关于检查本市贯彻实施《上海市职工代表大会条例》情况的报告
关于检查本市贯彻实施《上海市职工代表大会条例》情况的报告
上海市人大常委会执法检查组副组长
上海市人大社会建设委员会主任委员阎祖强
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
职工代表大会制度是企事业单位实行民主管理的基本形式，是推进基层民主政治建设的重要途径。全面落实职工代表大会的各项法定职权，对于更好保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，充分调动工人阶级的积极性、主动性、创造性，具有重要意义。今年，市人大常委会将检查《上海市职工代表大会条例》（以下简称《职代会条例》）的贯彻实施情况，作为监督工作的重点之一。在常委会领导下，市人大社会委认真做好此项执法检查的具体组织实施工作。现将有关情况报告如下：
一、执法检查工作的有关情况
市人大常委会对此项执法检查高度重视。常委会高小玫副主任和陈靖副主任担任执法检查组组长，先后主持召开执法检查启动会、专题会，对执法检查工作进行部署，听取相关部门和单位汇报，并带队开展执法检查；常委会莫负春副主任也对做好执法检查工作提出要求。
执法检查组全体成员深入学习贯彻习近平总书记有关做好工会、职代会工作和加强职代会制度建设的一系列重要讲话和指示精神，积极践行全过程人民民主，严格执行疫情防控要求，认真组织开展执法检查。一是坚持依法监督，推动法定责任落地落实。紧扣《职代会条例》各项规定，着重围绕各级政府及其国有资产、教育、卫生健康、人力资源社会保障等部门落实法定职责情况，以及企事业单位依法建立职代会制度和发挥作用情况等关键条款，进行执法检查。二是坚持点线面结合，深入开展“法律体检”。全面了解16个区及教育、卫生、交通、仪电等20个产业系统实施《职代会条例》的情况，对部分企业开展典型案例分析，梳理做法、成效及存在的问题。三是坚持效果导向，着力扩大执法检查联动效应。将此项执法检查与市人大常委会制定《关于进一步做好当前促进就业工作的决定》及安全生产综合执法检查等重点立法、监督工作紧密结合，促进职代会制度在更多领域发挥作用。
二、本市贯彻实施《职代会条例》的基本情况
《职代会条例》自2010年颁布及2017年修改以来，全市各级政府及相关部门、工会组织认真执行条例各项规定，依法保障职工的民主权利，进一步构建和谐稳定的劳动关系，促进职工和企事业单位等共同发展。本市贯彻实施职代会相关法律法规的做法经验，获得全国总工会的充分肯定，被作为典型经验在全国进行推广。
（一）抓配套，完善职代会制度体系。及时组织编写《〈上海市职工代表大会条例〉释义》，制定《上海市企事业单位职工代表大会工作规范》、《集体协商、职工代表大会工作实务操作手册》以及大中型企业多级职代会、区域性行业性职代会、非公企业职代会等10多个规范性文件，为《职代会条例》相关制度规定的细化落实提供制度支撑。持之以恒做好普法工作，把《职代会条例》纳入上海工会“七五”“八五”普法规划，举办各类专题培训班，不断提高各方面对职代会制度的思想认识和行动自觉。
（二）抓建制，夯实职代会基层基础。把推动企事业单位建立职代会摆在突出位置，不断完善企事业单位独立建制职代会、大中型企业多级职代会、区域性行业性职代会等多种形式并存的职代会工作格局。制定《上海市企事业单位民主管理工作三年行动计划（2021-20XX）》，加强对基层一线的指导服务，切实帮助部分企事业单位解决在建立和实施职代会制度中面临的实际困难。截至2021年9月底，全市基层工会涵盖单位16.81万家，已建立职代会制度11.24万家，其中国有、集体企业（含其控股企业）及事业单位职代会建制2.46万家，非公企业职代会建制8.78万家，共覆盖职工568.65万人；另外，还建立区域性行业性职代会7621个。
（三）抓规范，落实职代会法定职权。围绕审议建议、审议通过、审查监督、民主选举、民主评议等职代会职权，构建涵盖职代会代表选举、提案、议事、巡视检查、质量评估等环节的民主管理闭环，保障职代会的正常运行，并不断提高规范化水平。坚持把维护职工切身利益作为履职重点，通过职代会对员工收入分配、福利待遇等进行审议把关；着力构建和谐劳动关系，出台《关于促进本市企业重大改革调整中劳动关系稳定的操作指引》等政策文件，指导企业在改革调整中切实履行职代会等民主管理程序，充分发挥职代会在企业改革调整中的制度性作用。开展优秀职代会提案、优秀职工代表等评选表彰工作，通过职工代表的示范带头作用，营造职工普遍关心企事业单位民主管理的氛围。
（四）抓改革，积极探索职代会新模式。适应国企改革需要，推动建立多级职代会制度，超过90%的市属国有企业和央企在沪总部都已建立集团多级职代会，部分企业实行集团总部、分公司（子公司）和项目部（车间）三级职代会制度，进一步加强了上下联动。适应社会治理创新需要，与平安上海建设、“两新组织”党建等相结合，分类推动工业园区、小区村居、楼宇、商业圈等区域性职代会建设，以及餐饮、物业、建筑、纺织等行业性职代会建设，助力提升基层建设水平。适应数字化转型需要，开发线上职代会系统平台，与传统的现场职代会形成补充，解决了部分企业职代会召集难等问题。适应新就业形态劳动者诉求表达需要，探索建会建制工作联动，重点聚焦非标准劳动关系劳动者，指导、推动相关平台企业召开职代会（联合）会议，得到全国总工会的肯定。
三、《职代会条例》实施中存在的主要问题
本次执法检查发现，虽然《职代会条例》实施已取得明显成效，但与上海作为中国工人阶级摇篮和中国工人运动发祥地的地位相比，与更好发挥职代会在企事业单位改革发展中的作用相比，与广大职工群众对通过职代会维护切身利益的需求相比，条例执行中仍然存在一些短板和不足。主要表现在：
（一）职代会覆盖率有待提高，建制“广度”尚不够。《职代会条例》规定：本市企事业单位（含民办非企业单位等组织）应当建立职代会制度。检查发现：职代会建制，总体上国企好于外企民企、大企业好于中小企业。据有关部门统计，目前全市职代会建制数占工会建会单位数的66.9%，建制率相对较低。个别市属国有企业在集团层面尚未建立集团职代会；一些外资企业、民营企业虽然承诺建立职代会制度，但却以职工人数少、没有明确时间限制和需要上级主管部门审批等理由，未能将承诺付诸行动。一些初创期企业生产经营尚未走上正轨，建立职代会的难度相对较大。
（二）职代会职权有待全面落实，履职“宽度”尚不够。《职代会条例》规定：职代会依法行使审议建议、审议通过、审查监督、民主选举、民主评议等职权。检查发现：当前企事业单位职代会对于所在单位重大改革调整事项和安全生产管理等方面的介入尚不多。同时，职代会运作不规范现象仍在一定程度上存在。据本市工会预防化解群体性劳资纠纷履职平台数据显示，近年来在本市企业重大改革调整中，因不履行职代会民主程序或履行职代会民主程序不规范、不到位而引发的群体性劳资纠纷，占总纠纷数的七成以上；一些单位在建立和实施职代会制度的过程中忽视或淡化职代会实际作用的发挥，代表选举、团组讨论、表决程序等不够规范，职工代表履职能力有待提升。
（三）职代会改革创新有待深化，探索“深度”尚不够。《职代会条例》根据各类新业态发展形势，规定：社区、产业园区、商业街区、商务楼宇等同一区域内的企业可以联合建立区域性职工代表大会；生产经营业务相同或者相近的企业可以联合建立行业性职工代表大会。检查发现：尽管本市工会积极推动建立区域性、行业性职代会制度，但作用发挥尚有欠缺；一些大型国企集团职代会的召集主体不明确，对集团多级职代会的覆盖对象不明晰，并在形成职代会决议后缺乏对所属基层单位落实情况的监督；新就业形态劳动者与互联网平台企业之间利益表达、民主协商等有效渠道尚未形成，劳务派遣员工合法权益保护不足等问题也依然存在。
（四）职代会监督管理有待加强，执法“力度”尚不够。《职代会条例》规定：本市各级政府应当建立健全工作机制，通过与工会召开联席会议或者采取适当方式，推进本地区落实职代会制度；有关行政管理部门应当指导、督促、检查企事业单位实行职代会制度；市和区人力资源社会保障部门、同级工会和企事业单位代表，通过劳动关系三方协商机制，共同推进企事业单位建立健全职代会制度。检查发现：尽管各级工会组织主动作为，但有的部门和企业在组织推动和协同监督工作中尚存在缺位；在监督检查上，劳动关系三方协商机制发挥作用还不够充分。
四、关于进一步推动《职代会条例》贯彻实施的建议
针对本次执法检查发现的问题，本市各级政府和各相关部门、单位要进一步深入贯彻落实习近平总书记一系列重要讲话和指示精神，对照中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》和本市实施意见对加强职代会建设提出的要求，结合实际深化探索创新，不断提高《职代会条例》的实施成效，为上海打造全过程人民民主最佳实践地作出新的贡献。
（一）进一步认识职代会制度对践行全过程人民民主的重要意义，认真落实各项法定职责。一是要进一步提高政治站位。要牢记上海作为全过程人民民主重大理念首提地的责任使命，依法通过职代会等制度形式，以法治方式组织职工广泛参与企事业单位民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，不断完善企事业单位贯彻全过程人民民主的有效途径和制度保障。二是要严格落实政府职责。政府及有关部门要认真贯彻《职代会条例》所规定的指导、督促、检查等各项职责，进一步完善相关工作机制，督促和支持企事业单位构建和谐稳定的劳动关系，促进职工和用人单位共同发展；要帮助企事业单位切实解决建立和实施职代会制度过程中面临的实际困难，推进本市企事业单位民主管理不断向前发展。三是要推动落实企事业单位自身职责。要督促企事业单位按照《职代会条例》规定，与本单位工会协商制定实行职代会制度的具体办法，并纳入本单位的管理制度，形成单位党组织、行政管理方和工会共同推进职代会建设的良好格局，更好发挥职代会在加强企事业单位民主管理和共建共治等方面的积极作用。
（二）进一步扩大职代会覆盖面，完善全流程制度规范。一是要持续深化宣传普法。要采用送法上门、经验分享等多种形式，广泛宣传职代会制度对于保障企事业单位持续健康发展的积极意义，进一步凝聚各方共识，为扩大职代会建制创造有利条件。二是要不断提高职代会建制率。要结合贯彻实施工会相关法律法规以及推进现代企业制度建设，发挥国有企事业单位示范引领作用，持续加大民营企业和外资企业职代会建制力度。要在扩大工会组织覆盖面的同时，同步推进职代会制度建设，同时切实帮助相关企事业单位解决建立职代会制度面临的具体困难。三是要进一步规范职代会运行。要全面行使职代会的各项法定职权，严格执行职代会的组织制度和议事规则，加强对工会干部和职工代表的政治和业务培训，在企业生产经营中更好发挥职代会的应有作用。四是要进一步促进职代会制度创新发展。要总结基层实践经验，切实加大改革创新力度，针对新就业形态蓬勃发展以及企业大量使用劳务派遣员工等实际，不断完善职代会制度的实现形式和路径，进一步加大区域性、行业性职代会建制力度，更好保障灵活就业人员、劳务派遣人员、“共享员工”、第三方机构派出人员在劳动报酬、工作时间等方面的合法权益。要有序推进集团职代会发展，促进多级职代会职能清晰、联动有力。要坚持鼓励与规范相结合，进一步完善“线上职代会”的运行机制，及时出台实施细则。
（三）进一步加强监督执法，切实增强制度刚性。一是要完善联合监督检查机制。要进一步健全劳动关系三方协商机制，增强人力资源社会保障部门与工会组织之间的合力，开展常态化联合执法，共同推动职代会制度的贯彻实施。二是要大力推进劳动争议纠纷多元化解。要发挥人民法院、劳动人事争议仲裁机构、工会组织、调解组织等的作用，依法、及时、妥善处理各类劳动争议纠纷尤其是群体性纠纷，切实维护劳动关系和谐稳定，促进企业平稳有序发展。三是要积极做好相关立法调研工作。要根据新形势新任务，结合新修正的《工会法》和本市《工会条例》等相关法律法规的实施情况，收集和研判立法需求，适时对《职代会条例》作出修改完善。
以上报告，请予审议。