如对上市公司2013年到2019年实施混合所有制改革企业的净资产收益率、营业利润率和托宾-Q值三个指标的分析均表明，混合所有制改革显著改善了国有企业的绩效[2]；截至2019年共有45家央企控股的95户上市公司实施了股权激励计划，共有181户企业开展了员工持股改革试点，这一系列举措提升了企业分配自主权和灵活度、提升了核心人才的保留率、有力推动了新技术研发[3]；国企系统反腐工作的深入推进和纪律建设的强化，有效遏制了国有资产流失问题，保障了混合所有制改革过程中的国有资产安全[4]。
强化综合监管体系建设作为新一轮混合所有制改革的重要内容，是我们取得上述成绩的一个重要原因，其在推动混合所有制企业深入转变经营机制和实现国有资产保值增值的过程中发挥了关键作用：一方面，通过全面推进依法依规治企，形成了系统的国资监管制度体系框架和操作指引，保障了内外部监管工作的有章可循、有规可依，从而有效防范了混合所有制企业产权重组和日常经营过程中的国有资产流失现象；另一方面，通过授权管理、清单管理的方式，赋予了混合所有制企业相对于国有独资企业更大的经营自主权，有利于培育混合所有制企业的市场基因，发挥非公经济成分市场嗅觉敏锐、反应机制灵活的优势，从而提升了混合所有制企业的活力、竞争力和创造力。应当说，新一轮国企改革过程中，以管资本为主的国有企业综合监督体系建设取得了长足进展，有力保障了“授权与监管相结合、放活与管好相统一”的国资监管体系建设目标的实现。但与此同时还应看到，混合所有制改革和混合所有制企业日常经营过程中，依然存在一系列影响国有资产实现保值增值的风险点，妨碍国有经济发展壮大的机制僵化问题也尚未得到充分有效的解决。对此，按照《国企改革三年行动方案(2020-20XX年)》的要求，为进一步加强对混合所有制改革全过程的监督，加快形成以管资本为主的混合所有制企业监管体制，建立更加适应市场竞争要求、区别于国有独资企业的现代企业监督制度，我们将着重分析了现行混合所有制企业监管工作中存在的问题，围绕如何形成科学系统、精简高效、纵向到底、横向到边的混合所有制企业综合监管闭环体系，提出一系列政策建议。
二、混合所有制企业现行内外部监管机制的问题分析
目前，混合所有制企业内外部监管体系架构主要由三个部分组成：一是政府作为出资人对混合所有制企业的外部监管；二是国有集团公司（包括国有资本投资运营公司）对下属（或投资参股）混合所有制企业的内部管控；三是混合所有制企业自身的内部监督。下面，我们将对以上三个组成部分各自存在的问题分别展开分析。
（一）政府监管的问题分析
政府监管是混合所有制企业出资人监管的主要形式，目前其主要通过中央和各级地方政府的国有资产监督管理部门来负责实施。当前，在混合所有制企业的政府监管层面主要存在以下两点问题。
第一，事前监管过严过紧，致使混合所有制企业市场嗅觉敏锐、经营机制灵活的优势无法充分发挥。推动“各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”[5]，是开展混合所有制改革的重要初衷。然而目前，国资监管部门对国有资本控股的混合所有制企业大多沿用了国有独资企业的监管方式，企业的许多经营管理决策需要事先在监管部门走一系列审批程序。甚至一些国有资本不控股的混合所有制企业，在实际操作上也执行了黄金股制度，占控股地位的民营资本要做出重要的经营管理决策前必须得到国资监管部门的事前认可。这种过于僵化的事前监管有悖于“以管资本为主”的改革目标，引致了一系列问题。一是监管工作的责权利不匹配，导致事前监督宁严勿宽、宁紧勿松。对国资监管部门而言，国资监管工作的考核激励更多地是偏负向而非正向的，即被监管企业的发展壮大与否，与监管部门的业绩和报偿关联有限，而被监管企业若出现国有资产流失减值问题，则监管部门不免要负起相应的连带责任。这使得监管部门工作的重心往往不是致力于企业的发展壮大，而是更加关注企业的经营风险，从严把控企业的生产经营决策，过度注重程序完美和工作留痕，以尽力规避潜在的风险。然而，竞争性市场本身就是风险与收益并存的，规避了所有风险，也就规避了所有收益。鉴于无论是混合所有制企业还是国有独资企业，所面临的国有资产流失减值问题的性质是一样的，一旦发生问题政府监管部门所要承担的责任也是一样的，为此，政府国资监管部门对混合所有制企业的监管方式和力度与国有独资企业并无二致，很难形成松紧适度的差异化监管。二是事前监管流程客观上拉长了企业经营决策周期，易于导致企业错失市场机会、在竞争中陷于劣势。大部分混合所有制企业处于竞争性领域，所面临的市场机会转瞬即逝，需要根据市场波动状况迅速做出调整。但由于事前监管流程削弱了企业经营决策的时效性，致使混合所有制企业无法发挥非公经济成分市场嗅觉敏锐、经营机制灵活的优势，进而使得一方面企业将难以抓住市场机会发展壮大，另一方面由于没有行政垄断的护城河，在较大的市场竞争压力下企业还易于因反应迟滞而遭受淘汰。
第二，相对于混合所有制企业的庞大数量，国资监管部门的行政资源严重不足，过多过细的监管任务势必导致监管效能低下。新一轮国企改革过程中，通过产权重组、并购、合作新建等方式成立了数量庞大的混合所有制企业。特别是，由于合并报表的工作极为复杂，近年来国有资本和非公资本更多地倾向于围绕某项具体业务、技术专利合作新建混合所有制企业，而不是在法人层面开展合并。这就使得，即便排除那些国有股本占比较低、主要由国有资本投资运营平台进行财务管理的参股型混合所有制企业，直接受国资监管部门监管和指导的混合所有制企业数量依然庞大且增长迅速。目前，虽然已经开展了混合所有制企业授权经营和监管放权工作，但其很大程度上是与国有独资企业同步推进的，在授权放权的力度和范围方面仍未充分按照国有股权占比、企业规模、功能性等分类形成适当的差异化监管。同时，通过完善企业法人治理机构以简化部分政府监管工作的改革也尚在推进过程中，仍待进一步深入。以上现实情况引发了两个方面的矛盾问题。一是国资监管部门的人力物力资源有限，致使各项监管工作呈现排长队、推进慢的状态。从中央到地方，国资监管部门的人员规模多则数百、少则数人，但往往要同时监督几十乃至数百家混合所有制企业。即便2018年以来，部分国资监管业务在机构调整过程中剥离分担给了审计等部门，但监督国有资产保值增值、参与国有资本经营预决算编制和执行、制定和完善有关规章制度、考核企业和负责人业绩、督促检查企业落实安全生产责任和上级交办任务等大量的监管业务仍保留了下来。在有限的人力物力约束下，要按规程完成以上一系列监管工作，势必难以保证时效。二是国资监管部门的工作人员受到知识、经验等方面的限制，并不总是能够恰当地实施监管。国资监管工作的顺利开展需要用到经济、财务、法律、人力资源管理、安全生产、环保等方方面面的专业知识和工作经验，但在国资监管部门有限的行政人员编制下无法充分配齐所需各领域的业务人才，这一问题在人才资源较为匮乏的基层政府和不发达地区政府中表现得尤为突出[6]。特别是混合所有制企业涉及的业务领域多元、财务嵌套关系复杂，其监管工作对监管人员的知识、经验等方面的要求更高，从而使得这一矛盾更为突出。
（二）集团管控的问题分析
国有企业集团公司负责构建涵盖各级子企业的全面有效的内部管控体系，其是具体履行混合所有制企业上级监管职责的主体。当前，在混合所有制企业的集团管控层面主要存在以下两点问题。
第一，面对类型各异的混合所有制企业，未能形成与之相适应的差异化管控模式，现有的“一刀切”式管控制约了混合所有制企业活力的释放。混合所有制企业的内部差异极大，首先就国有资本持股比例而言，有绝对控股、相对控股和参股（非控股）等类型；就企业规模而言，有大型、中型、小型、微型等类型；就市场结构而言，有完全垄断、寡头垄断、竞争性等类型；就所提供的产品服务的性质而言，有公益性、盈利性等类型。此外，从国家政策和战略需要出发，还可划分出国防企业、科技型企业等特殊类型。企业类型不同，其所适用的管控模式也往往不同。但是目前，一方面，关于混合所有制企业具体应如何分类、分类标准应如何把握等，尚未出台具体的政策和操作办法；另一方面，部分国有集团公司内部对分类管控进行了一些积极的探索，但对于集权和放权边界如何划分、集分权程度如何掌握等问题仍然莫衷一是。由此，国有集团公司目前未能广泛建立起行之有效的分类管控模式，而是在很大程度上沿用了国有独资企业的行政化管控模式，这引致了两方面的后果。一是限制了非公经济成分积极作用的发挥，制约了混合所有制企业经营的自主性和灵活性。混合所有制改革的初衷之一，便是通过引入非公成分强化国有企业的市场基因，增强国有经济的市场竞争力。而在与国有独资企业相似的集团管控模式下，非公成分实质上居于了从属地位，致使其难以自主发挥积极作用、形塑混合所有制企业的活力和竞争力。二是国家对混合所有制企业的支持性政策未能充分落实落地，相应的政策效果未能兑现。鉴于当前关于混合所有制企业的支持性政策很多都是方向性、原则性的，依据其可以具体判定什么不能做，但无法具体判断什么应该做。此时，需要混合所有制企业结合自身特点和经营需要，合理运用政策敞口，积极主动地探索政策落实落地的方式办法。如当前为混合所有制企业实施经营激励提供了许多政策工具包，但真正用好用足这些工具包的企业并不多。其中很大一部分原因便是在放权不足的行政化管控模式下，混合所有制企业难以充分发挥自身的能动性。
第二，国有集团公司下属子企业的层级过多，部分混合所有制子企业的产权层级与管理层级不一致，如此庞大复杂的科层体系导致难以形成运行高效的管控体系。许多国有集团公司下属各级子企业通过并购、合作新建等方式成立混合所有制企业，这不仅增加了集团公司下属子企业的数量，还进一步拉长了管理的法人链条，甚至是出现七、八级子企业的情况都不鲜见。很多时候，不通过专门的清查摸底，即便是企业负责人和三会一层成员都难以对集团的管控体系形成清晰的认知和把握。此外，出于对现金持有成本的考虑，大部分情况下企业账面上不会留存大量的流动资金，有时为了便于开展并购、合作新建等活动，集团会从下属子企业调配现金。比如，国药集团指派三级子企业扬子江药业出资收购了四川天雄药业，那么从产权层级上来讲天雄药业为国药集团的四级子企业，但在国药集团的管控体系下，天雄药业与扬子江药业同为三级子公司，扬子江药业并不能基于股权地位对天雄药业进行管理。这进而诱发了两方面的问题。一是过多科层下的委托代理链条过长，导致集团内部的管控成本过高，信息传递不畅，组织运转不灵活。伴随着科层数量的增加，集团公司的管控链条不断延长，对处于链条中后端的子企业，集团公司往往没有足够的精力加以充分管控和具体指导。在一些穿透式管控事项上，集团公司更多地是将决策信息的传达部署下去，而难以对管控链条中后端子企业的执行效果进行有效监督考核。对于以股权形式而非行政形式管控的混合所有制子企业，这一问题则显得更为突出。二是股权层级和管控层级的交错，使得基于现代公司治理体系的集团管控模式难以清晰有效地确立。按照“以管资本为主”的改革要求，对于混合所有制子企业，特别是相对控股和参股型的混合所有制子企业，集团公司主要在现代公司治理体系架构下基于股权进行管控。然而，同一层级或不同层级的子企业交叉持股、逆向持股的普遍现状，导致在实际操作过程中集团公司不得不与改革要求背道而驰，采取传统国有独资企业的行政管理方式进行内部管控。
（三）内部监督的问题分析
内部监督是混合所有制企业日常监督的最重要组成部分，在反腐败和防范国有资产流失减值中发挥着重要作用。当前，在混合所有制企业的内部监督层面主要存在以下两点问题。
第一，监督力量分散切割，削弱了监督效果，降低了监督效率。当前，多数混合所有制企业已经建立了多主体、多业务的内部监督机构，监督范围和内容涵盖了企业经营管理的诸多领域。但因监督主体多元分散、监督业务条块切割，在缺少协同机制的情况下，导致了监督力量难以形成合力，监督效果不佳，监督效率不高。这主要表现为以下三个方面。一是监督信息分散，缺乏交流共享。各监督部门一般都是根据其专业性、独立性和监督的业务范畴进行分工，导致单个监督部门获取信息的渠道较窄、内容较单一、反映的问题较片面，难以形成由点到面的信息覆盖。部分信息因受到工作保密机制的限制，无法在监督力量间形成共享，导致某一监督部门发现的苗头问题，另一监督部门并不知晓，从而无法跟进突破，只能限于局部处理。二是监督工作重叠交叉，妨碍生产经营活动的开展。各监督主体在监督业务上各有侧重，各自组织本部门职责范围内的检查监督和考核，造成了同一事项或部门由不同监督主体多头检查、重复监督，这一方面加大了监督成本，浪费了人力物力，另一方面增加了被监管部门的工作量，占据了其开展生产经营活动的时间和精力。三是监督主体的专长结合不充分，权责边界不清。现代企业生产经营活动涉及的领域广、专业性强、风险点多面广，需要业务知识方面各有专长的不同监督主体通同协作，深入结合各自优势来开展监督工作。但现有的一些部门间交流沟通机制仍不够深入、浮在面上，无法充分实现各监督主体在专长上的优势互补、形成全面有效的监督，甚至还可能因权责边界不清，出现推诿扯皮的情况。
第二，统筹监督工作的核心推进部门缺位，造成了九龙治水、群龙无首的局面。任何一项具体工作的开展，都需要有一个核心。混合所有制企业的监督工作具体落实到执行层面，也要有一个核心部门来加以统筹协调。即便目前很多混合所有制企业内部已经初步建立了一些协同机制，但由于没有强有力的核心推进者，导致了综合监督体系建设无法向更深一步发展，难以实质性地打破各监督主体互不统属、各自为政的局面。设置核心推进部门的必要性和迫切性突出表现在两个方面。一是面对各监督主体间存在的多方位差异，缺乏协调推进各类监督工作的指挥中枢。党内监督、行政监督、出资人监督、群众监督本身在监督的形式、内容等方面不尽相同，处理问题的方式也不一样，若没有监督指挥中枢的作用，则无法协调统领从上到下、从内到外、横向联系、纵向衔接的各类监督工作，势必导致监督作用发挥不畅。二是各监督主体在综合监督业务中的贡献难以量化厘定，致使无法采用激励式的协调方式。涉及综合监督的工作往往是耦合性的，其成果难以在不同监管部门间进行量化分配，这导致无法通过业绩考核形成有效的工作激励。为推动相关工作的开展，势必要采用行政方式来分配具体任务和协调各部门工作。而行政方式是无法去中心化的，为此，缺失功能定位清晰的中枢部门将严重影响企业内部监督工作的协调性和有效性。
三、完善混合所有制企业内外部监管机制的建议
为推动国企改革三年行动计划目标的顺利实现，建成“组织上下贯通、部门配合协同、同级监督有效、管控不留死角”的综合监督管理闭环体系，我们围绕上述一系列问题，分别从政府监管、集团管控、内部监督三个层面提出相应的政策建议。
（一）完善政府监管的建议
第一，加大国资监管部门的授权放权力度，以基于公司治理结构的内部监管部分替代国资部门的外部监管。国资监管部门以管资本为主履行好出资人职责，是国有资本授权经营体制改革的要求。混合所有制企业中，除了主业处于关系国家安全与国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的企业外，均应着力探索最大限度减少国资监管机构对企业生产经营活动的直接干预，更多地依靠公司治理结构开展监督管理工作。对于由国有企业集团公司出资的混合所有制企业，监管的主体责任可转移至集团公司层面。对此，一是要根据国资持股比例的高低，调整授权放权力度。对于国有资本绝对控股的混合所有制企业，可遵照当前授权放权清单开展监督工作。对于国有资本持股比例在33%以上的相对控股型混合所有制企业，可考虑在当前授权放权清单的基础上进一步加大授权放权力度。对于国有资本持股比例在33%以下的相对控股型和参股型混合所有制企业，可考虑取缔事前审批，完全依托公司治理结构开展监督工作，国有股东通过派驻董监事来行使监督权。在加大授权放权力度的同时，还应坚持权利与责任相匹配，夯实相应监管责任主体的职责。对混合所有制企业出现的违法违规行为，根据监管清单直接对监管责任主体进行追究。二是要充分发挥非公股东的积极性，在公司治理结构下发挥其出资人监管功能。基于资本纽带，非公股东在提升混合所有制企业活力和竞争力这一目标上与国有股东是激励共容的，其有意愿利用自身作为内部人的信息优势，替政府有效率地从内部监督混合所有制企业经营活动的有序开展[4]。未来，在混合所有制改革和现有混合所有制企业产权重组的过程中，应更加注重引入匹配度高、认同感强、协同性好的战略投资者。在必要的情况下，可对战略投资者开展反向尽职调查，以确保其能够有效履行积极股东的出资人监管功能。与此同时，为强化非公股东与混合所有制企业的利益链接，进而增强其监管责任心与主动性，要避免出现过度拆分股权的情形，尽量保证至少有一家持股比例在5%以上的非公积极股东。
第二，改事前审批为事中、事后监管，变过程监管为结果监管。目前，我国绝大多数混合所有制企业处于竞争性领域。发达国家在国资监管实践中积累的经验表明，竞争性领域混合所有制企业的经营效果改善并不取决于政府监管的深入程度和强度，大部分情况下发达国家的国资监管部门都对竞争性混合所有制企业采用了间接管理的方式，给予其更多的经营自主权，只根据经营绩效对其进行结果导向的监督评价。实践证明，这种监管方式更有利于提高混合所有制企业的经营绩效[7]。基于上述经验，一是要减少事前审批事项，优化事前审批清单。应根据企业规模和国有资本持股比例的不同，合理设置需要审批的重大事项的标准。企业规模越小、国有资本持股比例越低的企业，审批门槛的设置也应越低。关乎企业生产经营灵活性和市场机会把控的经营管理事项，可考虑尽量移出事前审批清单，转入事中、事后监管，相应的事前监管的功能交由董事会执行，也即变政府监管部门的事前监管为基于公司治理结构的内部监督。对于董事会的履职效果，政府监管部门可按照一定周期予以检查考核，并依据考核结果对事前审批清单进行动态调整。二是要优化和强化事中、事后监管，严格责任追究。被监督对象应做好事前决策记录，客观反映决策过程，形成可复核的材料，便于开展事中、事后监管。监管主体通过建立和完善巡查检查、后评价、持续跟踪等制度，及时就发现的问题进行深入全面的调查，对相关责任主体依法依规进行严肃处理，从而强化违规违纪风险，对事前行为形成威慑力。与此同时，还要审慎执行容错纠错机制，构建复核和申诉机制，严谨落实好“三个区分开来”。特别是要从行业周期性来把握业绩发展趋势，不能机械地根据一时的经营业绩形成事前、事后监管的结论。
（二）完善集团管控的建议
第一，积极探索构建相对差异化管控模式，变行政化管控为“法人治理+清单事项”管控。对混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控《国企改革三年行动方案(2020-20XX年)》中明确提出的要求，其旨在避免“行政化”和“机关化”管控，加快实现从“控制”到“配置”的转变[8]。在具体操作过程中，应以管资本为主线、以法人治理结构为基础、以派出授权股权董监事为代表，逐步建立“法人治理+清单事项”的管控模式。这种模式既充分发挥公司法人治理的作用，又增设清单事项管理，达到覆盖、补充、可控的作用。具体而言，一是要构建法人治理型管控的组织体制，夯实派驻董监事的管控职责。集团公司通过选择、授权、委派的方式对集团出资的混合所有制子企业派出股权董监事，并通过出资企业法人治理结构行使职能，表达国有股权股东的管控意志。同时，集团公司为派出股权董监事履职提供必要的服务支撑，并建立对派出董监事的考核机制，对其履职情况进行定期考核。二是要建立并实施管控清单管理，明确界定实施差异化管控的范围。通过管控清单管理方式，界定集团公司与混合所有制子企业的管控界面，明晰集团公司管控的职责权限、履职程序及行权路径，规范集团公司管控行为。在此基础上，既能赋予所出资混合所有制子企业更大的经营自主权，减少不必要的日常干预，充分激发企业活力和竞争力，又能保证企业经营风险可控，国有资本安全。三是要区分穿透管控事项和非穿透管控事项，并分别采取不同的管控方式来实施。对非穿透管控事项通过治理型管控方式来实施，其应包括对《公司章程》制定、企业发展方向、经营预算、管理层的人事管理、投融资、薪酬分配、内控体系等企业日常经营事项。对穿透管控事项通过行政化管控方式来实施，其应包括党建、党管干部、纪检、审计、安全、环保等重大事项。
第二，着力压缩国企集团内部的管理层级，减少混合所有制子企业法人数量。自2016年开始，国务院国资委集中开展了中央企业压缩管理层级、减少法人户数工作。经过三年攻坚，压减工作取得了显著成绩，大幅提高了国企集团公司的管控效能。但是近年来，压减工作的效果出现了一定程度的反弹，对此，《国企改革三年行动方案(2020-20XX年)》中提出了进一步开展压减工作的任务要求。鉴于通过并购、资产重组、合作新建等方式成立混合所有制企业是导致压减效果反弹的重要原因，压减混合所有制子企业的层级和数量便成为了完成上述任务要求的重要突破口和着力点。对此，一是要集中精力清理混合所有制子企业中的僵尸企业、亏损企业，完成存量清退处置。对于长期无法开展正常经营活动、扭亏无望的混合所有制子企业，要坚决予以关闭撤销、破产清算。对于与集团公司主业高度相关、经营基础尚存的混合所有制子企业，可推动与之存在业务互补关系的其他子公司对其开展兼并重组。二是要加大集团内部重组力度，逐步解决股权层级与管理层级交叉措置问题。一方面要推进区域相近、业务相似的混合所有制子企业合并重组。特别是对资产规模小、业务特色不突出的混合所有制子企业，可积极通过内部兼并重组实现规模效益。另一方面，可通过无偿划转、产权转让、合并重组等方式，逐步实现股权层级与管理层级的一致。特别是对与主业发展关联紧密、经营状况良好的混合所有制子企业，可通过无偿划转、产权转让、合并重组等方式提升其管理层级。三是要推行逐级管控的方式，分担集团总部的管控负担。在有效压减集团内部管理层级的基础上，可将穿透式管控事项以外的管控职能交付给各级混合所有制子公司，形成集团公司管控一级子公司、一级子公司管控二级子公司、二级子公司管控三级子公司……的逐级管控格局。将上一级公司作为下一级子公司的管控责任主体，集团内部逐级考核管控责任落实情况。
（三）完善内部监督的建议
第一，整合纪检、审计、巡视等监督力量，建立综合监督平台。目前，根据《关于深化国有企业改革的指导意见》的要求，大部分混合所有制企业已建立了监督工作会商机制和信息沟通、共享机制。在此基础上，为实现协同监督的常态化、提升协同监督效能，可考虑整合纪检、审计、巡视等监督力量和管理监督、审计监督、法务监督等各项监督职能，建立综合监督平台。对此，一是要清晰厘定各监督力量的职责范围和任务内容，实现监督工作的通联贯穿。横向方面，基于股东监督和群众监督、外部监督和内部监督、专责监督和日常监督的划分，整合各项监督职能，减少重复交叉，对协同节点做出深化设计，形成职责范围、任务内容和业务专长互为补充的监督力量分布格局。纵向方面，制定监督发现问题的处置、移交、问责程序和跟踪反馈机制，明确追责权限，落实问责责任，避免因“过程中都在负责、结果上都不负责”所导致的监督责任虚化、监督实效落空局面的出现。二是要将被监督对象分门别类、突出重点，科学提升监督效率。监督平台要聚合和引导各方监督力量，紧盯重大工程、重点领域、关键岗位，加强对权利集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门的监督。根据被监督对象的风险特点，分类确定监督内容、方式和频次，从而提升监督精准化水平。三是要建立监督情况交流反馈制度，强化监督成果运用。将监督平台打造为监督信息汇总和发布的展示交流中心，及时准确披露相关信息，实现监督过程、结果的依法依规公开，以供全体股东清晰了解企业监督工作开展情况，供监督主体深化交流、相互学习，供被监督对象引以为戒、以案促改。同时，集中向各部门及时反馈监督工作中发现的管理漏洞，以助及时查漏补缺，健全完善相关制度。
第二，以董事会下设的专门委员会或监事会为中枢，董事会下设的专门委员会或监事会与其他监督主体结合开展工作。目前，企业监事会作为代表股东大会行使监督职能的法定常设机构，负责对公司的财务活动及公司负责人的经营管理行为进行监督，其监督功能既有深度，又有广度，是现代企业治理结构中占据首要地位的综合性监督机构。未来改革中，大部分混合所有制企业，特别是国有控股混合所有制企业，将通过建立董事会下设的专门委员会来承接监事会的功能。为此，无论是从法定地位出发，还是从功能特点出发，董事会下设的专门委员会或监事会均是最适合成为综合监督体系中枢的机构。要切实打造和发挥其在综合监督体系中的中枢作用，一是要明确规定专门委员会或监事会的各项配套权力，赋予其开展综合监督的工作抓手。企业需要就专门委员会或监事会的信息获取、工作沟通、决议履行等权力制定具体的规章制度，将事前知情和咨询权、监督工作动议权、监督成果评议权等落在实处，使其能够从查找问题到成果运用的闭环监督体系中的每个环节发挥作用，串联起各个监督主体。二是要优化专门委员会或监事会人选，关注业务能力的优势互补。应着力改变此前监事会兼职成员占比高、业务能力标准不突出的状况，通过规范选拔任用程序和退出机制，使专门委员会或监事会的成员不仅在观念上成为全体股东利益的忠实代表，更在能力上具备行使监督权所需的财务、法规等各个方面的业务专长，从而能够有效对接相关监督主体，行使好监督权。三是要与纪检、审计部门协同推进工作，形成监督合力。面对企业经营过程中广泛存在的战略风险、财务风险、法律风险、腐败风险等一系列风险点，专门委员会或监事会的人员有限、精力有限，在工作上更多地应是突出协调引领功能，对具体问题的深入跟进则要与业务对口的监督部门紧密沟通配合，形成有序衔接、各负其责的工作局面。
四、小结
强化综合监管体系建设作为新一轮混合所有制改革的重要内容，在推动混合所有制企业深入转变经营机制和实现国有资产保值增值的过程中发挥了关键作用。但目前，混合所有制改革和混合所有制企业日常经营过程中，依然存在一系列影响国有资产实现保值增值的风险点，妨碍国有经济发展壮大的机制僵化问题也尚未得到充分有效的解决，其中：在政府监管层面表现为，事前监管过严过紧，国资监管部门的行政资源相对于庞大的混合所有制企业数量显得严重不足；在集团管控层面表现为，“一刀切”式的管控制约了混合所有制企业活力的释放，庞大复杂的集团内部科层体系导致难以形成运行高效的管控体系；在内部监督层面表现为，监督力量分散切割，统筹监督工作的核心推进部门缺位。针对上述问题，为进一步完善混合所有制企业综合监管体系，我们建议：在政府监管层面，要加大国资监管部门的授权放权力度，改事前审批为事中、事后监管；在集团管控层面，要构建“法人治理+清单事项”的相对差异化管控模式，压减国企集团内部的管理层级和混合所有制子企业法人数量；在内部监督层面，要整合各方监督力量建立综合监督平台，将董事会下设的专门委员会或监事会建设为监督中枢。
未来，伴随百年未有之大变局的加速演进和我国社会主义市场经济体制改革的深入推进，混合所有制企业的改革发展还将面临一系列新问题、新风险、新挑战。对此，我们需要按照“授权与监管相结合、放活与管好相统一”的要求，持续完善混合所有制企业综合监管体系，以推动混合所有制企业更好地适应市场化、现代化、国际化新形势，不断提升自身的活力、创造力、竞争力和抗风险能力，进而为增强国有经济控制力和影响力、引领经济社会高质量发展做出更大贡献。