关于农村幸福院“长者食堂”运营状况的调查报告
1.前言
调查背景
随着我国城镇化的快速发展和人口老龄化的加速加深，农村青壮年劳动力大规模涌向城镇，农村留守老人群体逐年增多，特殊困难人群养老问题逐渐突显。为缓解老年人养老吃饭难题，农村幸福院“长者食堂”应运而生，解决了农村留守老人的燃眉之急，消除了外出务工人群的后顾之忧，取得了良好社会效果。然而，随着时间的推移，“长者食堂”的资金来源、服务范围、运行模式等问题相继出现，部分“长者食堂”难以为继，养老服务之路步履蹒跚。一方面是群众的呼声，另一方面是“长者食堂”的困境。如何让“长者食堂”持续健康发展，为老年人提供更优更好的服务成为当前亟待解决的社会问题。
调查目的
以XX市为例，围绕农村幸福院“长者食堂”可持续运营问题，调查了解农村幸福院“长者食堂”运行状况，为改善“长者食堂”运营管理提供依据。
调查方法
一是设计调查问卷，采取普查的方式调查XX市内的农村幸福院“长者食堂”现状；二是实地走访查看农村幸福院“长者食堂”，找出问题原因；三是召开不同层面代表参加的座谈会，收集意见建议。
调查内容
为更好惠及服务农村老年群体，近年来，XX市聚焦农村养老服务短板，按照“公益为本、对接市场、试点先行、全面推开”的思路，试点“村办公营”和“村办民营”两种模式，积极推进“农村幸福院＋长者食堂”的新型居家养老服务，重点解决农村老年人一日三餐难题，打造舌尖上的养老，人民群众获得感和幸福感不断增强。
2.建设运营现状
截至20XX年，XX市共规划建设农村幸福院XXXX个，已建成农村幸福院XXXX个，占比XX.X％；其中开办“长者食堂”XXXX所，就餐人数达到XXXXX人。
政策支持方面
市级层面，按照农村幸福院一、二、三等级评定标准，实施差异化的一次性建设奖补。在区县层面，结合区域实际，配套出台建设奖补和运营补助政策。在农村幸福院建设资金方面，按照财政分级承担机制，帮助解决一次性开办建设费用，通过“以奖代补”等方式建立运营补贴制度。例如：XX区每处10万～15万元，经开区每处13万元，XX区每处10万元，X每处5万～7万元，高新区每处5万元，XX每处1万～3万元。在“长者食堂”运营和餐费补助方面，建立“政府补一点、集体出一点、个人掏一点”的多方支付方式，共同推进养老助餐配餐合作机制，让老人们吃上美味价廉的热饭菜。例如：XX区每处每年由区、镇财政给予2万元和1万元运营补助，每人每天餐费标准6元，采用“5＋1”助餐模式（区财政5元、子女1元）；高新区每处每年按等级给予1万～3万元运营补助，采用“5＋1”助餐模式（区财政5元、子女1元）；XX采用“2＋1＋1＋1”助餐模式（县财政2元、乡财政1元、村集体1元、子女1元）。在助餐范围上，除XX规定为80周岁以上外，其他区县（功能区）均为75周岁以上。据调查，目前90％的“长者食堂”以提供堂食服务为主，普遍不具备送餐服务能力，前来就餐的多为自理老人。失能、高龄老人等行动不便的刚需群体能否享受到助餐服务，很大程度上依赖送餐服务。
建设标准方面
坚持量力而行，尽力而为，“一村一策”。农村幸福院建设选址多数与村委大院合用、租赁闲置房屋或由旧校舍改造，平均投资在10万～20万元。多数配有食堂、文化娱乐室、休息室、理发室、卫生室、卫生间等设施，并融入适老化元素，实用性和安全性较好。
以XX为例，根据老年人口数量和村集体经济收入情况，目前已建成581个农村幸福院，平均建设成本在10万元。不刻意要求建设等级标准，有条件的村独立设置“长者食堂”，不具备条件的，选择面积较大的村场所建设中央厨房，辐射配送邻村“长者餐桌”，降低了建设成本。
运营模式方面
坚持因地制宜，多元化运营，灵活采取村集体自营或委托第三方连锁经营等方式。目前已开办XXXX处农村幸福院“长者食堂”，村集体自营XXX处，占XX.X％，第三方运营XXX处，占XX.X％。在开办方式上，以本村幸福院开办的有XXXX处，占比XX.X％，依托乡镇养老综合服务中心、配餐服务中心就近配送餐的有XXX处，占比XX.X％。
例如，XX镇选择民营快餐店为附近X个农村幸福院配送餐。XX区高兴镇六合村成立“优农益家专业合作社”，为临近XX个村“长者食堂”集中采购配送食材，节约了人力资源，降低了采购运营成本。有些村“两委”通过采取租金减免、免费提供场地、补贴水电费等措施，吸引市场力量建设和运营“长者食堂”。有些村充分发动社会各界力量，进行爱心捐助，保障了运营质量。
例如，XX村鼓励村民将自家蔬菜送往幸福院，降低了食材采购成本，弘扬了孝道文化。
配餐质量方面
从实地调查情况看，“长者食堂”以公益性为主，收费普遍较低，每人每餐在X元左右。各“长者食堂”均落实每周食谱制度，以午餐居多，荤素、汤菜搭配，每餐“两菜一汤”。这些“长者食堂”中有XX％提供了营养餐，XX％开展了膳食指导，XX％进行了减盐减油行动，部分“长者食堂”还配备了营养师等专业餐饮服务人员。各相关部门对食品留样定期抽检，确保了老年人用餐食品安全。
在调查中，多数老年人对食堂饭菜质量表示满意，有的老人说“平时在家做饭不多，这里食物清淡、容易消化，吃得比家里强”；有的子女说“食堂提供的且食谱多样化、营养健康，父母在这里吃很放心，我们感到很省心”。
据调查，老年人到“长者食堂”就餐意愿强烈，符合助餐条件的老年人就餐率达到XX％以上。
社会参与方面
探索农村为老助餐资金筹集机制，广泛发动社会力量参与农村“XX助餐”行动。建立慈善资源注入助餐服务机制，推动各类慈善组织通过设立“助老免费午餐”“慈善一日捐”等项目，多渠道筹集建设运营资金。充分发挥新时代文明实践中心作用，将志愿服务融入“长者食堂”建设。
组建志愿服务队伍，将与“长者食堂”结对帮扶列入文明共建内容，鼓励引导各方人员参与为老志愿服务活动中，到农村幸福院开展义务劳动，为特困、失能、高龄等老年人提供送餐服务，将农村幸福院“长者食堂”建成传递党和政府关爱的“暖心驿站”。目前，XX市已有120余支志愿服务队伍，4300余名志愿者参与养老志愿服务。
3.存在的主要问题
农村幸福院“长者食堂”提供助餐服务，切实解决了农村老年人吃饭难问题，消除了子女后顾之忧，体现了党委政府民生工作的温度，在基层凝聚起强大民心民意。但在实际推进过程中仍存在短板和不足，导致“长者食堂”很难盈利，甚至个别“长者食堂”亏损严重。
奖补政策落实不到位
目前，已建成的农村幸福院“长者食堂”，多采用租赁闲置房屋、改造弃用学校、合用村委大院、新建房屋等方式建设，每处建设经费概算在10万～20万元。
在市级财政方面，按照星级评定结果拨付了部分建设奖补资金，但个别地方未拨付到位；县级财政方面，出台了建设资金保障政策，但普遍存在执行不到位现象；乡级财政方面，多数乡镇没有建设补贴政策。
目前，农村幸福院“长者食堂”的建设资金普遍存在缺口，建成运营的农村幸福院“长者食堂”多数由村集体垫资或临时拖欠，负担较重。
资金筹集渠道不够宽
日常运营支出主要包括餐费、水电费和人员薪酬。从就餐费用看，各区县根据自身实际，给予不同标准补助，XX区、XX区和三个功能区餐费补助都在5元以上，能够满足供餐需求，持续性问题可以得到保障。XX县县级财政餐费补助2元，其余3元由乡镇、村集体、老人子女承担，有些财力薄弱的乡镇和集体收入低的村资金保障有难度。从运营成本看，村集体自营农村幸福院“长者食堂”至少聘用1人，最多聘用5人，每年运营成本在3万～8万元，多数村存在不小的资金缺口。
大部分村存在“等着要饭吃、等着要钱花”的思想，主动作为不够，办法措施不多。调研中，XX公司负责人谈到，作为第三方运营公司，与XX区130多个村签订了托管协议，实行“5＋2”或“5＋3”模式，区财政承担的助餐运营补贴到位了，但村集体补贴普遍难到位。
运营管理机制不规范
部门协同发力不够
农村幸福院的建设运营涉及建筑规划、食品卫生、应急安全、消防排查等各行业各领域，存在一定风险隐患，需要各部门协调联动，形成工作合力。
标准化、规范化有欠缺
村集体自营的农村幸福院大多依靠村“两委”干部管理运营，普遍存在精力不足、服务水平不高等问题。有的农村幸福院虽然具备餐饮、休息、阅读、娱乐等功能，更多注重老年人生活照料方面的服务，在文体娱乐、精神慰藉等方面服务还有欠缺。
社会公益作用发挥不明显
志愿服务与信用体系建设没有挂钩，社会互助未形成思想共识和自觉行动，志愿队伍缺乏统一的组织管理，存在结构不稳定、时间不固定等问题。
工作推进不够平衡
受客观条件制约，区县之间、乡镇之间、村与村之间都存在推进不够平衡的问题。在农村幸福院建设运营过程中，受各级财力限制，村集体成为最后“兜底”的关系。
有的村集体经济有“造血”功能，高标准打造了农村幸福院，基础设施及运营情况良好，能提供洗浴、棋牌文娱等服务。
调研中，高兴镇六合村成立合作社，联合周边村集体采购食材、统一分配，2021年盈利2万余元反哺村集体经济。有些村虽然建立起了幸福院，但村集体经济发展水平规模较小，基础设施简陋，仅能满足配餐要求。据调查，集体经济年收入少于20万元的村仅靠自身能力很难维持正常运转，有的集体经济薄弱村，虽然“硬撑着”办起了长者餐桌，但难以为继，面临“开门容易关门难”的尴尬境地。
4.运营对策建议
小食堂反映大民生。农村幸福院“长者食堂”是民生实事项目，要实现可持续运营，必须从机制建设、财政投入、模式创新、智慧应用等方面同时着手，突破短板局限，创造规模效应。
强化政府主导
政府部门要将建设农村幸福院“长者食堂”作为基本养老服务保障，按照财政分级承担机制，帮助解决一次性开办建设费用，制定运营补助政策，结合实际给予差异化奖补，并督导各级资金预算执行到位。
要坚持“差异化”精准补助，对年集体收入20万元以上的村，以扶持班子建设、扩大“造血”功能为主，鼓励单独建设“长者食堂”，按照“一村带一村”或者“一村带多村”的方式，通过中央厨房配餐辐射带动周边暂不具备建设条件的村。对年集体收入10万元以下的经济薄弱村，政府资金应给予重点倾斜，保障基本的助餐场所建设，确保把钱花在刀刃上。
统筹规划建设
要统筹规划建设农村幸福院“长者食堂”，以乡镇（街道）为单位，摸清老年人口分布情况和服务需求半径，依托养老服务设施专项规划，按照“广覆盖、保基本、可持续”的原则，整合养老服务站等社会资源建设，构建“15分钟养老服务圈”，力争实现全覆盖。
要制定“长者食堂”规范化建设指南、等级评定标准等，指导各地进行适老化改造，完善消防、卫生检疫等设施设备，推动“明厨亮灶”建设。要搭建养老服务综合信息平台等信息化手段，推广智慧养老助餐系统，实现“长者食堂”人员智慧化识别、精准化补贴和无感化支付。
盘活运营成本
要不断加大鼓励市场力量参与的政策创新力度，积极拓展各方资金渠道，千方百计盘活建设运营成本。
争取相关政策优惠
通过落实社区家庭服务业税费优惠，对建设“长者食堂”的中央厨房给予专项支持，帮助其降低运营成本。通过采取租金减免、免费提供场地、补贴水电费等措施，吸引市场力量参与建设和运营。
整合盘活现有资源
充分整合村文化大院、闲置学校等公共资源，进行适老化改造，打造集助餐配餐、休闲娱乐、日间照料等功能于一体的新时代农村幸福院，降低建设运营成本。
搭建公益服务平台
通过政府购买服务、公益性岗位支持等方式，聘请有劳动能力的农村留守妇女，加入养老服务行列。既解决低收入、高年龄群体家门口就业问题，又减轻村集体经济负担，推动农村幸福院“长者食堂”可持续运营。
广辟资金来源渠道
建立慈善资源注入机制，鼓励地方乡贤捐资助孝，通过定向捐赠的方式推进长者助餐服务。推动慈善组织设立“慈善为老助餐专项基金”，作为财政支持的有效补充。鼓励农村集体力量采取划拨菜地、集体资产收益等方式支持“长者食堂”建设。
融入志愿服务力量
充分发挥乡镇社工站、社会组织等力量，建立农村助老志愿者服务队，采取积分制和星级评定等办法，激励他们为特困、失能、高龄等老年人提供送餐服务，进一步降低运营成本。
坚持分类施策
根据各村人口构成、经济状况和群众意愿，按照成熟一个、实施一个的原则逐步推开，有序推进。
运营方式
不断拓展、强化农村幸福院模式，依托村内闲置公共资源，合理规划配建“长者食堂”，暂不具备条件的，以中央厨房连锁运营的方式实施配餐服务。
饭菜标准
各村根据自身经济条件，在保障食品卫生安全的前提下，结合物价指数和老年人助餐需求，以不低于5元的成本价格，视情调整餐费标准，满足老年人就近、价廉的助餐服务需求。
助餐人员范围
以乡镇为单位对各年龄段老人进行统计测算和科学分析，坚持量力而行，根据各级财力和村实际情况，确定纳入助餐人员范围。将特困人员、低保对象等“七类特定对象”作为助餐重点保障对象，集中力量解决特殊困难老年人的吃饭问题。
提升运营质效
“长者食堂”运营涉及方方面面，应明确职责，齐抓共管，形成可持续性运营的工作合力。
拓展服务功能
构建“中央厨房＋配餐点＋上门送餐”的三级网格化养老助餐服务体系，探索发展集中配送业务。通过送餐上门服务对行动不便、独居留守老年人进行探视关怀，并与基本公共卫生、残疾人保障等服务有机结合，将困难残疾人、留守儿童等逐步纳入服务范围。
实行智慧配餐
研发“长者食堂”智慧配餐系统，以提高效率、简化操作、降低人工成本和海量数据处理能力为目标，实行全流程食堂配餐服务，通过手机点单、电话下单、套餐模式等方式，开展多形式用餐服务，方便老人，节省人力，节约食材。
完善个性功能
搭建“长者食堂”智慧管理系统，完善用餐人员档案，针对老年人消化功能减退，根据老年人的身体状况和饮食口味，提供有利于老年人健康的特色配置。对经常点餐的老人，突然3天以上没有点餐，系统就会向助餐服务机构管理员自动发出预警信息，在第一时间联系相关人员上门查看，确保老人的平安。
补齐服务短板
积极探索丰富服务内容，将“农村幸福院＋长者食堂”与村新时代文明实践站、百姓大舞台、休闲健身广场等阵地相结合，打造综合型的养老服务中心，满足老年人就餐、精神文化、娱乐等多样化的服务需求。
同时，不断拓展服务领域，发挥其辐射带动作用，形成“一村带多村”的“农村幸福圈”框架。
5.调查结论
XX市内的农村幸福院“长者食堂”分布范围广，价格普惠适中，食堂基础设施能够满足要求。但近年来因材料成本、场地成本、劳动力成本的增加，导致运营成本较高，政府津贴难以弥补资金缺口，且信息化程度不高，缺乏完善的运营体制，供不应求的困窘与资金匮乏成为普遍存在的问题。
要按照“政府搭台、村居承办、居民互助、个人自愿、梯度收费、社会参与”等思路，从机制建设、财政投入、模式创新、智慧应用等方面入手，复制成功经验，突破短板局限，创造规模效应，逐步构建多层次、多元化和市场化的长者助餐服务体系。