关于盘活市属国有资产促进经济发展的调研报告
为摸清市属国有资产基本现状，防止流失，提高效益，确保国有资产保值增值，促进经济发展，*市政协主席会议确定“盘活市属国有资产，促进经济发展”为*年常委会重点调研课题。*月上旬至*月上旬，调研组深入市*等*家行政事业单位和*家市属国有企业，调查市属国有资产总体情况，分析研究其现状问题，并赴*省、*市、*市等国资委和企业交流调研，提出意见建议。调研期间共走访单位*家、企业*家，召开座谈会*场，编制数据表格*套，现将调研情况报告如下。
一、基本情况
1.国有资产总体情况。截至*年底，市本级国有资产账面数总额*亿元，负债总额*亿元，负债率*%。其中，市本级*个独立核算的行政事业单位（行政单位*个、事业单位*个）资产账面数*亿元，占比*%，负债*亿元，负债率*%；市属*家国有企业资产账面数*亿元，占比*%，负债*亿元，负债率*%。市属国有企业资产负债量占国有总资产负债量的*%。
2.行政事业单位国有资产情况。从资产总量来看，截至*底，实有数*亿元，比账面少*亿元。其中，流动资产*亿元，无形资产*亿元，固定资产*亿元，在建工程*亿元。固定资产中房屋*亿元，共计*万平方米，占固定资产*%；通用设备*亿元，占固定资产*%；专用设备*亿元，占固定资产*%。从资产配置、使用、处置来看，*年国有总资产增长率*%、固定资产增长率*%。出租出借资产*亿元，占资产总额*%，主要为市房产局管理的市直公租房的出租。对外投资占资产总额*%。从资产收益来看，*年共有对外投资*亿元，其中长期债券投资*亿元，长期股权投资*亿元。市本级共有出租出借房屋*万平方米，收入*万元，处置国有资产收益*万元，均已上缴财政。
3.市属国有企业资产情况。截至*年底，除市文资委监管的市属国有文化企业外，市属国有企业和企业化管理的事业单位*户。经营性国有企业*户，企业化管理的事业单位*户，分别由*家行政单位履行出资人职责和监管职能。其中，市国资委、公用事业局、农委各*家，市工改办*家，*各*家，*各*家，*各*家。实有资本总额*亿元，净资产*亿元，营业收入*，净利润*亿元，实缴税金*亿元。共有职工*人，在岗职工*人。
二、主要问题
1.体制不顺。一是职责不明。市委、市政府*年出台的三定方案，确定市国资委、市财政局作为国有资产管理的两家专司机构，核定市国资委*个行政编制、*个科室以及市财政局内设的资产管理科、企业科管理这项工作，分别监管国有企业、行政事业单位国有资产。但三定方案同时过度强调和界定市国资委与市财政局、与企业主管部门的关系，制约了市国资委作为国有企业唯一出资人职能发挥，使其职能流于企业维稳、流于资产监管边缘，正当职能发挥受阻，导致多年来我市国有资产管理体制不顺。二是主体分散。众多行政事业单位对经营性国有资产都履行出资人职责，出现了出资多元、多头监管、九龙治水局面，导致政企不分、政资不分、管办一体。*家市直行政事业单位经营性国有资产总量达*亿元，总建筑面总达*万平方米。其中，*家单位有酒店招待所、*家单位有商铺门面、*家已搬迁的单位有原办公用房经营性收入。国有企业方面，*户企业分属*家行政主管部门。市工改办负责监管*家未改制的企业（含集体企业）。市商改办负责正在实施改制的*家企业*处国有资产管理。市房产局负责监管*多户*万平方米直管公房。
2.底子不清。一是虚增挂账。一些单位无法收回的应收款项、盘亏实物等不良资产长期挂账、虚增资产，无法向财政提供完整的核销资料，致使不良资产长期无法核销，虚增资产。如，城建投应收而无法结算的工程结算、借款、往来款和股权转让款逐年递增，截至*年底，应收款项累计达*亿元，形成不良资产。二是产权不明。部分固定国有资产无证或证件不齐、产权不清、资产沉睡。如，*家已撤并、搬迁的行政事业单位中，有原*等*家单位的原有房屋、土地没有办理权属证。已注入城建投、国投、宝城等公司的部分资产缺乏权属证，难以发挥作用。三是少报漏报。部分国有资产增减未能及时入账或核销，个别单位截留隐瞒国资收益，少报、漏报、不报现象存在，造成账实不符。如，*家拥有经营性国有资产的行政事业单位中，有*家单位坐支截留国资收益，没有上交财政，导致统计不全，家底不实。四是存在清产核资盲区。市文资委（挂靠市委宣传部）根据*市办字〔*〕*号、*号文件，通过改革整合，将市属国有经营性文化企业重组为“四大集团”（*日报报业集团、*广播电视集团、*演艺集团、*电影集团），履行出资人职责，实施政策监管、清产核资、主权管理、统计评价等方面的工作。但长期以来，没有对市属国有文化企业的资产进行清产核资，市属国有经营性文化企业的资产及其经营状况没有数据统计，导致国资家底不清。
3.主体不活。市属国有企业作为市场主体，基本经营面品相难看，竞相迸发、充满活力的态势不足。从*年市属国有企业资产及财务来看，市属*家国有企业总资产负债率达*%。其中，正常经营的只有*家、占比*%，停业的*家、占比*%，亏损的*家，租赁出租的*家。净资产总额为负数的有*家、占比达*%，无营业收入的有*家、占比达*%，无净利润的有*家、占比达*%，无税金上缴的有*家、占比达*%。市属国有企业整体基本面运营、盈利能力十分脆弱，市场主体暮气沉沉，一片颓势。
4.平台不强。一是定位不明。目前，市属国有投融资平台公司共*家，定位不明确，没有一家真正建立起“投融资+建设+经营”的良性运营模式，仅成为政府筹集资金的机器和钱袋子，纯粹为建设服务。二是人才不强。平台公司高层次专业技术人才不足，管理人员专业不强，平台员工随意安置，素质参差不齐，真正懂产业发展、懂投融资经营、懂经济的专业人员少。有*家平台公司的法人由公务员兼任，*家的法人是退休返聘人员，参与经营的班子成员共*人，其中，具公务员及事业编身份的*人，在岗职工总计*人。城建投现有的*名人员分别通过抽调、借调、借用、返聘、临聘等七种渠道而来。三是债务缠身。平台公司寅吃卯粮的“借新账还旧账”发展模式导致债务频繁叠加，政府性债务风险不断加剧。*家平台公司总资产为*亿元，总负债达*亿元，总负债率达*%。其中，城投、交通枢纽公司、社发投、国投、宝新的负债率分别达*%、*%、*%、*%、*%，城投负债率十分接近*%的警界线。随着国家对平台公司融资政策的规范，还债压力巨大，特别是城投，*年还本付息达*个亿，*年将达*个亿，三年内到期债务达*亿元，随时会发生债务违约风险。四是政(事)企不分。行政色彩较浓，资本运作依附政府，能力不足，缺乏稳定持续的现金流，没有真正做到“政企分开、管理科学、产权明晰、权责明确”“借、管、用、还”分离。五是发展不平衡。一家独大，其他羸弱，城投成为投融资的“巨无霸”，其他*家则崭获甚少，公司之间竞相迸发的氛围不浓。调查比较，*市充分发挥平台公司间的竞争效应，*年全市整合优质资产，集中组建津城、津联、津投三家平台公司，充分竞争，平衡发展。六是法人治理滞后。*家平台公司普遍存在法人治理结构不完善的问题。董事会和监事会名存实亡，内部监督、风险控制和法律顾问等制度形同虚设，根本没有建立“三会一层”制度。
5.管理不严。一是制度滞后。我市目前国有资产管理的规范性法规、文件要么过于笼统、要么刚刚出台，建章立制仍需时日，信息化程度不高，管理十分粗放。二是监管不畅。缺乏完整、科学、严谨的国资监管流程，监管部门利益固化，各自为政，监管职能相互交叉，各成体系，国资出租出借、对外投资等基本靠单位自行管理，自觉上缴收入，监管约束不强，容易造成国资流失。三是处置随意。部分行政事业单位国有资产的购买、使用、处置等环节随意，没有建立“一物一卡一条码”数据化管理机制，致使资产管理较为混乱。
6.闲置突出。一方面，没有建立起对闲置国有资产的管理制度体系。另一方面，由于布局调整、机构撤并、政策影响等原因，部分国有企业、行政事业单位的土地、办公楼、办公设备等，闲置突出，处于真空状态。如，原市计生委和国土局办公楼、市本级*宗共*亩的闲置建设用地、市房产局所属的部分直管公房、部分建设好的配套到位的而没有入住率的公租房和廉租房、部分国有企业改制土地厂房院落商铺门面、文化系统及五馆一中心搬迁后遗留的原有房屋场地等国有资产都处于闲置状态。
三、工作建议
坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分离，理顺政（事）企关系，搭建国有资本运作平台，有效防止国有资产流失，实现企业健康发展和经营性国有资产保值增值。这为我市进一步加强国有资产管理、推进国有资产转型升级、促进国有资产保值增值提供了基本遵循。现结合我市国有资产调研中发现的问题和掌握的情况，提出以下几点建议：
（一）定思路
紧紧围绕国有资产“规范管理、保值增值、做大做强”总目标，按照“三统一、两分开、一分离”的总路径，全面深化国有资产管理体制机制改革。建议市委、市政府按照“统一基础管理、统一监管政策、统一监督考核”要求，以强力推进实施“政企分开、政资分开、管办分离”为突破口，授权市国资委对市属经营性国有资产履行唯一出资人职责，实现国有资产的集中统一全监管。
（二）明职责
1.建立大国资监管体系。推动构建国资监管大格局，既是集中力量办大事的重要举措，也是加快完善国有资产监管体制的内在要求。市政府及各相关单位要切实增强责任意识、大局意识，认真履行国有资产统一监管工作职责，自觉依法管好国有资产，防止国有资产流失，确保国有资产安全完整和保值增值。
2.强化市国资委职责。按照《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔*〕*号）和《关于推进市属经营性国有资产统一监管的实施意见》（*市发〔*〕*号）文件要求，加强市国资委职责，在新一轮机构改革中，强化市国资委内部组织机构设置，增强职能定位，明确履职边界，增设内设管理科室，增加编制职数，充实专业队伍。强化市国资委四个方面的具体职责：一是贯彻国家有关国有资产管理的法律、法规和方针、政策；二是制定全市国有资产管理规章制度，明晰产权并组织实施产权管理和监督检查；三是负责对全市行政事业单位及所属企业资产的产权变动和资产处置的审批和监督，推动资产的合理配置、节约和有效使用；四是收缴国有资产处置收入和经营性资产收益，对经营性资产收益纳入“收支两条线”管理并监督其实现保值增值。
3.明确国资运营平台公司职责。市委、市政府要赋予国资运营平台公司国资持有工作平台、国资管理履职平台、国资保值增值运营平台的功能，统一管理经营由市国资委注入的国有资产、资源，确保增值。通过平台公司归集整合国有资产，提升国有资产的集聚效应；通过项目投资助推国有资产创新发展、转型升级；通过产融结合为国有企业发展提供资本金，放大国有资本功能。
（三）清家底
1.建立数据库。构建政府公共资产管理网络，推行“一物一卡一条码”管理，建立完善的国有资产登记管理信息系统，并与各行政事业单位、国有企业实行数据共建、资源共享。
2.确权登记。市政府要组织国资、财政、产权、审计等部门，成立专门机构，落实工作人员，集中时间和力量，完善无产权资产手续，尽快办理房屋和土地权证，确定资产产权归属。相关单位在取得资产后要及时进行产权登记，明确权属，维护国有资产的安全性和完整性，防止国有资产损失和浪费。
3.摸清家底。分行业、分系统做好行政事业单位、国有企业国有资产清查核实，梳理国有资产的数量、类型、质量等情况，理清资产的产权归属、管理与使用情况，掌握资产经营和收益入账情况，摸清家底。
（四）强平台
国资投融资平台公司承担着国有资产保值增值的使命职责，应当具有完全的法人治理结构，成为管理国有资产的延伸手臂，成为推动国有资产转型升级的加速器。要加快整合现有*家平台公司，推进其转型升级，规范其科学管理，坚持自主经营、自负盈亏的原则，将其打造成“融资、投资、经营、收益”充满活力的市场主体。
1.坚持注入优势资产，重新整合为三家平台公司。为防止国有资产碎片无形、国有资源散落无序、国有资本分散无力，建议根据资源类别分组，将现有的*家平台公司，整合组建为城市建设类、国有资产运营类、实体经济发展类三家平台公司。一是以城投为基础整合组建城市建设平台公司。将现有的城投、交投、社投、水投、交通枢纽等*家公司的资产、债务、业务等全部并入进来，整合组建新的城市基础设施建设投资运营平台公司，主要承担涉及城市基础设施、科教文卫民生领域等版块的基础设施投融资建设以及相关产业的开发经营，并对目前*家公司所承担的重点建设项目全面接盘，确保重点项目无缝对接。二以国投为基础整合组建设国有资产运营平台公司。以现有国投为依托，归集市直行政事业单位闲置的经营性国有资产和市属企业国有资产，统一注入平台，主要承担市属企业资产经营开发、市直行政事业单位经营性国有资产的归集经营、市属控股或参股企业的股权管理等业务，围绕“盘活存量、做大做强”目标，逐步发展成工业经济、金融服务、酒店管理、房地产开发等于一体的集团公司。三是以宝投为基础整合组建实体经济发展平台公司。以*经开区的宝城、宝集、宝农为依托，归集经开区的实体产业资本，统一注入平台，主要承担*经开区基础设施投融资建设和相关产业的开发经营、招商引资以及服务入驻企业等业务。
2.坚持转型升级。市国资委要对新整合组建的平台公司的发展规划、配套举措、建设项目、人力资源、以及经营中存在的问题等情况，进行全面摸底，掌握情况，科学研判，助其转型升级排除体制机制障碍。要加快实现新整合组建的投融资平台转型升级，积极开展国有资本运营实践，确保市政府通过市国资委向其注入的资本增值。要通过靠大做强、招商引资、战略合作，到*年底，切实优化平台运营体制机制，释放发展活力，实现转型升级，提升运营管理和效益水平，强化企业综合竞争力。
3.坚持规范管理。一是完善法人治理结构。加强平台公司董事会和监事会建设，推行外部董事和外派监事制度，建立健全内部监督管理和风险控制制度，推进企业法律顾问制度。借鉴*市、*市作法，由市国资委统一高薪聘请一定比例的专业外部董事和外派监事到平台公司任职，参与平台治理和重大事项决策。二是加强党的建设。推进党建进章程工作，建立平台公司党委（党组），班子成员党组织关系统一放市国资委，中层管理人员向市国资委报备，明确平台公司党委（党组）企业法人治理结构中的法定地位和领导核心作用，推动形成党委（党组）、董事会、监事会协调运转、有效制衡的工作机制。三是推进薪酬制度改革。建立平台公司内部业绩考核、激励约束机制，实行差异化管理，建立健全不同性质、不同类别、不同行业的考核指标和分类考核办法，合理确定薪酬结构和中长期激励方式，逐步建立差异化的管控手段和管控方式。
4.坚持平稳过渡。在整合改革过程中，要严格按照国家、省、市相关政策文件精神和工作纪律要求，依法依规按程序推进各项整合工作，尤其要处理好发债资产的整合，确保债权人权益不受损和我市资本市场的信用信誉。各企业负责人要坚守岗位，认真履职，严守财经纪律，不得隐匿转移资产和违规处置资产，维护企业稳定，确保整合改革平稳推进。
5.坚持人才优先战略。配齐配强重组整合后的平台公司领导班子，统一纳入市管干部范畴。积极引进具有国企改革、资本运作、财务融资等专业背景，经验丰富、业绩突出的专业人才，为切实履行好平台各项职能、开展专业化运作提供坚实的人才支撑。
（五）推改制
1.谨慎处置僵死资产。按照供给侧结构性改革的要求，坚持“平稳、公正、法治、市场”的原则，谨慎处置僵死资产。一是精准识别，建立数据。对停产、停业、亏损面达*%的*家市属国有企业，按类型精准识别为僵死资产，分别纳入国有资产数据库。二是精准施策，分类处置。建议从*年开始，利用*年时间，分门别类改制，将市属国有僵尸企业和空壳公司的僵死资产处置到位：对可进入产权市场交易的，通过公开转让，实现国有股权全部转让退出。对变现能力较好，资产负债相当的，依《公司法》实施清算关闭注销。对资不抵债的，按《企业破产法》实施依法破产、市场出清。对产业关联度强，尚有转型发展潜力的，采用吸收合并、无偿划转、股权多元化等方式进行重组整合。对已关闭暂不能注销的，授权国企平台公司集中统一管理，降低维持成本。对“三无”公司，逐年分批由市财政预算安排改制经费，安置职工，处置遗留问题，实施关闭注销。
2.推进“事改企”工作。按照“政企分开、事企分离、改制转企、统一监管”的要求，加快推进*市燃气公司、*市政工程公司、*市一设计院、*市二设计院、*路桥公司、*市物资协作总公司等*家经营性企业化管理的事业单位转企改革工作。通过业务剥离、整合重组等方式，按照“先进行企业职工身份置换，后实施国有资本退出”的思路，完成转企改制。事业单位改为企业后，采取资产注入平台、兼并重组、清算注销、对外转让等方式，加大国有企业改革力度，实现国有资产效益最大化。
3.盘活国有闲置房产。针对国有闲置房产量大的实情，要盘活这些资产，确保国资收益应收尽收。一是加强房产管理。对未取得产权证的国有房屋，市政府授权国资委会同住建、房产部门采取措施，补办产权证。对无法办理产权证的国有房屋，要发放内部登记证，加强监管。对机构撤并后可利用的闲置房产，市政府要集中管理，授权国企平台公司统一经营管理。二是纳入公共交易平台。严格执行《关于推进市属经营性国有资产统一监管的实施意见》（*市发〔*〕*号）的规定，将国有资产的出让、租赁及承包纳入资源交易平台，实现国资效益最大化。三是建立退出和竞争机制。市直单位的经营性房产，根据其地段、年份、设施等情况，合理制定租金，引入退出机制和公平竞争机制，确保税收效益和保值增值，发挥国有资产的最大经济效益。
4.集中整合分散资产。集中整合分散在市属各单位各企业的经营性国有资产，提高集中度，发挥集成效应、规模效应、经营效应，推进国有资产向关键领域集中。盘活市属国有企业的房屋、土地存量，对其进行整体收购储备营运，盘活房屋、土地，实施资产变现，化解政府性债务风险，实行资产集中、资本集聚、资源集约、资金集成，发挥国有资产的整体优势，提升国有经济的整体竞争力，为经济社会发展和重大项目建设提供资金支持。
5.混改吸纳外来资本。借鉴*市国资委、广东粤海集团混改模式，积极吸纳外来资本，提高国有资产混合所有制成份，发展混合所有制经济。根据我市国有资源禀赋，打破划地为牢思维模式，选取城市基础设施建设、自来水改造升级、第二水源建设、污水处理、垃圾废弃物处置、行政事业单位闲置房产地产等好项目，公开发布招商信息，广泛征集意向投资者，通过产权转让、增资扩股等模式引入战略投资者，推动各类社会资本与我市国有资产合作，盘活国有资产。
（六）快移交
1.加强领导，高位推动。成立市属经营性国有资产统一监管领导小组，加强组织领导，根据《关于推进市属经营性国有资产统一监管的实施意见》（*市发〔*〕*号）文件精神，按照“能归尽归”原则，统一归集移交给市国资委监管，在更大范围、更高层次推动国有资产整合、配置和协同发展。
2.精心谋划，细化方案。按照“两分开、一分离”工作的基本原则，剥离市直部门及其所属企业的经营性国有资产，坚持问题导向，出台“一企一策”国资脱钩移交方案，力求干一件成一件。
3.区分情况，分类推进。按照直接移交、暂缓移交、委托监管、依法退出等四类，对市直部门所属企业进行分类，确定具体名单。将条件成熟的政企脱钩后的企业、市文资委监管的文化系统类企业、转制为企业的*家企业化管理的事业单位和新组建国有企业全部纳入市国资委直接监管。将正在涉及改制、整合和遗留问题处理的国有资产，限定时间，暂缓移交。将条件不成熟或者特殊行业的国有资产由市国资委实施委托监管。将已经停产停业，连年亏损，长期欠薪、欠税、欠息、欠费，主要靠政府补贴或银行续贷等方式维持生存的企业，由市国资委认定为“僵尸企业”和空壳公司，实施依法退出。