轨道交通新政策范例6篇
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中小城市不宜建轨道交通？
国务院发展研究中心产业经济研究部副部长、研究员冯飞对《中国经济周刊》说，目前，中国正处在以城市化为中心的经济增长阶段，城市轨道交通建设的重要性日益体现，建设速度开始加快。
冯飞指出，中国城市化建设的一个方向是大力发展卫星城，城市轮辐式发展，这样闹市区与卫星城之间的联系，就会变得越来越重要；城市区域化发展，城市带与城市群落的出现，如长江三角洲、珠江三角洲、京津塘等，更需要快速轨道交通来解决城市之间的通达性问题。
因此，城市基础设施发展建设，关系到城市整体竞争力的强弱问题。国外的大城市，地铁、轻轨的建设里程都在1000公里以上，而北京目前还不足100公里。冯飞认为，城市轨道交通的快速发展趋势是与中国城市化发展进程一致的。
同时冯飞亦提出，城市轨道交通的重要性主要体现在特大、大城市，如北京、上海、广州、天津等，但现在出现的城市轨道建设热潮中，许多中小城市也紧随其中。由于中小城市目前还不具备建设城市轨道的条件，甚至并不是很必要，这种盲从的态势比较让人担忧，他呼吁这些中小城市在对待目前的城市轨道建设热时要量力而行，以避免不必要的损失。
北京BOT方式为何流产？
资料显示，20世纪80年代中期，韩国建成的汉城地铁3号线，全长26.1公里，平均每公里造价为2.9亿元人民币；上世纪90年代初建成的新加坡三条城市轨道交通线，其中19公里为地下铁道，44.8公里为高架线路，13.2公里为地面线路，其综合平均造价为每公里3.32亿元人民币；墨西哥城B线地下铁道长23.7公里，综合平均每公里造价为2.46亿元人民币；东京最现代化的11号地铁线造价为每公里7.54亿元人民币。而北京、上海、广州三城市在上世纪90年代建成的三条地铁线，综合平均造价每公里均在6至8亿元人民币。就中国现阶段的经济水平，相对于国家和地方的经济承受能力而言，这一造价不可谓不高。
按已作可行性研究报告的线路计算，未来几年内，全国将有超过20个城市计划修建20条以上的地铁及城市轨道交通线路，总里程达到850公里；按照单位造价7亿元人民币估算，尚须建设资金5950亿元。
显然，如何筹集建设资金是最为严峻的问题。
冯飞介绍，中国轨道交通项目的资金主要还是地方政府为主体来筹资的方式，主要来源有政府资金投入，如政府财政预算内和预算外资金，政府资金一般是项目的资本金。
其他资金还有国内商业银行、国外政府优惠贷款和国际金融组织贷款、机构或企业投资等。目前，地方政府和项目业主也研究了多种办法，来进一步拓宽融资的渠道，如尽量扩大吸收外资，采取中外合资模式、BOT方式、TOT方式、融资租赁等。如广州、上海的地铁建设都曾使用过外国政府贷款，北京的地铁复八线采用过日本协理基金。
上海还成立专业投资公司，专门承担上海轨道交通的投融资，并以现有资产及政府优惠政策等获得很好的融资条件，还将优良资产进行组合，成立内地首家上市的轨道交通企业。
据媒体报道，北京在建设地铁5号线时，曾经尝试过利用BOT（租赁经营）方式引进外资，但因在一些法律问题上无法达成一致，最终流产。北京市规划委员会交通研究中心负责人透露，北京市也曾经考虑过让民间资本参与进来，但显然时机还不够成熟，回报周期长、回报率低，且在政策和体制上都有保障。
新政拓宽融资渠道
专门负责城市轨道交通项目评估的中国国际工程咨询公司有关人士透露，国家不久之后将在拓宽城市轨道交通建设运营投融资渠道、创新轨道交通建设体制等方面出台相关政策，总的基调是鼓励。
与此同时，自去年年底开始停止审批的一些城市轨道交通项目也有望在国务院将于近期的有关城轨项目审批程序及方法的意见下发后得以重新启动。国家计委曾暂停对各城市申报的轨道交通项目的审批，有关人士称是由于种种担心而不得已为之的。
对轨道交通项目的频繁上马，业界人士也提出了一些担心。专家指出，上马轨道交通必须与城市规模、人口、GDP及财政收入挂钩，不能盲目立项。国家开发银行研究人员经过对世界上120个城市轨道交通项目考察后得出建设轨道交通项目的基本条件，其中包括：城市人口必须超过300万；城区面积必须超过200平方公里；城市GDP必须超过1000亿元；财政收入必须超过100亿元；高峰断面流量必须超过每小时3万人等。
一些新的问题也逐渐显现出来，比如目前"珠三角"与"长三角"提出的城际间轨道交通的问题，除了各市已有的轨道系统所采用的标准制式不同、相连有技术瓶颈及成本上升等问题外，在管理方面，城市内的轨道交通归建设部管理，而城市间的轨道交通归口铁道部管理，协调关系至今未能理顺。新建城际轨道与既有线路之间的关系也未明确，其对客运量的分配有待进一步调研与评估，因此专家建议，城际轨道项目上马要做足准备工作。
据悉，即将出台的有关政策提出，要推动轨道交通建设资金的筹集，进一步开放轨道交通市场，推动投资渠道多元化，鼓励社会资本包括国外资本以合资、合作、委托经营等方式参与轨道交通的投资建设和运营，对社会资本参与投资的项目可采取财政补贴和其他补偿方式予以支持，保证投资者的合法权益。在投资渠道上，国家鼓励和支持企业采取盘活现有资产、发行长期建设债券以及上市等方式来筹集资金。
业界人士认为，该政策对轨道交通的支持力度相当大，先前一些观念上的瓶颈有望突破。比如政策中突出了财政对投资商的补贴等问题。"必须让投资者看到利润，或者在一定时期内至少不亏损，这才能吸引投资进入。"国家开发银行副局长马健说。他认为，吸引投资的关键就是能不能赚钱，要解决轨道交通投资进不来、收益拿不回去的问题，必须有政策上、法规上的保障。有关人士还透露，先前吸引外商直接投资的轨道交通必须70%达到国产化的问题，将在新政策中得到协调与解决。
三中全会冲破体制
专家分析说，由于轨道交通项目自身财务效益较差，需要财政补贴运营亏损，并承担贷款本息的偿还，对于此类问题，多数城市在项目前期工作中并未作深入研究。
按照目前的投融资方式，随着项目建成数量的增加，城市财政的负担和银行还贷的风险将逐步增大，难以实现可持续发展。
就已建成地铁的北京、上海、广州的情况看，虽然各城市投资运作方式不同，但项目本身效益差的情况均表现得比较突出。
北京来源于票款的运营收入，2001年为5.56亿元，但运营支出为8.72亿元，其中折旧和大修费用约2.8亿元，收支不能相抵，亏损部分需由市财政进行补贴。同时，目前北京市财政还要负责地铁复八线建设贷款的本息偿还，每年4亿元左右。随着城市铁路、八通线、地铁五号线等后续项目的建成运营，财政补贴还贷的负担还会增加。
据介绍，虽然上海和广州在建设管理体制上进行了探索和改革，政府已不再对地铁运营进行补贴，但投资债务的偿还还必须依靠政府财力承担。
北京市政府最近透露，计划采用多元化的投资体制，以此来拓宽轨道交通建设的融资渠道。具体的做法是：对规划线路实行产权清晰的股份制项目公司运作，严格独立项目的投资、建设、监管和运营。在筹建的几条轨道交通线路，政府将筹措项目40%的资金，其余的由项目公司负责筹措，政府在政策上给予一定的倾斜，并拟议发行企业债券。
《上海市轨道交通管理条例》第12条第1款也规定，上海的轨道交通建设资金通过多渠道、多方式筹集。上海市鼓励国内外企业和其他组织投资建设和经营轨道交通。投资者的合法权益受法律保护。轨道交通本是国有公司的投资领域，该款说明国有投资正逐步给民营企业等各类投资主体留出投资的空间，鼓励各种形式的投资，并保护其合法权益，且通过法律的形式将其确立下来。
冯飞认为，目前从中国的投资政策来看，已经允许各种类型的资金，包括民营资本和海外基金投资到城市轨道交通产业上来。特别是中共十六届三中全会提出，"要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。"民营资本和海外基金投资参与中国城市轨道建设的政策道路将越来越宽。
但是，由于城市轨道交通属于基础产业与基础设施，政府管制是必然的，特别在轨道运行安全、收费、价格、以及处理突发事件方面，政府的作用还是非常明显的，这有利于项目的建设与运营。
冯飞认为，城市轨道交通建设项目融资方式多元化，降低财政投资的比重，让民营资本与海外资本参与其中，会使项目的投资行为更加理性，可以有效的减少由于政府行为导致的盲目性与重复性，就会尽可能的避免或减少上述经营困境的发生。
针对中国城市轨道交通的现状，国家制定了既要积极支持城市轨道交通发展、又要大幅度降低造价的方针，要求制定"量力而行、经济实用、安全可靠"的建设标准，使技术装备实现国产化，确保国产化率不低于70%。
据国内外轨道交通工程的造价分析，一般土建工程造价占50%至55%，技术设备的建设、购置、安装费用占45%至50%，作为构成技术装备主要部分的车辆、牵引供电、通信信号占到总造价的30%至35%。冯飞认为，目前实现轨道交通设备"中国造"的重点应该是轨道车辆、牵引供电和通信信号等。民营资本与海外资本如果不直接投资轨道项目，与国内企业合资、合作也将是不错的投资选择。
地铁项目带来的巨大经济、社会效益都体现在地铁项目外部，没有体现在地铁经营企业本身，如何将新线沿线土地出让金增值部分归集起来，作为新线项目的投资，成为各地正在探索的方向。北京地铁集团副总经理王灏建议，在以新建车站为圆心的1公里半径范围内，按每平方米100元的标准增收土地转让金。据悉，北京八通线地铁开通之后，周边房价正以每个月每平方米上涨100元的速度攀升。另外一个思路是建立地铁项目土地储备制度，建议把沿线土地在项目规划披露前控制起来，形成专项土地储备，通过对沿线房地产的运作来筹措地铁建设、运营资金。广州市已明确提出全市土地批租收入是轨道交通建设和债务偿还的资金来源。
建立城市轨道发展基金也被认为是可行的方法之一。专家建议，基金来源可以包括市财政收入增长部分的一定比例、全市土地出让金的一定比例、地铁沿线受益地区土地开发收益和房地产开发配套费的一定比例等。据悉，基金模式正在被天津、南京城市轨道交通项目所操作。
除此之外，像PPP（公私合营模式）、BT（建设回购模式）等都在为各地所尝试。北京地铁还提出上市融资的想法，提出将地铁一部分可经营性资产，如商业、广告等资产注入上市公司，进行低成本的融资，支持新线建设。该公司负责人称，地铁集团已与证券公司进行了探讨并获肯定，愿意进行此项操作。
外商投资：诱惑中的清醒
冯飞向记者介绍，投资者进行轨道交通的投资行为，主要考虑的是两方面的问题，一是项目本身的经济强度问题，主要体现在对投资者的吸引力；另一个方面是考虑项目未来收益的稳定性，也就是在将来的经营期内是否能有稳定的现金流保证。前者主要是前期投入，后者则考虑将来的收益，而后者的不确定性则是投资者最为关注的。
"经营期内影响现金流的因素，主要有两个，一个是市场风险，作为投资者，在参与建设项目，特别是如此巨额投资时，对将来能够遇到的市场风险肯定要做充分的预测，应该可以把握；另一个就是政策风险，"冯飞说，"也就是投资者对将来自己的经营期会不会由于政府人员更替、政策的变化而受到影响的判断，这是投资者最难把握的。而中国目前政府政策制度的保障性还不够，在其他项目就出现过由于政府换届而政策改变对投资者造成损失的例子。政策风险对投资者的投资行为影响更大。"
为此，冯飞提醒外商，在考虑参与中国轨道建设项目时，由于项目投资的长期性、巨额性，在充分进行市场预测的基础上，应特别注意与当地政府之间的关系。在当前中国还存在法律缺失的前提下，不仅要获得政府的承诺，还要得到政府的支持函；并且要注意政府支持函的法律地位、权威性以及可持续性，也就是在项目的经营期内，政府支持函会否遭到质疑。
轨道投资在国外
法国巴黎的地铁建设资金40%来自中央政府，40%由巴黎大区提供，另外20%是通过巴黎地铁公司自筹解决的。巴黎大区政府还规定，9人以上的企业要交纳城市交通建设管理费。法国其他城市公共交通建设资金按比例分担，其中政府分担33%，企业以交纳交通建设管理费的形式分担34%，使用者分担33%。
德国城市轨道交通建设资金60%由联邦政府投资，30%由州、城市承担，运营公司自筹10%。为了筹集地铁与轻轨的建设资金，德国政府从1967年到1992年间，规定从汽油税中抽取0．6马克／升，专门用于建设城市轨道交通项目，保证中央政府的资金投入。
[关键词]轨道交通；轻轨；规划；建设；政策
[作者简介]甘越帆，广西城市发展研究会理事长，高级经济师，广西南宁530022
[中图分类号]F294．3 [文献标识码]A [文章编号]1672－2728(2007)01－0105－04
一、南宁市公共交通现状及发展
1．解决交通问题成为关注焦点
近年来，随着国家西部大开发战略的实施、“泛珠三角”贸易区建设、中国一东盟自由贸易区建设以及中国一东盟博览会永久落户南宁及南宁市新规划的出台、撤县设区，使南宁市的城市规模和政治、文化、经济建设等都有了飞速发展。虽然南宁市委、市政府在南宁市的公共交通基础建设上已经投入了大量的人力和物力，例如城市道路建设的“136”工程和香港白马公交公司的引进等，在一定程度上缓解了南宁市的交通压力，但是南宁市的城市化进程在逐步加快，城市人口急剧增加，大量流动人口涌进城市，人员出行和物资交流频繁，使南宁市交通面临着严峻的局势。解决城市公共交通设施问题已成为社会关注的焦点和大众的迫切呼声。
2．轨道交通的比较优势
城市交通是保持城市活力最主要的基础设施，是城市生活的动脉，它制约着城市经济的发展。目前，南宁市在一天的客运高峰期间，客流高度集中，去向大致相同的客流现象已很普遍，低运量的交通工具已不能满足人们出行的需要。公共交通速度慢、不准时降低了对大众的吸引力，使其在交通结构转化过程中处于劣势。另外，城市公共交通滞后直接导致了个体交通特别是小汽车的增长。虽然小汽车是一种方便、快速、自主的交通方式，但在城市有限的空间和有限的道路资源条件下大量使用小汽车，交通拥堵不可避免，小汽车交通的优势在城市也丧失殆尽。由此也带来环境恶化、能源紧张、生活质量下降等经济社会问题。
有关专家指出，在多种城市的交通构成中，城市公共轨道交通在占用道路空间、道路环境污染和能源消耗等三个方面具有其他交通方式无法比拟的优越性。轨道交通具有容量大、速度快、安全、准点、舒适、能耗低、占地少等优势，在通过人口密集、交通拥挤的城市中心区修建东西向及南北向的轨道交通，能吸引并承担大量客运量，有效地缓解城市交通，提高出行质量，使城市客运交通合理化。同时，轨道交通是有效改善城市生态环境、提高生活质量的举措。随着城市的不断发展，交通量也随之增加，伴之而来的是车辆堵塞，交通事故频繁，尤其是机动车的噪音以及排出的废气将严重污染城市环境，影响市民的身心健康。轨道交通采用电力牵引和防噪设备，减少了噪音及空气污染，能有效地改善城市的生态环境，降低交通事故发生率，从而有效地提高城市居民的生活质量。
若按在市区同样运送100名乘客计算，使用轨道交通与使用小汽车相比，道路占用长度减少近9倍，节省油耗约8倍，排放的有害气体最多的可降低15倍左右。
另外，城市公共轨道交通是解决低收入人群出行难的基本保障。世界范围的研究表明，对低收入家庭而言，交通费占收入的10％～12％，超过12％就成为负担了。为低收入人群提供低价优质的公共交通服务，也体现了社会公平。
3．轻轨应是发展的重点
为了缓和与改善城市交通紧张的局面，不是仅仅靠拓宽马路就能解决问题的，展望南宁市新规划，发展多层次、立体化、智能化的交通体系，发展大、中、低客运量相匹配的多种形式相结合的客运交通工具，形成一个与城市发展布局高度协调的综合交通格局是必然的发展趋向，而要实现这一目标，必须逐步改善常规公共交通的服务管理质量，有机地配合好综合交通规划，拓宽空间利用条件，重点发展以轨道交通(主要是轻轨)为骨干的公共交通网络。
4．建设轨道交通的有利时期
当前中国正处在轨道交通建设的繁荣时期，已经成为世界上最大的城市轨道交通市场。据介绍，已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、深圳、武汉、南京等9个城市开通了城市轨道交通。截至2005年2月，投入运营的城市轨道交通线路里程超过400公里，其中地铁线路运营里程约为293公里。中国40多座百万人口以上的大城市中，已经有30多座城市开展了城市快速轨道的建设或建设前期工作；约有14个大城市已经上报了城市轨道交通网的规划方案，规划建设的线路将达55条之多，长约1500公里，总投资约5000亿元。据悉，中国城市轨道交通已有约40年的发展历史。“十五”期间，中国地铁建设投资高达2000亿元。有报告初步预测，到2010年，中国新建城市轨道交通线路将达到1000公里以上。
二、建设城市轨道交通应具备的条件
1．具有法定的轨道交通网络规划
国家要求申报建设的城市应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力情况，组织制订城市轨道交通建设计划，明确远期目标和近期建设任务以及相应的资金筹措方案。建设规划经过国家发改委及建设部审核后报国务院审批。建设规划获得批复后可据此开展项目可行性研究报告编制和上报工作，按现行基建程序审批。根据《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》规定：地方财政一般预算收入在60亿元以上，地区生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时1万人以上的城市，可以申报建设城市轻轨。
2．有一定的客运量需求
根据建设部有关规定，轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时，可建设轻轨交通；当近期高峰小时单向客流量达到4万人次时，才可建设地铁系统。南宁市目前城市人口已达100余万，高峰小时形成2万～3万人次的客流现象较普遍，将需要采用大运量的地铁系统来承担。2010年、2020年南宁市人口将分别达150万、200万，依靠目前的交通工具难以承担人口出行的需要，必须发展具有运能大、速度快、安全、准时、舒适、污染小的交通方式，而城市快速轨道交通则具有此特点。
3．应具备一定的经济实力
衡量一个城市经济实力的主要指标是国民生产总值(GDP)。据分析，一个城市的基础设施投资占该城市GDP的3％～5％较为合适，而公交投资包括轨道交通在内的投资比例又占城市基础设施投资的14％～15％，即公交投资约占城市GDP的0．9％，这是一个合理而财力又可以承受的指标。若取公交投资额的80％作为轨道交通的投资份额，则每年可有0．7％左右的GDP投资力度支持此
项工程。据此分析，城市修建地铁的投资控制应不超过每公里4亿元人民币，而轻轨交通应不超过每公里2．5亿元人民币。由此推算，当城市每年的GDP达到500亿元以上时，将有条件建设地铁；而每年的GDP达到300亿元以上时，将有条件建设轻轨交通。南宁市预计2007年实现地区生产总值690亿元，财政收入超100亿元，城区人口282万人，达到建设轻轨的标准。到2010年，南宁市将实现地区生产总值1280亿元，财政收入突破200亿元，建成城区面积扩大到218平方公里，人口超过300万人。所以有理由认为南宁市建设城市轻轨交通已具备基本条件。
4．建设标准及国产化产品的使用
城市轨道交通项目一旦立项，建设标准选择是否适当，将对后期造价有很大影响。有的项目工程概算时是一个数额，等到工程决算时造价成倍增长，这其中不乏盲目追求高标准的因素。
建设标准是一项严肃的举足轻重的关键问题，涉及的因素很复杂。单纯从技术角度来考虑，只要达到安全、实用、经久耐用和造价低廉的要求，就是建设控制的基本标准。而追求过分的装饰、处处搞标志性工程以及脱离现实的舒适度要求和贪大求全的布局，在我们经济条件还不富裕的情况下是不宜考虑的。从我国城市轨道交通的发展趋势看，进入21世纪初期，将需要大量技术先进的地铁和轻轨技术装备。但随着国外机电产品应用高新技术的发展，轨道交通的技术装备投资在整体工程造价中的比例已越来越大，现在有的项目多达60％，超过了以往土建工程费用占大头的比例。出现这种现象的主要原因是，我国的一些地铁或轻轨项目在初期发展阶段还需要利用国外贷款，采用了外贷，附加条件就是要购买贷款国的技术装备，造价也就随之上升。为了改变这种状况，我们应力求扩大产品国产化使用率，将外贷降到最低限度，从而降低项目造价。
三、轨道交通的规划问题
城市轨道交通项目的建设将是南宁市城建史上最大的公益性基础设施，是一个涉及面广、综合性强的系统工程。它的建设是城市发展中的百年大计，对城市的全局和发展模式都将产生深远的影响。因此，怎样做好南宁市城市轨道交通规划、编制原则和创造需求条件以及一旦轨道交通项目按规划建成后，是否能有效发挥城市交通和市际交通的整体效益，能否促进土地的有效开发利用，都是当前亟待探索和需要解决的重大问题。
编制轨道交通规划对南宁市来说还是一件新生事物，应当慎重研究，要经过充分论证和规划。作为城市总体发展规划的一个重要组成部分，要与城市功能区域、城市用地开发及城市设计、城市环境生态保护以及保护好绿城的泉脉等方面有机结合起来，使南宁市的轨道交通事业做到实事求是，并保证城市的可持续发展。城市规划的目标之一应该是实现市民出行的平均距离最小化。要做到这一点，就要积极发展城市副中心和卫星城镇，并使副中心、卫星城达到一定的规模，在副中心、卫星城内部各种功能、设施配套齐全，市民一般的日常生活需求，如工作、居住、购物、上学、医疗、休闲等都能在内部解决，只有在某些特殊情况下，如去大剧院看戏、去体育场看比赛或外出旅游时才需要远距离出行。而各副中心、卫星城之间，则可以由大运量的轨道交通线路连接，形成快速交通走廊。新加坡的经验显示，卫星城人口规模达到30万至50万，才能显示出相应的交通分流功能。
很多城市对修建轨道交通项目的积极性很高，但往往缺乏考虑周到、科学合理的轨道交通网络规划，对现代化轨道交通的类型和特点认识不足，因而在选择轨道交通类型方面，有的项目脱离本地区具体情况，选定建设标准过高，造成投资经费不断增加，以致资金筹集极为困难，造成项目建设很难启动，严重影响城市轨道交通的健康发展。因此，南宁市在论证、规划时要科学地认识现代轨道交通的类型、特点及规律，通常认为有50万人口以上的城市即可考虑修建轻轨交通和地铁系统，但据有的研究报告分析，城市人口在150万以上则是地铁项目产生比较理想效果的适当选择。对于南宁市而言，未来的发展是地铁或是轻轨，或者两相结合，根据南宁市的经济实力和其他相关因素进行科学分析和科学评估，南宁市建设城市轻轨交通更加具备条件。
四、轨道交通的资金来源问题
在投资渠道上，现有轨道交通建设投资来源于财政渠道的多，取之于市场机制的少，大多数城市轨道交通建设需要依靠政府多方举措资金，制定长期计划，逐步组织实施。
多数国家由中央政府、地方政府和轨道交通受益部门共同投资建设。日本地铁建设采用补助金制度，对于市郊铁路，由国家和地方政府平均负担36％的补贴，而国家对单轨和新交通的补贴达到2／3。德国交通财政资助法规定每年向购油者加收10％的税收作为城市交通建设资金，联邦政府负担60％，州政府负担40％。巴黎的法规规定，城市交通设施基本建设，中央政府投资40．5％，其余由地方政府和有关部门投资。一些国家则采取有偿使用资金和受益者投资的办法，如日本是将各级财政以不同形式筹集的资金，以有偿使用方式通过金融机构提供给企事业单位。日本的单轨新交通建设除国家、地方政府补贴外，沿线受益者也要资助建设。
五、未来轨道交通发展应制定的政策
1．综合发展政策
城市轨道交通发展政策的制定不能只着眼于解决南宁市交通问题，要统筹兼顾，把解决南宁市交通问题、促进南宁市合理布局、强化南宁市区域间协调发展、实现轻轨交通的可持续发展作为制定轨道交通发展政策的首要选择。
(1)城市合理布局。建设完善的城市轻轨交通系统，以解决日趋紧张的南宁市交通状况，同时注重轻轨交通建设对南宁市发展的引导作用。轻轨交通可以增加土地使用效益，带来沿线土地高强度的开发，成为城市土地的开发轴或发展轴。因此，城市轻轨交通建设应结合城市总体规划，对轻轨交通周边地区的用地性质及规划要作出相应的调整，为促进南宁市合理布局的形成创造条件。
(2)区域间协调发展。为了有效引导南宁市合理布局的形成，必须改变城市间旅客运输和城市公共交通在空间和时间上的约束，选择速度快、容量大、占地少、无污染的城际间快速铁路运输和城市轻轨交通作骨干，以拉大城市发展的框架，扩大城市规模，最终促进区域城市带的形或，进而带动城市区域经济的发展。因此，应对城市轻轨交通和其他交通发展以及区域之间的快速轨道交通进行综合规划建设，并实现有机的衔接配合，加强轻轨交通综合性枢纽的规划建设，加快大城市间文化和技术的交流，保障区域间的协调发展。
(3)可持续发展。根据南宁市的社会经济发展水平，确定不同时期轻轨交通的建设规模和服务水平。
2．以轻轨交通为骨干的公交优先发展政策
根据国、内外的经验，结合南宁市经济和社会发展的具体情况，对轻轨交通系统及常规公共交通
系统在城市交通发展的不同阶段中承担的作用进行合理的定位，进而制定适合南宁市发展的公交优先的管理措施及发展政策。
(1)在现阶段，南宁市的城市交通仍是以常规公交为主，应加快、加强对城市轻轨交通的投入和规划建设，实现轻轨交通与常规公共交通的并重发展。
(2)在远期计划中，应对轻轨交通实施投资予以倾斜，加快南宁市轻轨交通的建设步伐，逐步确立轻轨交通在公共交通中的骨干地位，最终改善公共交通系统的综合服务水平，建立多层次、立体化的城市交通体系。
3．轨道交通市场化政策
(1)政府主管部门应按照政企分开的原则，转变政府职能，依法对轻轨交通企业进行监督和管理，为企业提供服务。
(2)轻轨交通企业享有充分的经营自，依靠现代管理手段和技术装备提供优质的服务。
(3)引入竞争机制，在同一规划和管理下，积极吸引社会参与，实行招标、有偿转让和专营权等制度，建立完善的市场经营机制。
(4)在保证最大限度满足居民出行的前提下，进一步完善南宁市轻轨交通良性发展的价格与价值补贴政策。
4．经济政策与体制创新
(1)健全轻轨交通建设的投融资评价体系，进一步完善轻轨交通项目建设的经济政策、优惠条件、扶持政策等，对轻轨交通项目引进外资，应制定专项引资政策。
(2)建立与政策配套的投融资体制。实施发行“城市基础设施长期债券”政策；系统地建立“城市轨道交通建设基金”；制定合理的票制票价，建立可行的投资与回报机制；拓宽投融资渠道，规范投融资标准，在用地、税收、政府贴息和担保等方面建立系统化和长期有效的政策法规。
5．城市布局及用地调整政策
为适应今后南宁市的发展，城市轻轨交通规划建设作为城市总体规划的重要组成部分，在政策制定上要充分发挥轻轨交通对南宁市布局的宏观引导作用，促进南宁市合理布局；对于用地规划，应赋予轻轨交通建设一定的优先权，同时要对轨道线周边用地性质进行适当的调整，实现土地使用与轻轨交通建设“捆绑式”的综合性开发利用。
6．城市轨道交通一体化政策
根据未来区域和城市交通发展趋势，对城市交通和对外交通进行综合交通运输规划，重点将城市轻轨交通与外部快速轻轨交通及对外交通枢纽有机地衔接起来，实现轨道交通(内、外)的集约化、交通枢纽及场站布局的合理化、旅客运输高效化。以城市轨道网为基础骨架，并通过对外快速轨道网向外辐射，逐步形成现代化的一体化城市轨道交通网络体系。
[参考文献]
[1]国务院办公厅．国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通的意见[Z]，2005．
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[3]建设部．城市轨道交通运营管理办法，第140号[z]，2005．
[4]广西年鉴[Z]，2005．
关键词:城市;轨道交通;市场化融资策略
一、城市轨道交通:未来城市交通方式的主要选择
(一)城市轨道交通的世界趋势
城市轨道交通全称叫做城市快速轨道交通，是指利用轨道作为车辆导向的运输方式，以客运为主，目前国际上技术比较成熟、已经上线运营的城市轨道交通主要有地铁、轻轨、市郊电车、有轨电车和单轨交通、导轨以及线性电机牵引的轨道等7种子系统，其中以市郊铁路、地铁、轻轨和有轨电车的应用最为广泛，以线性牵引电机牵引系统最有发展前途。从19世纪60年代世界上第一条城市地铁诞生起到目前，由于城市轨道交通具有占地少、载客量大、运载效率高、节省能源、污染少、使用寿命长等其他任何路面交通工具无法比拟的优势，再加上有自己的专用通行道，与城市道路没有平面交叉，不受市内道路交通的干扰等特点，已成为世界许多大都市客运交通的骨干。城市轨道交通是解决时间集中、客流量大的大城市交通问题的最有效和最理想的方式。像东京、伦敦、巴黎、莫斯科等世界发达国家的都市在城市轨道交通方面已经达到很高的水平。这些国家虽然家庭汽车的拥有率很高，但绝大部分人仍选择轨道交通作为主要的交通工具。国外研究结果表明，当城市规模大于100万人时，以城市轨道交通为骨干方式的交通系统结构具有明显的技术经济优势。在人口不到100万的大中城市，为适应可持续经济发展战略的长远需要，也需要发展城市轨道运输。发达国家的大城市中在改善市区交通的同时都在积极发展与卫星城间的公共运输系统，城市轨道交通是城市发展的必然选择。
二、城镇轨道交通建设思路的总体构想
城市轨道交通作为城市发展的重要基础设施之一，为了提高其建设效率必须开放市场，打破垄断，形成有序竞争的格局。(1)政府职能转换:更新观念即放弃“政府有责任提供基础设施，就等于基础设施必须由政府投资”的传统观念，政府无须大包大揽城市轨道交通和社会公用设施项目。政府的作用应体现为资金先导、政策指导、信息引导，政府应充分运用各项政策杠杆，将有限的财力与民间潜在的资金实力相结合，形成城市轨道交通和公共设施建设中的巨大合力。(2)市场环境营造:在市场机制能基本发挥作用的领域，政府实施维护和促进竞争的政策，保证各类投资主体公平合理地参与基础设施领域的竞争;在公共性、自然垄断性较强的供水、供电、供气等领域，政府应根据市场准入、价格和服务等具体因素，制定约束市场供求双方的规则，以形成基础设施建设有序竞争的格局。(3)经营城市理念:加快推进经营性城市基础设施的市场化运作必须破除城市基础设施建设必须由政府投资，城市基础设施运营必须由国有企业承担或由国有企业控股的陈旧观念，将政府投资逐步退出社会资本和其他国内外资本有投资意愿的经营性基础设施项目，通过多种方式吸引各类经济成分和国内外投资者参与项目建设和运营，实现政府投资的放大效应。(4)运行机制创新:首先是资金筹措多元化。坚持市场导向，依据市场规律，注意发挥政府投入的示范效用和对非国有经济的带动作用，以政府杠杆资金吸引社会资金的广泛参与，努力实现建设资金来源多渠道、筹集多形式、投入多层次，并按市场原则实行资金要素的合理流动。其次是建设行为企业化。将企业行为引入基础设施建设和发展中去，实现建设主体逐步由政府转向企业，创新运作机制，做到既有政策引导和政府支持，又有价值规律与市场杠杆的自动调节，形成基础设施建设和发展的高平台。第三是资源享用商品化。将部分城镇资源适度商品化和商业化，改变无偿享有公用设施和社会资源的状况，优化资源配置，创造可持续融资机制，实现建设资金的良性循环。第四是有偿转让市政项目的经营权。借鉴bot(建设、经营、移交)、boo(建设、拥有、经营)、boot(建设、拥有、经营、转让)、abs(资产收益抵押)投资模式，在不改变城市轨道交通原来用途的前提下，有偿、有期限地转让城镇道路、桥梁、公园、公厕、电力、通讯、自来水、热电等公共设施经营权，有偿转让供水、供气、公交等公用事业企业的部分股权。走社会化服务、市场化运行、企业化经营的路子，由福利性服务向经营性服务转变。
三、城市轨道交通的市场化融资方式选择
根据城市基础设施所能带来的未来现金流的差异可以将其划分为经营性基础设施、准经营性基础设施以及非经营性基础设施三种类型，对于不同类型的基础设施应该采取不同的投融资策略。城市轨道交通属于准公共产品，具有较强的公益性;轨道交通运输在一定程度上是可分割的，因而具有排他性，其运营具有时空局限性，盈利空间有限;权益具有放大性，资产的保值增值能力强，具有极强的现金获取能力。正是由于城市轨道交通的准公共物品性质和经营上的上述特点，所以其建设和运营上就不一定必须单一地依托财政支持。目前制约我国城市轨道交通基础设施建设的主要因素是缺乏资金，在城市轨道交通建设融资中存在三大问题:投资主体的投资模式单一，票价机制尚待进一步完善，综合开发观念尚待形成。城市轨道交通基础设施，相对于一般的城市道路和桥梁设施建设，对私人投资有较大的吸引力，政府应制定切实可行的优惠政策，采取多种方式，鼓励社会资本参与投资，并由政府提供必要的财政资金进行补贴和引导。
(一)金融衍生工具选择
金融衍生工具在城市轨道交通建设过程中是一种很好的市场化融资模式:(1)有保护的可提前退还债券:政府政策的制定或改变、税法更改、汇率波动等，可能导致基础设施项目未来现金流的不利变化，使基础设施项目的经济价值下降，从而给债券持有者带来损失。而设计一个保护性可提前退还债券，可以允许债券持有者在不利事件发生时，以预先确定的价格提前退还债券，收回现金。债券的持有者不但购买了债券本身，还购买了债券的看跌期权。(2)可退还股票:可退还股票的购买者有权在发行后的若干年内以预先规定的价格退还股票。此类可将普通股退还给发行者的金融创新用来减少首次公开发行时股价的低估和信息不对称问题。由于信息的不对称，投资者不能肯定政府是否会对该基础项目的建设持支持态度，因此由于信息不足造成的对政府的不信任也许会导致股价低估甚至无人购买股票。所以，一旦这种可将股票退还获得现金的承诺由主办政府来承担，股价下跌所带来的风险就可以被这种可退还的允诺所规避。因此，通过这种方式就可以吸引原本害怕无法收回投资成本而不愿投资的私人投资者。从另一个方面来说，这种附在股票上的可退还性也可以增加股票的价值。(3)可转换含看涨期权的债券:可转换债券的持有者有权在将来某些事件发生时，将债券转换成公司的股票。当基础设施投入营运后的收益由于特殊事件的发生达到或者甚至高于人们的期望时，对于发行者而言可以提前付清欠款而要求赎回，债券持有人为了分享更多的利益，可以把债券转换为股票。原本的负债就可以转变为公司的权益资本。
(二)有偿转让市政项目的经营权
1.bot模式:即(build-operation-transfer)，是1980年代以来国际上广泛采用的一种比较新颖的基础设施项目投资方式，即在一定的经营期内，将基础设施项目交由国内或国外承包者建设、经营，特许经营期结束后，此项目设施完整地转交给国有部门单位管理经营。这种方式对解决基础设施瓶颈矛盾、缓解资金紧张以及加快经济发展有一定作用，实质是一种债权与股权相结合的产权形式。适合城市轨道交通基础设施建设项目的融资。bot有三个基本特征:(1)包括建设、拥有、经营和移交全过程，在国际上也称为boot。项目公司在特许期内对项目资产的所有权不是完整意义上的所有权。(2)政府特许经营。即项目公司必须经政府特别许可才拥有建设、经营资产的权利，政府与项目公司的关系由特许经营协议确定。(3)项目融资。项目融资是一种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款，其核心是归还贷款的资金来自于项目本身。bot也存在一些明显的缺点:前期准备和谈判阶段就需要较大投入、咨询费用高、运作周期长、过程复杂。该方式在运营过程中需要一定的适用条件，即需要支持项目融资的国家金融体系来支撑。
2.tot模式:即(transfer-operation-transfer)，国际上较流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限内的产权和经营权有偿转让给投资人，由其进行运营管理，投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。tot模式也适合城市轨道交通设施建设项目的融资。tot融资模式由转让方负责筹资建设，受让方不介入项目建设，从而也就不承担建设期风险，它只要用与已建成设施经营收费权资产价值的等价资金作为投资，就可获得未来收益的权利，而与城市交通基础设施资产价值的形式无直接的关系。
3.ppp模式:即(public private partnership)，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作形式。ppp的基本特征为共享投资收益，分担投资风险和责任。ppp模式的本质即通过政府政策的引导和监督，在政府资金的支持下，在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式，向公用事业领域引入民间资本。在该模式中通常将公用事业的大部分甚至整个项目的所有权和经营权都交给社会投资者，从而引进专业化管理，达到建立市场竞争机制、提高服务水平的目的。ppp模式是一种公共部门与私人企业合作模式，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作形式，适用于包括城市轨道交通设施在内的基础设施项目的融资与建设。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。合作各方参与项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。在项目建设期，政府直接投资可理解为资本补贴或前补贴;在项目运营期，政府提供资金支持可理解为运营补贴或后补贴。为简便起见，将这两种在不同阶段政府资金介入的ppp模式命名为前补贴模式和后补贴模式。(1)前补贴模式。具体做法是:把整个地铁项目分为a、b两个部分。a部分包括地铁车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资公司来完成;b部分包括车辆、信号等设备的投资、运营和维护，由社会投资组建的ppp项目公司来完成。运营期间政府部门保障ppp公司的收益，在双方核定的期限结束后ppp项目公司无偿将地铁项目的全部资产移交给政府或续签经营合同。(2)后补贴模式。具体做法是:按照目前国内固定资产投资项目的资本金制度，国有企业与民间企业共同出资组建项目有限责任公司，负责地铁新线项目的投资、建设和运营。在项目投入运营后，当实际发生客流量比预测客流量增加或减少的幅度超过一定比例，由政府和项目公司按一定比例共同承担或享有。在双方核定期限结束后，企业同样要无偿将项目全部资产移交给政府。
4.证券融资:通过发行股票进行城市轨道交通基础设施建设融资，可以达到利用外资而不借外债;利用内资不借内债的效果。尤其是在经济发达地区，成立轻轨、地铁等专门股份有限公司，由公司承担发行股票、募集资金，并进行综合开发经营。同时，政府还应赋予股份公司在土地征用、制定运价、建设方面一定的优惠政策。在成立城市轨道交通基础设施股份公司时，国家的入股形式可以多样化，既可以投资入股，也可以以现有的交通基础设施作价或其他形式入股。在融资的同时，应注意加强国有资产股的管理，防止国有资产流失。
(三)市政债券的实施
市政债券在美国、日本、英国和法国等西方发达国家是一种成熟的、信用等级非常高的融资工具，已有近百年的发展历史。战后的日本将市政债券作为一种强有力的融资工具为其基础设施的建设提供了大量资金。美国在1920年代就开始发行市政债券来募集基础设施所需要的大量资金。市政债券由市、县、镇等地方公共机构发行，目的在于募集当地开发公共设施建设所需资金。发行市政债券确实能够给小城市轨道交通建设解决资金的压力问题，但在实施过程中也有很多需要注意的问题:(1)政府发行市政债券的目的是为了弥补财政赤字和扩大公共投资，市政债券作为地方政府债券在主要解决上述问题的同时还要注意其他各种证券的竞争风险;(2)发行者必须具有很高的信用等级，对于我国，发行者必须是政府机构，尤其是经济比较发达地区的政府机构;(3)市政债券的发行规模是一个很严肃的经济学问题，总的来说不能超过地方政府每年财政收入的一定比例，不应过少，如果数量过少，就会影响债券的流通性，并且不能满足城市基础设施建设的需要。但也不能过大，因为数量过大，如果政府不能到期还本付息，一方面会降低政府的信誉度，另一方面会增加地方政府的负债规模。
(四)信托参与方式
基础设施项目投融资改革成功的关键是能够通过参与各主体的协调，设计出好的融资计划，风险控制方案、收益共享方案。在这个过程中，信托公司等金融中介机构不仅能够凭借自己的专业经验和技能参与设计融资计划，而且，信托公司和其他机构还可以积极参与发起项目公司，成为小城市轨道交通项目建设的主办人。信托公司作为项目的投融资中介，接受分散的投资者的资金信托，主要有贷款信托和股权融资方式:(1)贷款信托:信托公司以发行债权型收益权证的方式接受投资者信托，汇集受托资金，分账管理，集合运用。通过项目融资贷款的方式对基础设施项目提供支持。项目公司以项目的经营权质押和机器设备等实物抵押。项目主办人专门为项目的融资和经营成立一家公司，项目公司是一个独立的经济单位，以自己的名义而不是项目主办人的名义向外贷款。信托公司以信托人的身份作为贷款方，着眼于该项目的收益向项目公司贷款，而不是向项目主办人贷款。在项目融资贷款信托中，贷款人即信托公司依赖项目投产后所取得的收益及项目资产作为还款来源。对于项目的主办人来说，大额的项目融资贷款不增加投资人的负债，不引起资产负债表的情况恶化。(2)股权融资:基础设施投资基金通过私募的形式募集投资公司、实业企业，为基础设施项目或企业直接提供股权支持，并从事资本经营与监督。它集中社会闲散资金用于对具有较大发展潜力的基础设施项目进行股权投资，并对基础设施项目公司提供一系列增值服务，通过股权交易获得较高的投资收益。通过基金管理人对资金的集中运作和专业化管理，保证基金股东获取比单独投资更高的收益。
五、结论与讨论
城市轨道交通建设投融资是一个非常复杂的问题，要从根本上解决这个问题需要考虑到各方面的因素，并且也不能寄希望在短时间内就可以得到解决。结合现实在初步研究的基础上笔者认为可以得出如下结论。(1)打破行业垄断是非国有经济进入城市轨道交通领域的关键。打破民间投资的所有制禁区和行业壁垒，切实清理现行投资准入政策中有形无形的体制性限制，放宽民间投资的准入领域。根据不同的项目性质，民间资金可以以不同的程度分别进入。允许民间资金以控股方式进入，要打破行业垄断，适度引入民间投资。(2)建立城市轨道交通的价格形成机制是基础。由于城市基础领域所提供的服务是面向全社会的生产者和消费者，具有竞争性与垄断性并存、公益性与盈利性并存的特征，要通过收费补偿机制或财政补贴的方式获取合理的利润。理顺公用产品和服务的价格体系，形成一个政府宏观指导下的市场定价模式。(3)加强对民间投资的监管与服务是保障。政府管理部门要从直接经营管理城市轨道交通，向创造竞争条件、管理经营秩序、营造市场机制转变。首先政府要积极创造条件，鼓励和引导非国有经济投资城市轨道交通;其次要制定城市轨道交通特许经营管理的地方性法规，将政府有关部门承担的工程监理、设计、评估、担保、咨询、法律、社会审计、会计、招标代理等机构剥离出来，推进投资中介服务的市场化。
城市轨道交通建设投融资机制的建设是一个非常复杂的问题，还有很多问题值得进一步讨论，包括政策性融资机制问题、债务性融资机制问题等是否就是低效还值得进一步研究。很多发达国家在公共产品的建设上是绝对计划经济方式的，并且也未曾见得低效，笔者认为这中间主要还是在于执行。所有的融资机制实质上就是中央财政融资机制在不同时期和不同体制背景下，体现财政分配的特征、实现财政投资职能的具体实现形式。每种融资机制都有其作用的基本经济环境，毋庸置疑，一旦条件改变，则融资机制的作用领域和方式也需相应调整，启用适应新的管理和投资体制的机制。随着我国投资体制、财税体制以及金融体制改革的深化，新的融资机制会给基础设施建设的融资行为创造更大的融资选择空间。但传统体制下的一些优点也要尽量的保留。
同时城市轨道交通的市场化进程中还存在着制度约束。正如前文所述，可以在区分城市轨道交通性质的同时加快其建设的市场化进程，但是在我国要真正实现市场化融资过程还需要一段时间，因为留存在着很多障碍:(1)运行体制:像城市轨道交通这样低风险、高回报的产业虽然没有明文限制非国有经济进入，但是由于部门垄断，“系统内”的项目有审批、资金等优惠安排，项目设计、施工、维护等都有所倾斜，非国有经济进入的相关配套政策没有落实，实际操作中不能做到一视同仁，部门、行业垄断和歧视性准入政策仍然存在。(2)配套政策:主要表现在首先是税负不公。与其他传统竞争领域一样，非国有经济投资轨道交通这样的城市基础设施领域仍然存在“低国民待遇”现象，无法享受到国有企业、外资企业的税收优惠政策;其次是配套政策不完善。由于城镇公用事业单位改革滞后，非国有经济投资城市基础设施的收益没有保障。(3)融资体制:相对于其他投资主体，民营企业在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与城市基础设施建设中处于不利地位，适合民营企业发展需求的金融产品有效供给不足，金融创新受限制较多，企业通过资本市场融资的功能与作用未能得到有效发挥。(4)信用基础:由于城市轨道交通的价格管理体制改革严重滞后，非国有经济投资城市轨道交通的利益保障问题无法真正落到实处，投资阶段政府积极招引、回报阶段政府撒手不管的现象屡有发生，这一失信行为严重挫伤民间投资的积极性。同时政府思想观念上仍然不放心让非国有主体投资基础设施，总是担心国家失去控制力担心其服务质量问题。尽管宣称“只要不是禁止的产业都可以投”，但又不具体公布哪些方向因而非常模糊不清。最终导致民营经营城市轨道交通有名无实。
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[6]孟祥林.以经营城市理念推进小城市轨道交通建设融资市场化,城市管理,2004,(6).
一、现实基础与面临的形势
(一)产业基础雄厚
株洲的轨道交通装备制造业在全国具有举足轻重的地位,产业发展时间长、基础厚、企业多、效益好,其规模总量居全市工业各行业之首,形成了门类较齐全、龙头企业规模较大、产业链条比较完善、具有一定比较优势的产业体系。
一是产业规模快速扩张。2008年,全市轨道交通装备产业共拥有规模以上企业71家,完成主营业务收入和工业增加值分别达到199.78亿元和70.41亿元,分别占当年规模以上工业的23.1%和20.42%。
二是竞争能力不断增强。拥有中国最大的机车车辆制造企业(株洲电力机车有限公司)和中国最大的机车车辆研发中心(电力机车研究所有限公司)的田心工业片区被誉为“中国电力机车的摇篮”,已累计生产各型电力机车5000余台,占全国铁路电力机车保有总量的50%以上。
三是产业集群优势明显。全市轨道交通零部件、配套件等产品已经覆盖电力机车与铁路车辆所需的35%左右,形成了以电力机车、城轨车辆、铁路货车、铁路道岔、车载电气系统、铁路工程机械等为重点的多类别产品系列。
四是创新平台不断提升。拥有1家国家级工程技术中心、3家国家级企业技术中心、2家省级工程技术中心和企业技术中心,开发了9600kW六轴大功率交传电力机车、高档城轨车辆等一批具有自主知识产权、国内领先的重大装备。
(二)发展机遇良好
根据国家在铁路与城市轨道交通建设方面的规划,今后10―20年是我国铁路轨道交通的黄金发展期。头5年,国家拟安排铁路建设投资2.4万亿,推进2万公里铁路新建计划,与此同时,全国近20个大城市的地铁、轻轨建设总体投入将近2万亿元。大规模的密集投资计划,决定了今后5年是株洲市轨道交通装备制造业发展面临着最好的战略机遇。在部分产业还没有完全摆脱金融危机影响的情况下,株洲的轨道交通装备制造业,已连续两年呈现出逆风上扬的强劲增长态势。通过这几年的努力,将轨道交通装备制造业打造成全市第一个千亿产业集群是完全可能的。
总的来说,在未来几年里,集中必要精力、人力、财力,以国家和省产业政策为指南,积极抢抓国家启动2万公里铁路建设计划的黄金机遇,积极开工建设一批大型项目,研发生产一批高端产品,重点打造一批企业旗舰,培育扶植一批优势配套企业,建设一个高水准产业园区,实现产业超常规发展。
二、目标展望
(一)产业发展目标
到2015年,主营业务收入和增加值分别达到1400亿元和500亿元,年均增长28%,占全市工业总量的40%。1家企业主营业务收入过400亿元,1家企业主营业务收入过300亿元,3家企业主营业务收入过100亿元,1家企业主营业务收入过50亿元,2家企业主营业务收入过20亿元,2家企业主营业务收入过10亿元。
(二)新城区建设目标
把田心高科园作为轨道交通装备制造业发展的集中区,把产业发展与城市建设进行有机整合,形成一个千亿产业特色园区,并将其建成一个以现代工业文明为特征的生态宜居新区。到2015年,田心高科园总体规模要拓展到20平方公里,成为规划最规范、土地最集约、配套最齐全、投资最集中、环境最优美的“两型社会”示范区。
三、积极推进重点工作
(一)坚持规划引导,科学布局“中国轨道交通装备制造之都”
按照建设世界知名的“中国轨道交通装备制造之都”目标,合理规划产业空间布局。按照生产方便、生活舒适、生态协调发展的原则,推进田心高科园,高起点规划、高强度开发、高标准建设、高水平管理、高效益经营,使其发展成为株洲轨道交通装备制造业发展的核心区。在荷塘区发展铁路货车和铁路工程机械生产基地。在清水塘地区布局铁路轨道系列产品生产基地。在河西高新区,建设电力机车电子器件和新材料研发生产基地,形成“一园三基地”的发展格局。
(二)坚持高效经营,重点打造产业特色园区
利用好、建设好田心高科园这一载体,总体规划拓展到20平方公里,先期规模要开发到6平方公里的核心政策区,将其打造成为株洲市轨道交通装备千亿产业园区和石峰新城。田心高科园要采取封闭式管理、开放式运行的模式,实行统一自主的领导、财政、人事和税收管理体制。坚持非均衡发展原则和基础设施建设适度先行原则,市、区两级财政资金可以适当向田心高科园倾斜,提高田心高科园的商用土地比例,园区内企业产生税收的地方留成部分要在一定期限内返还给园区用于自身的基础设施配套建设,迅速使田心高科园的经营步入良性循环,把田心高科园打造成为省内第一、全国一流的轨道交通特色产业园区。
(三)坚持核心驱动,突出培育旗舰企业
引导株洲电力机车、时代集团、南车长江车辆公司株洲分公司、中铁轨道等4家重点骨干企业加快技术改造和改制重组,将这四家企业发展成为全国行业标杆企业。大力支持重点骨干企业发展大功率交流传动机车、客运电力机车、动车组、铁路货车、城市轨道交通车辆、铁路路轨系列产品、列车网络控制系统、信号系统、制动系统等9大产品。
(四)坚持完善配套,打造产业“联合舰队”
围绕干线机车、城轨车辆、铁路货车、铁路工程机械等终端产品,大力发展机车电气控制装置、变流装置、传感器、车轴、转向架等机车车辆配件。支持核心配套企业与整车生产企业加强技术合作,建立技术联盟,依靠整车企业的技术研发平台、实验平台,实现联合开发、联合试制,加快现有产品水平的提升和新产品的研发。引导鼓励机车整车企业稳定扩大本地配套产品的采购份额,进一步带动配套企业发展。形成地铁、轨道交通设备产业配套链,将株洲建设成为国家高速铁路交通设备和自主化城轨车辆的重要生产基地。
(五)坚持密集投入,加速推进重点项目建设
切实抓住当前加快发展的黄金机遇,围绕干线轨道、地铁轻轨、城际交通、铁路货车等主要产品门类,积极开展项目建设。建立重点项目建设管理长效机制,按照开发储备一批、引进争取一批、开工建设一批、竣工投产一批的要求,以国家重点产业技术进步和技术改造投资方向为指南,重点推进大功率交流传动电力机车及城轨车项目、大尺寸半导体器件研发及产业化项目等20余个重大项目建设。
(六)坚持技术领先,持续推动企业改革创新
支持企业建立工程技术研究中心,加大科研开发投入,实现技术的原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。鼓励企业与科研院所加强合作, 搭建“产、学、研”技术研发平台,推进科技成果产业化。鼓励企业实行研究与生产分离,研发机构要集团化、企业化,在云龙示范区建设时代研究院,把各家龙头企业及其子公司的研发工作进行集中、整合。创新思路,深化改革,积极配合中央、省属国有大中型轨道交通产业企业搞好主辅分离、辅业改制和分离企业办社会职能工作。对条件成熟的企业,要积极支持帮助其引进实力雄厚的战略合作者,建立先进的现代化企业管理体系,推动企业集团化、国际化进程。
四、全面强化政策保障
(一)土地保障
支持田心高科园总体规划到20平方公里,先期拓展到6平方公里规模。园区土地可先征后转,在保证工业用地的前提下,适当提高基础设施建设和商业开发等配套用地占土地总量的比例,使其达到50%的比重,并享受园区土地开发政策,形成基本平衡的土地开发机制。优先规划和开发电力机车公司、时代集团、南车长江车辆公司株洲分公司、中铁轨道等重点骨干企业新改扩建项目生产科研用地和生活配套用地,并一律按现行政策规定的株洲工业用地基准地价供应,征地拆迁费用超出成本部分由市、区两级按财政分成比例分担。支持龙头企业“裂变”,改制分离的新业务单元优先安排进田心高科园发展。
(二)资金保障
加大对田心高科园的资金投入,以园区现有的产业公司为基础,整合筹措4―5亿元资金,用于园区一期2.5平方公里土地一次性整体开发和标准厂房建设,确保2010年底前完成一期土地的“七通一平”和一期10万平方米标准厂房建设,到2012年底前,完成二期2.5平方公里土地的“七通一平”和二期10万平方米标准厂房建设。凡在园区内注册的企业,投产后10年内产生的税收地方留成部分,全额返还给园区用于开发建设。从2010年起,建立株洲市轨道交通装备制造产业发展专项资金,纳入市、区两级财政预算。财政每年安排2000万元,连续支持5年。
(三)税费减免
积极帮助企业申报国家高新技术企业,认真落实在全市范围内的企业按研发投入的150%所得税抵扣政策,落实全市轨道交通产业企业增值税税前抵扣政策。田心高科园标准厂房规划报建时享受行政事业性收费减免政策。园区内销售收入超过1亿元的配套企业,新上生产性建设项目规划报建时,免收一切行政事业性收费和服务性收费;其他企业投资总额超过500万元的项目,报建费用在现行优惠政策基础上减半征收。
(四)配套支持
支持市内整车企业与本地配套企业合作,逐步扩大本地配套产品的采购份额。市财政按重点主机企业当年新增本市企业配套零部件采购金额的0.5―1%比例给予主机制造企业奖励,同时积极争取省财政对主机企业1―1.5%的技改贴息。建立企业配套协作沟通交流机制,建设网络平台,定期信息。完善田心高科园的基础设施配套建设,协同跟进水、电、气、通讯、主干道、公共交通等。
(五)环境保障
关键词:城市;轨道交通;市场化融资策略
一、城市轨道交通:未来城市交通方式的主要选择
(一)城市轨道交通的世界趋势
城市轨道交通全称叫做城市快速轨道交通，是指利用轨道作为车辆导向的运输方式，以客运为主， 目前 国际上技术比较成熟、已经上线运营的城市轨道交通主要有地铁、轻轨、市郊电车、有轨电车和单轨交通、导轨以及线性电机牵引的轨道等7种子系统，其中以市郊铁路、地铁、轻轨和有轨电车的 应用 最为广泛，以线性牵引电机牵引系统最有 发展 前途。从19世纪60年代世界上第一条城市地铁诞生起到目前，由于城市轨道交通具有占地少、载客量大、运载效率高、节省能源、污染少、使用寿命长等其他任何路面交通工具无法比拟的优势，再加上有自己的专用通行道，与城市道路没有平面交叉，不受市内道路交通的干扰等特点，已成为世界许多大都市客运交通的骨干。城市轨道交通是解决时间集中、客流量大的大城市交通 问题 的最有效和最理想的方式。像东京、伦敦、巴黎、莫斯科等世界发达国家的都市在城市轨道交通方面已经达到很高的水平。这些国家虽然家庭汽车的拥有率很高，但绝大部分人仍选择轨道交通作为主要的交通工具。国外 研究 结果表明，当城市规模大于100万人时，以城市轨道交通为骨干方式的交通系统结构具有明显的技术 经济 优势。在人口不到100万的大中城市，为适应可持续经济发展战略的长远需要，也需要发展城市轨道运输。发达国家的大城市中在改善市区交通的同时都在积极发展与卫星城间的公共运输系统，城市轨道交通是城市发展的必然选择。
二、城镇轨道交通建设思路的总体构想 三、城市轨道交通的市场化融资方式选择
根据城市基础设施所能带来的未来现金流的差异可以将其划分为经营性基础设施、准经营性基础设施以及非经营性基础设施三种类型，对于不同类型的基础设施应该采取不同的投融资策略。城市轨道交通属于准公共产品，具有较强的公益性;轨道交通运输在一定程度上是可分割的，因而具有排他性，其运营具有时空局限性，盈利空间有限;权益具有放大性，资产的保值增值能力强，具有极强的现金获取能力。正是由于城市轨道交通的准公共物品性质和经营上的上述特点，所以其建设和运营上就不一定必须单一地依托财政支持。目前制约我国城市轨道交通基础设施建设的主要因素是缺乏资金，在城市轨道交通建设融资中存在三大问题:投资主体的投资模式单一，票价机制尚待进一步完善，综合开发观念尚待形成。城市轨道交通基础设施，相对于一般的城市道路和桥梁设施建设，对私人投资有较大的吸引力，政府应制定切实可行的优惠政策，采取多种方式，鼓励社会资本参与投资，并由政府提供必要的财政资金进行补贴和引导。
(一) 金融 衍生工具选择 (二)有偿转让市政项目的经营权 2.TOT模式:即(Transfer-Operation-Transfer)，国际上较流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限内的产权和经营权有偿转让给投资人，由其进行运营管理，投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。TOT模式也适合城市轨道交通设施建设项目的融资。TOT融资模式由转让方负责筹资建设，受让方不介入项目建设，从而也就不承担建设期风险，它只要用与已建成设施经营收费权资产价值的等价资金作为投资，就可获得未来收益的权利，而与城市交通基础设施资产价值的形式无直接的关系。
4.证券融资:通过发行股票进行城市轨道 交通 基础设施建设融资，可以达到利用外资而不借外债;利用内资不借内债的效果。尤其是在 经济 发达地区，成立轻轨、地铁等专门股份有限公司，由公司承担发行股票、募集资金，并进行综合开发经营。同时，政府还应赋予股份公司在土地征用、制定运价、建设方面一定的优惠政策。在成立城市轨道交通基础设施股份公司时，国家的入股形式可以多样化，既可以投资入股，也可以以现有的交通基础设施作价或其他形式入股。在融资的同时，应注意加强国有资产股的管理，防止国有资产流失。
(三)市政债券的实施 (四)信托参与方式 五、结论与讨论 城市轨道交通建设投融资机制的建设是一个非常复杂的问题，还有很多问题值得进一步讨论，包括政策性融资机制问题、债务性融资机制问题等是否就是低效还值得进一步研究。很多发达国家在公共产品的建设上是绝对计划经济方式的，并且也未曾见得低效，笔者认为这中间主要还是在于执行。所有的融资机制实质上就是中央财政融资机制在不同时期和不同体制背景下，体现财政分配的特征、实现财政投资职能的具体实现形式。每种融资机制都有其作用的基本经济环境，毋庸置疑，一旦条件改变，则融资机制的作用领域和方式也需相应调整，启用适应新的管理和投资体制的机制。随着我国投资体制、财税体制以及金融体制改革的深化，新的融资机制会给基础设施建设的融资行为创造更大的融资选择空间。但传统体制下的一些优点也要尽量的保留。
参考 文献 :[2]李蓉军.推进城镇招商引资进程的策略思考[J].经济体制改革,2003,(6).
[3]韩臻宇, 陈荣.促进我国城镇建设的财政政策研究[J].财会研究,2003,(2).
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[5]田明,袁海清.城镇研究的回顾与展望[J]. 现代 城市研究,2001,(5).
[6]孟祥林.以经营城市理念推进小城市轨道交通建设融资市场化,城市管理,2004,(6).
关键词 城市轨道交通 行业优势 问题 发展策略
中图分类号：F572 文献标识码：A
一、引言
城市轨道交通是国民经济的基础产业，也是城市经济发展和人民生活水平提高的基本条件，在当今社会，城市轨道交通的发达程度已成为衡量一个城市现代化进程的重要标志。我国现代城市轨道交通在国家标准《城市公共交通常用名词术语》中将其定义为：通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大量公共交通的总称，包括地下铁道（地铁）、城市铁路（含市郊铁路）、轻轨、独轨及新交通系统等多种模式。随着社会经济的发展、产业结构的调整，我国的城市化进程已进入快速发展阶段。根据中国统计年鉴统计，截止到2011年，中国大陆有33个城市已经规划轨道交通建设，其中28个城市有城市轨道交通运营及在建，其中12个城市已有城市轨道交通运营线路，预计到2012年年底拥有运营线路达1600km，比去年增加约200km；在建城市轨道交通线路约1400km，预计“十二五”末，28个城市将拥有3000km运营线路；而2020年，将有40个城市建设地铁，总规划里程7000km，是目前的4.3倍。
二、轨道交通的行业优势
（1）城市轨道交通系统具有强大的运输能力和很高的运行速度，其中城市铁路单向每小时最大运输能力可达8万人次，而公共汽车若使用普通路面仅5千人次，专用道路也只有1-2万人次。（2）地下列车最高时速可达每小时80—120公里；而在市区运行的公共汽车等公共车辆时速仅为10公里左右，且往往由于路面拥挤而寸步难行。（3）城市轨道交通建设非常节约土地资源，其占用土地面积仅为其他地面交通方式的1/8—1/3；（4）城市轨道交通系统安全率是非常高，据有关专家就巴黎交通工具死亡事故的安全率进行比较：地铁安全率100%，自行车为1.7%，市内摩托车0.5%，私人小汽车2%，市内公共汽车及无轨电车各为8%，；（5）城市轨道交通系统属于低耗能行业据有关数据显示，轨道交通单位能耗比公交车节约30千焦，比小汽车节约2131千焦；同时城市轨道交通建设对相关产业带动作用和拉动内需的作用是非常明显的。
三、我国城市轨道交通在发展过程中突显的问题
目前国内部分城市轨道交通建设项目线路规划不够合理，盲目上马，缺乏科学的规划；在建及规划的很多项目融资困难，给地方财政带来很大的压力和资金缺口，对经济社会发展的“瓶颈’制约较为严重，因此无法支撑城市的跨越式发展。同时，城市轨道交通领域由于自主创新能力欠缺，使得地铁信号系统技术一直被外国公司所垄断，直到2010年，国产信号系统才得以应用；国内有关城规工程和装备产品安全认证体系尚未建立，导致国产技术成果难以在国际推广，使得国产技术成果在于发达国家成熟的技术竞争的竞争中处于明显的劣势。这些问题，已严重阻碍了我国城市轨道交通的进一步发展。
四、促使我国轨道交通事业可持续发展的策略
（一）合理布局和规划线路。
城市轨道交通建设是关系国计民生的重大基础设施建设项目，目前国内有12个城市已有城市轨道交通运营线路。前段时间，国内掀起了城规热，81号文件指出“一些地方也出现了不顾自身财力，盲目要求建设城规交通项目。有的未经国家审批，擅自新上城规交通项目；有的盲目攀比，建设标准偏高，造成投资浪费；有的项目资本金不足，债务负担沉重，运营后亏损严重。”虽然由于7.23事故很多城市的地铁修建项目都被紧急叫停，但是我们不禁要问一句，这些城市的交通情况真的达到了需要修建地铁的程度了么？因此，在进行线路规划时应具有全局性和战略性，充分考虑本地的交通需求量，并考虑轨道交通与其他交通方式的合理衔接，引导城市交通系统合理规划，坚决排除人为因素干扰，认真贯彻科学发展观，加快城市经济和社会的稳步发展。
（二）提高自主创新能力，增强设备核心竞争力。
《“十二五”产业技术创新规划》中指出轨道交通装备开发重点：交流传动技术，网络信息控制技术，转向架及动力学技术，制动技术，轻量化技术及气体动力学技术，直流断路器，大负荷开关，铜合金接触导线，高可靠性基于数字化轨道电路和无线通讯列车自动防控系统（ATP），自动驾驶系统等。国内现在的研发模式主要是先引进国外先进技术，然后通过学习、消化、研究，然后在他人技术成果的基础上进行自主创新；这种模式严重制约了国内许多科研人员的创造性思维，导致我国的技术总是落在一些发达国家的后面；因次我们靠自己研发产品，这样才能走到世界的前列，才能进一步增强我国自主研发产品的国际竞争力。加快制定行业标准，大力推广技术成果，推进我国城市轨道交通行业可持续发展。自从我国实施城市轨道交通设备国产化政策以来，城市轨道交通领域自主创新能力明显提高，新型国产产品不断涌现，然而国产化装备进入国际市场却总是遇到各个机构关于技术认证的难题，导致国产化装备一直很难进入国际市场；因此国家相关部门应与国际接轨，尽快建立、健全城规工程和装备产品安全认证体系，将具有自主知识产权的成套技术和装备在全国范围内进行推广并建立信息共享机制，同时政府还应扶持实力雄厚的城市轨道交通新兴产业的企业在境外建立营销网络，培育科技创新能力和自主核心技术较强的跨国公司，进军国际市场。
（三）加快制定行业标准，大力推广技术成果，推进我国城市轨道交通行业可持续发展。
自从我国实施城市轨道交通设备国产化政策以来，城市轨道交通领域自主创新能力明显提高，新型国产产品不断涌现，然而国产化装备进入国际市场却总是遇到各个机构关于技术认证的难题，导致国产化装备一直很难进入国际市场；因此国家相关部门应与国际接轨，尽快建立、健全城规工程和装备产品安全认证体系，将具有自主知识产权的成套技术和装备在全国范围内进行推广并建立信息共享机制，同时政府还应扶持实力雄厚的城市轨道交通新兴产业的企业在境外建立营销网络，培育科技创新能力和自主核心技术较强的跨国公司，进军国际市场。
（四）全面加强科技人才和技术人才的培养工作。
目前国内城市轨道交通领域高水平的创新人才主要集中在各交通院校、科研机构和设计院所，而技术成熟、经验丰富的人才往往工作在施工企业和运营单位。面对这种人才分散的现状，教育部门应深化人才体制改革，大力培养规划、设计、施工、监理、运营管理的人才，完善人才培养、任用和激励体制；同时加强各交通院校、科研机构和设计院所与施工企业、运营单位的技术交流和技术培训，并把国外先进技术和我国自主创新的先进技术、实验经验和最新的科研成果应用于人才培养的实践教学，努力营造人才辈出、人尽其才、才尽其用的良好社会环境。
（五）采取方式多样化的融资方式。
目前国内基础设施建设行业仍以政府财政支持为主，投资主体太过单一；而靠政府财政资金投入，其资金投入量有限，而外资则主要以设备和技术介入我国城市轨道交通建设领域，民营资本和外资也由于体制的问题一直没有真正进入城市轨道交通行业，虽然部分国内建设项目采用国外贷款，但其融资狭窄的局面仍没有从根本改变；导致融资问题成为城市轨道交通建设的首要问题。因此我国相关部门应积极拓宽融资渠道，采取目前国际上较为成熟的融资方式，如：特许经营、融资租赁、外国政府贷款、发行债券、信托、上市等方式多样化的融资方式；同时政府也应该积极鼓励社会资本计入城市轨道交通建设领域，来缓解资金压力和填补资金缺口，加快国内城市轨道交通建设的步伐。
五、小结
本文高度概括了目前国内轨道交通领域所面临的共性问题，是制约整个行业发展的壁垒，而五项发展策略在借鉴国内外成功经验并结合我国当前国情基础上，同时结合自己对所学知识的一些应用见解；在我国城市轨道交通快速发展的今天，这些相关问题也是亟待解决，因此类似的研究也很有意义。
参考文献：
[1]黄研.浅议城市轨道交通综合开发的途径和前景.铁道勘测与设计
[2]李亚若.我国城市轨道交通融资模式研究.北京交通大学 2011
[3]刘应喜.城市高架轨道交通设计与环境的探讨.铁道勘测与设计