某乡推进耕地“非粮化”整治确保粮食安全调研报告
××××乡领导班子成员围绕我乡推进耕地“非粮化”整治确保粮食安全主题，分成8个调研组深入7个村（社区）、企事业单位、合作社，采取抽样调查、实地走访、调查问卷等方式，对我乡耕地“非粮化”的现状及现象、存在的主要原因进行了专题调研，并收集了确保粮食安全的意见建议，共设计了××××县××××乡推进耕地“非粮化”整治确保粮食安全调查问卷，并通过网络平台发放（共发放问卷265份，收回265份，有效问卷265份，有效率100％），对相关情况进行调查研究并比较归纳，提炼出最有效的信息，对××××县××××乡推进耕地“非粮化”整治确保粮食安全总体情况有了全面了解。
表1调查问卷发放回收情况
发放问卷
回收问卷
无效问卷
有效问卷
问卷有效率
265
265
0
265
100％
通过调研，系统分析了××××乡耕地“非粮化”整治、粮食安全生产工作中在政策宣传、生产效益、基础设施等方面存在的瓶颈问题，立足××××实际，会同相关专业人员分析研判、学习借鉴外地经验，提出××××乡耕地“非粮化”整治的总体思路，在压紧压实责任、加大宣传力度、加大基础配套、提高生产效益等方面研究对策，推动××××乡粮食安全生产。现将调研情况报告如下。
一、基本情况及“非粮化”整治主要做法
（一）××××乡基本情况
××××乡位于××××县×××部，东临××××区，南接×××镇，西连×××镇，北靠×××县、××市，是“两县两市”结合部，距县城53公里，距离新柳南高速公路×××出入口10公里。行政面积144平方公里，辖7个村（社区），72个自然庄，5101户20397人。全乡耕地面积1401公顷，其中水田293公顷，旱地1108公顷（数据来源于××××县志，2021），农业产业主要以甘蔗、种桑养蚕为主，养牛、养羊等产业为辅。粮食种植面积1216公顷，其中水稻种植413公顷（双季），玉米种植466公顷，花生种植240公顷，甘蔗种植1672公顷。
××××乡属大石山区，有大小石山约500座，遍布峰林谷地和峰丛洼地，属典型的喀斯特（岩溶）地形，土地较为贫瘠。境内矿产资源有煤、铁矿、石灰石、方解石等，辖区内的××××县祥龙矿业实业有限公司（那良斜井）是××××市唯一有合法开采权的煤矿（祥龙矿业公司），年产煤9万多吨。水资源、水域少，全乡有×××××等5座小型水库，总库容×××万立方米；耕地面积少、以旱地为主。
（二）耕地“非粮化”整治主要做法及成效
近年来，××××乡始终牢记“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”的使命担当，认真贯彻落实A总书记关于保障国家粮食安全的系列重要指示精神，全面落实中央、自治区、××××市和县委关于粮食安全的决策部署，扎实推进耕地“非粮化”整治工作。
1.健全完善“田长制”，全面压实耕地保护责任。根据上级的工作部署，结合工作实际，××××乡先后出台了《××××乡全面推行耕地保护田长制实施方案》《××××乡耕地保护田长制专项行动方案》，成立工作领导小组和督导组，建立由乡党委书记、乡长担任三级田长，班子成员担任三级副田长，村（社区）支书、主任担任四级网格长的网格体系，明确各级田长工作责任，形成了“横向到边、纵向到底”的保护网格，将保护任务落实到人、到地块。全乡设三级田长2人，三级副田长7人，四级田长7人，网格员44人。成立由乡纪委书记、监委主任担任组长，纪委委员和乡村建设综合服务中心专业技术人员担任成员的督导组，进一步压实责任。
2.坚持多措并举，耕地保护力度持续加强。
落实耕地用途管制。分类制定整治措施，强化设施农业占用耕地监管，依法依规处置存量问题，坚决遏制违法用地增量，有效防止了以设施农业之名违规占用耕地搞非农建设行为。推进耕地占补平衡。按照“先补后占、占一补一”的原则，督促项目建设单位及时缴纳耕地开垦费。2021年以来，完成土地整理项目新增耕地xx亩。划定永久基本农田。结合第三次国土资源调查，按照“数量不减、质量不降”的要求，对新一轮退耕还林还草与永久基本农田保护范围进行了全面核查，全乡共划定永久基本农田xx万亩。扎实开展撂荒地清理整治。近两年特别是今年以来，全乡各级把撂荒地整治纳入乡村振兴战略和粮食安全责任考核体系，积极探索推行引导农户复耕一批、规模流转一批、委托代管一批、集体助耕一批和项目改造一批“五个一批”的措施，盘活撂荒土地资源。全乡已整治撂荒地xx万亩，占撂荒地总面积的xx％。
3.创新经营机制，综合保障能力日益提高。
精心培育新型经营主体。持续加强新型农民培训教育，支持规模化程度较高的专业合作社、家庭农场、种粮大户发挥规模经营示范带动作用，有效提升了农业生产经营规模化、集约化水平。不断转变农业生产方式。积极培育健全以农机合作社为主的农业社会化服务组织体系，引导支持农户通过土地流转、土地托管、土地入股等多种形式发展适度规模经营，较好解决了农村劳动力短缺的问题。严格落实国家惠农政策。全面贯彻落实国家各项惠农补贴政策，千方百计降低农业生产成本，提高种粮收益，调动农民群众种粮积极性。
二、存在的主要问题与成因
1.思想重视程度不够。
调查问卷显示，宣传不到位，群众不熟悉相关法律法规等问题是导致耕地“非粮化“的一个重要原因，占21.2％。这表明xx乡个别居民与工作人员对耕地保护和粮食安全生产思想不够重视，责任落实还不够到位，宣传氛围还不够浓，少数基层组织和群众保护耕地意识不强，违法违规乱占耕地的问题依然存在。
2.农业经济效益低下。
一方面，种粮比较效益低。种粮与种植瓜菜、林果、花卉等经济作物相比，周期长、利润低，丰产不丰收。不算人工成本，平均每公顷粮食收益远低于经济作物每公顷的收益，散户种粮积极性普遍不高。此项原因在调查研究中占据较大比重，约19.1％，另一方面，粮食生产还在一定程度“靠天吃饭”，雨顺的年份产量高，一旦遇上自然灾害，可能会导致大幅减产甚至绝收。相对外出务工和种植经济作物，种粮效益差距悬殊。
3.农村劳动力缺乏且严重老化，不愿种粮
由于种粮的经济效益低，加之，农村人口老龄化严重低收益条件下土地时有撂荒。在调查中，我们发现约有四分之一的调查者认为农村劳动力缺乏是导致耕地“非粮化“的重要原因，这表明在xx乡的大量农村青壮年外出务工，留守的大多是年龄偏大、体质偏差、文化偏低的老龄部队，有的家庭土地离家比较近的还会耕种，能自给自足，而有的家庭则放弃耕种，直接选择购买粮食，严重影响了粮食生产。
4.农业技术缺位且水平低，不会种粮
当前基层农技推广队伍人员老化、知识技能弱化、整体结构薄弱，部分乡镇农技人员往往被兼职使用，或干脆被转岗使用，甚至个别乡镇无人可用。农民种粮需要技术的持和引导，但目前乡镇农业服务中心无法充足供给，造成有的农民农业技术掌握不到位，比如不当使用农药化肥、选种不优等现象时有发生，这都会影响粮食质量，进而降低种粮效益。同时，由于留守群体的特殊性，对农业新技术的接受和应用能力都较低，也给农业生产造成较大影响。
5.农业基础设施仍有短板，“粮经争地”矛盾依然存在。
随着产业结构调整，设施农业、果园等经济作物在一定程度上挤占了粮食种植的空间。已经形成的撂荒地中大多分布零散、农机作业不便、整治难度大，一些撂荒地由乡镇政府或村社集体代为整治，可持续发展难度较大；土地流转机制还不完善，农户积极性不高，存在“不愿流转”“宁荒不转”现象；一些耕地的惠农补贴难以真正兑付给实际种粮者，一定程度上影响了大户承包种粮的积极性。现有的粮食仓储设施中有的修建于上世纪六七十年代，依然带病运行，无法满足科学储粮要求。
6.执法力量薄弱，耕地保护监管还不到位。
机构改革中撤销了乡镇国土所，乡镇土地执法力量薄弱，基层耕地保护责任落实难，违法用地的问题得不到有效解决。
三、对策与建议
1.提高思想站位，持续加大组织落实力度。
强化思想认识。深入贯彻落实A总书记关于粮食安全和耕地保护的一系列重要指示精神，进一步提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面落实粮食安全战略，教育引导全市各级和广大群众真正增强做好耕地保护、抓好粮食安全的思想自觉和行动自觉。强化宣传发动。充分利用“科技三下乡”、粮食宣传周、发放明白卡等多种渠道和形式，进村入户大力宣传《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律政策，营造做好耕地保护和抓好粮食安全生产的浓厚氛围。
2.全面摸清全乡耕地“非粮化”存量，因地制宜，统筹规划
（1）利用国土三调、土地年度变更调查等数据成果，或通过聘请第三方开展全乡粮食种植图斑勾画等方式，彻底摸清目前日照市耕地“非粮化”存量，积极稳妥推进耕地复耕。按照对耕地土层的破坏程度和复耕难易程度进行分类汇总，摸清不同类型耕地“非粮化”现象的面积、分布、现状和成因等具体情况。针对不同类型的耕地“非粮化”情况，研究相关政策措施分类制定稳妥处置方案，如针对撂荒地，如果耕作条件较好，则优先复耕种粮；耕作条件较差的丘陵山地，可以种植适宜的特色经济作物。稳妥、有序推动耕地复耕，逐步消化耕地“非粮化”存量，增加粮食种植面积。
（2）统筹规划，因地制宜，宜粮则粮、宜经则经。对全乡的自然资源禀赋、农业基础设施水平、农作物种植结构特点、农业生产特色等进行综合调研和分析，按照“稳粮增收”的原则，对所有耕地进行科学规划、合理布局，划定各生产功能区，高标准农田建设、涉农补贴等扶持政策优先向粮食生产功能区倾斜。粮食生产功能区内积极引导粮食作物种植，稳妥推进低效经济作物腾退恢复粮食种植，鼓励粮经复合种植区增加粮食种植面积。严格规范粮食生产功能区和粮经复合种植区的农业生产经营活动，禁止占用农用地从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，切实稳定粮食种植面积。科学统筹粮食安全和农业发展布局，宜粮则粮、宜经则经。
3.加大资金投入，精准施策落实好种粮补贴政策，提高种粮收益
（1）强化农田基础设施建设，积极推进高标准农田建设，配套完善道路、灌溉、用电等相关基础设施，强化对中低产田的改造，切实提高耕地基础地力和土壤肥力，提高耕地粮食产出能力，增加种粮户收益。
（2）持续加大对农业科技和服务的投入，加快研发推广高产优质多抗粮食新品种，推动测土配方施肥技术逐步扩大覆盖范围，有效降低施肥成本。加大对丘陵山区地块粮食生产机械的研发力度，提高相应农机购置补贴标准，着力提高丘陵地块粮食生产机械化水平。大力培育农业社会化服务主体，推动农业社会化服务发展，提高散户粮食生产效率，全面降低粮食生产成本，切实调动农户的种粮积极性。
（3）加大对种粮大户的政策支持力度，按照不同的粮食种植规模给予阶梯补贴标准，对种粮大户在农机购置、仓储用地、金融信贷等方面的需求给予政策性扶持，大力培育规模化种典型，推动粮食适度规模种植。
（4）精准施策，落实好种粮补贴政策。加大种粮补贴力度，建立耕地地力补贴标准与农村居民人均可支配收入等指标联动机制，每年定期上浮补贴标准。根据当季粮食生产所需农资价格上涨情况，及时发放农资补贴并适当提高补贴标准，切实提高种粮补贴的效能，增加农户种粮积极性。
3.加大宣传教育和约束监管力度，压实责任
（1）强化宣传教育提高耕地保护意识。通过播放公益广告、集中宣讲、发放宣传资料、微信公众号推送等手段，利用世界粮食日、全国“粮食安全宣传周”等契机，开展形式多样的宣传活动，向基层干部、农户、土地流入方等宣讲耕地保护相关法律法规、政策，引导他们提高对国家粮食安全的认识，切实增强耕地保护意识。
（2）强化对耕地流转中的“非粮化”约束和监管。出台政策措施，细化完善对耕地流转“非粮化”用途的相关限制性规定，进一步明确“不得擅自改变耕地的种粮用途”，对流转耕地的农业用途进行细化和约束，如禁止粮田流转用作严重破坏土地耕作层，影响土地复耕的种植项目，为耕地流转中的“粮田粮用”提供政策依据。
（3）加大监管力度。建立健全耕地流转数据平台，全面掌握辖区内耕地流转变动情况。尤其是对大规模的土地流转行为，各级地方政府要发挥监管和引导作用，明确土地流向和流转后用途，强化对土地流转期限内用途的抽查监管，督促流转主体履行好耕地保护责任，防止耕地过度“非粮化”。严格执法监管。综合运用卫星遥感影像和实地巡查等方式，严格规范耕地尤其是永久基本农田农业生产经营活动，动态监测耕地流向，，对占用耕地和永久基本、发展林果业、挖塘养鱼等破坏土地耕作层的行为，依法制止并限期复垦，有效遏制耕地“非粮化”倾向。