对环境保护的建议范例
前言：一篇好的文章需要精心雕琢，小编精选了8篇对环境保护的建议范例，供您参考，期待您的阅读。
东洞庭湖自然保护区自然资源丰富，同时又具有调节大气功能，蓄水防洪功能，涵养水源、净化水质、维护生物多样性等生态功能及休闲娱乐、科研文化等社会经济功能。它的安全与稳定对于维护区域生态平衡、改善地区生态状况和促进当地社会经济的可持续发展具有重要意义。然而，近年来在东洞庭湖湿地的保护与开发利用问题上，由于受到“重发展轻保护”错误工作思路的影响，东洞庭湖湿地资源的过度攫取使保护区生态环境日益恶化。目前，湿地保护区正面临着水域面积缩减、水位下降、水质污染严重、湿地生物多样性受到严重威胁等多方面问题，东洞庭湖湿地保护刻不容缓。除了政府环境管理部门强有力的保护行为之外，公众参与无疑是解决这一问题的有效途径之一。 一东洞庭湖自然保护区公众参与机制的现状 （一）政府及环保NGO开展了湿地保护宣传、教育活动 在东洞庭湖湿地开展的保护活动一般都是由政府主导和出资，例如由东洞庭湖自然保护区管理局组织的每年12月上旬举行的“观鸟大赛”活动。这项活动已进行多年,吸引了国内外专家学者以及爱鸟人士的参与，在社会上产生了积极的影响。除此之外，近年来也有为数不少的非政府NGO、环保志愿者等民间环保力量发动组织了一些东洞庭湖湿地保护活动，例如爱鸟周、世界湿地日活动、保护洞庭母亲湖植树、创建“生命源”林、救助洞庭湿地候鸟等等。这些环保宣传教育活动，让公众更多地了解目前东洞庭湖湿地保护情况，在一定程度上推进了湿地保护，唤起了公众参与湿地保护的更大热情。 （二）各类媒体逐渐加大了对东洞庭湖湿地的关注与报道 近年来，一些网站、报刊、广播、电视等各级各类媒体纷纷对湿地进行相关报导，很大程度上提高了公众参与东洞庭湖湿地保护的意识。目前，关注东洞庭湖湿地保护区的相关网站有湿地中国、自然之友、中国自然保护区网；保护区管理机构也已建设网站，供公众访问、学习，如东洞庭湖国家级自然保护区管理局网站、岳阳市林业局和岳阳县东洞庭湖管委会网站。《湖南日报》、《岳阳晚报》、《洞庭之声》、《三湘都市报》等多家报刊都对东洞庭湖湿地作了专门报导。各种媒体对洞庭湖湿地的生态功能作用、保护和利用现状、环境破坏情况的报导，对非法捕捞、围垦湿地、环境污染等行径的曝光，提高了公众自觉参与湿地保护的意识，监督了相关职能部门整治、恢复湿地等行动。 （三）东洞庭湖自然保护区开始探索“社区共管”模式 “社区共管”是一种很好的民主参与式湿地保护区管理模式,同时也是构建和谐社会和创建生态文明的一个必然要求。湖南常德市汉寿县西洞庭湖自然保护区的青山垸，在这方面作出的努力尝试已经初显成效。1999年，青山垸划归该保护区后开始实行封闭管理，禁止任何渔业活动。自从青山垸实施社区共管后，这些渔民就从湖区生态的破坏者变成了维护者，前来越冬的候鸟迅速增多，垸内记录的鸟类达60多种，数量达数万只。社区居民还按照有机鱼的生产方式进行生产，并获得有机鱼类认证，无污染、味美价优的有机鱼，受到市场的青睐。青山垸的社区共管探索出了一个切实可行的模式，给东洞庭湖自然保护区探索社区共管提供了一个很好的借鉴模式。东洞庭湖自然保护区现已选取了现代农业发展型社区、生态旅游发展型社区、封闭管理型社区和开放管理型社区4个典型的社区开展“和谐社区”工程建设。但目前只有封闭管理型社区的建设落实情况较好，该社区是以大、小西湖为主与岳阳县和君山区政府合作,落实湖南省政府制订的封闭管理措施，寻求多渠道资金解决渔民的生存和生产,安置渔民。经过3年的积极运作,落实了350万元资金用于渔民的替代生计安置,实现了180余户渔民产业转移。大、小西湖及壕沟的生境逐渐在恢复,封闭管理的效果也初步显现出来。而其它社区由于种种条件限制，建设仍处于提出口号或设想的阶段。因此,东洞庭湖自然保护区社区共管还有待更进一步的探索和建设。 二东洞庭湖自然保护区公众参与机制的不足 （一）公众对参与环境保护的理解有偏差 当前，保护区的部分居民对公众参与环保的认识存在一定的误区。笔者曾在钱粮湖镇采桑湖保护站附近的幸福村、观音村及大桥村走访当地村民，村民对参与环境保护的理解有一定的偏差，主要表现在以下两个方面：第一，大多数群众将环境问题等同于环境污染，对环境问题的理解过于狭窄，且只对与个人利益相关的环保负面问题有一定的敏感度和关注度。例如：公众对环境污染、空气质量等方面问题关注度很高，而对濒危动植物、可持续发展的关心程度不够。第二，村民们普遍认为环境保护应是政府行为，是政府的职责、义务。因此在对环保事务上对政府有较强的依赖性，政府所要求的基本能够配合，但参与的主动性差，参与的渠道和形式单一，自主参与意识不强，从众心里表现突出。而上述种种问题，均反映出保护区民众公众参与湿地保护的意识不高。这也是导致东洞庭湖公众参与水平低下的直接原因。 （二）公众参与东洞庭湖湿地保护的法律依据不足 总体来讲，我国公众参与湿地保护的相关政策法规缺位明显。目前，国家及各省、自治区出台的地方湿地保护条例等法律法规对湿地资源权属、资源的利用与保护、资源破坏行为及法律责任等方面的内容做了较为具体的规定[1]，但是在这些法律中“公众参与”方面的内容涉及较少且仅作了原则性规定。如《自然保护区条例》仅有第七条规定“：一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。”又如《湖南省湿地保护条例》第八条规定：“公民、法人和其他组织应当遵守国家湿地保护规定，对破坏、侵占湿地的行为有权检举和控告。”可以看出，以上可适用于东洞庭湖湿地及自然保护区的立法对于社会监督和公众参与方面缺乏具体的范围、途径、程序的规定，公众参与缺乏可操作性，公众参与湿地保护方面的信息公开机制也得不到规范，无法满足公众对湿地环境信息的获取需求，造成了环境参与权利的行使障碍。而对于湿地可能已遭破坏的事实，既缺乏事前监督的手段，又无事后救济的途径，这也最终导致了公众参与湿地保护缺乏必要的法律保障而难以实现。#p#分页标题#e# （三）公众参与保护的力度和广度不够 第一，公众参与形式单一，参与程度有待提高。目前，从整体来看我国公众参与湿地保护的形式单一，无论政府主导，还是民众自发，主要是通过一些湿地保护主题日来进行宣传教育。例如东洞庭湖每年4月份爱鸟周举行的各类湿地保护的讲座、展览活动。众所周知，公众参与湿地保护宣传教育非常必要，但若民众的参与仅停留在这一层面而不将范围拓展至环境事务决策领域，公众参与的作用就会被极大地限制。现在我国普通民众根本就不可能参与到湿地立法过程中进行建议、监督[2]，而公众参与的目的就是让公众能够有效地监督政府，如若不能够达此目的，对我国而言，湿地保护公众参与更多的是一种形式上的表现。第二，NGO参与东洞庭湖湿地保护有限。以东洞庭湖为例，NGO的工作大多仍停留在保护区的宣传教育工作层面，或出版环保读物和杂志，或通过报纸、电视、互连网等媒体进行湿地知识的宣传等，对于东洞庭湖水污染、砂石无序开采及非法捕捞问题的关注、呼吁起到了一定的监督作用。但是非政府环保团体想要参与法律法规的制定、执法监督检查和进行诉讼则仍存在着法律上的障碍，结果便是无法对政府环境管理权的行使进行很好的监督。本土环保NGO普遍比较弱势，除了天生能力不足以外，后天在资源、资金上都存在较大困难[3]。此外，与政府合作机会少，专业性能力有限，且基本上各自为战，仅在重大问题上形成形式上的合作，使NGO在东洞庭湖湿地环境保护上参与有限，难以充分发挥作用。 （四）公众参与支撑制度的缺乏 第一，公众获取湿地环境信息的机制不畅。公众参与环境保护能否实现，关键在于获取环境信息的渠道是否畅通。如果公众不能掌握全面而准确的湿地信息，缺乏判断环境事务的依据，就无法参与东洞庭湖湿地保护。然而,目前在我国环境信息公开存在以下问题：首先，我国没有专门的环境信息公开立法，只在一些单项法律中有相关规定。有关政府环境信息公开的规定基本上都是行政机关的内部规章，不具有强制性，且变动性较大。因此即使政府部门提供信息，信息公布的相对方也很难获得实质信息，往往使得信息公布形同虚设[4]。其次，我国一些行政机关和领导干部认为信息公开不是法定义务,而是由自己决定的权力,所以往往保密范围过宽,信息自由度太小,随意性较大而形式主义较多,由于缺少责任制造成监督不到位。再次，我国公众获取环境信息渠道有限，最主要渠道是政府主导的宣传教育活动和新闻媒体传播[5]。如报纸和电视这两种途径获取信息的人数比例均在70%以上，过分依赖以上途径而使得信息的真实性难以得到保障。而这些问题在东洞庭湖湿地信息公开制度层面也普遍存在。 第二，生态补偿机制滞后。一是制度缺乏法律保障。我国生态补偿机制起步晚发展较慢，涉及该制度的一些规定分散于各环境保护的单行法律法规中，且主要是针对如何开发利用环境资源加以规定，而不是从生态环境保护的立法角度优先考虑，这显然对湿地生态保护不利。二是我国《环境保护法》中没有涉及生态补偿内容的规定，这使得生态补偿制度缺乏法律上的支持。三是生态补偿制度不够具体，没有对生态补偿的目的、补偿范围、补偿标准、补偿具体措施及法律责任等做出明确规定，不利于该制度的操作落实。例如：在东洞庭湖自然保护区采桑湖保护站周边几个村，部分农户田里的农作物被鸟类抢食，鱼塘中鱼类被啄食，遭受了不同程度的经济损失。由于缺乏相应的损失评定标准和补偿标准，相关责任部门不明确，很多农民索赔无法获得补助，这样农民就会失去继续参与湿地保护的动力。因此，生态补偿机制的滞后无疑加剧了当地居民和保护区的矛盾冲突。 三东洞庭湖自然保护区公众参与机制的完善 （一）加强公众保护意识的宣传教育，提高公民的环保意识 提高公民的湿地环境意识，必须加强宣传与教育。具体来说，宣传教育的形式应该做到多样化、常态化。首先是在中、小学包括高等院校进行湿地环境保护教育。将关于湿地保护、生物多样性保护和环境教育等内容渗透到各门课程教育之中。形式上要注重趣味性，让孩子们在趣味学习中了解湿地、热爱湿地。而高等院校的学生则可以深入开展社会问卷调查、主题日宣传、湿地保护微博等活动，让大学生通过宣传教育亲身参与湿地保护工作并体验到公众参与湿地保护的重要意义。另外，在校外实践方面，可考虑在东洞庭湖保护区建立湿地教育基地，或者在高校建立湿地保护网站，加强网络湿地生态教育。总之，通过学校、教育主管部门、政府和社会的通力合作，公众从就学起就树立湿地保护的责任感。其次，可以尝试通过生态旅游来开展东洞庭湖湿地保护的宣传教育工作。 （二）加强公众参与湿地保护的立法 我国现行涉及公众参与湿地保护的立法存在着规定不全面、不具体且分布较为零散等缺陷。笔者建议应在我国尽快出台一部全国性的湿地法，以明确公众参与湿地保护的相关权利，明确公众参与湿地保护的程序和途径，明确规定环境信息公开，鼓励和支持非政府NGO参与湿地保护等。 1.立法明确公众参与途径。第一，健全湿地环境影响评价制度和湿地环境听证制度。例如在面临湿地环境事务的重大决策时，政府举行听证会，让公众就湿地环境决策问题表达自己的意见。政府部门不仅要让公众能够在湿地环境事务中发出自己的声音，而且要在一定程度上考虑并采纳这些意见，如未采纳也必须作出说明。第二是政治途径，即通过人大和政协代表在湿地环境保护与管理中行使提案权、质询权和表决权等，代表公众表达环境利益的诉求。第三是完善环境信访制度。公众可采取信件、电邮、电话和现场走访等形式，向政府环境部门反映湿地保护情况，提出建议，表达诉求，而政府部门应就公众的意见和诉求进行处理的程序立法。第四，完善司法救济途径，确立环境公益诉讼制度。湿地污染和破坏的受害者能够利用司法途径维护自己的合法权益，同时允许公民、检察机关、行政机关、环保组织为了维护东洞庭湖的环境公共利益，依法对污染环境和破坏生态的行为向人民法院提起环境公益诉讼。#p#分页标题#e# 2.立法明确公众参与程序，建立公众意见的回应机制。首先，要真正落实公众参与的一整套细化的程序规定。例如：在对征求公众建议的程序方面，也就是公众在什么情况下什么时间能够向哪个部门提出建议，该部门应该在什么时间给予什么形式的答复上明确立法。其次是落实公众监督程序，即公众监督包括哪些方面，公众应该向哪一部门举报环境污染的行为，由哪一部门负责处理等。此外，对于是否采纳公众的意见也要做出解释和说明。另外，为了让东洞庭湖湿地公众参与环保行为更具成效性，可以尝试加入“回应制度”，以起到敦促相关职能部门认真对待公众提出的建议、举报、质询的作用。对反馈信息的及时合理处理，增强公众参与的积极性，使公众参与不再流于形式，而起到真正有效的作用。 3.立法明确环保NGO在湿地保护中的地位和作用。首先，政府应该在政策上支持本土非政府组织的成立，降低其注册门槛并简化注册要求。同时，要进一步落实对非政府环保NGO的优惠政策，如税收优惠。其次，应该通过立法建立环保NGO参与湿地保护项目的程序机制，以保护其在实施项目中的权利、义务。最后，本土环保NGO应该积极地寻求与世界自然基金会（WWF）、湿地国际(WI)等重要国际环保组织合作，宣传介绍东洞庭湖湿地保护工作以及湿地保护优先项目，争取国际援助和资金支持，全方位引进先进技术、管理经验与资金，开展湿地保护项目，推动合作进程。 （三）建立健全东洞庭湖自然保护区公众参与相关制度 1.完善湿地自然保护区环境信息公开制度。环境信息公开是公众实现知情权的首要前提，所以公众参与湿地保护制度的建设首先必须建立环境信息公开制度[6]。东洞庭湖自然保护区环境信息公开应该明确以下内容：一是明确保护区环境信息的主体。掌握相关信息的政府、企业与团体有向社会公众提供湿地信息的义务。因为当地政府作为湿地管理的行政机构，其掌握的湿地信息最全面也最充分；企业一般是污染环境和生态破坏的主体，也应该是承担环境保护责任的主体；任何个人和团体通过合法途径进行的调查、分析测试和科学研究后形成的信息，也应当通过正常渠道，使公众更加充分地获取湿地信息[7]。二是明确东洞庭湖保护区信息公开的方式。即通过政府、企业等义务主体主动公开和依公众的申请公开两种方式实现。三是明确湿地信息公开的内容及范围。政府公布的信息内容应包括湿地资源现状信息、政府对湿地环境保护或改善的措施以及相关湿地立法情况；企业应公布的信息包括排污种类、污染产生量、污染处置状况、污染防治情况及环评结果等。 2.建立东洞庭湖自然保护区生态补偿机制。保护区核心区周边都是远离市区的农村，经济收入和生活水平与岳阳市城镇居民仍有较大差距。城市在享受东洞庭湖保护区发挥的生态效益，却让生活较为贫困的人为保护牺牲利益或承担保护的代价，这显然有失公平。因此，我们应当针对因环保而对保护区周边居民所造成的利益损害问题，尽快建立生态补偿机制，提出合理的补偿措施。首先是财政补贴。应该加大国家财政预算直接拨款的力度，建立分级补偿体制，提高补助标准，明确规定中央、省、市、县各级财政支出或承担比例。也可以借鉴韩国的做法，以直接减免税的方式补偿保护区内居民的损失；或者采取实物补偿和政策优惠补偿等方法。其次，要明确农户的经济损失评定程序和标准。对农民遭受损失后向哪个部门提出补偿申请、损失由哪一方来评估、评估损失的计算标准、补偿的比例定多少等问题提出细化标准。另外，政府除了对以上环境保护牺牲利益者进行补偿外，还应要求对东洞庭湖湿地开发利用或生态破坏的相关主体、在湿地资源利用过程中获得利益者，实施生态环境反哺，以求湿地环境及生态功能的恢复。在东洞庭湖湿地自然保护区，周边的工业企业、拍卖砂石开采权而获得高税收的政府、洞庭湖每天过往的运砂船经营者和大面积人工种植芦苇的苇业公司都属于这类补偿主体。 3.建立有奖举报制度。建立环保激励机制能够有效动员公众参与环境保护，让社会公众与环境污染作斗争，缓解政府环境管理部门人力、财力有限的工作压力[8]。具体到东洞庭湖保护区来说，可以鼓励公众举报企业排污问题、“电打鱼”和“迷魂阵”等非法捕捞行为、保护区偷猎盗猎毒害国家保护动物行为。如经查实，应根据其贡献程度给与举报者一定数额的奖励。当然，公众向哪个部门举报、由哪个部门核查、所设奖金资金的来源及奖励数额标准等完整细致的规定要在制度中体现。 4.建立并推动东洞庭湖湿地生态旅游型社区的发展。东洞庭湖区湿地资源丰富，开展湿地生态旅游前景广阔。现阶段东洞庭湖湿地生态旅游模式可尝试以下内容：观君山岛、赏湖光水色；保护区观鸟；品尝洞庭湖湿地野生果实菱角、茨实、莲藕等。发展这些生态旅游项目，既可以在一定程度上增加社区居民的收入，提高社区公众的自觉意识，推动社区主动参与生态保护，减少对湿地资源的直接开发利用，又可以通过生态旅游过程对游客进行湿地保护的教育宣传[9]。但基于目前东洞庭湖湿地生态系统的脆弱性，在进行湿地生态旅游资源开发利用的过程中，必须遵循生态学规律，坚持保护性开发原则，有效地保护生态环境，实现湿地资源的可持续开发与利用。
从固体废弃物的治理与开发利用来看，我国矿山现有大中型尾矿库、煤矸石山综合利用率为53%；金属矿山综合利用率仅为8.2%。最后，我国非金属资源加工技术水平与设备落后，普遍存在着初级产品出口、深加工制品进口的“深进初出”现象。造成我国矿产资源综合利用率低的原因是多方面的。矿产资源开发的同时，导致环境的恶化与生态的破坏，主要表现为侵占土地、植被破坏、土地退化、固废、粉尘、水体污染严重等方面。特别是近年来乡镇集体矿山和个体采矿者的不断涌现，无证开采、破坏性开采及选矿过程中不落实环境保护政策等现象屡见不鲜，对生态环境和矿产资源造成极大的破坏与浪费。
具体表现为：矿产资源开采过程中排放的“三废”严重污染大气、土壤、地表水和地下水，损害生态环境，甚至造成重金属、砷、氟等有害成分的积累及外泄，威胁人民群众的身体健康；许多矿山废石场、尾矿库存在地质灾害隐患。我国矿产资源开发的“高开采、低利用、高排放”模式，必然导致自然资源的匮乏、能源短缺、环境的污染与破坏。在我国当前资源紧缺、环境压力增大的背景下，加强矿产资源的综合利用，促进矿产资源领域循环经济的发展显得尤为重要。
针对我国上述资源开发利用现状及存在问题，提出以下几点应对措施和建议：
加快资源开发法制建设进程我国正处于社会主义法制化国家的建立和完善时期,有关矿产资源开发和保护尚未有一整套较为完善的法律体系作保障,使得某些矿产开发行为难以有法可依,比如黑钨矿的掠夺式开发造成资源严重破坏,就难以从法律角度进行治理。所以必须加快资源开发法制建设进程,尽快制定和完善关于矿产资源合理开发利用和保护的法律法规,做到依法办矿、依法治矿和依法兴矿,切实转变我国矿业秩序混乱的局面,使矿产资源开发走上有序化、正规化和法制化的轨道上来。
把资源开发纳入国家计划,实施资源节约型发展战略矿产资源是不可再生资源,我国现阶段正处于工业化进程中,国民经济的发展对矿产资源的依赖性还很强,所以矿产资源开发的进程还需进一步有秩序的加快，对资源的过度开发，将严重影响以矿业为基础经济的国民经济可持续发展的大局。我们必须站在战略高度,切实转变企业经营管理思路,拓宽视野,从全局出发,不盲目上规模和加大产量。国家应每年详细分析各类矿产资源的社会总需求和消耗量,把资源开发纳入国家计划,在满足国内主要资源开发企业正常生产需求的条件下,进行科学合理的排产、定产分配,进行资源开发总量控制。对新建和新开发的资源项目要加大论证审查与审批力度，进行科学规划，从根本上消除掠夺式开发，从而达到合理开发资源和保护生态环境的目的。
坚持矿产资源开发与环境保护的协调发展几乎所有自然资源的开发利用与生态环境有关，直接关系到人类的基本生存和社会发展。矿业开发在取得重大成就的同时，对生态环境的破坏也日趋严重，所以在资源开发过程中引起的生态环境问题已不容忽视。笔者建议对废弃矿山和老矿山，由国家设立专项基金进行生态环境治理与恢复，并鼓励社会资金投入；对生产矿山，建立以矿山企业为主的环境治理投资机制，做到谁开发谁治理；对新建开发项目应当详细论证其对生态环境的影响程度及所采取的生态环境保护措施和治理方案，对于不符合生态环境建设要求的项目坚决不予批准兴建。
发挥经济杠杆作用,将矿山环境成本纳入矿业成本本着“谁破坏谁恢复,谁开发谁保护,谁受益谁补偿”的原则，将矿山环境成本纳入矿业成本，建立绿色矿业成本核算体系。要从我国的经济条件和科学技术水平出发，建立起矿山污染物的排放和环境恢复标准、基础标准及方法标准，使矿山生态环境恢复与成本核算具有科学依据。
一、保护水利风景区水生态环境的重要意义
1.水生态环境保护是水生态文明建设的重要内容。水生态文明作为生态文明的重要组成部分，是实现水资源可持续利用的重要保障，在水生态文明建设过程中应充分重视水生态环境保护。水利风景区作为水生态文明建设的重要内容，重视水利风景区水生态环境保护，是水生态文明建设的重要实践。
2.良好的水生态环境是水利风景区建设与发展的基础。对于以水为载体的水利风景区而言，水生态环境的好坏不仅体现其对相关法律法规的贯彻落实情况，也是衡量其质量的重要内容，影响其等级（国家或省级）评定。此外，水生态环境的好坏直接影响着水利风景资源品质，只有塑造良好的水生态环境，其观赏价值才能得以实现。换言之，保护水生态环境是水利风景区立身之本，水生态环境质量是决定水利风景区能否可持续发展的重要因素。
3.保护水生态环境是发挥水利。风景区主体功能的重要保障“维护水工程、保护水资源、改善水环境、修复水生态、弘扬水文化、发展水经济”作为水利风景区的六大主体功能，是水利风景区建设管理工作的重点。在水利风景区的建设管理过程中不仅应将上述主体功能的实现贯穿始终，更应将其作为工作的主旨追求。而保护水生态环境的相关工作不仅有助于水利风景区发挥“保护水资源、改善水环境、修复水生态”这三大主体功能，更是发挥其他主体功能的重要保障。
二、水利风景区在水生态环境保护方面存在的不足
1.对水生态环境质量的重视有待进一步加强。水生态环境质量作为评价水利风景区质量的重要内容，理应成为水利风景区建设与管理的重点。但在实际工作中，受管理理念落后、管理体制不顺、资金投入不足、专业人才缺乏等因素的制约，部分水利风景区在建设与管理工作中仍存在风景开发、工程建设等与水生态环境保护脱节，重视经济效益而忽视生态效益，对提升水生态环境质量的重要性认识不足等问题，特别是在水利旅游项目的建设与运营过程中，很多水利风景区将注意力集中在如何获得更多经济利益上，对提升水生态环境质量的重视度较低。这使得水利风景区的水生态环境质量并没有因为水利风景区的建设而得以改善，反而可能会因游客数量和经营活动的增加而降低。
2.对生物多样性保护的关注度有待进一步提升。为保护生物多样性，我国于2010年正式印发了《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011—2030年），并将“主要河流湖泊水生生物资源调查与编目”作为生物多样性保护优先项目。水利风景区作为生物多样性保护的重要场所，在建设管理过程中理应重视生物多样性的保护，但由于缺乏生态思想和生物多样性保护的经验，在水利风景区建设与整治过程中仍存在通过河流平面形态直线化、河道横断面几何形态规则化、河床和边坡材料的硬质化、河流流向障碍化等方式对自然河流进行人工改造的现象，一方面会阻止水流横向扩展，使原本可能横向扩展的水、泥沙和营养物质，被限制在堤防以内的河道内，从而导致两岸植被面积明显减少，水生动物（如鱼类、甲壳类、软体类等）无法进入滩地产卵和觅食，失去了栖息场所。另一方面会阻隔水流的纵向连续性，使河流的流速、水深、水温及水流边界条件等发生改变，从而影响生物的栖息地，导致生物种类与数量发生一定的变化。
3.水生态环境治理的思路有待进一步改进。水利风景区的良性发展需要采取科学合理的水生态环境治理措施，但在实际操作中，水利风景区在水生态环境治理中仍存在一些问题：一是缺乏整体性、系统性、综合性治理的思想。水利风景区作为流域生态系统的组成部分，与流域生态系统是一个有机整体，在进行水生态环境治理时应从整个流域生态系统角度考虑，但部分水利风景区在实施中小河流治理的过程中，仍存在“头痛医头、脚痛医脚”的情况，只是针对一些特殊的地段采取护堤和生态化改造，尚未形成统一的流域治理理念。二是缺乏生态治理的思想。大部分水利工程设施材料是钢筋混凝土、水泥、砖材、混合沥青等缺乏渗透性及水气交换和能回收利用的材料，其忽略了水网、植被、土壤、地形所形成的强大蓄水系统，阻碍了水气的循环，打破了陆地与水域的生态平衡，与水利风景区的水生态环境保护意愿相背离。
三、对策与建议
1.加强水生态环境质量监测、评估与监管。监测是掌握生态环境质量状况的前提，评估是衡量生态环境保护成效的手段，监管是确保生态环境保护工作落实的重要保障。为实现水利风景区水生态环境的有效保护，水利风景区应做好水生态环境的监测、评估及监管工作。在水生态环境监测方面，建议由水利风景区主管部门联合生态环境等相关部门针对不同类型的水利风景区（水库型、自然河湖型、城市河湖型、水土保持型、湿地型、灌区型）建立水生态环境监测指标和技术体系，相关部门根据职责对水环境、污染处理、水土流失综合治理、植被和生物多样性等方面进行监测，全面掌握水利风景区水生态环境的基本状况。在水生态环境质量评估方面，建议由水利风景区主管部门联合相关部门基于监测结果，针对不同类型水利风景区，分别构建水生态环境质量评估指标体系并开展定期评估，也可将水生态环境质量评估作为水利风景区综合评估的重点内容。针对评估发现的问题提出有针对性的保护管理建议，评估结果可作为水利风景区管理机构和领导干部评估考核的重要依据。在水生态环境保护监管方面，建议各级水利、生态环境监管机构在履行监管职责过程中，将水利风景区管理机构贯彻落实中央关于生态环境保护部署和相关法律法规情况，履行水生态环境保护修复职责情况，制定并实施水生态环境保护规划情况等作为监管的重要内容。
2.加强生物多样性保护。水利风景区在建设过程中，可以从以下方面着手加强生物多样性的保护。在工程项目建设前，应对可能产生负面环境影响的工程项目进行环评，并将生物多样性影响评价作为重要内容纳入水利风景区工程项目环评。在工程项目建设中，应注重生态思想的融入。一方面应依据河流原有的走向，宜弯则弯，宜宽则宽，尽量减少人工直线化的程度，以保持河流的自然原貌，增加河流生境的多样性。另一方面要注重保持上游与下游、陆地与水域间的水力联系，从而保障河流系统中生物通道的连通性。同时，还应为提高生物多样性营造适宜条件，如在一些流域较缓的堤段，适度种植水生植物，放养鱼苗，恢复河流生态系统食物链；因地制宜选择植物种类和隔离带宽度在河流两岸种植生物隔离带，为河流水生生物提供栖息地；以乡土物种为主体，在水利风景区构建乔、灌、草合理配置的植被景观空间，提高水利风景区的生物多样性。
3.创新水生态环境治理措施。在水利风景区水生态环境治理过程中应坚持“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，注重上下游、干支流、左右岸协同治理，将整体治理、系统治理、综合治理、生态治理等思想融入其中，采用科学合理的措施对水利风景区水环境进行治理。具体可从以下方面考虑：一是按照流域生态系统的整体性、系统性及其内在规律，将水利风景区水生态环境治理置于整个流域生态系统治理之中，统筹考虑自然生态各要素，采用从整体到部分、从部分再到整体的综合分析方法，识别造成水生态环境问题的根源，从而提高水生态环境治理措施的有效性。二是将植物防护作为主要的防护手段，充分利用植物的自然生态性能来顺应自然的进程。除了在某些特殊地段（如抗冲刷能力差的河床质部分），必须采用工程措施外，尽量采取植物保护的形式。三是在水利风景区建设过程中应注重材料的环保性和观赏性，尽量使用自然卵石、条石、山石及就地的旧物等，并结合植物绿化建立人性化的宜人空间。
参考文献：
[1]王灵恩，李丁丁，胡恒学．水利风景区与水生态文明城市[J]．广西经济管理干部学院学报，2013，25（2）．
教科书按教学大纲要求，以地理环境、资源、人类活动作为线索，确定教学内容，要求学生认识地理环境是人类赖以生存和发展的物质基础，人类通过利用地理环境中的各种资源发展生产。在利用合理时就能促进社会发展和进步，利用不当时，则出现生态平衡遭受破坏，环境污染等危及人类生存的问题。
因此，课堂教学作为普及环境教育的重要渠道之一，应当对学生实施有计划、有目的、有组织的环境教育，提高学生的环境保护思维。
根据我国目前的地理教材的实际情况，紧抓教材、立足课堂，以现有的课本内容为基础，尽量挖掘与环境教育相关的内容，自觉地、有效地渗透环境教育，是充分发挥教师在环境教育中的以身作则的一个显著标志。
教师合理计划，认真备课，利用教材创建具有特色的教学模式，课堂中利用教材情景教学，引出相关环境问题，依据地理学规律出发探索问题，分析问题，要求学生独立思考、相互合作、取长补短、最终发现问题产生的根源。在提出解决方案时，激发学生开拓思维，提出更深入的问题，让学生举一反三，融会贯通所学知识。
利用学生所掌握的知识，渗透现代社会的环境问题，培养学生的环境道德意识，要求学生敬畏自然、尊重自然、保护环境，增强环境保护的道德感和责任感；普及环境法律意识，培养学生环境权益意识，自觉遵守环境保护法，养成良好的守法习惯，履行相应的法律义务，保障法律法规的顺利实施；树立环境责任意识，要认清环境问题产生的人为性，明确人类应当承担的环境责任，环境保护是每个人责无旁贷的责任，每个人必须牢固树立环境保护的责任意识。
课堂教学是学校环境教育中最经常、最有效、最现实的一种形式，但是相对于课堂教学，地理课外的实践更具有直观性和参与性，课外活动是课堂教学的延伸，其形式多样，容易调动学生学习环境知识的积极性，激发其热爱环境、保护环境的强烈意愿，发挥学生在环境教育中的主体意识。
组织学生“从我做起，从身边做起”，并利用地区优势和学校硬件设施进行气象、水文、地质等的观测、野外考察，开展当地人口发展、资源现状及利用、环境现状及保护的调查，了解破坏资源、污染环境对人类健康、经济发展的影响，合理利用资源、保护环境的经验等，并要求学生写出总结或调查报告，提出自己的建议。
关键词:乡村振兴;农村生态环境保护;法治建设
1完善农村生态环境法治建设的意义
我国目前存在城乡二元结构的生态环境治理模式，人们常把重点聚焦在城市，对于农村生态环境的保护不受重视。自我国实现全面脱贫后，如何将全面脱贫成果与乡村振兴战略相衔接成为重要议题。与全面脱贫的基本标准不同，乡村振兴对农村发展提出了更高要求，除满足基本需求外，更要追求更高质量的农村生活与发展。生态环境作为农村赖以生存发展的基础，影响着村民的日常生活质量，也影响农村生产经营等活动的开展，对农村生态环境的治理是农村寻求振兴与发展的必然选择。在所有的社会治理方式中，法治因其具有权威性、程序性、正当性等特点成为社会主要治理方式。2018年“生态文明”入宪，奠定了我国生态文明法治的宪法基础。近年来我国生态环境法治建设不断完善，对城市的生态环境法治建设被广泛关注，相比之下对农村的环境法治建设的研究较少。随着城市化进程的加快，人口不断从农村涌向城市，工业生产的污染则逐步转移向农村。目前农村的生态环境不容乐观，工业排放污染、农业生产污染、生活垃圾污染等问题频出。人类对农村环境的污染远超农村生态自身所能净化的水平，过去由村民依靠环境本身净化能力的思想主导的对农村环境治理方式需要淘汰，依靠法治作为农村生态环境的基础已经成为必然。完善农村生态环境法治建设不仅有利于推动农村生态治理体系和治理能力现代化，更能为乡村振兴战略的实施提供法治保障。
2当前农村生态环境法治建设的困境
2.1农村生态环境领域立法欠缺
目前，我国生态环境保护法律体系是以《宪法》为支撑，以《中华人民共和国环境法》为核心的一系列单行法规组成的中国特色环境保护法体系。但生态环境立法时多受“城市中心主义”影响，导致农村生态环境保护立法数量占比少、乡村生态振兴所需法律制度供给不足。虽然有如《中华人民共和国农业法》《土地管理法实施条例》等法律、法规涉及对农村生态环境保护，但是随着农村经济的快速发展，环境污染的新问题也层出不穷，如城市工业向农村转移的污染、农村旅游开发产生的污染、汽车尾气排放污染等。农村现代化的发展使农村环境保护不断产生新的领域，但是针对一些领域的专门立法还存在许多空白。2021年《乡村振兴促进法》的出台，将农村生态保护单独列章，明确了政府对农村生态保护的义务，并在其他条文中提及对农民环境权益的保护，以及对城乡生态环境的协同治理。虽然此部法律在一定程度上弥补了农村生态环境保护立法领域的空白，扭转了一贯以城市为中心的环境保护立法视角，但我国目前仍然没有一部以农村生态环境保护为中心的综合性法律。
2.2现有法律政策执行效果不佳
我国有包含《乡村振兴促进法》《农业法》《畜牧法》在内的多部法律法规中都涉及对农村环境保护的规范，各级政府规章、政策中也有对农村环境保护的规定。有些规定、政策在落实的过程中，存在农村执法机构的不完善、执法人员的职业素质不高、农村居民配合度低等因素，使执行效果大打折扣。按照我国行政机关层级与职能的划分，乡镇机关作为最基层机关，其职能划分简单且人员数量少，并无专门的环境保护职能机构，也缺乏专业的环境保护执法人员。政府对农村环境治理呈现出被动保障的特点。执法人员对农村生态进行执法时欠缺“预防为主、保护优先”的意识，把惩戒违法行为放在第一位，出现环境污染问题后对违法个人或企业采取罚款、责令改正等刚性执法方式，此类执法方式虽能起到警示作用，却无法发挥良好的教育作用，未能使村民真正地理解法律政策的意义，激发其主观能动的去遵守法律，保护农村生态环境。而且一味地依靠事后补救去保护农村生态，也无法完全发挥法律政策的引导作用，更好地促进乡村生态振兴。
2.3农村居民环境法治意识淡薄
随着全面脱贫的实现，农村居民的物质生活得到实质性的改善，但有些落后的思想观念与生活习惯还未扭转。当前农村的常住人口主要由中、老年人与儿童组成，此类居民受思想观念、受教育程度、学习能力的限制，对法律制度的认知程度低、对环境权益保护的积极性低、在生态环境方面自治意识不强。虽然已针对农村开展普法工作，但在日常生活生产中，农村居民的环境保护法制遵守情况与环境权益维护现状并不理想。有村民为了个人利益，无视法律，损害环境保护资源，甚至有村干部未能正确认识农村生态环境资源的重要性，以环境利益为代价换取短期的经济利益，放任村内企业违法排污。除了不能正确认识到实施侵害生态环境的行为造成的危害后果外，当自身合法的环境权益受到侵害时，部分村民也缺乏以法律捍卫自身权益的意识与能力，更有部分村民甚至意识不到自身环境权益正在受到侵害。农村居民对生态环境法治的意识淡薄在一定程度上给涉及农村生态环境保护的法律、法规以及地方政策的实施带来阻力。
3农村生态法环境治理建设的经验考察
3.1国内实践启示
3.1.1重视基层自治组织的作用
我国农村的自主治理有着深厚的历史底蕴与社会基础。我国《宪法》中明确了村民委员会作为基层群众性自治组织的地位。基层治理作为法治建设的组成部分，在推进环境治理中发挥重要作用。被评为省级美丽乡村示范村的永春县吾江村，在推进生态环境治理中，村里的基层自治组织发挥了关键作用。吾江村的书记黄秀萍在建设“美丽乡村”的过程中，深刻地认识到农村生态环境治理的重要性。在她的提议下，村两委和村民代表对村内吾江溪河道的污染问题进行商议，将吾江溪河道整治纳入重点脱贫攻坚项目。在吾江溪流域治理的过程中，黄秀萍积极协商，说服村党支部书记与村两委发挥带头作用，在实施触及到村民个人利益的整治措施时，率先响应号召，以身作则配合整治措施的进行。此外，村两委和村党支部书记积极发动村中党员与“老人协会”的理事加入宣传工作，挨家挨户上门普法，宣传农村生态环境治理后的益处，使整治项目得到村民们的认同与参与。在村两委与村党支部书记的带动下，吾江村村民对村里的生态环境治理拧成一股麻绳，共同努力使吾江村成为风景宜人的美丽乡村。
3.1.2重视村规民约的制定与落实
村规民约广泛存在于我国农村长期的生产生活实践之中，是我国现代乡村社会治理及乡村社会秩序维护的重要手段。浙江省贺田村自2008年开展生态环境治理工作来，取得一系列优秀成果，其治理工作的成功离不开普遍认同的村规民约和多层级低成本的监督体系。贺田村充分意识到村规民约在基层自治中的重要地位，在推进生态环境治理中，对村规民约进行大量修改，明确村内环境保护的可为与不可为。通过村两委草拟、村民代表大会与党员大会讨论、进行公示等合法程序使村规民约力求民主，在修改的过程中形成广泛的村民共识。为落实好村规民约与其他生态治理的相关制度，村里设置了多层级的监督体系，将监督的权利落实到户，形成由村级层面的全局监督、责任区的部分监督、保洁员的日常监督、农户间的相互监督组成的层级清晰、成本较低的监督体系。通过科学环保的村规民约与多层级的监督体系，使村民环保观念得到转变，促使村民参与生态环境保护行动。
3.2借鉴国外经验对农村生态环境的立法经验
3.2.1制定专门领域的农村环境立法
发达国家的环境法制建设起步较早，对农村环境立法问题也较早得到重视。将生态环境保护作为基本国策的德国，为此制定了多部环保法规。在欧盟政策的影响下，德国注重对农村生态环境保护、有机农业生产、农村发展等方面的衔接，以此为指引，制定了大量的专门领域的法规，如《生态农业法》《肥料使用法》《土地整理法》等，形成了对农业生产与农村生态环境保护相融合的、一系列的法律规范和激励政策，确立了德国农村生态环境保护的底线。在生态法治的建设上，德国的环境保护法治坚持实行“城乡一体化”标准。在生态环境的治理中，城市与农村的生态环境管理措施一致，标准相当，对应内容相近。几乎无差别的城市与农村生态环境立法与治理标准，构成了完整的德国生态环境法治体系。无独有偶，属于发达国家的韩国在享受“新村运动”带来的农业经济快速发展成果时，也面临大量的农村环境问题。为此韩国进行专门立法，颁布了《环境农业培育法》，并出台了相关农业生产的环保政策，为韩国农村生态环境保护提供保障。
3.2.2增加农村环境保护方面的条款
除了制定专门的农村环境立法，也有许多国家在对农村的生态环境治理时，选择在原有的法律中增加农村生态环境保护方面的条款，美国就是其中之一。自1972年《农村发展法》出台后，美国开启了农村政策制度化的时代。较为完备的生态环境保护立法与农村发展法律政策，给美国的农村发展与农村生态环境一定的法律保障。在处理专门的农村污染问题上，美国选择在相同领域的法律中加入特别条款和内容来应对，如对农村用水污染上，在《清洁水法案》中加入特别条款予以整治。作为现代化农业发展大国，美国政府非常重视乡村的生态环境保护，在农村发展上坚持走可持续的路线。美国在修订《农业法》时，专门增加了可持续农业与农村生态环境保护的相关内容。除此之外，美国还在出台的一系列法律政策中，如《气候变化政策》《低碳经济法案》《自然资源保护和恢复法》《荒地和景观河流法》等，不同程度的涉及农村环境保护的内容，为农村生态环境保护提供立法保障。
4完善我国农村生态环境法治建设的建议
4.1完善农村生态环境保护立法
完善农村生态环境保护的法治建设，要建设完备的法律规范体系。首先在立法过程中需转变“以城市为中心”的立法意识，坚持“城乡一体化”。对完善农村生态环境保护立法工作具体可从以下两方面进行。一是完善地方性农村生态环境保护法制建设。我国地理环境组成复杂，不同地区的农村之间的生态环境的现状、治理手段、治理要求和治理难点不同。面对复杂多样的农村生态环境治理需求，需发挥地方法制建设对社会主义法制建设的完善作用，坚持以宪法为指导，在不违反上位法的前提条件下，发挥地方人大及其常委会的能动性，因地制宜，制定更符合当地现实需要、更易推广实践的法规政策，完善地方法制建设。二是制定专门的农村生态环境保护法。随着乡村振兴战略的不断推进，农村经济与社会的发展将坐上快班车，高质量的发展离不开完备的法律体系保驾护航。为有针对性地改善我国当前农村生活环境问题，更好地维护农村可持续发展，制定一部以农村生态环境保护为核心的法律势在必行。
4.2推进农村生态环境保护法治实施
完善农村生态环境保护的法治建设，要建设高效的法治实施体系。首先要明确生态环境执法的权责分配，将环境执法的责任落实到乡镇政府中具体的岗位、个人。并加强对相关执法人员的素质培训，制定相应的培训、考核方案，提升其法律意识素养与执法专业技能。其次要发挥基层组织的自治作用，根据村内实际情况修订符合法律政策且能取得村民普遍共识的村规民约，制定落实村规民约的配套制度，发挥村两委的带头作用，引导村民共同参与村中环境保护事务。再次要丰富环境普法的形式，让环保法治教育走进幼、小、中学课堂，从小培养村民环境法治意识。还可邀请环境保护专家联同村中有影响力的老人合作普法，由专家向村民普法，讲授农村生产生活中的环保习惯，再由村中部分老人带头影响其他老人转变传统观念与生活习惯，针对不同年龄层次、不同文化水平的人群进行深度科学普法。此外要完善村内法律服务岗位，由政府牵头与当地律协开展合作，为村中法律服务事务提供帮扶，使村民的环境权益受到损害时，能及时、便利地获得咨询与帮助的机会，维护村民的环境权益，也进一步保障农村生态环境保护法治的实施。
4.3健全多层级低成本的监督体系
关键词:乡村振兴;农村生态环境保护;法治建设
1完善农村生态环境法治建设的意义
我国目前存在城乡二元结构的生态环境治理模式，人们常把重点聚焦在城市，对于农村生态环境的保护不受重视。自我国实现全面脱贫后，如何将全面脱贫成果与乡村振兴战略相衔接成为重要议题。与全面脱贫的基本标准不同，乡村振兴对农村发展提出了更高要求，除满足基本需求外，更要追求更高质量的农村生活与发展。生态环境作为农村赖以生存发展的基础，影响着村民的日常生活质量，也影响农村生产经营等活动的开展，对农村生态环境的治理是农村寻求振兴与发展的必然选择。在所有的社会治理方式中，法治因其具有权威性、程序性、正当性等特点成为社会主要治理方式。2018年“生态文明”入宪，奠定了我国生态文明法治的宪法基础。近年来我国生态环境法治建设不断完善，对城市的生态环境法治建设被广泛关注，相比之下对农村的环境法治建设的研究较少。随着城市化进程的加快，人口不断从农村涌向城市，工业生产的污染则逐步转移向农村。目前农村的生态环境不容乐观，工业排放污染、农业生产污染、生活垃圾污染等问题频出。人类对农村环境的污染远超农村生态自身所能净化的水平，过去由村民依靠环境本身净化能力的思想主导的对农村环境治理方式需要淘汰，依靠法治作为农村生态环境的基础已经成为必然。完善农村生态环境法治建设不仅有利于推动农村生态治理体系和治理能力现代化，更能为乡村振兴战略的实施提供法治保障。
2当前农村生态环境法治建设的困境
2.1农村生态环境领域立法欠缺
目前，我国生态环境保护法律体系是以《宪法》为支撑，以《中华人民共和国环境法》为核心的一系列单行法规组成的中国特色环境保护法体系。但生态环境立法时多受“城市中心主义”影响，导致农村生态环境保护立法数量占比少、乡村生态振兴所需法律制度供给不足。虽然有如《中华人民共和国农业法》《土地管理法实施条例》等法律、法规涉及对农村生态环境保护，但是随着农村经济的快速发展，环境污染的新问题也层出不穷，如城市工业向农村转移的污染、农村旅游开发产生的污染、汽车尾气排放污染等。农村现代化的发展使农村环境保护不断产生新的领域，但是针对一些领域的专门立法还存在许多空白。2021年《乡村振兴促进法》的出台，将农村生态保护单独列章，明确了政府对农村生态保护的义务，并在其他条文中提及对农民环境权益的保护，以及对城乡生态环境的协同治理。虽然此部法律在一定程度上弥补了农村生态环境保护立法领域的空白，扭转了一贯以城市为中心的环境保护立法视角，但我国目前仍然没有一部以农村生态环境保护为中心的综合性法律。
2.2现有法律政策执行效果不佳
我国有包含《乡村振兴促进法》《农业法》《畜牧法》在内的多部法律法规中都涉及对农村环境保护的规范，各级政府规章、政策中也有对农村环境保护的规定。有些规定、政策在落实的过程中，存在农村执法机构的不完善、执法人员的职业素质不高、农村居民配合度低等因素，使执行效果大打折扣。按照我国行政机关层级与职能的划分，乡镇机关作为最基层机关，其职能划分简单且人员数量少，并无专门的环境保护职能机构，也缺乏专业的环境保护执法人员。政府对农村环境治理呈现出被动保障的特点。执法人员对农村生态进行执法时欠缺“预防为主、保护优先”的意识，把惩戒违法行为放在第一位，出现环境污染问题后对违法个人或企业采取罚款、责令改正等刚性执法方式，此类执法方式虽能起到警示作用，却无法发挥良好的教育作用，未能使村民真正地理解法律政策的意义，激发其主观能动的去遵守法律，保护农村生态环境。而且一味地依靠事后补救去保护农村生态，也无法完全发挥法律政策的引导作用，更好地促进乡村生态振兴。
2.3农村居民环境法治意识淡薄
随着全面脱贫的实现，农村居民的物质生活得到实质性的改善，但有些落后的思想观念与生活习惯还未扭转。当前农村的常住人口主要由中、老年人与儿童组成，此类居民受思想观念、受教育程度、学习能力的限制，对法律制度的认知程度低、对环境权益保护的积极性低、在生态环境方面自治意识不强。虽然已针对农村开展普法工作，但在日常生活生产中，农村居民的环境保护法制遵守情况与环境权益维护现状并不理想。有村民为了个人利益，无视法律，损害环境保护资源，甚至有村干部未能正确认识农村生态环境资源的重要性，以环境利益为代价换取短期的经济利益，放任村内企业违法排污。除了不能正确认识到实施侵害生态环境的行为造成的危害后果外，当自身合法的环境权益受到侵害时，部分村民也缺乏以法律捍卫自身权益的意识与能力，更有部分村民甚至意识不到自身环境权益正在受到侵害。农村居民对生态环境法治的意识淡薄在一定程度上给涉及农村生态环境保护的法律、法规以及地方政策的实施带来阻力。
3农村生态法环境治理建设的经验考察
3.1国内实践启示
3.1.1重视基层自治组织的作用
我国农村的自主治理有着深厚的历史底蕴与社会基础。我国《宪法》中明确了村民委员会作为基层群众性自治组织的地位。基层治理作为法治建设的组成部分，在推进环境治理中发挥重要作用。被评为省级美丽乡村示范村的永春县吾江村，在推进生态环境治理中，村里的基层自治组织发挥了关键作用。吾江村的书记黄秀萍在建设“美丽乡村”的过程中，深刻地认识到农村生态环境治理的重要性。在她的提议下，村两委和村民代表对村内吾江溪河道的污染问题进行商议，将吾江溪河道整治纳入重点脱贫攻坚项目。在吾江溪流域治理的过程中，黄秀萍积极协商，说服村党支部书记与村两委发挥带头作用，在实施触及到村民个人利益的整治措施时，率先响应号召，以身作则配合整治措施的进行。此外，村两委和村党支部书记积极发动村中党员与“老人协会”的理事加入宣传工作，挨家挨户上门普法，宣传农村生态环境治理后的益处，使整治项目得到村民们的认同与参与。在村两委与村党支部书记的带动下，吾江村村民对村里的生态环境治理拧成一股麻绳，共同努力使吾江村成为风景宜人的美丽乡村。
3.1.2重视村规民约的制定与落实
村规民约广泛存在于我国农村长期的生产生活实践之中，是我国现代乡村社会治理及乡村社会秩序维护的重要手段。浙江省贺田村自2008年开展生态环境治理工作来，取得一系列优秀成果，其治理工作的成功离不开普遍认同的村规民约和多层级低成本的监督体系。贺田村充分意识到村规民约在基层自治中的重要地位，在推进生态环境治理中，对村规民约进行大量修改，明确村内环境保护的可为与不可为。通过村两委草拟、村民代表大会与党员大会讨论、进行公示等合法程序使村规民约力求民主，在修改的过程中形成广泛的村民共识。为落实好村规民约与其他生态治理的相关制度，村里设置了多层级的监督体系，将监督的权利落实到户，形成由村级层面的全局监督、责任区的部分监督、保洁员的日常监督、农户间的相互监督组成的层级清晰、成本较低的监督体系。通过科学环保的村规民约与多层级的监督体系，使村民环保观念得到转变，促使村民参与生态环境保护行动。
3.2借鉴国外经验对农村生态环境的立法经验
3.2.1制定专门领域的农村环境立法
发达国家的环境法制建设起步较早，对农村环境立法问题也较早得到重视。将生态环境保护作为基本国策的德国，为此制定了多部环保法规。在欧盟政策的影响下，德国注重对农村生态环境保护、有机农业生产、农村发展等方面的衔接，以此为指引，制定了大量的专门领域的法规，如《生态农业法》《肥料使用法》《土地整理法》等，形成了对农业生产与农村生态环境保护相融合的、一系列的法律规范和激励政策，确立了德国农村生态环境保护的底线。在生态法治的建设上，德国的环境保护法治坚持实行“城乡一体化”标准。在生态环境的治理中，城市与农村的生态环境管理措施一致，标准相当，对应内容相近。几乎无差别的城市与农村生态环境立法与治理标准，构成了完整的德国生态环境法治体系。无独有偶，属于发达国家的韩国在享受“新村运动”带来的农业经济快速发展成果时，也面临大量的农村环境问题。为此韩国进行专门立法，颁布了《环境农业培育法》，并出台了相关农业生产的环保政策，为韩国农村生态环境保护提供保障。
3.2.2增加农村环境保护方面的条款
除了制定专门的农村环境立法，也有许多国家在对农村的生态环境治理时，选择在原有的法律中增加农村生态环境保护方面的条款，美国就是其中之一。自1972年《农村发展法》出台后，美国开启了农村政策制度化的时代。较为完备的生态环境保护立法与农村发展法律政策，给美国的农村发展与农村生态环境一定的法律保障。在处理专门的农村污染问题上，美国选择在相同领域的法律中加入特别条款和内容来应对，如对农村用水污染上，在《清洁水法案》中加入特别条款予以整治。作为现代化农业发展大国，美国政府非常重视乡村的生态环境保护，在农村发展上坚持走可持续的路线。美国在修订《农业法》时，专门增加了可持续农业与农村生态环境保护的相关内容。除此之外，美国还在出台的一系列法律政策中，如《气候变化政策》《低碳经济法案》《自然资源保护和恢复法》《荒地和景观河流法》等，不同程度的涉及农村环境保护的内容，为农村生态环境保护提供立法保障。
4完善我国农村生态环境法治建设的建议
4.1完善农村生态环境保护立法完善
农村生态环境保护的法治建设，要建设完备的法律规范体系。首先在立法过程中需转变“以城市为中心”的立法意识，坚持“城乡一体化”。对完善农村生态环境保护立法工作具体可从以下两方面进行。一是完善地方性农村生态环境保护法制建设。我国地理环境组成复杂，不同地区的农村之间的生态环境的现状、治理手段、治理要求和治理难点不同。面对复杂多样的农村生态环境治理需求，需发挥地方法制建设对社会主义法制建设的完善作用，坚持以宪法为指导，在不违反上位法的前提条件下，发挥地方人大及其常委会的能动性，因地制宜，制定更符合当地现实需要、更易推广实践的法规政策，完善地方法制建设。二是制定专门的农村生态环境保护法。随着乡村振兴战略的不断推进，农村经济与社会的发展将坐上快班车，高质量的发展离不开完备的法律体系保驾护航。为有针对性地改善我国当前农村生活环境问题，更好地维护农村可持续发展，制定一部以农村生态环境保护为核心的法律势在必行。
4.2推进农村生态环境保护法治实施
完善农村生态环境保护的法治建设，要建设高效的法治实施体系。首先要明确生态环境执法的权责分配，将环境执法的责任落实到乡镇政府中具体的岗位、个人。并加强对相关执法人员的素质培训，制定相应的培训、考核方案，提升其法律意识素养与执法专业技能。其次要发挥基层组织的自治作用，根据村内实际情况修订符合法律政策且能取得村民普遍共识的村规民约，制定落实村规民约的配套制度，发挥村两委的带头作用，引导村民共同参与村中环境保护事务。再次要丰富环境普法的形式，让环保法治教育走进幼、小、中学课堂，从小培养村民环境法治意识。还可邀请环境保护专家联同村中有影响力的老人合作普法，由专家向村民普法，讲授农村生产生活中的环保习惯，再由村中部分老人带头影响其他老人转变传统观念与生活习惯，针对不同年龄层次、不同文化水平的人群进行深度科学普法。此外要完善村内法律服务岗位，由政府牵头与当地律协开展合作，为村中法律服务事务提供帮扶，使村民的环境权益受到损害时，能及时、便利地获得咨询与帮助的机会，维护村民的环境权益，也进一步保障农村生态环境保护法治的实施。
4.3健全多层级低成本的监督体系
关键词:化工行业;环保问题;对策
1化工企业做好环境保护工作的重要性
化工行业在生产过程中会有大量的废水、废气、废料产生，由于化工行业作为我国经济发展的支柱行业，其所引起的环保问题已经引起社会的广泛关注［1］。随着我国经济的不断发展，环保问题也在逐步的成为社会关注的重点。化工企业对所产生的环保问题的处理方式，对企业的发展有着重要的影响，化工企业应该对所产生的污染物采取措施减排，能够降低化工污染物对环境的影响，处理好环境保护问题对化工企业的可持续发展有着积极的作用。近几年，国内出现多起化工行业将废气废水废渣等有害物质直接排入自然环境中引发的环境严重污染问题。比如安徽海德化工科技有限公司造成的生态环境损害事故，在废碱液未经处理直接排入长江，导致严重的水体污染事故;贵州玉屏湘盛化工有限公司、广东韶关沃鑫贸易有限公司造成的土壤污染事故，在生产硫酸过程中，生产原材料和废渣淋溶水、生产废水流入厂区外土壤中，致使土壤严重污染;浙江晋巨化工有限公司将其硫酸厂产生的污泥渣拌入矿渣去湿，产生混合固体废物直接露天堆放、填埋等造成了严重的环境污染。现在的化工企业在生产过程中不可避免的将会产生各种废气、废水、废渣等污染环境的废弃物，当代化工企业在发展过程中要时刻注重环境保护，上述的典型环境污染案例给化工企业的管理人员敲响了警钟［2］。在未来的发展中，要做到转变发展理念，提高治理污染的技术，加强对化工企业整体规划观，针对可能产生的环境问题提出一系列治理体系，促进化工企业的可持续健康发展。
2化工企业发展中的环境保护问题
2.1化工企业的污染治理任务重。化工生产过程中不可避免的会产生大量的废弃物，这些废弃物对环境有着巨大的污染。由于化工企业所产生的废气物中有着各种各样的化学品，这些特性各异的化学品有可能具有易燃易爆易腐蚀等特性，对环境产生污染的可能性也较大。在化工企业中也有着较多的流程，从原料的运输、反应、产品的储存、输送等都存在着泄露的风险，任一环节操作出现错误就会有化学品污染环境的风险。化工企业在不断的发展壮大，在这个过程当中必然会带来更多的环境污染源，相应的环境治理任务也就更加严峻［3］。化工企业在生产过程产生大量的污染物，企业需要投入大量的资金来对这些污染物进行治理，但是在环境保护要求日益严峻的前提下，化工企业减少排放污染物和对其进行治理的任务也就相应的变得重要起来。
2.2化工企业环境保护意识淡薄。我国化工行业目前市场庞大，这就使得目前的化工行业环保形式极为严峻，市场上的行业管理较为混乱。大型化工企业和中小型的化工企业共同发展。然而很多的中小型化工企业的环保意识薄弱，大多数的企业只是单纯的追求经济效益而忽略了环保方面的意识，加之使用的设备多陈旧，技术滞后，对当地的环境污染非常严重。我国的环境保护意识形成的相对较迟，现在市场上存在的化工环保企业也较少，环保市场的覆盖率也较低。环保意识的落后，一味的追求经济效益严重的制约了化工行业的可持续发展。
3化工企业环境保护的建议
3.1强化员工环保意识。化工企业解决环保问题的首要因素是强化员工的环保意识，企业应定期的开展有关环保方面的宣传、培训以提高员工对环境保护方面的意识，通过学习一些相关的法律政策，让大家树立良好的环保意识，使大家能够积极的投身于企业的环保问题解决当中。加强了员工的环保意识，让大家在生产过程中时刻牢记自己的责任心，精细化操作，树立忧患意识，尽可能减少废物料的排放［4］。我们每位员工应该在企业的发展过程中，提高自己的环保责任感，也可以将环境保护与员工的绩效相挂钩，逐步的建立体系化、科学的环保机制，使得全体员工能够自觉的做到保护环境，确保化工生产的清洁高效。
3.2加强排污处理。化工企业需要时刻的遵循现在的排放规定，改变自身的环境保护理念，重复认识到环境保护的重要性，在进行排放时尽可能的避免环境污染的产生。化工企业还需要时刻关注现在的先进科技，及时的更换现有的排污设施，提高排放水平，减少对环境的不利影响。在建厂的时候首先做好相应的生态环境评估，建好各项环境保护配套设施，对生态环境可能产生的破坏进行一定程度的源头控制，有效的杜绝企业可能产生的严重环境污染。还可以在厂区内建造固定的废弃物排放库房，将产生的固体废弃物存放在其中，制定严格的监管措施和相应的固废出厂制度，并严格落实责任人，要求企业中的各个部门严格遵照固废处理规章制度，并定期的固废处理掉。企业还可以建造一些VOCs处理设施，对生产中可能产生的废气进行及时处理，避免可能产生的环境污染。化工企业还可以在废弃物排放过程中制度一些奖惩激励措施，可以通过提高人的积极性来提高排污工作的质量，降低环境污染的风险。
3.3减少生产过程中的污染排放。化工企业在生产过程中避免出现环保问题的重要举措之一就是减少污染物的排放。化工企业首先要树立起环境保护的理念，在企业生产经营的全周期里始终将环境保护放在首位;化工企业在对产生的废弃污染物的排放要严格遵循国家标准，达不到排放要求绝不私自乱排，以减轻对周围生态环境的破坏;化工企业在经营的过程中要加强生产工艺的优化措施，在生产过程中降低污染物的产生，对产生的废弃物，提高技术手段对其进行再利用，不仅降低了排放，还提高了经济效益［5］;化工企业还得制定严格的环保制度，加强管理，对在生产过程中污染物排放不遵循环保制度的部门进行严格的考核，以降低生产过程中乱排的可能性，也可以采取一定的奖励措施，提高各部门环境保护的意识，提高排污的质量。
3.4使用安全性能高的化工设备。化工行业的高温高压高毒等生产特性对化工行业的设备要求比较严格，一旦设备出现问题不仅会产生极大的安全事故，还会引起严重的环境污染。设备的质量直接保证了化工企业的生产效率，石化化工行业需要先进技术水平的设备保证装置的稳定运行，这不仅可以保证生产，还能对存在的危险性尽可能的降低，降低可能对环境产生的破坏，对化工企业的可持续发展有着一定的帮助。企业还可以对现在的生产装置进行技术改造，对设备进行更新，建设示范性装置，将环境保护的优势凸显在进行整个企业的全面推广，这对企业装置的技术改造有着积极的影响，先进的设备和工艺技术不仅减少了生产中产生的废弃物，直接降低了致使环境污染的有害物的数量，还减轻了后期环境治理的负担。
3.5绿色环保化工技术的开发。化工企业要以绿色为理念，加大绿色化工企业创建的力度，还要加大绿色环保处理技术的研发投入，推动化工企业环保工作的落实。化工企业在生产过程中所用的原材料大多是都是不可再生资源，在生产过程中会产生许多的化学污染物，这些污染物如果不采取有效措施进行处理将会破坏生态环境。因此，化工企业应该提高本身的工艺水平，在生产中降低废气污染物的产生，对化工原料进行合理利用，能够有效的利用每一步工艺反应后的物料，最大程度的降低对原料的浪费，并降低污染物的排放［6］。化工企业还应当对环保技术进一步的研究，对废气、废水、废物料进行科学的处理，进行废物再利用，即节约了成本也降低了污染。
3.6加强环境保护立法和执法。化工企业在生产中产生的废弃物对环境的污染十分巨大和现在各类化工污染导致的环境破坏案例越来越多，政府可以制定更加严格的法律法规，以改善化工行业的整个环保意识和大局观，各级政府更要严格的落实环境保护的法律，提高化工企业环境治理水平。政府环境保护人员需要不断的对化工企业进行调研，通过熟悉化工行业的先进工艺和做出的技术改造，加强对行业产生的废弃物数量的了解，以及对环境造成的破坏程度。通过技术人员的不断分析，制定更加严格的化工环境保护法律法规，从而使化工企业的每一项工作都在法律法规的要求下，企业的废弃物排放严格控制在较低的范围内，使环境保护工作能够得到保证，从而对化工行业环境污染问题的解决提供根本的保障。
4结语
1环境治理中跨政区、跨部门合作的困境
目前,广东在环境治理中普遍存在地域分割、部门分割以及条块分割的问题,政府及部门之间环境管理协调不足、缺乏合作。主要表现在以下几个方面:
1.1跨行政区或跨域环境治理的困难
随着广东经济的快速发展,跨行政区或跨域污染(水污染、大气污染、土地污染、酸雨污染等)及纠纷时有发生,特别是行政区交界地带成了“生态重灾区”,其中跨界水污染显得尤为突出。我省境内跨越地级行政区的河流较多,主要包括东江、西江、北江、韩江、鉴江、练江的干流及其主要支流,跨县级行政区的河流主要以上河流的干流与支流,有的河流干流与支流还跨越省界。几乎所有的市、县、乡镇都存在跨域河流管理问题,河流断面上下游或左右岸相邻的市、县乃至乡镇之间存在环境纠纷。当前,环境治理缺乏区域协作的观念,环境执法区域分割,各自为政,环境治理合作困难。
1)珠三角地区跨域环境治理问题。珠三角地区许多市区跨界河流污染严重,有的河段水质已劣于V类(重度污染)标准,由于各地各管一段、各自为政,治理的难度大、成本高、效果差。以下是一些典型的跨域环境污染。巴江河是一条流经清远市清城区、佛山市三水区、广州花都区、白云区污染多年的跨界河流,是广州市区石门、西村、江村三大水厂,以及花都区巴江水厂的水源地。[1]对此,广州与清远多次协商,情况不见好转。东莞与深圳交界的观澜河,在东莞境内称为石马河,目前河水又黑又臭,有的河段还裸露出布满黑色淤泥的河床,堪称“污染奇观”。东莞市每年对辖区内的石马河进行治理,但上游污染严重的观澜河源源不断地注入石马河,石马河水质无法改善。[2]茅洲河也是深莞两市的界河,是深圳境内最长的河流,其界河段如今已成为一条“黑龙江”,且逢汛必“涝”。[3]淡水河是东江二级支流,自上世纪90年代以来,淡水河流域内特别是上游深圳龙岗地区经济的高速发展导致水质急剧恶化,目前总体水质为劣V类,部分河段已完全丧失自净能力,并成为东江的主要污染源之一。[4]淡水河由于分属两个行政区域,污染治理问题一直得不到很好的解决。东江肩负着河源、惠州、东莞、广州、深圳及香港6座大城市的供水。
目前东江上游、潼湖河等,其流域内的城市污水处理工程建设相对缓慢,一些生活污水、工业废水直接排放。西江是珠海、江门、中山三市的“母亲河”,三市之间拥有多条跨域河流,这些跨域河流污染较严重,如磨刀门水道、鸡啼门水道、崖门水道等。流经四会市、高新区的独水河流域重污染,独水河流域产业结构低端,粗放型的经济增长模式导致污染排放量居高不下,污染治理设施建设滞后,环境综合整治工作十分艰巨。[5]除水污染外,珠三角地区跨域空气污染、土地污染、酸雨污染等也很严重。目前珠江三角洲城市群发展现状已明显表现出各城市间环境影响的负效应,即出现了环境污染的叠加作用。广州市花都区狮岭镇与清远交界处的一个垃圾场,这里原来是花都一个风景秀丽的地方,如今树木却蒙着厚厚的灰尘,溪水也成了黑色的浊流。广州市花都区炭步镇与佛山南海区官窑镇交界的岗头岭,这里土地权属纠纷由来已久,两地纷纷把垃圾场和小污染企业建在这里,广州和佛山多次出现纠纷,当地环保部门多次介入,但问题一直没有得到解决。这种污染严重的跨域垃圾场在珠三角在各城市交界地带随处可见,成了谁都管不了的边缘地带。近年来珠三角城际空气污染的叠加日益加剧。由于大气综合治理关系到区域经济结构、产业布局调整、节能减排等多方面,需要衔接的地方非常多。从珠江三角洲的环境基础设施来看,基础设施规划、建设、管理等方面各自为政,缺乏横向和纵向的统一管理与协调,各市、各城镇基础设施相互难以衔接。
2)粤东地区跨域环境治理问题。在粤东地区,主要河流污染严重,上下游政府间对环境治理没有形成合力,环境治理面临的压力大。韩江是广东第二大河流,流域范围包括广东、福建和江西三省共22个市、县,它是河源、梅州、揭阳、潮州、汕头等市1000多万人口生活和生产的主要水源。各市在流域规划、基础设施、监督管理、环境执法方面各自为政,缺乏有效合作,各市河段不时受到污染。[6]2008年,粤东韩江一级支流石窟河上的长潭水库,以及一级支流松源河上的多宝水库严重污染,长潭水库曾发生严重蓝藻水华、多宝水库水质达劣V类,这是一起跨省界排污引起下游水体严重恶化的污染事故。[7]流经揭西、普宁、揭阳、潮阳及汕头市的榕江,近年来水体水质下降明显,沿江一些地方甚至已经出现“守着江河没水喝”的水质性缺水局面。[8]粤东的练江也是跨市河流,流经普宁、揭阳和汕头市潮南区、潮阳区,从2001年至今,水质一直为劣V类,处于严重污染状况,河水已失去自净能力,鱼虾几乎绝迹,练江已经沦为一条“死江”。[9]省里从上世纪90年代后期就开始关注练江污染问题,依然没有能遏制住练江水质的恶化,练江的污染问题越来越突出。除了跨界水污染外,跨界土地污染、酸雨污染等也广泛存在。
3)粤西地区跨域环境治理问题。粤西的小东江是鉴江的支流,流经茂名进入湛江的吴川市。上世纪90年代初以来,上游的茂名地区经济加快发展,排污大量增加,水质长年处于劣V类,对下游水环境构成较大安全隐患,由于跨界污染问题导致茂名、湛江两市争吵不断,多年来被省环境局挂牌督办。近十多年来,小东江发生三次特大水污染事故(1997年12月小东江遭茂名石化企业排污污染。1998年10月受茂名糖厂等企业突然排污影响,造成536人中毒。2005年4月,吴川段出现大面积的油带污染。)[10]小东江的污染虽然得到上下游政府以及省政府的三方治理,但小东江并未实现河水变清的目标,环保形势依然不容乐观,小东江茂名市区以下河段枯水期水质还属V类。我们调查发现,小东江流域内的油厂、化工厂、再生纸厂、制革厂、农药厂及养殖场产生的废水量非常大,有的未经有效处理直接排入小东江,小东江的污染治理陷入困境。鹤地水库是由九洲江中游截流兴建的大型水库,是湛江人民最主要的饮用水源。目前九洲江污染仍然严重,水库水质无法保障。另外,交界地区工业垃圾、生活垃圾乱堆乱放问题也较为突出。
1.2政府部门间环境协作治理的困境
在政府系统内,政府部门间关系较为复杂,这种复杂的行政关系常常导致部门协作困难。在现行的环境管理体制下,政府相关部门在环境治理中的职能不清、协调不顺,难以形成环境治理的合力。#p#分页标题#e#
1)环境主管部门与其他相关部门协作困难。与全国其他地方一样,广东省实行统管与分管相结合的环境管理体制,即各级环境行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理,各有关职能部门分工协作。在这种模式下,政府部门间仅有分工而少有配合和协调。较为突出的是环境行政管理部门与资源管理部门协调不顺畅。广东与其他各地一样,污染防治职能相对集中于环境保护行政部门,而自然和资源保护职能则分散在环保、农业、林业、水利、国土等部门。这两类部门间存在着职能错位、交叉的问题,如水利部门与环境部门的职能不清,法律授予水利部门管理河湖水域的权力,限制向水域排污和优化排污口、水质保障、保护流域水生态系统,这些职能与环境主管部门存在交叉。如对于农地土壤污染防治,环保、国土、农业、水利等部门“都管一点,又都不太管”,这是当今土壤污染日趋严重的原因之一。又如在粤东练江污染治理中,汕头市水利局认为他们只负责河道的疏浚,以及防洪堤围的建设和管理;环保局虽然承认自身负有对工业企业排污的监管职责,但认为生活污水的排放对练江污染也很大,他们管不了,练江上的水浮莲和塑料袋等悬浮物,应由环卫部门负责。[11]
2)上下环境行政主管部门间统一行动较难。目前,环保系统上下级之间只是一种工作上的指导关系,环境主管部门直接受同级政府领导。在这种体制下,环保部门检查污染企业看本级政府脸色行事。由于环保部门隶属于同级政府,上级环保部门对下级环保部门仅有业务指导权,导致上级环保部门缺乏足够的监管权威,使得下级环保部门对上级环保部门的协调、仲裁、决定敷衍了事。以广州市为例,目前市环境行政主管部门与各区、县级市的环保部门间的职责不清、指导不利。广州市的各区及县级市均设立了环境保护分局,人、财、物权均属于区或县政府。各区县的环境保护工作仅局限在其行政府范围内,各自为政,相互间缺乏协调和联系。市局对各区县的环境保护全面规划、宏观调控、协同保护和统一监督等管理明显不足。各区县的监管标准尺度不一、执法宽严力度不一,严重制约了环境执法的整体效果。而在跨行政区的环境问题管理上,如大气污染、水体污染等,市级主管部门也存在缺位。又如,2007年广东省环保局向省内两个地市的区政府开出了“限批令”罚单,决定暂停清远市清城区范围内和茂名市茂南区范围内的电镀、印染、制革、造纸、禽畜养殖等新增水污染物排放总量的建设项目环评审批。然而,茂名市茂南区对于当地环保整改拖延执行。
3)流域管理机构与区域管理部门间缺乏合力。广东省已相继建立了韩江、东江、西江、北江四个流域派出管理机构。基于《水法》和《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》规定,东江、西江、北江、韩江流域管理机构履行法律法规规定的和省人民政府水行政主管部门授予的流域水资源管理和监督职责。但流域管理与行政区管理难以结合,特别是流域管理部门与行政区环境管理部门存在职能不清、角色不明的问题,流域管理机构作用不大。流域机构与地方水行政主管部门、环境行政主管部门的管理权限如何划分,两者如何合作,《水法》没有明确的规定,《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》的规定很笼统,尚未对流域管理机构与市、县政府及环境主管部门、水资源主管部门的关系进行界定。在“条”、“块”之间,究竟是以“块”为主,还是以“条”为主,存在着职权划分问题和法律解释的空隙。流域管理机构与区域管理机构的关系不能理顺,对于水资源管理以及水环境保护将产生极为不利的影响。两类管理机构定位不明,职权不清,很容易产生争夺管理权限或推托管理责任。
2加强环境治理中政府及部门间的前端合作
环境治理中政府合作的最前端在政府决策环节。环境保护必须首先考虑决策环节的协调合作,建立一体化政策体系,实现环境管理制度的整体对接。为此,需要建立和完善以下具体制度:
2.1建立环境协作治理的地方法规体系
目前,在环境合作治理方面,缺少法律制度的支持。从国家层面来看,一方面,环境法律法规分散,有的内容存在冲突,这是造成环境执法冲突、部门磨擦的制度根源。例如,在水资源环境保护上,水利部门有《水法》,环保部门有《水污染防治法》,由于各部门都从自身的利益出发,导致在水问题上产生部门间的不协调。另一方面,规范和促进政府协调合作的法律法规滞后,国家立法未能明确定义一个跨区域污染事件,以及对这类事件应如何处置。从地方层面看,环境保护方面的地方法规要么对政府及部门间的协调合作缺乏具有规定,要么规定得很原则,操作性不强,协调缺乏制度保障。广东省环境保护最主要的地方性法规是1996年制定的《广东省环境保护条例》,经过10多年的时间,虽然制定了一些补充性的意见和措施,但对环境治理中政府协调合作缺乏具体规定。《广东省韩江流域水质保护条例》规定水利、卫生、农业、林业、渔业、国土、工商、经贸、旅游、海事、建设、规划、交通等行政管理部门,协同环境主管部门对水质保护实施监督管理,这种规定很笼统,操作性不强,对不协助行为缺乏责任追究的规定。《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》尚未对流域管理机构与市、县政府及环保部门的关系进行具体界定,这将影响流域管理机构的角色定位。《广东省珠江三角洲水质保护条例》规定水利、卫生、交通、地质、农业、林业、公安、市政、环卫、国土、规划、供水、经济管理部门,根据各自职责协助环境主管部门对水质保护实施监督管理,但对这些部门间的合作没有规定。《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》、《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》在省域内跨行政区环境管理方面,跨行政区域河流交接断面水质保护和珠三角大气污染水治理合作有相关法规外,缺乏关于流域上下游生态补偿的地方性法规或文件。在《珠江三角洲环境保护专题规划》中,尚未对行政区之间的环境合作进行具体规定,操作性不强。地方政府环境合作的法制依据应该从两方面进行完善:在国家法律法规层面,从组织法和行政法的角度制定有关政府合作的法律法规,并在环境法律法规中完善环境合作的内容,改变现行法律法规只要求本地政府对本地环境负责的状况。在地方立法层面,通过省一级立法促进区域性环境保护联动防治和协调机制的建立,通过立法消除地方保护主义,保障环境合作关系健康发展。为此,广东省需做好以下工作:
(1)建议修订《广东省环境保护条例》,明确环境合作治理的内容和规定。可借鉴美国《国家环境政策法》实施细则的做法———为联邦政府各部门和承担涉及环境决策责任的机构或人员提供了一个彼此协作的运行框架。建议出台《广东省环境保护条例》实施细则,为环境合作提供可操作性的制度保障。参考《上海市环境保护条例》,根据本省实际,完善环境限期治理的主体、期限的规定,并赋予环保部门一定的行政强制权。事实证明,地方政府在跨界污染防治责任主体上的缺位是地方政府参与跨区域合作治理积极性不高的重要原因。因此,建议将市、县(区)、镇政府确定为跨区域环境污染纠纷的责任主体,而且与企业一样,对所辖行政区域的污染状况负责。修改政府按照政府和企业之间的隶属关系行使限期治理职权的做法,建议按照属地化管理原则,明确限期治理决定由市或者区、县环保部门提出意见,报同级人民政府批准后执行。建议规定限期治理期限应当根据排污单位的工艺特点和污染治理要求确定限期治理期限。建议规定环保部门和环境监察机构在特殊情况下可以行使暂扣和封存的行政强制措施。#p#分页标题#e#
(2)建议修订《广东省珠江三角洲水质保护条例》、《广东省韩江流域水质保护条例》、《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》、《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》等地方性法规,对政府及部门环境治理中的协调等问题进行具体规定,明确具体规定统管部门和分管部门的关系及职责范围,以及政府及部门间协调合作的规则;明确规定政府及部门在环境管理方面的具体职责与权限;明确各部门行使职权的法律地位、法律程序和行为范围;明确规定相关部门行政不作为应承担的法律后果,避免减少互相推诿、扯皮等现象,以提高环境管理的有效性;赋予环境联合执法机构相关行政执法权,为跨行政区域环境执法提供法律依据,使跨行政区域环境联合执法由被动转为主动。
(3)建议制定《珠三角洲地区协调发展条例》。由于珠三角各市的地方立法权限存在差异,缺乏一致性的区域一体化发展规则体系,由省人大制定《珠三角洲地区协调发展条例》,作为珠三角区域一体化发展法规。该法规包括珠三角区域协调、决策机构的组建方式方法和条件,区域协调发展领域,各地政府在区域发展中的责权利等内部法律关系。如该法明确区域内政府环境合作的行为规则,对地方政府采取非合作行为所造成的经济和其他方面损失应做经济赔偿等规定,让政府间的环境合作走向规范化、制度化。另外,建议省人大及其常委会清理、废除那些具有地方保护主义倾向、阻碍区域一体化发展的地方性法规和红头文件。同时,应尽快出台相关环境保护法规和政策规定,并对其他与环境保护相关的水资源、城市卫生、海洋、农业、林业等地方性法规也进行相应的修改,实现各项法规、政策之间的衍接,为环境合作治理提供法律支持。
2.2政府政策规划间环境目标衔接
制约广东环境治理中政府协作的因素很多,其中政府政策规划不协调,综合决策缺位是重要原因。目前,省政府和21个地级以上市及其主要职能部门,乃至县、乡镇政府一般都制定了相关规划,但这些规划之间缺乏协调和对接,有的规划对环境保护的规定不具体、不科学或者尚未纳入。如总体规划、城市规划、产业规划、土地利用规划、交通规划、港口规划、环境规划之间,相邻行政区规划之间,在环境保护方面存在不一致甚至冲突的情况。在跨域治理中,各地基于自身利益考虑来制订环境治理政策和规划,在制订时往往缺乏协商与沟通,相互之间往往存在冲突,从而导致地方政府之间相互推诿、相互扯皮。就珠三角来说,相邻市之间的各种规划在编制过程中相互独立,缺乏协调与衍接。如广州市与佛山市对金沙洲地区的规划存在冲突。[12]在淡水河治理中,深惠两市的污染整治工作缺乏系统的指导思想,两市的整治规划缺乏衔接,尽管在流域建成多座污水处理厂,由于管网建设不配套,实际处理量仅为设计能力的一半不到。
又如东莞石马河治理缺乏统筹规划,早期的城市规划里偏重于路网的规划,较少考虑水网的规划,沿河两岸没有预留足够的综合治理用地,甚至连许多天然河道的行洪断面也被非法侵占。对于小东江的污染整治,茂名和吴川市未能形成统一的整治规划,上下游地区各自为战。流域内的茂名与吴川都基本上在各自的“领地”规划建设水污染防治体系。[10]2010年出台的《珠江三角洲环境保护一体化规划》,实施效果有待观察。为此,政府及部门要处理好小规划与大规划、局部与整体、近期与长远、经济建设和社会发展、城市建设与环境保护等一系列关系,逐步建立统一协调的规划体系。做好相邻行政区在产业、城镇、交通、环保、主体功能区等规划上的衔接。因此,建议设立政府规划统一审批制度。整体规划、区域规划或流域规划由上级政府负责审批,政府有关部门的规划由同级政府的综合协调部门负责协调。完善规划环境影响评价制度,按照国务院《规划环境影响评价条例》规定,设区的市级以上地方政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用规划和区域、流域、海域的开发利用规划,以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游的有关专项规划,应当进行环境影响评价。规划审批机关、规划编制机关,对规划进行环境影响评价,应当遵守有关环境保护标准以及环境影响评价技术规范。当前,重点制定和完善以下重要规划:
(1)在主体功能区规划方面,根据不同地区的资源环境承载能力,广东将地域空间划分为都市、优化、重点、生态发展四类主体功能区,这是优化经济布局、促进区域经济与环境协调发展的重大举措。省级主体功能区的划分科学论证后应该由省人大立法确定,所属各功能区的市、县级政府加快制定相应的环境政策,加强功能区内各政府间的环保合作。各市、县(区)应该根据本地的资源环境承载能力,进行主体功能定位,制定本地主体功能规划,由发改、环保、水利、林业、农业及法制等部门共同联合负责基础工作,科学划定主体功能区的范围和功能,明确各功能区的产业定位和生态环境质量要求,使地方主体功能规划之间环境保护目标相衍接。
(2)在珠三角规划方面,形成以主体功能区规划为基础,城市总体规划、城镇群规划及土地利用规划为支撑的空间规划体系。做好各市城市规划和省主体功能区规划、国土规划、土地利用规划和珠江三角洲城镇群协调发展规划的衔接。各市编制的城镇、交通、环保等规划,在报批之前需与相邻市衔接。可以按照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的精神,优先从区域的整体角度考虑,建议编制《珠三角城市群区域环境规划》,明确珠三角共同发展协调内容和发展目标,加强在基础设施建设、产业结构调整、环境保护等方面的协调合作,使区域内各城市的环境规划协调对接,然后制订各个城市自己的环保规划。近期以推进广州-佛山-肇庆、深圳-东莞-惠州和珠海-中山-江门经济圈一体化为重点,联合编制广佛肇、深莞惠和珠中江环境保护规划,统筹环境功能区布局和生态资源开发利用,共同构建区域生态安全格局。同时,加强与港澳的城市发展规划协调。
(3)在省内流域规划方面,治理跨界污染,规划应先行,应该从区域和流域相结合角度强调统一规划,加强各地政府及部门之间的协作。整个流域应成为一个“生态-经济发展共同体”,打破行政区划壁垒,进行生态环境与经济发展的整体规划,从流域内上下游地区之间的生态联系、经济联系入手,提出中长期的生态环境整治目标,统筹规划、统筹治理,明确流域功能定位、合理划定功能区、编制产业目录、明确环境容量、制定流域生态补偿办法、建立并不断完善流域协调机制,制定统一的开发政策,审定生态纳污能力,制定污染物排放总量控制方案,确定跨界生态要素管理标准。#p#分页标题#e#
2.3建立环境与发展综合决策制度
政府环境合作困境的原因之一就是经济发展政策与环境政策的割裂,为此,需要建立环境与发展综合决策制度。环境与发展综合决策,是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡,将环境目标纳入到相关政策领域。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析,从根本上解决环境问题,控制环境污染和生态破坏的政策源头。在欧盟,综合决策称为环境政策和法律的“一体化原则”或“综合原则”(theintegrationprinciple),指将环境目标纳入到共同体的其他政策领域。综合性决策既是协调各部门、各地区利益,各方进行利益博弈的平台,也是推动环境治理由末端治理向系统治理转变的关键。[13]广东有的地方政府和有关部门在制定区域和资源开发、城市发展和行业发展规划,确定产业政策和安排建设项目时,往往更多地着眼于经济效益,未能充分考虑资源和环境的承受能力。许多经济政策特别是产业政策与环境治理之间脱节,以及环境经济政策涉及到各部门和各地区之间的权能和利益,政策之间衍接不够。这些问题造成合作过程中的利益争端无法及时有效地解决。对广东来说,建立综合决策制度要注意以下方面:
1)坚持环境优先的发展原则。在处理环境与发展的关系中,必须坚持环境优先,在保护中发展,在发展中保护,将环境保护的要求纳入政府政策的制定和执行之中。在这个大前提下,对我省、市、县(区)各级政府的工业、农业、林业、水利、国土、建设、交通、旅游、能源、环保等相关政策进行梳理调整。各级政府要首先摸清当地环境和资源的承载能力,将其作为制定经济社会发展政策的重要依据,并对各类政策规划开展环境影响评价。将环境保护的指标纳入国民经济和社会发展规划,将大中型污染治理项目、生态保护项目和环境保护示范工程纳入国民经济和社会发展规划,将环境保护项目纳入优先投资领域。在产业政策中,要选择环境保护与经济健康发展相统一的产业结构、生产结构、能源结构、技术结构和消费结构。
2)各项政策符合生态保护的要求。省、市、县各级政府环境保护政策之外的其他政策,如工业、农业、林业、水利、国土、建设、能源、运输、旅游等其他政策领域,必须符合生态保护的要求。综合考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素,将环境保护的要求逐步渗透到各类政府规划、以及产业政策、贸易政策、科技政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。公共政策的制定必须体现鼓励资源节约和环境保护的价值取向,体现环境合作治理的制度约束,建立有利于环境保护和协调发展的政策体系。
3)环部部门参与政府综合决策。这主要是赋予环境行政主管部门在政府综合决策过程中的发言权和否决权。借鉴大连市的经验,环境主管部门积极参与政府综合决策,协助政府在决策中充分考虑环境因素,提供城市规划布局、产业结构、环境基础设施等方面的指导意见,消除和降低因政策失误造成的环境影响。政府环境部门要履行自己的职责,加强政府部门间(规划、工业、农业、林业、水利、国土、建设、交通、旅游、能源、科技、工商等)的广泛协商和合作,使部门间采取协调行动,在决策中形成合力。