关于我市中小学集中供餐情况的调研报告
关于我市中小学集中供餐情况的调研报告
中小学集中供餐是社会各界高度关注的民生问题。做好中小学集中供餐，对保证学生在校用餐质量、促进学生健康成长具有重要意义。为进一步提高中小学集中供餐水平，市委政研室对我市中小学集中供餐情况开展了专题调研。
一、基本情况
目前，全市共有公办中小学校1199所，其中，小学860所、初中281所、高中（含中职、职高）58所，提供供餐服务的学校1113所。供餐模式主要分为自主经营、委托经营、校外供餐三种。自主经营是指学校自主开办食堂为学生提供用餐服务的供餐模式。我市采取自主经营供餐模式的公办学校有326所，占比29.3％。委托经营是指学校将食堂委托给符合条件的企业经营的供餐模式。我市采取委托经营供餐模式的公办学校有477所，占比42.8％。校外供餐是指不具备食堂供餐条件的学校，委托校外餐饮服务企业、周边学校食堂加工配送餐食的供餐模式。我市采取校外供餐模式的公办学校有310所，占比27.9％。从各县区情况看，X县、X县、X区中小学主要采取自主经营供餐模式，X县、X县、X区、X区中小学主要采取委托经营供餐模式，X县中小学以自主经营和委托经营为主，X县、X区、X区、X区中小学以委托经营和校外供餐为主，X县、X区中小学主要采取校外供餐模式。
在餐费收取上，全市尚无统一标准。从调研情况看，我市农村小学每日供午餐费用为5至10元，寄宿制小学每日供三餐费用为12至20元，寄宿制初中每日供三餐费用为12至25元，高中阶段学校每日供三餐费用为10至30元；城市区小学每日供午餐费用为12至20元、每日供早午餐费用为20至35元，寄宿制初中每日供三餐费用为15至30元，高中阶段学校每日供三餐费用为15至35元。
二、供餐模式分析
（一）自主经营模式
自主经营有完全自营和部分自营两种情况。完全自营是指学校负责食堂的食材采购、餐食加工销售、资金管理、人员管理等全部经营管理环节。部分自营是指学校虽然自主开办食堂，但部分经营管理环节由其他主体负责。比如，一些学校食堂不负责食材采购，由所在县区统一招标集采配送。再如，一些学校食堂不负责餐食加工销售，由引入的专业餐饮服务团队负责餐食加工销售，学校负责食材采购、资金管理、人员管理等其余环节。
完全自营的优势主要有两个方面：一是有利于从根本上遵从学校食堂公益性运营原则，没有中间商赚差价，能够最大限度把餐费用在学生吃饭上。二是强化学校主体责任，责权利高度统一，学校对食堂经营管理的把控力强，有利于加强对学校食堂运行的管理。完全自营的劣势主要有三个方面：一是资金管理相对封闭，可能会出现挤占挪用学生餐费支付食堂水电气开支、食堂工作人员工资、教师伙食及报销其他费用等问题。二是部分学校运营管理能力弱，在办好食堂的能力上与专业市场主体有差距，一定程度上影响食堂供餐质量。三是部分学校规模小、在校用餐学生少，自主经营成本过高。
部分自营可分为两种情形：（一）将食品加工销售环节交给专业团队，其优势主要有两点：第一，学校可以借助专业团队，提高供餐质量和服务水平。第二，学校不用直接与厨师、后勤杂工等签订劳动合同，用工方式灵活，降低学校人事管理负担。其劣势主要是：购买专业团队服务可能增加食堂运营成本。（二）将食材采购环节交由县区政府统一招标集采，其优势主要是：能够发挥规模效应，降低采购成本。其劣势主要是：学校自主调整餐食的灵活性不足。
（二）委托经营模式
委托经营有委托民营企业经营和委托国有平台公司经营两种情形。
委托民营企业经营的优势主要是：经营方一般具有餐饮从业经验，对食堂管理和餐食制作比较专业。委托民营企业经营的劣势主要有三个方面：第一，经营方是市场主体，必然以盈利为目的，特别是有的学校通过竞拍经营权的方式引入食堂经营方，后期难以避免经营方通过降质提价来平衡承包经营费投入。第二，有的学校与委托经营方签订的合同期限过长、退出条款也不明晰，经营方有恃无恐，对学校管理要求和师生反映的饭菜质量、服务态度等方面的问题置之不理。第三，招标环节易出现违规行为，特别是有的学校招标过程不透明，通过不招标、虚假招标、围标串标、明招实定等方式，擅自确定食堂经营方，甚至有的企业为了中标搞利益输送；有的学校对投标人资质不作要求，存在无食堂从业经验的企业中标后，又转包、分包等违规行为；有的学校评标专家不专业，中标结果难以令人信服。
委托国有平台公司经营的优势主要有三个方面：第一，国有平台公司能更好履行社会责任，落实微利经营要求，有利于把餐费最大限度用于餐食供应。第二，国有平台公司实力较强，有能力承接较多的学校食堂，可以形成规模效应，有利于通过集中采购等降低供餐成本。第三，国有企业管理运营比较规范，有利于提高供餐质量、防范资金管理风险和食品安全风险。委托国有平台公司经营的劣势主要是：由于经营体制机制原因，决策、执行、管理等方面层级和环节偏多，可能增加食堂运营成本。
（三）校外供餐模式
校外供餐有中央厨房送餐和周边学校供餐两种情形。校外供餐的优势主要是：解决了不具备食堂供餐条件学校的供餐问题。校外供餐的劣势主要有两个方面：一是由于食材采购贮存、餐食加工制作、餐具清洗消毒等一系列关键流程都不在校内进行，增加了学校监管的难度。二是容易受到天气、交通等客观条件影响，延误配送时间。尤其是对于一些距离较远的学校，冬天气温低餐食易变凉，夏天气温高餐食易变质，可能带来一定的食品安全隐患。
三、范例分析
综合分析以上三种供餐模式，我们认为自主经营（包括完全自主经营和部分自主经营）和委托国有平台公司经营是更为可取的供餐模式。我们分别选取了具有代表性的实例进行剖析，梳理了相关做法。
（一）自主经营模式——以北二分小学、X小学为例
X区结合实际，在全区大力推行中小学食堂自主经营，于2021年3月实现义务教育阶段学校食堂自主经营全覆盖。主要做法有四点：一是加大资金投入，新建、改扩建一批标准化学校食堂。二是在区教体局设立专门账户，监督全区各校餐费使用管理，确保资金安全。三是米面油等大宗食材由区教体局后勤服务中心统一公开招标、集中定点采购并配送至各学校，其他食材由各学校结合实际以公开招标、竞争性磋商等形式采购，保证食材安全可溯。四是建立完善培训、陪餐、考评等制度，推进学校食堂标准化、规范化建设。
北二分小学目前在校生5553人，在校就餐5178人，学校食堂供应两餐两点，早餐供应馍、菜、汤等食物，午餐荤素搭配供应炒菜、米饭或面食，上下午点心有蛋挞等10余种，菜品共100多种。每生每期餐费2200元、日均20余元。北二分小学从压实责任链条入手，抓好供餐全流程管理，为学生提供健康营养膳食，是完全自主经营模式。一是完善责任体系。在区教体局指导监督下，坚持食堂自管自办，构建“校领导—学校食品安全管理员—食堂大厨”三级供餐管理网格，校长是学校食堂经营管理的第一责任人，主管副校长、后勤主任、食品安全管理员具体负责，食堂大厨是直接责任人，层层压实责任链条，不断提高供餐质量。二是加强供餐全流程管理。在食材采购上，在区教体局统一招标配送米面油等大宗食材的基础上，禽、肉、蛋、菜、料等食材选购由校委会抽调人员组成询价小组，选择不同商家现场询价确定供货单位，供货合同一年一签。在食谱制定上，由学校营养师、生活保障部责任人和餐厅大厨根据食物中各种营养成分含量制定食谱，并根据学生满意度调查情况和家委会建议进行调整，确保膳食搭配合理、营养均衡。在加工操作上，严格把关食材验收、加工烹饪、餐食分发各环节，确保让学生吃饱吃好。三是严格资金管理。餐费由学校主管副校长和家委会成员根据在校用餐成本核定，实行按学期结算。严格资金支出程序，执行学校初审、区教体局后勤服务中心复审、区教体局主管副局长审签制度，有效防范风险。四是强化人员管理。食堂大厨由学校直接招聘，建立炊事人员健康管理制度、培训制度、考核评价制度，以制度管人用人，不断提高服务质量。
X区X小学目前在校生1430人，在校就餐1280人，学校食堂供应三餐，早餐6.5元、午餐和晚餐各15元。X小学以每年5万元的费用引入嘉丰味餐饮公司专业团队负责餐食加工销售环节，食材采购、资金管理、人员管理等其他环节仍由学校负责，是学校深度参与食堂经营管理的部分自主经营模式。校长作为第一责任人，加强对学校集中供餐工作的全面管理，具体工作由后勤主任负责，并设立食品安全总监和食品安全员，参与到食材采购、加工制作、试餐陪餐等供餐各环节。一是严格食材采购。学校食堂通过实地考察，选取知名品牌供应商正大公司和卡萨米亚公司供应肉类和面包，以竞争性磋商的形式分别确定汇农商贸公司和良味源公司供应果蔬和主食调料。相关责任人每天跟踪监督食材验收、入库、出库、留样等环节，并做好相关记录。二是规范加工操作。明确清洗、烹饪、分餐、保洁各环节规范操作标准，全过程落实“互联网＋明厨亮灶”要求，保证膳食质量。三是注重营养搭配。以每学期1.2万元的服务费聘请洛阳理工学院教授提供营养指导服务，制定营养食谱、包含荤素菜品100余种，从营养食谱中选定周菜单，确保每天使用食材不少于25种，让学生摄入足够营养成分。四是加强资金管理。X小学由X区划拨到X区后，X区教体局没有餐费专用账户，食堂各项开支由学校后勤部门负责人、财务负责人、纪检委员、校长和第三方嘉丰味餐饮公司审签后方可支付。目前，正在申办共管账户，进一步加强资金监管。五是强化监督检查。建立完善日管控、周排查、月调度制度，定期通报供餐情况，畅通诉求通道，根据师生和家长意见，及时优化供餐服务，解决存在问题。
（二）委托国有平台公司经营模式——以悦弘公司为例
市属平台公司弘义集团通过特许经营方式取得6所外迁市直高中的食堂经营权，指定下属的悦弘公司负责具体经营管理。目前悦弘公司供应1.6万名学生就餐，学生日均消费15至30元。悦弘公司在学校食堂经营管理上的主要做法：一是统一采购食材。悦弘公司成立集中采购办公室，按照粮油、肉蛋、果蔬、调料四大类食材，以公开招标形式确定食材供应商。公司通过“弘义智慧餐厅”系统线上报货，供应商线下配送，完成学校食堂食材的集中采购。建立食材供应商评价和退出机制，每月对食材供应商进行多方联合评价和考核，根据考评结果进行末位淘汰。二是引入服务团队。通过统一招标，选择社会信誉良好的餐饮企业负责餐食制作和售卖，悦弘公司每年向餐饮服务团队支付固定服务费。每个学校食堂引入两家以上餐饮服务团队，形成良性竞争关系，推动服务质量持续提升。悦弘公司在每个学校食堂派驻现场管理人员，重点负责食堂现场6S管理和餐饮服务团队管理，确保各类问题得到及时有效解决。三是统一规范管理。搭建智慧化监管平台，实现食材采购、餐饮制作、收款支付、财务核算等流程的数字化智能化管理。打造“AI＋明厨亮灶”，学生和家长可随时在手机端查看后厨卫生及操作情况。各学校食堂均采用校园一卡通刷卡付费，学生家长可通过支付宝进行餐费充值。饭菜价格和食谱由餐饮服务团队和学校共同商议制定，食谱根据季节时令和学生需求动态调整。
四、工作建议
针对现阶段我市中小学集中供餐存在的问题，应进一步优化学校供餐模式，规范供餐全链条管理和监督，提升中小学集中供餐水平，让更多孩子既“吃得安全”“吃得放心”，更“吃得健康”“吃得营养”。
（一）优化供餐模式。选好供餐模式是做好中小学集中供餐的关键。结合国家政策要求和我市实际，综合考虑各种供餐模式的优劣势，建议：一是推广委托国企经营模式。各县区结合实际，推动高中阶段学校和有条件的义务教育阶段学校与市属、县属国有平台合作，采取委托经营或部分委托经营的方式供餐，充分发挥国企政策性、公益性强等优势，提高学校供餐服务水平。二是落实营养计划学校食堂自主经营要求。推动纳入国家农村义务教育学生营养改善计划的县区制定工作计划，明确时间节点，落实财政在学校食堂建设、餐厨设施和人员配备等方面的投入责任，加快推进相关学校食堂转为自主经营模式。三是鼓励义务教育阶段学校自主经营食堂。未纳入农村营养改善计划的县区，也可鼓励具备条件的义务教育阶段学校自主经营学校食堂，并妥善解决学校在食堂建设运营中遇到的场地、设备、人员、资金等实际困难，持续推进学校食堂标准化规范化建设。四是因地制宜选用其他供餐模式。对位置偏远、规模过小等不具备食堂供餐条件的学校，在严格监管程序、确保食品安全的前提下，因地制宜选择校外供餐、家庭托餐等供餐模式，让每个孩子都能吃上热乎营养的餐食。
（二）出台指导文件。截至目前，我市尚未出台关于中小学校园供餐工作的规范性文件，学校食堂建设管理、集中供餐等工作没有统一的标准和具体指导意见，不利于相关工作统筹有序规范化开展。建议：由市教育部门牵头，联合市场监管、卫健、发改、财政等部门，系统梳理有关学校供餐服务的国家政策，结合洛阳实际出台更细化且便于实施的管理办法。管理办法应明确中小学校供餐总体原则、工作目标、时序节点和具体标准，明确县区政府投入责任，明确相关部门责任分工，明确学校食堂建设标准、供餐模式、供餐标准，规范学校食堂招标采购、从业人员管理、资金管理、食品安全管理等关键环节，让各县区开展工作有据可依、有规可守、有章可循。
（三）加强资金监管。针对餐费监管方面存在的风险隐患，切实加强资金使用、管理、监督，保证专款专用，让更多的钱真正花在学生身上。建议：一是针对农村营养改善计划专项资金，严格落实专户管理、专账核算、集中支付、专款专用等要求，明晰支出流程，压实经办人责任，通过专项资金绩效评价、资金支付率审核等监督手段，确保及时足额支付结算、全额用于为学生提供营养膳食。二是针对收取的餐费，严格执行中小学收费管理有关规定，强化监督检查，督促学校落实集体决策等机制，探索将食材支出占餐费比例纳入学校供餐水平考核评价，确保收取餐费全部用于供餐成本开支，不能直接或变相用于非食堂经营服务方面的支出。三是针对委托经营的学校，坚持学校食堂公益属性，压缩受托经营企业的利润空间，严格控制年度经营利润率，确保微利经营。
（四）规范招标程序。针对招投标过程中存在的违规现象，进一步规范招投标活动，实现全链条全流程监管，保证招投标工作公开公正。建议：一是对自主经营模式中的大宗食材招标环节，由各县区或国有平台公司统一招标，严把供应商资格入口关，并安排专人定期到农贸市场、批发市场等询价，对供应商供货价格进行指导监督。二是对委托经营和校外供餐模式中的经营方招标环节，市级出台统一的管理规范，明确投标人的资质条件、学校和企业的权利义务、合同期限、退出条件等内容，为学校委托经营提供指导。将供餐服务纳入政府招投标网上平台，公开招标采购项目的性质、数量、金额、实施时间及中标供应商信息等情况接受社会监督。评标时选取专业人士、学校后勤管理人员、家长代表参加，验收时邀请学生、家长和社会人士代表监督并出具意见，坚决遏制各种违规行为。
（五）规范供餐标准。针对不同供餐模式餐食品质标准不一等问题，建议：一是根据《学生餐营养指南》，综合考虑学生营养需求、食材成本以及本地经济发展水平等实际，尽快出台我市学生餐营养指导性文件，更好规范学生营养餐标准。遵循“品种多样、预防缺乏、控油限盐”的原则，指导学校结合学生饮食习惯和膳食结构合理配餐，提供谷薯类、新鲜蔬菜水果、鱼禽肉蛋类、奶类及大豆类等四类食物中的三类及以上，减少油炸、烧烤、腌制等烹调方式，保证营养健康均衡。鼓励就餐人数超过300人以上的中小学配备专兼职营养师，进行合理膳食和科学配餐指导。二是加强校外供餐管理规范，尤其要从配送距离、交通便利度等实际情况出发，就近择优选择餐饮企业。要不断改进和优化保温和保鲜措施，合理安排烹饪和配送时间，为学生提供健康、新鲜餐食。要加强供餐企业监管，通过派驻人员、实时视频监控、随机抽查等形式规范供餐企业行为，切实保障学生餐食质量。
（六）推动管理运营水平提升。各学校和经营主体要围绕降低运营成本、提升餐饮质量、保证食品安全等方面，深入学习研究，强化管理运营，促进集中供餐水平不断提升。建议：一是针对自主经营中学校缺乏专业餐饮服务人员、管理负担重等问题，借鉴X小学等学校经验做法，探索将食材加工、餐饮制作、助餐服务等环节外包给专业服务企业，学校加强监督管理，有效减少学校直接用工人数，降低人员管理风险，提升餐饮制作水平和服务质量。二是针对委托经营中企业存在的逐利冲动问题，应禁止对经营企业收取学校食堂承包费、管理费、租金等费用，加强对学校食堂饭菜价格的监测管理，推动企业持续优化管理流程，有效控制运营成本，降低饭菜价格，切实增强学校食堂的公益惠民属性。三是针对部分学校或经营企业食材集中采购价格偏高、提供的饭菜种类不够丰富等问题，要减少食材采购中间流通环节，加大对大宗常用食材进行厂家集采和田间直采，建立学校食堂蔬菜、水果直供基地，进一步降低食材采购成本；完善考核奖惩激励机制，促进餐饮服务团体不断丰富菜品种类，提高饭菜品质，推动餐饮服务水平不断提升。
（七）兜牢食品安全底线。针对各种供餐模式中存在的食品安全风险隐患，建议：一是强化部门协同，教育、卫健、市场监管等部门定期联合开展学校食堂、校外供餐企业食品安全排查整治专项行动，及时发现并消除食品安全隐患，保障师生食品安全。二是积极推广“河南省学校食堂和校外配餐单位食品安全智慧管理平台”，运用每周食谱、电子验收、索证索票、食品留样等智能化功能，实现食品安全溯源、调查检验、统计分析信息化管理。三是严格落实学校食品安全校长负责制、集中用餐陪餐、食品安全自查自评、供餐企业年度考评和退出等制度，健全食品安全“日管控、周排查、月调度”制度，在原料采购验收储存、食品加工制作、设施设备维护校验、餐用具清洗消毒、食品留样和人员健康等方面加强日常排查和风险管理，提升整体食品安全管理水平。四是鼓励有条件的学校升级“互联网＋明厨亮灶”，增加实时抓拍违规行为等功能，引导家长通过监管平台实时查看后厨情况，参与到食品安全共治中。