规划局关于城乡一体化发展的调研报告
规划局关于城乡一体化发展的调研报告
党的十八大提出，“推动城乡发展一体化”；《国务院关于支持某地加快建设中原经济区的指导意见》也明确指出，“统筹城乡规划，优化村庄布局，积极稳妥地开展新型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营、农民就近就业、农村环境改善”。怎样才能持续走好“两不三新、三化协调、四化同步”的科学发展之路？如何促进社区规划与产业、土地和服务规划“四规”合一，真正探索一条实现城乡发展一体化的有效途径？带着这个问题，我们按照市政府关于新型城镇化调研的统一部署安排，对我市村庄规划建设情况与产生的问题进行了专题调研：
一、某地市域内村庄基本情况
2012年，我市共有行政村2132个，自然村7025个。其中城市规划控制区外行政村1420个，自然村3289个，村庄占地45.8万亩，人口245.63万人，人均村庄占地0.186亩。大部分村庄产业基础十分薄弱，工业、商业、农业龙头企业很少；农民就业渠道单一，主要以常规的粮食生产为主，多数青壮年劳动力外出务工，老人、妇女则留家从事农业生产，只有个别村民从事小规模畜牧养殖或温棚种植；村庄内道路硬化率低、坑洼不平，垃圾乱倒、污水乱排、杂物乱堆、牲畜乱养现象严重，卫生院、中小学、幼儿园、银行、超市等公共服务场所规模偏小、参差不齐。
二、目前村庄建设存在的主要问题
近些年来，随着我市农村经济社会的迅速发展、新农村建设的逐步推进，村庄建设、农民建房热潮持续升温，农村的居住条件明显改善，生产生活水平大幅提升，村庄面貌发生了巨大变化。但是，受城乡二元结构、公共财政体制、思想观念守旧等一系列因素的影响，农村村庄建设中也出现了诸多问题，基本上处在自发、无序的状态，造成土地及人财物的浪费，制约着农村的可持续发展。主要表现在以下几个方面：
（一）村庄布局散乱
由于农民自身素质、传统观念和历史等原因，很多乡村基本没有进行科学的规划，农民建房不经设计，沿袭历史、随处而建，比较凌乱；同时，相互攀比、多占宅基地、建新不拆旧的现象普遍村庄。即使有规划的村庄，也因群众法制观念不强、基层干部规划意识落后、监督管理不到位等导致村庄规划落实难度较大，形成“有新房无新村”的散乱状况。
（二）人均占地偏大
根据我省有关村庄规划技术标准，人均建设用地一般为0.15亩，平原地区还应再降低。而我市现状人均建设用地达到0.186亩，其中某地市最高，达0.276亩，远远超出了相关要求。大量的村庄建设用地占用了有限的土地资源，造了一定程度的土地浪费，相对制约了农业生产、工业发展的用地需求。
（三）“空心村”现象严重
近些年来，随着国家计划生育政策深入人心，农村人的婚育观念也出现了较大变化，农村人口增长速度逐渐变缓；而且大量的农村劳动力外出务工，多数学生毕业后留居城市，不少村里只剩下留守的妇女、儿童和孤寡老人，甚至人去巢空，全家一起出去打工赚钱，形成了“空心村”现象。这一现象在一些偏僻的村庄中更为突出，造成土地利用不合理。
（四）房屋状况破旧
由于农村现状房屋大都是上世纪所建，多是普通砖瓦房，更有部分是土坯房，房屋年久失修，质量状况不佳，有些甚至已成为危房。另外，农民建房往往凭借传统经验，不经专业技术设计，即使是新建的房屋，也存在一定的安全隐患，尤其是抗震性能令人堪忧。
（五）基础设施较差
新农村建设中虽然已经实施了“村村通”工程，但只是行政村与行政村之间互通了油路，很多自然村庄内部道路硬化率低，路面坑洼不平，往往“晴天一片土，雨天一滩泥”；道路狭窄，无法满足较大农用机械的通行；村内没有路灯或路灯不亮，到了夜晚就黑灯瞎火；村里很少接通自来水，家家户户各自打井取水；没有专门的排水管沟、公厕，柴草乱堆、污水横流、电线乱拉、人畜混居现象十分普遍。
（六）公共服务短缺
长期以来，我国发展的重心都在城市建设，公共财政对农村地区的覆盖范围和支持力度小，导致农村的公共服务设施建设严重滞后，服务水平与城市相比存在明显差距。目前村庄中的公共服务设施只有村委会、小商店、小诊所等，发展迫切需求的幼儿园、图书馆、运动场、影视院等公益性设施相对缺乏。现有服务设施的用地面积、建筑规模普遍偏小，低于国家、省定标准的下限，难以有效满足村民的需求。
三、现有新型农村社区规划情况及推进中出现的问题
要解决好村庄建设的无序状况，从根本上改变农村农民的生产、生活方式，必须着力推动城市基础设施向农村倾斜、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村延伸、生产要素向农村流动，形成以工促农、城乡一体、产城互动的新型城乡关系。一个非常重要的途径就是在党委和政府的领导下，积极稳妥地开展新型农村社区建设，以此作为切入点和突破口促进城促进城乡一体化，实现统筹发展。新型农村社区是通过统一规划将若干个村庄人口集中安置、公共服务集约配置、产业集中布局，实现集聚式发展，对促进三化协调、实现四化同步具有重要的战略意义。
我市自2011年启动新型农村社区建设工作以来，全市广大干部群众热情高涨、干劲十足，一座座新房拔地而起，一批批农民入住新区，城镇化规模一步步扩大。2012年我市各县区编制了新型农村社区布点规划，将市域内规划控制区以外的1420个行政村整合为294个新型农村社区，节地率达到64.3%。目前全市共开工建设了68个社区，有36个社区一期工程已经建成，累计完成投资四十多亿元。新型农村社区的快速推进对加快我市城镇化进程产生了重要的积极意义。
各地在探索建设过程中结合实际相继出台了一系列政策，采取了一些措施，取得了一定的成效。但从调研和以往工作中掌握的情况来看，由于建设经验不足、心理急于求成、资金供应跟不上等，导致新型农村社区的规划建设进程中还存在一些不容忽视的问题，主要有以下几个方面：
（一）拆村并点“一刀切”
个别地方在谋划新型农村社区过程中，没有充分研究自身的产业基础和综合实力，忽视了各地区、各乡镇经济社会发展的不平衡，不顾当地实际情况，在一些尚不具备拆迁改造条件的乡村盲目推进新型农村社区，结果碰到的困难重重、导致的问题多多。还有一些地方，为了达到一定的规模，或是为了地方经济某些需要，不论山区、丘陵还是平原，都按辐射半径死板硬套，不顾各村的文化积淀、心理认同、民俗差异，未周全考虑血缘、地缘、人缘关系，采取行政命令或高压手段生拉硬扯地将一些村庄强行合并，把本不宜融合的村庄“赶进”一个社区中。这种做法往往是“想得很好，实施不了”，所谓的规划也因为实施阻力大而变成“图上画画，墙上挂挂”；即使最后得以强行实施，也会因各个村庄无法真正融合而产生很多新的矛盾。
（二）社区类型“一个样”
有部分乡镇在制定新型农村社区规划时，没有把握“农村”的实质，忽视了城市与农村的区别，盲目以城市社区建设标准为样板“依葫芦画瓢”。还有的不顾各个乡村间发展的差别，没有结合自身经济社会发展充分挖掘本地资源和特色，不考虑丘陵、平原的地形地貌和传统文化、民风习俗，生搬硬套其他地方新型农村社区的形式。除了房屋本身的式样稍有差别外，在地域上、文化上没有引人入胜的特色，个性不强、品位不高，导致新型农村社区千篇一律，“千村一面，百镇同貌”，失去了“新”的本质。
（三）全面推进“一齐上”
新型农村社区建设是一个长期的社会性系统工程，必须从实际出发，量力而行。但有些地方对此认识还不到位，在建设时序的计划上缺乏总体把握、长远谋划；或是虽认识到却为了所谓的政绩而盲目攀比，将重点放在了出形象上，遍地开花、全面推进，速度过快、力度偏大，不切实际地超前建设，把社区试点搞成大规模“运动式”革命。这种全面推进的做法初衷可能是好的，但良好的意愿未必能带来良好的结果。尤其是对于财政状况不良、经济水平不高的乡镇，经常会因为占线拉得过长过宽而后劲不足，造成当地财政不堪重负，人员不够用、管理不到位、服务跟不上，甚至出现烂尾工程。
（四）重社区规划，轻产业支撑
在调研中，我们发现一些新型农村社区规划方案只注重社区本身功能的配备、居住环境的改善，对产业的规划建设与发展却轻描淡写，三言两语一带而过，有的甚至略而不提。现行建设中产业支撑的能力普遍不是很强，大多社区没有比较明显、带能能力强、支撑作用大的优势产业，吸纳农民就业和促进农民增收的能力不足，无法从根本上解决入住农民的就业、致富问题。特别是有些偏远山区，现有产业以传统种植、养殖为主，效益很低，承接产业转移和要素辐射的基础条件差，工业基本属于空白。即使农户搬进来，大多数青壮年为了生存也会选择继续外出务工，而建成的新型农村社区内只能看到留守老人、儿童的身影，由原来的“空心村”变成“空心房”。有的社区虽然制定了产业发展规划，但没有经过科学分析，产业规划定位不清晰、不明确、片面化。认为只有工业才是产业，对其他产业发展缺乏研究和布局，犯了“工业依赖症”。
（五）重住房建设，轻基础配套
很多设计单位在编制新型农村社区规划时都存在一个通病，就是只注重住宅本身的设计，平面图上显得五彩缤纷，而对管线综合情况和竖向规划则模模糊糊，不够深入细致。最后社区建好了，却不断开沟挖渠，今天挖，明天填，后天又挖……不仅造成了人、财、物的巨大浪费，也干扰了社区正常的生活环境。另外，我市新型农村社区规划建设中，公共配套服务设施的落实也存在一些问题。方案往往只是泛泛提到“五化十有”，对设施的体量、规模没有精确计算，设置标准不够科学，设施布局随意性较大，没有从实用、便捷的角度仔细考虑。有的基础公共设施，虽然规划中有，在实际建设中却未得到落实。
四、做好新型农村社区规划，探索城乡一体化发展
作为新型城镇化体系的重要组成部分，新型农村社区规划要与产业发展规划、土地利用规划和各项服务规划保持无缝衔接，实现“四规”合一，通过产业提升就业、以就业决定社区规模、以社区规模决定功能设施。通过以城镇化的理念改造农村，以均等化的公共服务覆盖农村、以现代化的产业体系支撑农村，改变农民生产生活方式、解决农民的就业保障，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，进而实现城乡统筹、经济社会一体化发展。
（一）清晰定位，分类指导
1.宜建则建，宜改则改
建设新型农村社区，需要具备经济状况好、人口素质高、产业基础优、地理环境良等各种有利因素，并非每一个乡镇、每一个村庄都适宜建设。必须充分考虑经济发展水平，准确分析定位，在深入调研、全面把握的基础上，认真分析当地历史、资源、经济、文化的特点，科学确定乡村建设方向。对于城镇规划区和产业集聚区内的村庄，要用撤村并城来谋划，直接按城镇社区规划建设；对财政基础好、经济实力大、群众意愿强的村庄，或者是土地开发价值高的城郊村、就业渠道广泛的集聚区附近村庄，可以优先推行新型农村社区建设；而对于一部分经济落后、财政无力、产业匮乏的偏僻山区的村庄，不宜迁村并点，大拆大建，可以通过对村庄环境面貌、基础设施、配套功能的完善整治，重点推行独具特色的社会主义新农村建设；对一些房屋较新、规划整齐的村庄，可以采取“保留—修缮—改造—提升”的方式，暂缓新建社区。
2.宜合而合，宜分而分。
我国现状村庄是多年以来历史形成的村民聚集处，都有各自的乡土情结、地理认知和文化积淀。有些村庄乡土情结相当重，不愿搬离到太远的地方；有些村庄因风俗习惯、文化认同有很大差别，很难有机地融合到一个社区中。在新型农村社区拆村并点、村庄整合时，要充分考虑分析这些基本情况，能合并的则科学并入一个社区中，不宜合并设置的应分别予以考虑，坚决不能不加研究、想当然地把附近几个村庄简单地并在一起。否则，即使消除了现实中的地理界线，也难以消除农民心中的思想界线。
（二）多策并举，找准模式
根据地理位置、资源禀赋、产业类型、就业情况等特点的不同，新型农村社区大致可分为城镇吸纳型、产城联动型、公共服务型、特色资源型、传统农区型等。平原地区如何建？山区、丘陵地区又如何建？基础设施好、经济发展较快的地方如何建？基础设施差、经济发展较慢的地方又如何建？传统农区如何建？商贸经济较发达的地区如何建？就地改建还是异地新建？这些都是在建设新型农村社区过程中需要探索的不同建设模式。一是市场运作模式。对城边村、城郊村等具有有明显地理交通优势、土地开发价值较大的村庄，可以走市场化的道路，引导有实力的企业参与到新型农村社区建设中，“政府引导、市场运作、整村迁建”，将道路管网、房屋建设、农业生产、工作就业等一并统筹考虑；二是政府主导模式。对于乡镇财政基础好、集体经济收入高的地方，可以由政府“统一规划、统一组织、集中开发”，先期建设社区基础设施和公共服务设施，鼓励农民购买统一建设的住房，形成设施完备、布局合理、特色鲜明的新型农村社区；三是自筹自建模式。对于财力不足、收入不高的偏远村庄，可以“统一规划到位、分期逐步实施”，由村委会组织农民相对集中建设住房，逐步形成新型社区。不同类型的村庄应结合实际，因地制宜，根据不同的地形地貌、生态特征、经济条件、发展需要等，针对各村各自的特点采取不同的方法和措施，一村一策地探索适合自己发展的建设路子。
（三）稳妥有序，试点先行
新型农村建设一个系统性工程，试点先行、稳妥推进是基本要求。由于农村发展状况差异很大，各县市、各乡镇情况均有所不同，社区建设不能一哄而上、遍地开花，必须突出重点、打造亮点，把人力、物力、财力集中到关键的地方，顺势而为、梯次推进。一定要循序渐进、不急不躁，限定建设的区域和条件，控制建设的力度和强度，量力而行、尽力而为。不搞强迫命令，不搞大包大揽，坚持先易后难，做到成熟一个，规划一个，建设一个。要坚持示范先行、示范带动的有效方法，促进试点社区早出效果、早现形象。充分展示已建成社区的优越性，以其齐全的配套设施、周全的服务功能、优美宜居的居住环境来吸引群众。
（四）科学规划，统筹布局
1.适度超前
新型农村社区规划要以县域村镇体系规划和乡镇总体规划为依据，学习借鉴外地的成功经验，结合实际、充分论证。按照“科学规划、适度超前、一次规划到底、全域通盘考虑”的理念，从区域角度出发合理确定社区的选址、人口和用地规模，科学安排产业布局和各项用地。聘请知名规划设计单位高起点、高标准编制规划，保证规划的时代性、前瞻性。
2.彰显特色
新型农村社区规划贵在结合实际。要按照“城市理念、农村特色、因地制宜、彰显优势”的原则，整体考虑经济水平、群众需求、风俗习惯，充分挖掘当地的历史传统、文化脉络、生态优势、风土人情，彰显独特的地方特色。建筑设计要体现当地自然景观和人文特点，形成聚散相宜、大小适度、错落有致的建筑风貌；风格上要坚持现代中式为主，注重中原地区居民的生活习惯和审美要求，体现中原特色和地域文化；多选择本地具有优势的建筑材料，多种植本地的乡土树种，塑造地方特色。同时，对传统风貌和具有历史文物价值的建筑物、古树名木应重点保护修缮。
3.注重产业
推进城乡统筹的关键在繁荣农村，繁荣农村的关键在农民增收，农民增收的一个重要途径就是发展产业。产业支撑是新型农村社区建设的水之源、本之木。建设新型农村社区，要把握“产区融合”的理念，统筹配套产业项目，同步建设农民创业园，一般做到“一区一园”，以现代产业体系支撑农村从根本上“转型升级”，以生产方式转变带动生活方式的转变。一是可以大力发展现代高产高效农业，提高农业规模化种植、产业化经营水平；二是在具备条件的社区可配套规模适当的工业产业园区，重点发展无污染的劳动密集型加工工业、园艺小农业；三是要积极发展服务业，依托当地的自然、人文景观打造生态旅游产业。要把发展工业、现代农业、商业有机结合起来，引导农民宜工则工、宜农则农、宜商则商，就近就业、自主创业，确保农户进得来、稳得住，实现就业不离家、就地城镇化。
4.完善配套
建设新型农村社区是要让农民享受与城市居民同样的公共服务，在规划建设中必须坚持基础设施优先、公共服务设施优先。“五化十有”的配套标准，是在积极吸纳和借鉴省内外各地优秀成功经验的基础上认真研究、反复论证后确定的，对于落实“两个优先”、完善社区功能操作性极强。制定新型农村社区规划，要严格按该标准规划到位、落实到位。一是要按省、市技术标准精确计算，确保规模达标；二是要从惠民便民的角度优化设施布局，采取集中和分散相结合的原则，打造“二十分钟公共服务圈”；三是要统筹考虑各种管线，一次规划、敷设到位，避免重复开挖；四是要充分利用自然地形地貌，减少工程量，降低成本；五是对距离城市、城镇较近的社区，重大基础设施要考虑与城镇共建共享，引导供排水管网并入城镇市政管网、垃圾收集到城镇集中处理，逐步推进城镇供气、公交等公共服务项社区延伸。通过公益设施与基础设施的合理配置，优化居住环境，提升社区品位，让群众切实感受到新型农村社区的优越性。
5.保护生态
新型农村社区规划要注重生态环境设计，核心是资源节约、环境友好，体现在社区用地的生态布局、生态环境设施建设等方面。一是要从有利生产、节约资源、降低成本的角度合理布局各项建设用地尤其是产业发展用地，避免因生产对居住环境产生负面影响；二是要因地制宜地构建园林绿地系统，充分利用现状的坑塘河渠，优先选用经济、美观的乡土树种，将绿化与庭院、农田、工厂有机结合起来，形成一个区域一体化的绿化环境，有利于保持生态平衡；三是要完善污水管网、垃圾处理站等生态设施的建设，防止污染源的扩散；四是积极发展生态建筑，提倡太阳能、沼气、地热能、雨水收集等清洁能源，降低生活成本。
（五）整合土地，集约节约
新型农村社区建设是破解土地瓶颈、实现集约节约发展的有效载体。社区规划要与县、乡土地利用总体规划有效衔接，依据资源和环境承载能力合理确定建设规模和标准，通过对现有村庄和建设用地进行归类整合，引导农户向社区集中。一是将村庄整合、拆村并点腾出的土地，由农业龙头企业、农民专业合作社进行规模化经营，发展现代高效农业。二是深入挖掘现有土地潜力，对坑塘、废弃地、荒坡、垃圾堆场进行整治复垦，置换社区建设用地指标。三是利用好“增减挂钩”、“人地挂钩”政策，盘活土地指标，实现滚动发展，在保证复耕面积的基础上，用于产业集聚区建设，发展新型工业，从而切实提高土地利用效率，最大限度地发挥土地效益。
五、几点实施建议
（一）尊重群众意愿
能否做到让群众受益、百姓满意是新型农村社区建设成败的关键所在。一是加大宣传力度，做好思想工作，引导群众主动参与、支持新型农村社区建设，稳妥有序地推进拆迁整合。要帮助群众一家一户地算好财产保值增值账、收入增加收益账、生活水平提升账，调动广大群众的积极性。二是坚持群众自愿原则。充分考虑农民的经济条件和承受能力，认真倾听群众意见，充分尊重群众意愿，切实体现群众的主体地位，发挥群众的主体作用。让农民在生产方式和生活方式上有自我选择的空间，不能简单粗暴、强拆硬挪。三是切实保障群众利益。坚持“四议两公开”工作方法，在产业布局、规划设计、土地流转、征地拆迁、住房分配、社区管理等各项工作中，始终以群众利益优先，全面保障群众的知情权、参与权、选择权和监督权，让群众满意、社会认可，确保社区建设稳定大局。
（二）严格批后监管
“三分规划，七分管理”，批后监管是新型农村社区规划落到实处的保障。一是坚持先规划后建设，无规划不建设。规划方案经过法定程序审批后必须严格执行，不允许任何单位或个人随意修改。要切实坚强对社区规划批后执行情况的监督检查，坚决制止查处未批先建、私搭乱建、住宅批少建多、公共设施批多见少等违法违规建设行为；二是严把工程质量关，建百年精品住宅。要把工程建设全过程纳入建设主管部门的有效监管，由主管部门、乡镇政府和村委小组三级联动，配备专职质量监督人员，全过程参与工程设计、施工和验收工作，保障工程质量达到规定标准。
（三）强化资金保障
新型农村社区建设，资金是关键。必须建立渠道多样化、主体多元化的投融资体系，科学有效破解资金筹措难题，保证持续不断、雄厚有利的资金供应。一是利用好各级财政支农资金，统筹考虑危房改造、扶贫开发、土地复垦等各项涉农惠农专项资金，将城乡建设用地增减挂钩收益投入社区基础设施建设和公共服务设施建设；二是完善城乡金融支撑体系，积极争取金融机构的融资贷款，采取以奖代补、政府贴息等方式，引导金融机构给社区和农民提供信贷支持；三是引导用好社会资金，通过招商引资方式积极吸纳企业投资、社会组织投入、个人赞助等社会资金、民间资本，探索成立新型农村社区建设投融资公司，实行市场化运作筹集资金；四是发展壮大集体经济，支持村经济合作社发展社区产业、建设配套设施，通过自我运营、委托经营、承包租赁等渠道广辟集体经济增收渠道。
（四）健全社区管理
一是加强社区组织建设。统筹搞好新型农村社区党组织、管委会和各种社会民间组织，科学定位社区管理职责，实现组织间的互联、互动、互补，本着一专多能、精干高效的原则，做好社区干部的配备使用，形成一支高素质的社区管理队伍；二是细化社区规章制度。逐步实现社区集中办公、工作例会、民主管理、目标考核工作规范化，探索建立表彰激励、事务公开、民意表达的运行机制；三是完善社区物业管理。社区可根据实际自主管理或聘请专门物业公司承担情结、绿化、安保、设备维护等公共事务，使农民享受到现代城市文明生活。