融资担保规定范例
前言：一篇好的文章需要精心雕琢，小编精选了8篇融资担保规定范例，供您参考，期待您的阅读。
【关键词】融资担保公司;新会计准则;会计核算
面对我国现阶段面临的小微企业和“三农”融资难融资贵等问题，新型融资担保应运而生，它主要为小微企业和“三农”服务，是解决实现普惠金融的重要手段和关键环节。为保障融资担保行业的顺利健康发展，国家有关部门出台了一系列政策，以2014年国务院召开的融资担保行业电视电话会议为起点，国务院相继于2015年下发《关于促进融资担保行业加快发展的意见》、2017年出台《融资担保公司监督管理条例》、2018年决定成立国家融资担保基金，在机构管理和业务经营方面予以大力扶持和有效规范。但是，融资担保行业会计核算制度由于历史沿革原因，在会计核算实务操作层面存在较多问题，需要深入研究并提出针对性的改进措施。
一、融资担保现行会计核算制度的特点和意义
我国融资担保行业从二十世纪九十年代开始起步，并在近年来得到大力发展，其会计核算制度也历经多次变革。在新准则颁布之前，融资担保公司执行《担保企业会计核算办法》，遵循国家统一的担保行业会计核算制度。新准则颁布实施后，财政部《关于印发企业会计准则解释第4号的通知》，规定融资性担保公司应当执行企业会计准则，按照有关保险合同的相关规定进行会计处理，不再执行《担保企业会计核算办法》，并按照保险公司财务报表格式规定编制财务报表及对外披露相关信息。该通知的施行，将融资担保公司会计核算比照保险公司会计业务处理，反映了两者相似的金融特性和风险特点，比如都具有保障功能、履行债务上具有不确定性、责任免除结果相似等。就现有业务规范而言，保险业务会计准则在实务操作中能够对融资担保业务的会计核算起到参照规范的作用。同时，融资担保公司执行《企业会计准则》，也实现了担保公司会计核算的国际趋同和等效，使融资担保行业会计核算理论和实务操作发生了根本性变化，对于遵循担保业务规律、防范控制风险具有积极意义。
二、融资担保会计核算实务中存在的主要问题
（一）会计核算制度不统一
融资担保公司作为其他金融企业，虽然与保险公司在业务上具有相似性，但是担保业务具有自身的特殊性，在风险方式、风险责任以及赔付条件等方面还是与保险业务存在明显差异，如果简单照搬保险业务相关规定进行会计处理，并不能完全满足担保业务会计核算的需要。而担保业自身制度的规范条文大多来自于行业主管部门，会计核算制度层面因而出现较多漏洞，虽然有些地方出台了一些地方性政策和相关规范性文件，但是由于地方性经济间的差异，反而加剧了会计制度的不统一。另外，担保公司如简单套用保险公司财务报表格式容易造成数据信息失真，导致会计信息缺乏可比性，不能准确反映担保行业的整体状况，也不利于政府监管、银行合作和担保行业的风险控制。
（二）会计核算方法不规范
从实务操作上看，由于新旧会计核算制度存在差异，而且制度层面未作有效统一，导致部分融资担保公司在会计核算中仍然采用原会计核算制度的科目内容和核算方法，或者在理解执行新规定方面存在差异，导致在会计核算实务操作中出现许多模糊认识和不同做法。比如准备金的计提，保险公司按照保险精算确定的金额计提，而融资担保行业主要通过新准则规定、行业主管部门及财税部门文件的约束，显得有些交叉混乱，同时也未明确准备金具体差额计提方法和使用管理办法，只是要求由监管部门另行制定，在执行中缺乏规范性。
（三）会计核算内容不全面
在国家和各级政府大力推动下，政策性融资担保业务快速发展，不断出现新的业务经营模式，如面向科创企业的投贷保联动模式，打破了传统业务边界，将股权投资、债券融资和融资担保等相关业务有机结合，此类业务显然无法照搬保险企业相关会计核算内容。由于面向小微企业和“三农”的普惠金融业务风险较高，融资担保公司仅依靠自身实现商业可持续的难度较大，因此需要政府通过建立融资担保基金、财政代偿核销、资本补充和风险补偿机制予以扶持，但目前没有相应会计科目设置和核算方面的规范化要求。
（四）会计电算化水平落后
目前，融资担保公司发展不均衡，相当部分公司规模较小，或者从小公司兼并重组、增资后发展壮大，对会计电算化管理未引起足够重视，也没有足够的人力和财力自主研发使用财会软件，因此无论在理论上和实践上均未形成完整的会计电算化体系和系统。同时，市场上购买的融资担保行业财务管理软件开发不充分、不成熟，往往一套软件应用于不同类型、不同规模的用户，共享性较差，导致大部分融资担保公司会计手工和半电算化核算现象较为普遍，给会计核算人员带来巨大业务量，也不适应融资担保行业的快速发展。
（五）会计人员队伍专业素质有待提升
融资担保公司近几年快速发展的同时，会计人员素质与业务发展不匹配现象凸显。特别是目前统一规范的会计核算办法尚未出台，有关规范化核算要求散见于不同的文件和通知，更需要会计人员依据新会计准则依法合规进行会计处理。但在实践中，部分会计人员业务素质和技能水平显然未能满足业务发展需要，导致融资担保公司不同程度存在会计核算方法陈旧、核算科目不全、核算口径不一、财务报表格式不一、会计披露信息失真等问题。
三、完善融资担保会计核算的对策建议
（一）制定统一规范的融资担保会计核算制度
随着国内担保行业的快速发展，特别是对政策性融资担保业务的重视和大力推动，国家相关主管部门先后出台了《融资性担保公司管理暂行办法》《融资担保公司监督管理条例》等一系列政策法规，强调加大政策扶持力度，切实完善监管，促进融资担保行业健康发展。业务的发展更迫切需要担保业会计核算更专业化，因此整合目前颁布的各类通知和规定进行统一规范，并进一步建立科学合理的担保会计核算制度势在必然。在此基础上，不断健全监管体系，对会计信息披露制度进行优化和完善，促进会计监管，加强担保行业公信力。
（二）加强会计核算规范性
在统一会计核算制度出台前，建议应着重对以下事项予以规范。一是规范收入的分类及列示，如资金运营收入是现阶段融资担保公司的一项主要业务来源，对于以低费率为标志的政策性融资担保企业，甚至超过担保费收入，是公司利润的主要来源，本质上属于担保公司的经营性收入，应参照新准则作为营业收入子项列示。二是规范资金运营科目核算，对存出保证金、资金拆借、委托贷款、银行理财、其他投资等项目规范科目核算和项目列示。三是规范准备金的计提和使用管理。未到期责任准备按照当年担保费收入的50%计提，是即期担保费收入匹配远期未到期责任风险，主要功能是平衡收入和支出配比，前提是担保公司享受税前列支，实行差额计提，不直接用于弥补风险损失。担保赔偿准备金按照不低于当年年末责任余额一定比例计提，并设置累计达到当年担保责任余额比例上限，超出的实行差额提取，并出台差额提取和冲减代偿核算处理具体规定。一般风险准备金按照税后利润的一定比例提取，用作对冲因不确定性而发生的非预期风险损失，应明确计提的比例和使用管理规定。四是规范财务报表格式。建议采用新准则通用格式，在符合新准则前提下，结合我国融资担保实际情况，着重考虑会计科目列示和信息披露，便于集团内部合并报表的编制，也有利于行业内外财务指标的比较分析。
（三）增加会计核算内容
在发展过程中担保行业面临很多新情况、新业务，如政府出资、融资担保基金股权投资、再担保等作为投融资形式；各级财政风险补偿、代偿核销、税收减免和优惠政策等；担保公司资金运营模式及收入；反担保措施形成投资的会计核算问题等，都需要会计核算办法与时俱进，设置相应会计核算科目和账务处理规则。还有如新颁布的《融资担保公司责任余额计量办法》对担保责任余额按各项融资担保业务在保余额对应权重加权之和计量，势必要求担保公司对担保余额进行风险分类管理，反映在会计核算上将会给准备金的计提基数造成影响，需要予以进一步明确。
（四）完善会计电算化
随着信息技术的不断发展，担保企业会计业务处理应加快实现自动化，在会计电算化的基础上，整合业务和信息流程，推行会计核算信息化，实现会计信息自动处理和实时共享。有条件的担保企业可以通过专业技术人员开发财务会计核算系统，具备开放的数据接口功能，建立与业务系统信息的互联互通，实现业务信息和数据的共享，通过会计电算化实现财会业务的自动化、智能化处理。
（五）提高会计人员队伍素质
面对担保行业快速发展，亟需加强对担保企业会计人员培训，建议通过各级担保行业协会统一组织会计业务知识培训班，快速提升会计人员的业务水平和知识技能，也可以组织相互交流学习等方式，探讨实务操作中遇到的疑难会计核算问题并及时统一规范。必要时也可以通过公开招聘、择优录用、竞争上岗等方式拓宽用人渠道，招揽专业人员。总之，随着国家对普惠金融理念的重视，融资担保行业面临新的发展机遇，同时新型融资担保具有政策性和准公共产品属性，因此加快建立科学合理、适应我国融资担保行业发展的财会核算制度并规范开展会计核算，对促进融资担保业健康可持续发展具有重要意义。
参考文献
[1]万素霞.浅析担保公司会计核算存在的问题及对策[J].时代金融，2012（9）：22-23.
[2]陕西非公有制经济会计研究会课题组.新准则下融资性担保企业会计核算实务问题探讨[J].西部财会，2016（1）：31-33.
1．1来自合作银行的风险
按照我国目前的情况来看，如若小微企业违约，小微企业偿还一部分贷款，银行要求担保机构承担贷款其余部分的偿还责任，这将大大降低银行审核和监督贷款的积极性。因为即使项目失败，银行承担的损失也微乎其微，于是银行可能会放松审核要求或后续监督管理，这样将直接引致银行放贷人员的操作风险。由于银行在整个融资担保贷款过程中只承担极小责任或“零责任”，将酝酿某些银行员工的道德风险。贷款项目成功了，银行获利；失败了，银行也不遭受损失。这样就激发了谋取私利的动机。如若某些银行员工违背职业操守，与被担保的小微企业串谋或勾结，恶意放贷，这将给担保机构带来不可估量的损失。
1．2来自融资担保公司的风险
资金规模小和乘数效应会引发流动性风险。按照国家有关规定，担保公司对外担保额可以放大到自有资本的10倍。然而资金倍数的放大也就意味着风险的放大，另外，担保机构往往资金规模过小，难以抵抗流动性风险。通常担保公司会制定一套规范的业务流程，并对符合一定条件的客户才提供担保。但在现实中，一些担保机构没有建立审、保、偿分离制度，代偿制度，债务追偿制度和激励约束制度等；很多担保机构的制度流于形式，没有切实做到系统化和全面化，在实际操作中并未严格执行，容易引发财务风险和道德风险。
1．3来自政府的风险
1．3．1相关法律法规和制度不健全潜藏风险随着担保行业的迅速发展，我国相应的法律法规也陆续出台，然而后者的速度却落后于前者，这使担保行业面临着巨大的法律风险。虽然我国在1995年10月就已颁布了《担保法》，然而其部分条款和相关规定过于宽泛笼统，无法适应多样化担保业务活动的需要。随着2010年银监局等七部委《融资性担保公司管理暂行办法》的颁布，我国担保机构的准入和管理逐步走向规范化，然而不同担保机构的业务操作流程存在个体差异，操作标准参差不齐，离整个行业的规范化管理仍有很大差距。
1．3．2政府不当干预或政策不稳定导致政策风险由于体制因素影响，我国担保行业的区域性质和政府性质明显，各个地区对担保行业制定的政策差异较大，并且多较为分散，有些不恰当的干预，包括无视担保业务条件，挪用担保基金，进行“指令担保”等，这在长期内不利于担保市场的发展。担保机构的发展离不开政府政策的扶持，尤其是财政支持，因此，政策的不稳定将使担保机构面临巨大的风险。当宏观经济发生变化或在经济机构调整期间，政府势必会调整小微企业及担保机构的支持政策，增加或减少担保机构资金的投入，甚至放宽或加紧担保业务的审核条件等，这必然会影响担保机构资金的稳定性和经营的安全性，带来担保风险。
2科技型小微企业融资担保风险管理的制度设计
2．1加强小微企业融资担保体系建设当前，我国融资担保行业的实践已大大超前于国内立法的步伐。尽管政府颁布了《担保法》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、《融资性担保公司管理暂行办法》等一系列相关法律、法规，但它们大多缺乏法律刚性约束，对许多具体事项没有提供实质性安排和考核标准，操作性不强。因此，我国亟需建立一套有效的法律法规体系，在市场准入、行为规范的监督和惩罚、法律责任和风险承担等方面，制定适用性和操作性都满足市场要求的法律法规。建立“一体两翼四层”的信用担保体系。其中，“一体”指明担保体系主体为城市、省、国家三级中小企业政策性担保，资金主要来源于地方和中央预算拨款，强调“多元化资金、市场化操作、绩优者扶持”；“两翼”形象地描绘了为中小微企业服务的互助性担保和商业性担保的辅助地位，以这两者为补充，完善担保体系建设；“四层”指的是国家、省（市）、城市、县（市）四级担保机构，基层担保机构直接服务于辖区内被担保企业，而省级及以上担保机构负责对下级担保机构提供再担保服务，中央相关部门对整个行业实施监管。
2．2提高科技型小微企业融资担保机构自身风险管理能力完善融资担保公司法人治理结构，实现现代化经营管理。担保机构要建立股东会、董事会和监事会，明晰“三会一层”的职责边界，需实行董事会领导下的总经理负责制，确保经营决策的独立性。通过制定各种合理有效的规章制度，完善公司的内部控制；实施科学、实用的业务操作流程，规范操作程序等。恰当运用各种风险规避措施。包括：①保证担保资金的现金流，探索多元化的融资方式，对资产负债比率进行管理，提高风险防御能力；②限制资金放大倍数、担保金额及单笔业务担保比率。担保机构资金的放大倍数即担保资金与担保贷款的比例，放大倍数的大小也决定了其代偿风险的高低。因此，担保资金放大倍数的确定在考虑效率的同时必须兼顾风险的控制；③采取反担保措施。为增强申保企业的责任心，担保公司应要求主要股东或企业法人提供个人财产抵（质）押，或提供信用保证，采取反担保措施，保障担保机构在事后实现追偿。应建立一套科学、完备的信用分级评估系统，对申保企业进行信用评价。针对科技型小微企业的特性，将知识产权和创新能力等因素列入参考指标，建立涵盖申保对象资信、经营、财务、管理、发展前景等各种信息的综合评价系统。
2．3建立科技型小微企业融资担保风险转移和分散机制要采取多种方式形成风险共担机制。根据我国国情，通过科学的方法计算出银行和担保机构各自应承担的风险比例，并形成成文规定；应加强贷款银行承担贷款责任的激励机制建设，强化其对申保企业的责任感；加强贷款银行和担保机构间的协作关系，将授信审查与信用担保审查有机的结合起来，实现信息资源共享。（1）建立再担保制度，形成多层次的再担保机构。省级再担保机构解决省内各地（市）担保机构的再担保问题，而省级再担保机构的再担保问题由全国性再担保机构解决。国家应对再担保机构的担保比例、担保费率等做出规定，制定出合理的再担保机构管理办法，对于再担保机构的放大倍数，可规定大于担保机构的放大倍数，并可随担保业的成长，逐步提高。（2）建立担保公司与保险公司间的合作机制，以转移和分散担保风险。目前，国际上成熟的担保机构都同保险公司进行了合作，运用大数法则原理来分散风险。（3）建立融资担保公司的担保投资机制。担保投资是融资担保和风险投资的一种有机结合，是指担保机构在为有潜力的小微企业，尤其是有潜力的科技型小微企业提供融资担保的同时，附加以认股权（期权）或转换权形式的一种对担保企业的风险投资活动。
2．4建立科技型小微企业融资担保机构信用补偿机制建立政府主导的融资担保行业外部信用补偿机制，这种补偿机制主要包括如下三个方面。①建立持续稳定的资金注入机制。对政府设立的担保机构，政府要有持续稳定的资金注入，并对担保机构部分业务承担有限赔偿责任，以恰当的风险代偿率对其进行风险补偿，以保障其代偿资金来源；②加强财政补贴和税收优惠政策力度，制定科技担保风险补偿、知识产权质押贷款补贴、小微企业融资保险财税补贴等措施，激励担保行业服务于科技型小微企业；③建立社会捐助、其他主体投资等多元化的外部资金补偿渠道，不断扩大担保资金规模。建立完善的风险补偿程序，规范风险补偿行为；建立惩罚机制，对恶意骗取风险补偿金的行为进行严厉打击。
2．5建立科技型小微企业融资担保机构监管体系（1）建立自律性融资担保行业协会。行业协会的作用主要在于：作为政府和行业、市场对接的桥梁，及时向政府反映行业的要求，对会员贯彻政府下达的相关法律政策并监督其落实情况。制定担保业的行业标准和行业规范，实现自我约束，促进自律发展。促进同业的内部交流和信息共享，建立受保企业信用档案，实现互通有无，共同发展。（2）建立担保机构内部监督机制。通过建立内控报告、评价和纠错机制，实现对担保机构内部风险管理效果的及时检查和定期评价。担保机构内部的审计部门和风险管理部门人员应积极参加对各项业务经营状况的检查，对担保机构自身的收支状况、资产负债状况和各种风控制度的执行情况进行检查，及时发现问题，采取应对措施。（3）建立科技型小微企业担保机构的外部监管机制。各级政府应建立融资担保监督管理委员会，对融资担保公司的风险管理制度、经营范围、担保资金的放大倍数、担保基金的保值状况、担保机构再担保情况、从业人员任职资格、风险准备金提取情况等进行监督管理，定期检查并对相应指标完成情况进行报告、公示，以防范担保风险。监管部门应对担保机构的信息披露情况进行严格的监督管理，督促担保机构定期向相关部门报送财务报表，保证信息的真实、及时和全面。
融资性担保公司通过承担风险、控制风险，大面积地收取少量担保费，来覆盖可能发生的小面积的代偿风险，以获取利润。它的出现最开始是源于大多数需要借款的中小企业或是不满足商业银行的授信标准，或是商业银行的授信流程对其而言过于复杂和拖沓，其借款或急需借款的需求得不到满足。融资性担保公司以其有别于银行较为死板的授信标准，对满足其要求的企业进行信用补充，作为担保并承诺被担保人不能按期还款的情况下对债权人履行还款义务，以帮助中小企业从银行取得贷款。因此，融资性担保公司所参与的信用业务主要是商业银行不愿涉及的风险较大的部分，它代替商业银行承担了风险，为中小企业和商业银行之间建立起信用的桥梁，从而引导银行资金顺利流向中小企业。但是，风险本身并不能因此消除，中小企业的贷款风险只是由银行转嫁到了融资性担保公司，而融资性担保公司需要靠自身的风险管理能力尤其是有别于银行或者说优于银行的风险识别能力才能减小自身的风险，才能够获得生存和发展的空间。融资性担保公司所面临的担保风险是指在执行担保业务的过程中，由于不确定因素的影响而使担保业务发生亏损的可能性。根据新巴塞尔协议对风险的划分，可分为如下几种：
（一）信用风险
当被担保企业由于营运能力有限、资本结构不合理或现金流断裂等问题难以履行合约责任，或因企业实际控制人道德素养问题不愿履行责任时，担保公司就将履行代偿义务，代替被担保企业还款，从而造成公司自身损失的风险。
（二）市场风险
伴随着经济周期的变化，融资担保业务面临的市场利率、货币供应、国际热钱流动等都会影响到银行给予的授信额度，影响担保项目的投资收益率。同时，经济周期变化所导致经济基本面走坏时很可能导致多数企业处于经营困境，从而极大地增加违约的数量和可能性。而融资担保集中于某一行业时尤其受到行业不景气的冲击。譬如煤炭行业由于经济冬天的来临，全行业亏损，其本身资产体量又非常大，涉及的担保资金相当大，一旦危机爆发，将使整个地区的金融稳定受到冲击。
（三）操作风险
融资性担保公司在业务发展过程中，都会有做大做强的冲动。为了拓展客户规模，为了做够合作银行的授信额度以期拿到更高的授信额度，业务部都会不遗余力的去开拓新的业务。而优质客户的数量是有限的，同时由于逆向选择，在积极开展业务的过程中更可能接到劣等客户的担保项目，使得风险增大。在担保业务运作中，若是没有专业的评估体系和风险判断，没有合理的公司治理和具有较高金融素养和职业素养的从业人员，没有按照指定的一系列规章制度严格执行“，三查”不实，判断不准，决策失误，担保项目便可能面临失败。
（四）其他风险
融资性担保公司还会面临来自政策、法律等其他方面的风险。如多部委2010年3月联合的《融资性担保公司管理暂行办法》中规定，融资性担保公司的成立应当经监管部门审查批准，由监管部门颁发经营许可证，并凭该许可证向工商行政管理部门申请注册登记，以获取经营资格。新规定使得过去没有拿到特有牌照，而实际进行融资担保业务的担保企业面临政策上的压力。事实上，担保行业可分为融资担保和非融资担保。《融资性担保公司管理暂行办法》中也明确区别了融资担保与非融资担保。按照现有的法规条文划分，融资性担保公司成立需要去省级政府确定的监管部门申请经营许可证并由金融办进行年审，其经营范围包含多项担保业务。而非融资性担保公司只须依据《公司法》向工商行政管理部门申请设立登记即可成立，其经营范围不包括贷款担保。在此之前发生的大量担保公司跑路的大多数是非融资性担保公司，它们多是由民间资本组成，很多行为不符合现在的法律规范法规，比如涉足房地产等禁入行业，违规开展贷款担保业务，甚至涉嫌非法集资，存在“挂羊头卖狗肉”的状况。《融资性担保公司管理暂行办法》同时规定，监管部门根据当地实际情况确定融资性担保公司注册资本的最低限额，但不得低于人民币500万元。目前许多地方已经将最低注册资本金提高到了1亿人民币。这就使得原有的部分中小担保机构由于难以募集到足够的资本金以满足最低资本要求而面临洗牌。又如，当被担保人逾期债权被转移给担保公司后，由担保公司去向被担保人追偿，如果企业实际控制人逃避债务，转移公司财产，致使破产后没有足够财产加以执行，而向法院申请执行个人财产时可能会产生法律争议。担保人将抵押品重复反担保后，担保公司在与同业者同时追偿时又会出现顺位认定纠纷。而且通过司法途径解决这些问题既会产生时间成本和诉讼成本，也会受到我国对于融资担保行业并不完善的法律法规的掣肘，公司的业务成本都会显著上升。
二、融资性担保公司存在的风险管理问题
在存在各种风险因素的情况下，融资性担保公司自身存在的风险管理缺陷将使公司面临的潜在风险极大地暴露出来，从而使公司遭遇亏损。
（一）对公司战略目标及经济趋势认识不清
众多融资性担保公司在公司战略目标上都有共同的特点：急于扩大规模，用较短的时候获取最大的收益。这样的特点就使得公司担保的项目多却不优，形成代偿率过高、入不敷出的窘况。产生这种现象，一方面是公司决策者急于求成，另一方面也是公司的风险管理措施跟不上规模的扩大。同时，公司决策者缺乏对宏观经济环境变化趋势的前瞻性判断，对信贷规模与经济形势之间的相关性也缺乏足够的了解。
（二）超额担保由《融资性担保公司管理暂行办法》
可知，融资性担保公司的融资性担保责任余额不得超过其资产的10倍。同时银监会也要求与担保机构合作的商业银行要根据实际情况合理确定融资性担保公司具体授信额度的担保放大倍数。但由于第三方监管不足，公司自身风险意识薄弱，银行在流动性充沛时放款冲动强烈，这些因素均可能导致实际担保责任余额超过公司自身资本十倍甚至数十倍。一旦发生系统性风险，就很可能导致公司净资产不足支付代偿款，致使公司破产。
（三）保前审查不严，保后监管缺失
被担保人向融资性担保公司申请贷款担保，说明其自身不能满足银行的贷款要求，所以融资性担保公司在签约担保前，必须在仔细确认被担保人已有的信用资料的前提下，进一步深入企业内部全面核查。然而，现实中，很多融资性担保公司往往轻视了资格审查和担保可行性研究，实际操作人员或是对企业运营不甚了解，抑或碍于朋友情面，或收受回扣，不恰当的担保了该项目，给公司带来潜在风险。而一些公司在担保业务实现后，疏于对被担保公司发展状况的关注和跟踪。一旦被担保对象经营等方面出现问题，还款风险初现矛头时，不能第一时间排除或降低风险。
（四）缺乏健全的反担保措施
对于部分授信额度较大，或者被担保对象资信较低的，融资性担保公司应要求被担保对象提供反担保措施。但在现实中，担保公司对反担保措施管理不到位、要求不严格，在反担保抵押物出现问题时，表现十分无力。如担保前对抵押品的估值过高或是被担保对象违约发生代偿后要求抵押品时才发现抵押品已被法院查封、冻结、扣押。
（五）内部管理制度建设不完善
部分融资性担保公司管理意识薄弱，业务流程不规范，决策机制不健全，风险计量不科学，财务管理混乱，风险识别评估失效，内部控制和奖惩机制失效，企业文化培育缺失等等。内部管理制度的不健全，必然导致融资性担保公司经营失去主方向，也就难免出现风险和问题。
三、融资性担保公司风险管理对策
针对融资性担保公司可能存在的风险管理的问题，应积极研究风险和问题的特点，建立适合公司自身发展的风险管理策略，提高业务效率和规模，降低风险损失和代偿率。
（一）制定与自身匹配的风险管理战略
要制定与自身匹配的风险管理战略，就要求融资性担保公司对外对内都有一个清醒的认识。对外，公司决策层要能较为准确把握外部环境的变化，如宏观经济周期，国家政策法律的变动，讲究顺大势而为，且要有较强的应对力。对内，公司决策层应充分评析自身，如对注册资本，流动性，担保责任余额，代偿损失率，各类不同信用等级的客户比例等情况清晰掌握实时分析，对公司的组织结构，人员构成，不断调整和优化，使公司战略清晰，战术得当。
（二）落实风险准备金
商业银行要根据实际情况合理确定融资性担保公司具体授信额度的担保放大倍数。但或由于银行间沟通不足，或由于实际操作问题，融资性担保公司的担保责任余额与净资产的比例可能会超过《融资性担保公司管理暂行办法》规定的限定。实际操作中，除了民生银行及少数银行要求2%到5%的风险准备金外，大部分商业银行没有此项要求，只是根据担保机构历来信用状况进行授信额度的确定，如信用良好则追加授信额度。但历史不会重复，过去的良好信用不能代表将来的零风险。对于融资性担保公司自身而言，如果某笔担保业务发生违约，公司需承担代偿责任，就可以动用风险准备金来承担相应的责任，以防止公司资金周转和财务出现困难。因此，风险准备金的落实将大大增强国家对于担保放大倍数以及信用债权的总量确定，增强全行业的风险控制力，有助于金融系统的长期稳定。
（三）充分利用征信系统
融资性担保机构在拿到牌照的情况下，能够向中央人民银行建立的征信系统提供征信信息。中国人民银行征信系统包括企业信用信息基础数据库和个人信用信息基础数据库。如今，针对部分企业办理多个营业执照或破产前资产被转移，破产后无可执行的情况，融资性担保公司不单单将违约信息上传企业征信系统，更是上传到个人征信系统。当企业实际控制人在融资性担保业务违约，逾期无故不缴纳欠款时，融资性担保机构会将企业实际控制人的违约信息录入个人征信系统。而个人征信系统的不良信用记录，将会给“老赖”们以后的贷款，授信，出行甚至子女升学带来麻烦。2015年1月5日，芝麻信用等8家机构成为首批试点，获准开展个人征信业务准备工作。新的个人征信市场主体的引入，全面的征信系统的建立，融资性担保公司充分利用征信系统上传下载信用信息，将有效的防范道德风险，极大降低代偿率。
（四）重视保后监管
保前科学准确地进行风险识别和判断固然能减少风险，但却不能将所有的风险消除。保后监管同样十分重要，如果放任不管，任由风险滋生，同样会给公司带来巨大损失。而在保后对企业经营状况、财务变化、反担保状况跟踪检查，一旦发现不良现象可以及时提示风险，做好应对准备，也可以协助企业发现解决生产经营中的问题，减小风险发生的可能性。
（五）追偿手段有效得当
当损失已经发生时，应立即采取措施防止损失进一步扩大，并尽可能挽回损失。首先可以与被担保人联系，判断其还款能力和还款意愿，同时对其企业可执行的动产不动产进行详细调查，如果还款能力不是短暂缺失或者还款意愿不强，可立即向法院申请财产保护。如果遇到公司资产已被转移，应向法院申请对公司实际控制人的个人财产予以冻结和执行。整个追偿流程需要融资性担保公司具有法律方面的专业的人才，以在追偿过程中最大可能获得第一顺位的赔偿或是避免手段不当而使自身承担法律责任。
（六）建立全面风险管理体系
PPP项目融资难是制约PPP项目成功实施的关键因素。我国准经营性PPP项目融资困境主要缘于项目收益有限、融资规则难以保障社会投资方获得合理收益、融资法律规则构建尚不完善等方面。因此，应以银行融资为主体分析项目银行融资困境，设计适宜的银行融资规则，在此基础上构建我国PPP项目银行融资的法律制度，在法律层面上证成银行融资规则的合法化空间，进而理顺我国准经营性PPP项目银行融资实现的体系和条件。
关键词：
PPP项目融资；银行融资；金融法律规制
尽管我们倡导PPP项目融资来源多元化，但多元化融资的核心内容仍然是金融机构融资，尤其是银行融资。准经营性PPP项目①作为典型的PPP项目，其公益性使之收益不能完全覆盖成本，这就增加了银行融资的难度。目前，我国准经营性PPP项目银行融资的可操作性较低，这与融资规则设计及其法律规则支持不完善不无关系。本文将以银行融资实现为中心，探讨我国准经营性PPP项目融资的制约因素及其法制环境，进而凝练构建PPP项目融资实现的金融法制体系和规则内容。
一、准经营性PPP项目融资现状及问题分析
（一）项目融资来源途径
从PPP模式的理念出发，PPP项目的资金主要来源于政府部门和社会资本方，即主要由资本金、股东贷款、社会融资和银行直接投资四部分组成，但这四部分资金来源又多有银行参与。一是资本金。资本金是PPP项目的启动资金，主要由社会资本方以自有资产出资，但基于准经营性PPP项目公益性强、风险性大、周期较长、收益不确定等特征，我国社会资本方参与热情不高，因此国家提供了政府主导PPP融资支持基金和专项金融债等资本金政策支持。PPP融资支持基金有省级支持基金、财政部联合建设银行等十家金融机构发起的商业性基金等，这些基金均以社会资本形式在项目初期投入。专项金融债则是由政策性银行（国家开发银行、中国农业发展银行）牵头通过其他银行（目前为邮政储蓄银行）发行，在PPP项目初期注入，保障项目启动，亦起到资本金的作用。这些政策性支持资金虽由政府部门牵头，但均离不开银行的支持。二是股东贷款。股东贷款是在社会资本方自有资金不足时为了满足PPP项目启动资金（一般为项目资本的30％）的需求，社会资本方自行融集的资本金。从我国目前的融资途径来看，股东融资仍主要通过银行贷款方式实现，但股东贷款受股东信用、担保等诸多限制。三是社会融资。社会融资是除PPP项目中社会资本方之外的其他社会资金（较分散）通过各种融资途径集中投入项目中，如通过理财、信托等方式进行。但这些融资途径也多依托银行实现。四是银行直接投资。银行直接投资是指银行以自身名义运用自有或筹集的资金直接参与到PPP项目当中。
（二）项目融资的实现方式
《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》明确规定社会资本或项目公司可通过财产和权利抵押、质押贷款及资产证券化等方式融资，其中财产和权利包括项目公司的财产（动产和不动产）、项目公司的土地使用权、项目公司的股权、合作项目的收益权等。可见，我国PPP项目融资困境并非在于融资途径受限，而在于我国金融融资政策与PPP项目政策不匹配，融资的可操作性低；在于准经营性PPP项目收益不确定、投资风险高；在于社会资本方过度依赖传统信贷融资，怠于运用创新融资模式。准经营性PPP项目的银行融资困境体现在银行基于资金安全性的担忧对融资附加了诸多增信要求。准经营性PPP项目融资增信可以通过多种方式实现，如股东担保、融资方资产担保、预期收益担保、融资方资信评级提升、政府性质担保等。但随着我国对政府直接／间接担保的严格限制，政府担保日渐缺失，加之其他增信方式的诸多限制，使得解决PPP项目以征信为中心的融资担保问题至关重要。第一，股东担保。股东担保是项目投资初期社会资本方融集资本金所需的增信方式，而银行信贷基于成本优势成为股东的首选，但鉴于对股东信贷担保与准经营性PPP项目风险之间的权衡，迫使社会资本方止步于项目投资。第二，项目资产担保。项目资产属于政府部门与社会资本方成立的项目公司（SPV）所有资产，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》虽肯定了项目资产的担保属性，但多数资产需要投入建设使用不能作为担保物。第三，预期收益担保。项目融资是PPP项目融资的新模式，其更注重项目自身的价值和发展，预期收益融资是其不可或缺的部分。目前，预期收益担保是项目融资实现的重要增信方式之一。预期收益融资一般通过商业银行来实现，预期收益股权融资一般较难推行，主要是通过项目公司发行项目收益债券、项目收益票据等债权融资方式来实现。在我国预期收益评估标准尚不明确的情况下，要求预期收益估值需全额覆盖融资金额。
（三）项目融资实现的制约因素
PPP项目虽得到力推，但在项目银行融资方面则不容乐观。以苏南地区为例，从对南京、无锡、常州、苏州、镇江五市的73家商业银行进行调查所得数据来看，93％的银行信贷政策对PPP项目表示肯定，4％持观望态度，3％表示暂不参与，其中国有银行和股份制银行的参与积极性较高，但截至到2015年4月，已签约的项目仅6个，金额94．9亿，分别占全部储备项目的8．8％、7．5％。［1］经济发达的苏南地区PPP项目银行融资签约率尚未达到预期，其他地区亦不例外。PPP项目银行融资难以实现的症结在于颇多制约因素存在。在准经营性PPP项目融资监管方面，我国尚不存在专门的监管机关。《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》虽然规定政府和社会合作项目由国家财政部门负责指导协调，但具体的融资规范仍由国务院相关机构、银行、证券、保险行业监管部门制定。融资监管仍属于多方监管模式，融资监管主体及监管模式交叉，难免造成银行等金融机构的举棋不定。我国融资体制历来延续着银行融资为主的传统，商业银行在准经营性PPP项目融资中占主导地位，虽在融资方式上具有信贷、投行、资产证券化等多种途径，但在具体实践中则受到立法的阻碍。如《商业银行法》第三十六条就对信贷融资中的担保提出了较高要求；《商业银行理财业务监督管理办法（征求意见稿）》第三十一条也对产品分级作出限制。准经营性PPP项目的资产结构及收益有限性使其有别于一般商业项目，致使准经营性PPP项目的银行融资受到立法约束。同时，项目信息的不对称性也使银行无论是直接投资还是间接投资都处于信息劣势。加之银行对PPP项目运作不甚了解，项目出现融资纠纷时银行纵然获得介入权也很难保障信贷债权的实现。此外，商业银行基于存款期限配置需求多参与短期项目投资，若将资金投入到不少于25年的准经营性PPP项目，除了期间的投资风险，能否在项目移交阶段顺利退出亦是其考虑的问题。《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》亦未明确规定资金的退出问题，虽在社会资本或项目公司股权转让、资产对外担保等方面作出了资金退出的限制性规定，但仅提及社会资本或项目公司违约时公共部门的临时接管，未规定银行等债权人的接管权。目前，我国准经营性PPP项目仍主要受一般商事融资法律规范的规制，但一般商事融资在融资监管主体、融资担保、融资信息公开、资金退出等方面的法律规定还很难满足准经营性PPP项目的特殊法制需求。
二、准经营性PPP项目融资的制度检审
（一）项目融资的实证经验
济青高铁潍坊段PPP项目因获得十倍的社会融资效果被誉为PPP项目的经典案例，其融资成功之处主要在于项目资质突出、配套政策优厚、融资方案清晰、退出机制安全、职能分担合理等五方面。①除项目资质这一与项目自身情况相关的客观优势外，其他方面均有值得借鉴之处。一是配套政策方面兼顾了收益率与安全性。以存贷收益、沿线综合开发收益、运营期票价调整收益、用电价格优惠等方式保障收益率，在收益不足时以政府财政补贴保证安全性。二是具体融资方案上遵循资本金组成多元化。省级政府部门以土地开发收益金出资30％，沿线地方政府出资30％，国内各类社会资本方出资20％，外资参股20％，后续融资采用信托计划、银行贷款等多形式融资。三是退出机制可行。银行的债权融资以到期还本付息方式退出，社会资本股权融资规定在项目期限后两年以政府回购方式退出。四是职能分担合理。政府部门负责征地拆迁及资金监管，社会资本方负责项目融资及运行，以实现风险与收益分配的合理性。济青高铁潍坊段PPP项目的成功融资对进一步探索准经营性PPP类项目的融资法律制度意义重大。从项目整体的融资情况看可分为政策性融资和商业性融资两大类，其中政策性融资包括政府部门出资、可行性缺口补助和价格优惠等，商业性融资则由社会资本及外资投入的资本金、后续的银行贷款等组成。多元资本金构成为社会资本方减轻了前期融资压力，个案融资虽获成功，但政策性融资和商业性融资仍需进一步的制度构建，这样才能起到普适性的规范作用。
（二）政策性融资的法律制度选择
政策性融资并非我国独有，其在国际PPP项目领域被统称为政府支持，即在具有经济可行性但缺乏足额资金的项目中可获得的来自政府的多元支持（资金或土地）。政策性融资在准经营性PPP项目中的作用突出，可体现为政府前期多种方式的资本金投入、项目建设及运营阶段的可行性缺口补助、运营阶段的资源（水、电等）价格优惠等。政策性融资不意味着项目收益达不到预期时的任意性填补，我国在深化预算管理制度改革及《预算法》修订的背景下，政府的资金利用将受到更为严格的监管。随着《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》的出台，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》开始施行，《政府会计准则———基本准则》审议通过，政策性融资可以获得定性及定量层面的量化，进一步构建我国准经营性PPP项目的政策性融资法律制度已具有一定的基础。因此，如何细化完善相关规定才能有效保障政策性融资的实现，成为完善我国政策性融资法律制度的核心。
（三）商业性融资法律制度体系的建构
我国商业融资仍延续着以银行融资为主导，其他非银行金融机构协调发展的格局，在监管方面采用分业监管模式。一般商业项目在当下的融资法律制度下仍存在着融资难问题，尚处于起步阶段的准经营性PPP项目更是在融资监管、融资担保、融资信息公开、融资退出、融资纠纷解决等方面需要在一般法律制度上进行差异化设计。第一，融资监管法律制度。我国准经营性PPP项目呈现出多形式融资发展趋势，一个项目可能同时通过信贷融资、项目收益债券、保险等多种渠道进行融资，监管上更容易出现交叉与冲突，融资监管冲突产生的融资不畅会在项目融资、建设运营等阶段以及阶段衔接时对项目的顺利实施产生阻碍，导致项目纠纷甚至项目失败。因此，准经营性PPP项目的统一融资监管需求在当下分业监管模式下很难获法律保障。第二，融资担保法律制度。融资担保是债权性融资中常用的增信方式，亦是银行类金融机构控制信贷风险的重要方式。当下，以“无追索权或有限追索权”为核心的预期收益融资担保形式已成为国际范式，项目融资作为PPP项目的主要融资途径需要新的法律制度类型为其提供保障。①但从国内的项目融资贷款情况来看，只有中国建设银行等几家大型商业银行给予少数合作关系良好的、经济实力较强的客户“无追索权或有限追索权贷款”，银行实质上仍以获得社会资本方公司的隐性担保为基础才发放非真正意义上的“无追索权或有限追索权贷款”。因此，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》对预期收益权担保的原则性规定，还需与具体的金融监管法规配套才能真正具有可操作性。第三，项目融资信息公开制度。项目相关信息是银行等金融机构进行投融资决策的基础，同时基于准经营性PPP项目的公益性，项目融资信息公开制度的构建对多方主体都有所裨益。由于准经营性PPP项目较为复杂，相应的信用评级难度亦随之增大，单方面对其进行评级难免在经验及方法上有所不足。项目融资运行情况及相关的证券化产品信息的双向影响性，使得准经营性PPP项目的融资信息公开法律制度需整合项目与证券化产品在内的全部信息才能够真实体现项目融资及资金运用状况。第四，融资退出法律制度。准经营性PPP项目具有一定程度的经营性，社会资本方除了在移交阶段的正常退出，还会出现特殊情况的提前退出。政府回购方式并不是PPP项目唯一的退出选择，对于资质优良的、可尝试市场化经营的项目还可通过上市或让具有运营资质的公司接管运营等方式退出。因此，融资退出法律制度还需以退出时项目资质及方式与程序对应为思路，进一步丰富合法化退出路径及对应的程序法规定。第五，融资纠纷解决法律制度。民事诉讼作为准经营性PPP项目融资纠纷的解决途径已成为共识，仲裁由于其在快速处置和技术诀窍方面的相对优势，亦被大多数PPP法律许可。［2］因此，民事诉讼及仲裁中双方主体的实质平等如何保证，以及纠纷解决后项目如何继续正常运行等问题成为融资纠纷解决法律制度需进一步解决的问题。
三、准经营性PPP项目融资的制度构建
（一）制度协同性安排
金融监管即政府有关职能部门依据相关法律法规对金融机构及金融市场进行监督管理，规范市场参与者的行为，维护金融机构的健康和金融市场的稳定，保障金融体系运行的健康、安全和高效。［3］随着PPP模式的推广，项目融资带来的金融风险较传统金融风险更为复杂，准经营性PPP项目融资法律制度除了应对一般金融法律制度中的金融市场主体法律制度、金融市场行为法律制度、金融市场信用体系法律制度、金融风险防范法律制度等［4］制度层面予以进一步完善，更需注重政策性融资制度这一准经营性PPP项目特有部分与商业性融资制度之间的制度协同性安排。我国目前立法上将政策性融资和商业性融资分别归入两种立法思路，政策性融资主要通过政府预算法律规制，商业性融资则主要通过PPP项目相关合同进行约定，但最终两部分融资常常汇集进行综合运用。项目的资金融集及运用存在于项目的全过程，将两部分整合后构建统一的融资法律制度有利于准经营性PPP项目的融资运用、监管、退出等各阶段的资金衔接。概言之，立法转变要体现在每个具体的制度上，要在改革的理念和目标下完善现代的经济立法体系，就必须建立和完善多种新型的具体制度。［5］因此，我国准经营性PPP项目融资法律制度应以商业性融资为主，政策性融资为辅，二者互补为中心，配套担保法律制度、监管法律制度、项目融资信息公开制度、融资退出制度及融资纠纷解决法律制度，制定规范的PPP融资法律，以实现项目融资制度的完整性和可操作性。
（二）政策性融资法律制度的构建
政策性融资法律制度的核心是对政府部门出资参与准经营性PPP项目的行为进行规范，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》中“诚实守信、平等协商、风险分担、互利共赢、公平竞争”的合作原则寓意着政府定位的转变。但具体融资法律制度方面的立法思想转变应符合PPP融资法律制度的内在需求。我国准经营性PPP项目政策性融资法律制度需兼顾政府与社会资本双方的利益，主要包括政府出资行为的合法性及政府出资违约救济等。根据《预算法》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》及《政府会计准则———基本准则》《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等政府出资相关法律文件的规定，在PPP项目融资统一立法中明确量化了政府出资的范围、方式及可行性缺口补助的后期发放标准等事项。可考虑在财政部统筹国家PPP项目的基础上，设专门机构负责政策性融资的投资与退出监管，细化PPP融资监管负面清单内容及政府部门违反协议约定、违法过度干预项目融资所需承担的具体责任。
（三）商业性融资法律制度的构建
一是融资监管制度。未来的PPP领域更适宜现代金融监管。目前许多国家或地区都采用国际金融自由化和放松管制，更倾向于以非公有制和国家实体进行监管，包括制定标准，监督和确保合规性。［6］反观我国金融监管体系的核心———银行业监管法律体系可以发现，我国银行业监管过于追求市场的安全与秩序，忽视和淡化了特殊企业———银行所应追求的效益。［7］因此，我国准经营性PPP项目商业性融资法律制度应立足于具体制度中如何公平实现合理收益的可获得性。融资监管具化的制度即在项目监管机关（财政部门）内部设立专门的融资监管部门以协调银监会、证监会、保监会的多方监管，由具有融资知识相关的专业人员组成，对项目资金运用状况进行项目全程监管。二是融资担保制度。融资担保制度是商业性融资能否实现的关键。《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》虽明确了社会资本或项目公司可通过财产和权利抵押、质押贷款及资产证券化等方式融资，但在商业银行方面仍需具体的融资法律细则来保障可操作性，同时可适当放宽“担保估值全面覆盖贷款本息”的担保条件，在保险领域创新开发融资保险业务，使融资保险成为增信措施。同时，应将目前《PPP项目合同指南（试行）》中规定的融资方介入权纳入统一融资立法规定，明确银行等债权人的接管权利。由于银行等金融机构大多不具备介入后的运营能力，可进一步准许其委托第三方托管人代为管理。因此，第三方托管人的筛选必须进行严格规定。三是项目融资信息公开制度。项目融资信息公开制度可根据项目阶段不同区分不同的公开责任主体。项目公司未成立前由项目发起方（我国多为政府部门）负责公开，此阶段的项目融资信息公开有利于合作方（多为社会资本方）早期介入项目，准备融资方案。项目公司成立后则应由项目公司负责项目融资信息的公开，以便于社会公众及融资方（银行等金融机构等）对项目的监管，消除项目各阶段的信息不对称等问题。具体的公开内容可包括但不限于资本结构组成、财务信息、重大事项变更等。同时应保证定期、持续性公开，并对项目融资进行评级，便于同级项目的融资经验借鉴。四是信息披露制度。信息披露制度是证券监管中的基本制度，其亦为准经营性PPP项目中证券化产品所必须。同一项目中涉及多种证券化产品，可将其进一步分为法定披露和非法定披露。法定披露以项目融资信息公开制度规定的内容为基础，加之具体证券项目强制性披露事项。非法定披露则可由披露主体自行在非保密信息范围内进行选择性披露，以吸引社会投资者投资证券化产品。五是信用评级法律制度。信用评级法律制度一直存在着内生性困境，这亦是世界各国普遍需要面对的困境———付费机制的利益冲突。发行人付费机制导致信用评级机构的独立性不完整，同时具体的合同法律关系亦存在纷争，重监管而轻责任。准经营性PPP项目的信用评级机构比一般的商业项目的评级更复杂。目前国内具备此类项目评级能力的机构不多，可考虑邀请相关领域专家参与，费用来源于项目的预期收益（含可行性缺口补助）。同时由于大多数准经营性PPP项目涉及公共利益，采用使用者付费机制，在责任追究机制中应注重民事责任的赔偿制度，兼顾行政、刑事责任。六是融资退出法律制度。融资退出法律制度可根据项目移交阶段时项目的不同情况，提供上市、其他社会资本方回购、政府回购等多种退出方式。制度细化的退出程序，可保障社会资本方、融资方（银行等金融机构债权人）在项目达到绩效考核标准后以合理收益退出。七是融资纠纷解决法律制度。民事诉讼可通过举证责任的适度倾斜实现双方主体的实质平等。当然，民事诉讼和仲裁都需要在纠纷解决后项目继续正常运行的保障机制方面作进一步探索，避免因双方纠纷解决而使项目运营无法保障的困境。准经营性PPP项目融资的金融法律规制旨在对项目全生命周期投融资进行法律监管，构建适宜我国国情的以商业性融资为主、政策性融资为辅、二者互补为中心的统一金融监管法律制度，配套担保法律制度、监管法律制度、项目融资信息公开制度及融资退出制度，以实现项目融资制度的完整性和可操作性。此准经营性PPP项目融资金融法律制度构想，希望能为我国准经营性PPP项目的现行融资问题提供合法化路径，也希望能成为我国“一行三会”分业监管的金融监管体制进行混业经营监管的试验田，更希望能为“一带一路”背景下我国PPP项目参与人与域外PPP项目参与人的交流合作提供平台。
作者：徐金海 李未 单位：河海大学法学院
【参考文献】
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关键词:小组联保;运行机制;反担保;信用担保
现在我国农村处于欠发达状态下，农业发展由家庭劳作逐渐转变为合作社模式的过渡阶段，农产品生产周期因素，再加上农产品市场不活跃，从而造成了以农产品输出为主。农村在成品和半成品制造输出方面极其欠缺，大多都是低端、高耗能、高污染的中小型企业，融资渠道狭窄，发展结构单一，这些小微企业在农村星罗密布，可谓多如牛毛，尽管发展良莠不齐，可它无时无刻活跃着农村经济，但是随着经济新常态到来，小微企业融资的渴望日趋增加，由于对农作物和土地难以进行抵押和有效评估，这些企业融资难瓶颈日渐凸显，企业要获得资金进行产品升级是很难实现的，尽管很多企业极具活力和发展前景，由于缺乏资金链得不到有效补充，最终走向了破产的道路，从法律角度分析，建立和运行新型的担保机制，助力多样化融资渠道，完善的法律制度必不可少，它为担保机制的运行保驾护航、提供安全防护，缺少则各种异象丛生，不利于担保机制的发展与创新，不利于农村经济的有效、稳速发展。针对这些现象，从客观角度分析有以下几类因素:
一、分析原因
(一)个体工商户、农村中小企业融资信用机制不健全
1．现阶段我国信用担保运行机制存在缺陷现
根据发改委统计，农村中小企业贷款中无法落实担保而遭到拒绝的比例高达31．5%，其中无抵押导致不合格的比例高达46．6%，二者总计78．1%。这个数字是一个令人担忧的，好比一个正常的人无法饮水一样，一贯如此的话就是无水之木，这种状况如何改善，我国的各个地区都在积极探索，其中多数都是设立信用担保机构，以政府发起设立为主，资金来源主要以财政和民间注资为主，但是，这些担保机构存在的问题也非常多:(1)对担保手续的办理繁杂、手续费收取随意性大，并且手续费高昂，贷款期限也较短;(2)担保机构的规模都比较小，对于涉及大额贷款业务，达不到银行放贷的要求。(3)全国各地对于担保机构管理机制也不尽相同，差异较大。
2．大多数中小企业缺乏内部管理制度，没有完善的财务管理，容易形成盲目心里，急功近利
(1)中小企业由于刚刚成立或者成立时间不长，经验不足，依附其他企业现象严重，应对困难有很多不足之处很难摆脱种种困境，更甚者出现财务混乱，数据记录不完整、缺失现象。(2)中小企业为了更快发展，对管理过于简化，为了提升形象不披露财务信息等现象严重并且非常普遍。申请贷款时，提供给银行的数据报表大部分不真实。银行在贷款之前会对企业的信用状况以及贷款风险进行客观评审，一旦查出弄虚作假现象，势必影响银行对企业放贷的信心，增加中小企业融资的难度。(3)信用记录不健全，银行在进行评估时，由于对中小企业信用状况无记录，很难找出更多可靠性依据，客观上造成融资难。
(二)农村中小企业自身的局限性
1．农村中小企业自身规模普遍小、产品结构单一、经营风险大
由于农村中小企业的起步与发展较晚，如同一个蹒跚学步的幼儿，具有明显的幼稚性和依附性，其处在技术的酝酿与发明阶段和产品试销时期，对产品研究不透彻导致的一系列不良反应，没有足够的应对措施。使得企业经营的风险性较高。大部分企业还是作坊式家庭经营和手工操作，经营管理水平低，对市场信息把握不全面，容易出现跟风、激进的行为，造成企业不稳定因素增多，从而加剧了银行的贷款风险。
2．让金融机构对中小企业融资失去信心的另一重要原因是信息不对称、道德风险
中小企业与银行之间的信息不对称较为严重，大型企业和银行之间的信息沟通渠道多样化，中小企业发生道德风险发生的可能性更大。(1)传统上以国家主导的商业银行主要针对大型企业发放贷款，与中小企业的业务往来很少，至今很多农村中小型企业财务主要以自然人户头结算，不能够准确认定为流水为该企业，银行自身无法为其建立信用档案;(2)在农村中小企业灵活性大，很多企业为个体户发展变化而来，管理者素质较低，对树立自身形象不注重、重视，拖欠职工工资现象普遍、造成企业信誉度，企业经营困难。
3．从商业银行角度分析
商业银行之所以贷款，就是为了盈利，银行的三个原则为“安全性、流动性、效益性”，这充分说明了银行的资金只有在安全运行过程中才会产生收益，在当下农村用于抵押的资产极少、价值不高的情况下，银行为了安全考虑，首先借贷给的就是优质企业，主要偏向财务完善、管理管控到位、机制灵活的企业，中小企业则会偏移到边缘地带。另外银行在防范中小企业报表造假、贷后随意更改投资方向、拖延还款方面成本过高。再加之我国抵押品的二级市场不发达，利用担保公司、小额贷款公司等第三方机构担保力度弱，银行债权很难得到保障。
(三)农户自身缺乏有效抵押
《物权法》第一百八十四条明确规定:“下列财产不得抵押:(一)土地所有权;(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外……”;《担保法》第三十七条规定下列财产不得抵押:(一)土地所有权;(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权……”等。在农村农户拥有的是宅基地、承包责任田，都是依集体所有权为基础设立的，这些首先是国家明令禁止进行抵押的，其次农户很难拿出满足金融机构的抵押品而被拒贷，客观上就造成了农户融资难，农户大部分都是有生产原料和农产品，但是这些都不符合抵押品的条件，在银行进行借贷评审过程中，是否有足量的抵押物，是借贷成功非常重要的一个条件。再次农村通过招标形式获得的土地承包非常少，大多是通过村组织以协议方式获得的承包使用权，这种方式获得的使用权无法获得有效抵押。
二、建议
(一)本地企业、金融机构和地方政府共同出资设立担保机构
组建当地担保公司，由地方财政部门主导成立，其主要职责就是向金融机构作出担保承诺并向金融机构推荐达标的农村中小型企业，办理担保相关手续，具体标准和准则有担保公司制定，主要有针对性为当地的中小企业提供担保，在企业顺利融资达成后，且经营达到一定规模后，即要成熟一批就毕业一批。但中小企业担保并不是扶贫，假如担保后该企业仍旧不能恢复运转，则说明该企业缺乏竞争力，决不能一味的依靠救济生存。例如:日本、台湾地区成立的担保协会，都是比较先进的典范，为农村小微企业提供担保。其责任承担首先是债权人与担保公司之间应以分散风险原则为主。担保机构对银行贷款进行担保，具体细分责任应以双方按照实际情况进行划分。其次是担保公司与债务人的责任，应该以扶持发展与防范风险相结合为原则。以传统的抵押、质押进行反担保，以防止债务人恶意逃避债务。担保的范围包括本金、利息、违约金、损害赔偿金以及其他费用，例如:巨鹿县的“中和信用”担保、原阳县的中小企业担保中心。
(二)“信用评级+小组联保”的联保信贷模式
“信用评级+小组联保”是一种新型的放贷方式，在对客户的信息进行评级后，按照等级进行深层次细化，融合到我国的“小组联保”的模式中。例如:县域经济的主力军农村信用社，其通过以前信贷记录对各个乡村村庄进行考评，得出信用状况好的就在某个村头设立一块农村信用社信贷等级好牌子，但这种只是对整个村庄进行评比，但是没有细分到农村小组各个成员、自愿联结的组织。如今信用社正进行村庄建立扶贫卡和记录信用档案，这是实现“信用评级+小组联保”信贷模式的初始阶段，可以将以前“一刀切”的做法规避掉，因为这样的针对性就很强，由于有大量的资料手中掌握，在自愿组合的基础上把信用社的“信用评级+小组联保”小组联保模式运用到实处。此外，授信和小组联保的结合，双方可以在银行信贷利率、代收代付、理财业务方面进行协商。根据中国人民银行的规定:贷款利率的确定是金融机构结合用户根据市场情况来确定。
(三)加强与工商、法院进行信息共享
这种方式不但简便有效，而且获得信息完整准确，工商作为登记机关，它的信息是最完整和及时的，一旦企业登记有所变动，共享信息资源的银行就会在第一时间了解情况。法院作为诉讼机构，对企业涉及法律问题有完整的登记记录，尤其是企业债权债务方面，能够透彻全面的了解状况，在我国担保机制未进行系统筹建时，这种单模块组合将更加便捷银行对企业的认知，使银行更加完整了解企业现状、熟知最新财务讯息，做出正确的信贷决定，开拓新型业务。
(四)加强农村信用担保体系建设
在经济学上认为信用是一方基于对授信方的信任、认知基础上，向授信方提供资金、物品。但是授信方必须在规定期限内偿还。担保在市场经济活动中非常活跃，存在交换就会有债权债务关系的发生。债权人为更好的降低自身的风险，要求第三方机构为债务人提供担保，在债务人出现违约的状况下，担保机构先行赔付的机制，从而保证债权人的利益不受损失。从我国信用担保的发展状况来看，依照发起主体和方式来分类，包括互助担保、商业担保和政策担保。(1)互助担保模式是村民自己组合而成的贷款模式。它的优点首先是农户贷款后根据自己的需要会形成贷款动力，趋使自己通过努力获得更大收益，这种担保模式的费用少，在贷款过程中可以甄选出优质客户，对以后长期合作形成良好基础。其次，互助模式所受到的限制明显少，组织形式也比较灵活，它能够有效缓解农村信贷缺口，可以最大化激活经济，实现区域经济高效发展。例如:孟加拉国的格莱珉银行就是通过乡村中每个自然人组成一个单位进行信用借贷，而这种自然组合的状态就非常有效，农户通过自身努力，使得收入和生活不断提升。(2)商业担保模式是以追求利润最大化为目标的贷款模式。因为在其成立之初就有公司的影子，它要求短平快为基准线，以获得收益高、期限短为出发点和落脚点，不考虑实体企业的用款周期，虽然企业短时间获得了资金，但其商业性在于手续费抽取、获取更大收益，造成借用企业费用高，反而容易使企业更加困难，所以要将其进一步改善，达到全方位服务农村中小型企业的宗旨。(3)政策担保模式其政策性强，要求标准高，针对性强但是担保范围窄，使收益的企业有限。以上三种就是农村金融机构信贷风险转移、分担和补偿的有效手段，在进行系统整理后，建立一个链条的担保体系，进行融合后来规范其运行，上升到立法层面，创设出有利于企业获取信贷资金帮助的模式，不但可以解决我国农村贫困局面，更能对农村、城市企业互补发展有重大意义。
［参考文献］
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一、引言 2011年年初，温州三旗集团因不能偿还银行高达1．23亿元的欠款，资金链断裂，只能转向民间借贷，最终无法收场。知名餐饮连锁企业波特曼的法人代表严某因银行压贷，向民间高利借贷几百万元，最终无力偿还。5月，江南皮革有限公司因银行续贷门槛抬高，资金周转困难，企业陷入债务风波。9月20日，温州信泰集团董事长胡福林离境出走，因银行贷款的缺失而涉及的民间借贷达1．3亿元。9月27日，乐清永久弹簧制造公司由于银行无法实现续贷承诺，担保公司及债主的催款使得企业停产整顿。截至2011年10月据温州市政府提交的报告，仅较为知名的企业老板跑路已多达93人之多，而陷入财务危机濒临倒闭的企业更不在少数。里昂证券调研报告称，温州民间未偿贷款总量可能高达8000亿到10000亿元，坏账总额最高可能达1500亿元。 虽然温州债务风险出现后，国家出台了一系列宏观政策进行调整，如银监会以及各地政府出台的“国九条”“银十条”的补充细则等措施，各商业银行也相应的制定了一些具体措施，如工行的“一户一策”、“一事一策”专业扶持；农发行做好中小企业贷款“五不”的保证；建行温州分行将中小企业贷款利率下降10个百分点，最高上浮不超过30%；农业银行温州分行则规定中小企业贷款利率上浮幅度最高不得超过基准利率的30%等。至此，中小企业融资难有了一定的缓解。但这些扶持是行政色彩多于市场运作本身，亦无法从根源上解决中小企业融资难问题，当经济环境、宏观政策再次发生变动时，中小企业债务风险仍会出现。为此，需要对我国中小企业融资难问题进行深入剖析，并立足于长期发展角度来思考破解之策。 二、金融结构缺陷是我国中小企业融资困境的根本原因 融资难问题一直困扰着我国中小企业，即使在宽松的货币政策情况下，也难以摆脱融资困境。2010年宏观政策开始紧缩时，中小企业的融资难问题更是雪上加霜，温州企业的债务风险就是此次中小企业陷入融资困境的一个缩影。中小企业之所以无法从根本上摆脱融资困境，是我国金融结构体系存在缺陷造成的。本文认为这种缺陷主要表现在以下三个方面： （一）金融机构结构失调 1.区域性中小型金融机构发展滞后Uell(2004) 根据中小企业自身特点及不同类型银行的放贷偏好，得出组织结构呈扁平化的区域性中小银行是中小企业贷款的主要供给者。Peek和Rosengren（1996）对银行业合并的实证分析表明，银行合并壮大后中小企业得到的贷款较合并前明显减少。我国学者林毅夫等（2001）根据目前我国企业发展状况，提出应大力发展与中小企业相匹配的区域性中小银行。然而我国目前的金融机构结构却表现出明显的缺陷。其一，区域型中小金融机构数量少。由于我国金融环境的特殊性，形成了一个以四大国有银行为主导的高度集中的金融体系。其二，区域性中小金融机构资产规模小。根据银监会统计资料，截至2010年，五大国有商业银行占金融机构总资产达49．2%、12家股份制银行占比15．6%、三家政策性银行占比16．48%、城市商业银行占比8．2%、农村商业银行、城信社及新型农村金融机构等中小型金融机构仅占比8．4%，如图1所示。显然在目前这种金融结构中，中小企业的融资需求是很难得到有效满足的。 2.中小企业政策性金融机构尚未成立 政策性金融机构的功能在于补充市场机制不完善的地方，即克服市场失灵状况，配合政府合理引导资源流向，调节区域经济落差，调整产业结构等，使得社会经济和谐发展。西方发达国家在政策性金融结构体系建设上发展较为完善。美国于1953年设立了中小企业管理局，英国主要为政策支持基金。其他地区多为效仿美、英两国而建，其中，东亚以日本，中国台湾尤为著名。具体如表1所示。与国外普遍已建立起中小企业政策性金融支持体系不同的是，我国目前并没有专门的政策性金融机构来解决中小企业融资问题。在实践中，政府是通过国有控股的五大商业银行来实现对中小企业的信贷支持。 自2008年底以来监管部门一直倡导银行建立中小企业金融服务专营机构，也要求五大国有商业银行和12家股份制商业银行务必于2009年6月末前完成专营机构的构建任务。这样一来，国有银行实际上就替代了部分政策性金融机构的功能。但是作为面向市场以盈利为目标的商业银行其无论在业务的全面性、反映的灵敏性、还是在执行力度的到位性，都无法与专业的政策性金融机构相比拟。商业银行在货币政策传导中发挥重要作用，在货币政策变换节奏过快时，对中小企业的扶持更是无暇顾及。温州此次的债务风险恰好印证了这一点。自2010年1月18日，人民银行连续12次上调准备金，冻结了近17亿元，商业银行对中小企业的贷款加大了压缩。据“花旗-CCER服务型中小企业融资与发展”研究项目组公布的数据称，在中小企业集中的浙江，只有20%的中小企业能从银行贷到款。 （二）融资渠道不通畅 1.银行的审贷程序不适于中小企业我国一直以来都是银行主导型金融结构，但是，间接融资是我国中小企业外源融资的主要来源，而银行业在放贷方面更倾向于大型企业。由于中小企业受自身规模及经营模式的限制，贷款存在“急、小、高、短”的特点，而目前我国银行业在贷款业务上存在设计、运行缺陷———大额和小额的贷款审查程序基本一样，都需要经过信用评估、企业财务分析、提出调查报告和贷款委员会审查等一系列程序，使得银行对中小企业的贷款达不到规模效益。据测算，银行对中小企业贷款的管理成本平均为大中型企业的5倍左右。于是造成了占全国注册企业总数99%以上的中小企业，却面临难以从银行贷到款的尴尬局面。如在我国金融较为发达的浙江，小企业通过亲友及民间借贷的份额达50%，而相对应的，以银行和农村信用社等传统金融机构作为主要融资渠道的仅占21%；通过小额贷款公司和典当行作为主要融资渠道的占7%；另有22%的小企业从未与以上金融机构或个人发生过借贷行为。小企业资金来源情况如图2所示：#p#分页标题#e# 2.中小企业直接融资条件仍未放开 首先，证券法规定的直接融资企业的标准过高。根据我国《证券法》规定，公开发行公司债券，应当符合下列条件：股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元，有限责任公司的净资产不低于人民币6000万元；累计债券余额不超过公司净资产的40%。而根据我国2011年6月的《中小企业划型标准规定》，除房地产及租赁等具有较多固定资产的行业外，其他产业的中小企业一般都很难达到一水平。因此，企业债券融资无法惠及到广大中小企业。 其次，多层次资本市场尚未建立，中小企业股权融资受到制约。目前，美国是世界上企业直接融资体系较为健全有效的国家。有资料显示，中小企业的证?融资占到全部外源融资的55%以上，这也充分印证了其资本市场的发达程度，其中为中小企业量身定做的美国资本市场如下图3所示：相比之下，我国多层次资本市场的建设仍处于初级阶段。虽然我国在2004年、2009年分别推出了中小企业板和创业板。中小企业板规定上市公司的股本规模必须大于2000万；创业板则要求企业最近两年连续盈利，最近两年净利润累计不少于一千万元，且持续增长；或者最近一年盈利，且净利润不少于五百万元，最近一年营业收入不少于五千万元，最近两年营业收入增长率均不低于百分之三十。显然，能够上市融资的都是中小企业中的“佼佼”者，设立中小板的最初动机并未实现。 据深圳证?交易所中小板、创业板的数据统计，截至2011年11月份，中小板上市公司数目为635个，创业板上市公司数目276个。两者上市企业仅占全部中小企业的0.022‰。 （三）融资服务环境不完善 1.担保业发展不足 首先，担保公司规模小。据工商联对来自20省市，155家担保公司显示，注册资本在5000万以下的有28家，占18．18%，在5000万元之1亿元之间的有63家，占40．91%，两者之和达到59．09%之多。注册资金规模小，一方面使得担保很难与银行的信贷规模（单笔）形成对等条件，阻碍了公司的发展，也无法真正解决中小企业的融资问题。另一方面，规模小也制约了担保风险的分散。由于资金的限制公司只能为少数企业进行担保，使得业务相对集中，继而增加了违约代偿风险。其次，担保行业业务创新不足。目前我国担保仍大多为不动产的抵押担保，应收账款，存货等动产以及知识产权，专利等无形资产的抵押担保有待进一步提高。最后，存在制度歧视。金融机构对待民营担保公司与政府参与的担保公司不能一视同仁，相当一部分银行及其他贷款公司明确规定优先选择以政府主导型担保公司为“靠山”的中小企业。由于担保业的发展不足，温州中小企业一般选择互保联保。当一家企业出现债务风险时，其他相关企业也难逃厄运，于是爆发了此次大规模的企业债务危机。 2.征信体系不完善 一方面，缺少统一有效的征信系统，各部门信息无法共享。由于我国的行政体制及部门间的利益障碍，还存在着信息传递受阻，尤其是工商、税务、海关、质检等衡量企业信誉的重要部门仍没建立起有效的沟通。因此，征信信息系统的全面有效性打了折扣。而征信主体单一，使得征信系统规模过小，对于数量庞大的中小企业来说，发展滞后。目前，仅有中国人民银行征信中心是我国信贷市场开展征信业务的主体。 另一方面，法律的不完善，阻碍征信业务的开展。2009年10月出台的《征信管理条例（征求意见稿）》只是规范了个人信息征集，并未对企业信息的征集范围做出详细规定，也没有相应的保护企业商业秘密的措施。进而使得企业在接受信息征集时后顾之忧较大，易产生抵抗心理，征信工作真实完整性严重受阻。征信体系的不完善加大了银行了解中小企业的难度，使之在放贷过程中审慎性较高，审核时间较长。因此，许多中小企业被迫转向相比之下较为便利的民间借贷。在温州此类情况更为突出，人民银行温州支行的调查显示，59．76%的企业参与了民间借贷。 三、调整金融结构化解中小企业融资难问题 （一）发展多元化金融机构 1.大力发展中小型金融机构，吸纳民间资本 首先，数量众多的金融机构不仅为广大中小企业提供了贷款的保证，同时也增加了彼此之间的竞争，从而解决资金市场处于“卖方”的状况。再者，基于人缘、地缘等优势，有效减少了信息不对称，避免道德风险“逆向选择”，进而能较合理的确定贷款利率，形成价格优势。最后，地区性中小型金融机构管理较之大型分支机构呈扁平化，因此政策传达执行及时有力，更加适应于中小企业融资特点。因此，我国应重视中小金融机构的建设。（1）降低对中小企业贷款余额和客户数量超过一定比例的金融机构的准入门槛，加快县级、村镇中小型金融机构的普及，建立起以中小型金融机构为主体的区域金融体系。（2）扩大中小型金融机构的资金来源，鼓励民间资本参股；对于合规经营、风险控制严格的中小金融机构可适当放宽融资比例至资本净额的100%。（3）政策上扶持中小金融机构。在目前中小金融机构存贷款利率浮动幅度的基础上，适当放宽浮动范围，使之在对中小企业放贷时，能随市场行情及供需状况及时调节在更广的范围内掌握利率自主权，增加其服务中小企业的动力。 2.成立中小企业政策性金融机构 鉴于我国目前仍专门的中小企业政策性金融机构，成立全国性的中小企业管理结构应及早提上日程。第一，作为中小企业的权威管理部门，中小企业管理机构不仅可通过对广大中小企业的宣传来影响政府制定宏观政策，维护中小企业利益，而且可以利用其自身有效信息的反馈来帮助政府掌握产业结构，资源配置，信贷规模，风险控制等，从而制定更加适当的经济措施。第二，帮助中小企业争取到更多的政府采购，使政府的相关扶持得到有效落实。第三，提高政府资金的利用率。可借鉴美国的中小企业管理局经验，将国家对中小企业的财政预算划拨给中小企业管理机构，统一管理运用，进而有效利用政府资金。#p#分页标题#e# （二）引导基金流向，发展多层次资本市场 1.发展天使基金 天使投资是指门用于支持小型初始企业或创业者的创业资金。由于投资人大都对所投企业有较深的了解，减少了信息不对称，受资企业亦可专心于项目或技术的研究。瑞信研究院《全球财富报告》统计，中国内地财富总值在2010年1月至2011年6月增长了4万亿美元，从数值上看，内地百万富翁101．7万人。截止到2011年10月，我国居民储蓄存款达33万亿之多。据此，天使基金植根于我国已有了肥沃的土壤。首先，加大天使投资的文化宣传。由于投资者大都是风险厌恶型，缺少天使投资概念，对运作模式也很模糊。因此，可以利用多种渠道加大天使投资文化的普及。如可在银行网点向储蓄者发放天使投资的宣传册、说明书，也可定期开办讲座，由专业人士具体讲解天使投资的运作模式、收益与风险的平衡等。其次，加强对创业者信用管理。应尽快完善征信体系，鼓励发展类似于中小企业协会的民间非营利性征信组织，降低企业信用度低状况，加强天使投资者的信心。最后，尽快出台私人风险投资的法律法规，使投资人有法可依，避免后顾之忧。 2.合理引导风险投资 风投资本理论上主要投资于企业种子期或成长初期，但实际运作中风投公司往往急功近利，热衷投资于企业成长、成熟期，即风投私募化。这时应由政府出头组建“风险投资引导基金”，在政策、投资方向上通过财政手段加以鼓励引导，拟补风投资本市场失灵问题。如2007年，我国设立的“科技型中小企业创业投资引导基金”，截至2010年底，基金规模达到35亿元。3.加快多层次资本市场建设首先，完善中小企业股权融资渠道。目前我国针对中小企业融资的资本市场有深交所的中小板、创业板以及以代办股份系统转让系统、各地区的产权交易市场为核心的“三板”市场。然而，中小板、创业板准入条件较高将大批中小企业拒之门外，三板市场至今仍未形成统一规模的场外交易市场，且在转板机制，企业退市制度等问题上存在较大欠缺，各板块间融资系统仍未打通。因此，逐步降低中小、创业板门槛，加快场外市场建设，形成完善有效，衔接紧密的多层次资本市场是建立我国中小企业直接融资体系急需解决的问题。其次，降低中小企业债券发行门槛，建立中小企业债券发行制度，提高企业直接融资比重。 （三）完善融资环境 1.进一步健全中小企业担保体系 虽然我国担保业已出具规模，但仍处初级发展阶段，问题重重，应从以下两个方面进一步完善。（1）鼓励民间资本参入，增加担保业的资金来源，壮大担保公司规模，使之消除在资本实力上难以达到银行信贷规模担保的要求，同时由于资金的雄厚，可为多家中小企业实施担保，分散风险。（2）建立再担保体系。由于担保公司多为风险较高的中小企业担保，在缺乏风险转移机制的环境下，业务开展显得畏首畏脚，审慎性较高，从而使担保业建立的初衷被严重影响。为了更好地开发担保业作用，可利用政府财政资金或由政府牵头组建的资金来成立再担保体系，对符合条件的中小企业担保公司进行再担保，解决担保公司的后顾之忧。（3）逐步消除担保机构所有制上的歧视。在鼓励民营担保业做大做强的同时，对银行等金融机构的一些不合理的变现歧视要欲于纠正。 2.建立完善的征信辅导体系 利用信息技术优势，实施有关部门的联网融通，信息共享，尤其是工商、税务、海关、质检等重要机构。加快建设多重征信体系，覆盖全面。另外，设立中小企业辅导系统，成立中小企业辅导中心，为企业的发展提供辅导咨询服务，包括融资、财务、经营、技术、市场等多方面内容。其中，以融资诊断和财务辅导管理最为重要。同时，可对企业的融资需要提供建议，提交银行贷款时作参考。为企业可持续发展提供服务咨询，促进企业产业升级。 3.利率管制逐步放松，加快市场化进程 本身作为盈利性机构的商业银行等，若其收益与风险长期不能相匹配，中小企业难问题就无法从根本上解决。利率是衡量资本风险的价格，逐步放宽利率浮动范围直至其完全市场化，使放贷的金融机构可根据市场及中小企业具体情况来确定资本价格，即满足了中小企业的贷款需求，也迎合了金融机构逐利性，二者各得其所有。
(一)融资平台的法律定性不清
从融资平台的起源和发展历史来看，融资平台公司起源于上世纪末。1986年经国务院的批准，上海市政府设立“久事公司”，采取“自借自还”的方式，利用外资进行城市建设。但当时这种融资模式并不普遍，因为当时的地方政府财力比较充足。随着分税制的改革尤其是在2008年金融危机及4万亿投资计划之后，在相关部委指导意见的鼓舞下，地方政府进一步集中资源，融资平台公司开始迅速发展并扩展到县级甚至是乡镇一级政府，地方债务风险全面铺开。融资平台公司的发展历史解答了这样一个疑问，本身属于公法领域应当解决的问题，如城市基础设施建设为何要通过公司这一私法主体来进行，其根本原因在于地方政府财权与事权的不匹配。地方融资平台尽管在形式上采取了公司制的形式，但一切运作又深深地受到行政权力的影响，有学者将其称之为“行政化”运营。疑惑便随之而来，融资平台到底是以一种什么样的法律身份在实际运行，是属于市场主体中的私法人，公法人，特殊法人，还是类社会中间层?对于这个问题的答案将直接影响针对其进行的一系列制度的设计。为了控制金融风险和财政风险，近3年来银监会、发改委以及国务院出台了诸多规定，其核心内容围绕控制风险做出了诸多安排，将地方融资平台进行分类管理。强化监管的路径日渐清晰:对地方债实行分类管理、加快建立政府财务报告制度、完善地方政府性债务风险预警机制、严控地方政府新增债务、逐步将地方政府债务纳入财政预算管理等。在上述规定中地方融资平台被分为三类:承担公益性项目融资，且主要依靠财政资金偿还债务的公司、承担非公益性项目融资的公司和虽承担公益性项目融资，有稳定的经营收入且主要依靠自身收益偿还债务的公司。对于第一类公司进行清理，第二类和第三类继续发展。单纯从控制风险的角度出发，此种制度设计无可厚非。但这种商事化的定位却与地方融资平台设立的初衷和平台公司的本源相去甚远。换句话说，地方融资平台存在的合法性基础受到了质疑。
(二)委托关系不畅
美国经济学家斯蒂格勒的地方自治理论和奥茨的地方供应有效理论很好的诠释了地方政府作为中央政府人的必要性。斯蒂格勒从实现资源配置的有效性和分配的公正性角度论证了地方政府更适宜行使资源配置职能。斯蒂格勒从两条原则出发阐明地方政府存在的必要性:一是与中央政府相比，地方政府更接近公众，更了解辖区内居民对公共服务的选择偏好及效用;二是一国国内不同的人们有权利对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决，与之相适应，不同种类与不同数量的服务要求由不同级次、不同区域的政府来提供。奥茨运用福利经济学的观点，通过一系列假定，将社会福利化表达为一个线性规划，并求解出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。他在分析这个模型的附加条件时发现:在对所有的人口子集等量提供公共物品这个限制条件下，某种公共物品由地方政府提供要比由中央政府提供更有效。在中央政府与地方政府这种委托关系中，中央政府对诸多公共产品、国有资产等无法直接实施管理，转移支付制度成为解决这一问题的制度安排，而两者之间严重的信息不对称现象使中央政府监督乏力，两者之间目标利益的冲突又使得地方政府作为人存在机会主义行为。至于中央政府与金融机构之间，中央政府代表全体人民履行对金融机构尤其是国有商业银行的出资人责任，其需要同时兼顾经济利益与政治利益，这使得金融机构通常承担了很多中央政府的政策性负担，时常出现政策性亏损。这就产生了所谓的预算软约束问题。国有商业银行经常心甘情愿的贷款给陷入经营危机、累积了巨大债务风险的地方融资平台，根本原因就在于银行系统的软预算约束问题。
(三)地方政府融资平台合法性的危机
目前融资平台公司最大的尴尬是政府担保不具备法律的有效性。《担保法》第8条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。最高法院《关于适用＜担保法＞若干问题的解释》第3条规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。为了规避担保法关于政府不得提供担保的规定，不少地方采取通过人大决议的形式将平台公司融资后的还款付息计划列入财政预算以提供财政担保，将融资平台之债转换为政府之债。部分地方融资平台贷款被打包成信托受益权，在经发行银行担保之后出售给其他银行，信托公司在销售此类信托产品时，一般都会突出地方政府对债务的隐性担保。有学者对此种地方人大还贷承诺的性质进行了探讨，认为其不是普通债权的担保，也不是项目融资安慰函，还贷承诺是一种公法上的行为，并具有宪法或行政法上的程序监督与制衡作用，其对象是受其监督对其负责的地方政府而非金融机构。从公法的角度理解，它体现的是人大与政府之间在公法上的关系，并非项目融资安慰函中的项目主办方或项目所在地政府与金融机构的私法关系，但是地方人大还贷承诺对地方政府与金融机构之间的债务约定作了形式上的确认，至少为债权人的追索权延伸和落实提供了公法领域的依据和可能。地方政府融资平台向银行贷款时，经常采用“市政公用行业不动产收益”，“道路建设车辆通行费收费权”，“特许经营权”，“土地出让收益经营权”等作为权利标的进行质押贷款，但这几种权利能否作为质押的标的，学术界与实务界颇有争议。由于尚未有法律法规对“市政公用行业不动产收益”等权利的出质资格作出规定，所以地方政府融资平台习以为常的权利质押贷款行为面临着无法摆脱的合法性困境和前所未有的制度风险。现行《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。地方政府为了规避该法律规定，竞相成立融资平台举借债务。由于地方政府融资平台名义上具有独立企业法人资格，所以其债务不会列人地方政府显性债务范围，而只是构成地方政府的隐性负债。预算法并未就隐性负债与或然负债作出限制性规定，导致其在地方政府融资平台举债行为规制问题上束手无策，这对地方政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成了潜在的威胁。其实，预算法第28条的禁止性规定在实践中已经出现松动迹象，如国务院已经授权上海市、浙江省、广东省、深圳市进行自行发债试点，预算法修正案草案一审稿也有关于地方政府举债的规定。在此背景下，预算法的修订有必要充分考量地方债务生成的特殊制度背景进行相应的观念更新与制度变革以堵塞地方政府债务危机的法律漏洞，防止地方政府的财政机会主义行为。
二、地方政府融资平台的经济法规制
(一)地方融资平台的经济法主体地位
目前地方融资平台都以国有独资公司的形式存在，从形式上看是公司，作为商事组织而存在，理应具备独立的财产，独立的人格以及独立承担责任。然而从地方政府融资平台的实际运作来看，它与公司相去甚远。从财产上来看，多以土地使用权、股权、银行贷款等出资、并无严格的验资和登记公示程序。地方政府直接或间接的控制了投融资的领域，融资平台本身并无独立的财产支配权。由于地方政府信用在融资平台的设立之初便起到关键作用，其运作也有赖于地方政府，独立承担责任无从谈起。因而它不是商法上的“私法人”。有学者提出了类社会中间层主体的概念。笔者认为这是对融资平台的现状比较准确的一种定性，是对其实然状态的表述。中国银监会副主席周慕冰在地方政府融资平台贷款监管会议上指出:“地方政府融资平台就是地方政府间接或直接出面向银行借款的载体”，其债务是由“银行以政府作为交易对手”所产生的。这一论断已明白无误地道出了政府融资平台的实质，它是政府职能的延伸。它具备社会中间层主体所具有的公共性，中介性以及功能的相似性，但它不具备社会中间层主体的民间性，这也是政府融资平台并不完全归属于社会中间层主体的根本原因。类社会中间层主体的产生具有一定的历史合理性，是在中国计划经济体制向市场经济转型过程中所必然产生的，是在现有体制下的最优化安排。但由于其产生于计划经济向市场经济转轨的混沌状态，因此，在市场化程度日益深化的过程中，必然出现诸多难以克服的缺陷，也必然会对正常的市场秩序与市场经济运行带来潜在风险。而随着市场化进程的进一步深入与市场经济体制的逐步完善，类社会中间层主体必然会在实践中日益暴露其难以克服的缺陷。那么融资平台的应然经济法主体地位该如何定位?目前出台的一系列制度设计呈现出商事化的价值取向。但融资平台的根本职能在于履行政府应承担的提供公共产品的职能，商事化的取向使得它丧失了应有的公益性特质，背离了制度的本源。回归公益性定位是融资平台发展的应然趋势。融资平台既有公法人的属性又有市场化的一面，因此将其定位为特殊法人。当特殊法人的经济法主体地位确定后，如何平衡公益性定位与市场化运作的利益平衡成为要解决的首要问题。
(二)财税体制改革———以完善转移支付制度为突破口
1．1合同订立
如何在合同订立之初，就在合同中对各参与方的权利义务以制度条文的形式规范下来，并要在法律规定的允许框架之内，就显示出其重要意义。在BT投资合同谈判过程中，主要核心还是如何确定投资建设的特许权，这关系到BT项目投资方和政府两方面各自的权利义务，关系到BT项目最终合同预算价格的制定。不同于普通建设项目，BT项目在前期设计时一般不会设计得非常细致，而是随着工程建设进度的推进，相关设计图纸和文件才会一步一步到位。这使得投资方难以准确地确定合同预算价格的合理水平，项目投资控制收益存在潜在的巨大风险考验。
1．2融资
BT投资合同在管理中经常遇到资金不能及时到位、建设投资超出预算水平、融资成本发生上升等问题，这些问题都会影响到工程的建设质量进度。如果未能按时配套足够资金，项目建设将会陷入停滞，或者发生解除合同的现象，造成巨大损失。在BT投资模式下，最重要的环节就是融资，其成功的关键与否将会直接影响项目整体运作目标的达成。
1．3建设成本超支
投资方如果没有按照合同中的要求规定对建设成本予以准确的掌控，将造成投资收益水平的降低，如果采取追加项目投资的方式，可能还会产生融资无法完成的难题。造成这一问题的原因很多，如管理水平和施工技术水平不达标、材料价格提高、设计发生变更、融资成本提升等因素，都是重点诱因。
1．4项目竣工
项目建设质量不达标或工期延长等都会给BT项目的竣工产生负面影响。设计方、施工方的技术难以达到合同的技术要求标准;投资方的管理手段、复杂问题处置能力、技术实力不足;分包商技术实力不够等，都是造成项目质量较差的原因。如果项目竣工延期，将会使项目成本上升、投资难以回收，像设计变更、征地拆迁、管理水平滞后、自然外力因素等，都会造成BT项目无法按照合同中规定的时间圆满竣工。
1．5回购
回购出现问题也是BT投资合同管理中的一个现象，这将会造成投资方的资金周转不畅甚至发生资金链断裂。造成这一问题的原因主要还是因地方政府换届、财政收支出现问题等造成，使BT合同中的回购要求不能得以顺利履行。
2完善BT投资合同管理效果的途径
从上述BT投资合同管理中的重难点问题可以看出，BT项目投资方必须高度重视合同中潜在的各种风险，采取积极有效的应对措施，尽量减小重大经济损失发生的可能性，确保BT项目建设取得最好的经济社会效益。
2．1加强BT投资合同管理力度
首先必须正视我国当前关于BT项目法律规章制度制定相对滞后的现实问题，着重加强对BT投资合同的科学化、精确化管理力度，在合同中对项目各方的准确权责予以清晰的界定，防止因合同条款制定的不准确而发生各类纠纷。合同制定好后，还要对其施用性进行及时的监督检查，以便更有效地对工程资料进行管理。另外，还要重视对承包商是否履约尽责进行全程跟踪管控，理顺合同监督检查程序，确保项目进程按照合同规定的要求得以顺利完成。
2．2优化合同资金管理模式
必须对BT项目的资金进行严格的管理，使项目资金链保持完整不断裂。由于BT项目所涉及的地方基础设施建设一般所需资金量都比较大，极易产生资金供给使用上的问题。所以必须制定细致的项目融资计划书，规划好每笔资金的具体使用方式方向。同时，针对项目建设过程中可能发生的资金无法到位的现象，应事先拟制针对性的融资补救方案。另外，还应积极拓展融资的渠道来源，实践证明，单独依靠一家金融机构实现BT项目的融资，将会使项目面临巨大的资金安全风险，如果这家金融机构因资金实力不足导致项目融资无法完成，将会使项目建设陷入停滞状态。为此，投资方应广开资金的来源渠道，如境外基金、信托资金、民间贷款、股权置换和银行贷款等，都是很好的资金获取平台。并且，这种分散式的多样化融资方式，将有效降低项目融资所面临的潜在风险。
2．3探索风险共同分担制度
建立风险共同分担制度是国外BT项目建设取得成功的一个很好经验，这非常值得我们充分借鉴。为此，可将BT项目从筹划到最终竣工完成接收的过程中潜在的风险细致划分如下:BT项目投资方主要承担资金周转风险、金融风险和经济风险等;BT项目投资方和材料供应商共同承担建筑材料价格提高产生的风险;融资机构和业主共同承担汇率、利率等因素造成的融资成本上升引发的风险;项目承包方主要承担工程建设技术风险;政府主要承担项目道德法律风险和政府信用缺失风险;业主主要承担项目回购不及时引发的风险。
2．4提供项目回购担保
从BT项目的承建特点来看，项目投资方显然要承担比地方政府大得多的风险，竣工完毕后项目是否能够得以顺利回购以使投资方获得预期收益，其关键性因素还是地方政府的信用水平和基本财政能力的好坏。为此，投资方在对BT项目进行决策时，应重点考察当地政府的信誉水平和财政能力，预测项目收益前景，认真评估政府的未来回购能力，确保项目建成后不发生政府失信行为。当然，对那些曾存在良好政企合作先例、地方经济蓬勃活跃、社会环境和谐稳定的地区，投资方应抓住机遇率先抢占市场，积极通过承建BT项目获得可观的经济收益。此外，政府应认真履行自身的职责，遵循BT项目建设的一般规律，以人大讨论审议通过的方式给投资方吃下“定心丸”，还要在年度财政预算中将回购款项单列出来，确保BT项目建设不发生问题。除项目投资方和地方政府之外，还要积极依托第三方独立担保机构，如第三方上市公司、担保业知名公司、地方城投公司等，为BT项目提供具有合理法律效应地位的担保，防止一旦项目回购出现问题，地方政府无法履约，投资方也会拥有一条良好的变现渠道，需注意的是，担保合同中所规定的担保额度必须能够覆盖项目回购款，过少的担保额是无济于事的。另外，还可以选择土地使用权抵押或履约保函等方式，对BT项目进行担保，这也是经实践检验过的很好的担保渠道，能够有效维护项目投资方的利益不受侵害。
3结语