民主集中制原则范例6篇
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「关 键 词民主集中制原则，马克思恩格斯列宁，巴黎公社，议行合一，基本原则
长期以来，我国宪法学界对民主集中制原则有诸多错误认识。其一是误把民主集中制原则当成宪法的基本原则；其二是误认为马克思恩格斯倡导民主集中制原则；其三是混淆议行合一制与民主集中制。这些错误认识不仅滞碍了宪法学，甚至也影响到宪法的权威。[①]因此，正确认识民主集中制原则，归民主集中制原则在宪法中的应有之位，就显得十分重要。
一、“民主集中制”的由来
（一）“民主集中制”首先是作为列宁主义政党的组织与活动原则而出现的。
首先正式将民主集中制原则作为无产阶级政党组织与活动原则的是列宁领导的第三国际。共产国际章程第5条明确规定：“共产国际及其支部是按民主集中制建立起来的。民主集中制的基本原则是：1、党的各级领导机关，无论基层机关或最高机关都由选举产生（由全体党员大会、代表会议、代表大会和国际代表大会选举）； 2、党的机关定期向自己的选举人报告工作；3、上级党机关的决议，下级必须服从，保持严格的党的纪律，共产国际及其机关以及党的中央机关的决议必须立即执行”。www.133229.cOm[②]第3条的规定，明显有别于第一国际章程，集中色彩较浓。这反映了列宁的党建思想。早在1905年，列宁为了克服党内的小组习气，统一社会民主工党的意志，就主张在社会民主工党内实行民主集中制。“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党内集中，我们主张民主集中制”。 [③]在《加入共产国际的条件》一文中，列宁提出了加入共产国际的19项条件，其中第13项要求：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。在目前激烈的国内战争时代，共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行象军事纪律那样铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。”[④]因此，列宁将民主集中制原则作为无产阶级政党的组织与活动原则主要基于两个原因：一是为了克服俄国社会民主工党内的小组习气，统一党的意志。1904年，列宁在《进一步，退两步》一文中说：“为了保证党内团结，为了保证党的工作的集中化，还需要有组织上的统一，而这种统一在一个多少超出了家庭式的小组范围的党里面，如果没有正式规定的党章，没有少数服从多数的原则，没有部分服从整体的原则，那简直是不可想象的”。[⑤]二是共产国际建立之初，苏俄处于内战状态，党的中心任务是赢得战争，巩固新生的苏维埃政权。1919年7 月，列宁在代表俄共（布）中央委员会致党组织的信中号召：“首先而且主要是全体共产党员、全体同情分子、全体正直的工农、全体苏维埃工作人员，应按战时要求紧张起来，把自己的工作、努力和关心尽量用来解决直接的战争任务，……。所有机关的全部工作都要适应于战争，按战时要求加以改造”。[⑥]战争需要高度集中统一领导。所以列宁所提出的俄国社会民主工党（后布尔什维克）和共产国际的民主集中制原则是特殊条件下的党的组织与活动原则。
（二）马克思恩格斯从未提出过“民主集中制”原则
国内许多学者误以为民主集中制是马克思恩格斯倡导的，甚至最严谨的学者也认为马克思在指导正义者同盟改建为共产主义者同盟时，实际提出了民主集中制原则。 [⑦]实际上马克思在指导共产主义者同盟的改造过程中，从未提及“民主集中制”或“集中制”。马克思更多强调的是组织内部的民主。因为无论是正义者同盟，还是布朗基四季社，都是主张以少数人的密谋来建立民主共和国的组织。把这样的组织改建为无产阶级政党，必须加强其民主建设。1847年6月，体现马克思恩格斯思想的《共产主义同盟章程》规定：全盟代表大会是全盟的立法机关，中央委员会是全盟的权力执行机关，中央委员会要向代表大会报告工作；代表大会代表、中央委员会委员以及各区部、支部的领导人均由民主选举产生，如果领导人不适宜，可以随时撤换。[⑧]在马克思为共产主义者同盟起草的《共产党宣言》中，明确宣布：“共产党不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。他们不提出任何特殊的原则，用以塑造无产阶级的运动”。[⑨]1864年，第一国际成立后，委托马克思起草《国际工人协会成立宣言》和《协会临时章程》。1871年9月底至10月，马克思和恩格斯参照国际所有各次代表大会以及伦敦代表会议的决议重新修订章程和组织条例，删除了章程和条例中已经失效的提法，准备了新版文本。这就是我们今天所见的《国际工人协会共同章程》。章程第3条规定“每年召开由协会各分部选派代表组成的全协会工人代表大会。代表大会宣布工人阶级的共同愿望，采取使国际协会顺利进行活动的必要办法，并任命协会的总委员会。”很明显，这一条规定的是民主选举，而非集中。那么总委员会是否是集中的机关呢？答案也是否定的。章程第6条规定“总委员会是沟通协会各种全国性组织和地方性组织之间联系的国际机关，它应该使一国工人能经常知悉其他各国工人阶级运动的情况，使欧洲各国中的社会状况调查工作能同时并在共同领导下进行。……在一切适当场合，总委员会应主动向各种全国性团体或地方性团体提出建议。为了加强联系，总委员会发表定期报告”。[⑩] 实际上，马克思开篇就对制定章程的精神作了明确的表述，这种精神，不是民主集中制，更不是片面的集中。马克思写道“协会认为：没有无义务的权利，也没有无权利的义务。根据这种精神，定出章程如下：……”。[??]马克思在这里强调的是权利与义务的一致性原则，而不是其他。即使我们不能据此认定国际工人协会的组织与活动原则是权利与义务的一致性原则，但也无法得出国际工人协会是按照民主集中制原则组织起来的。[??]马克思恩格斯的真实意图不是按照民主集中制原则来建立无产阶级的政党，而是将国际建成协调各国工人运动的中心。1889年在恩格斯指导下成立的，以马克思主义思想为指导的第二国际也提供了有力的佐证。第二国际不仅没有提及任何意义上的民主集中制，甚至连象第一国际总委员会那样的机构都没有成立。如果民主集中制是马克思恩格斯所倡导的无产阶级政党的组织与活动原则，那么在马克思恩格斯指导德国党、英国党、法国党、荷兰党，甚至美国工人阶级政党活动的一系列文章与信件中，怎么无法找到哪怕一个“民主集中制”的字样呢？
（三）列宁在什么意义上将“民主集中制”引入国家制度
列宁不仅是将民主集中制作为无产阶级政党组织与活动原则的第一人，也是在理论上将民主集中制原则引入国家制度的第一人。但列宁是从俄国民族民主、民族平等、民族自决等民族问题解决的角度论述民主集中制的。首先，俄国存在着深重的民族压迫。“俄国是以一个民族即以大俄罗斯民族为中心的国家。大俄罗斯民族占据着巨大的整块地区，人口约有七千万。这个民族国家的最大特点是：第一，”异族人“（总计占全国人口多数，即百分之五十七）恰恰是住在边疆地区；第二，这些异族人所受的压迫比他们的各邻国（并且不仅是在欧洲各国）所受的要厉害得多，……。[??]其次，列宁强调民族自决。他的民族自决权理论对后世产生了巨大的影响。列宁说：”正是俄国民族问题的具体的历史特点，才使我们在目前时代承认民族自决权具有特别重要的意义“。[??]那么什么是民族自决权呢？”‘自决权’意味着这样一种民主制度，即在这种制度下不仅有一般的民主，而且特别不能用不民主的方式来决定分离问题的事情。……无产阶级要求的是那种排除用暴力将某一民族强行控制在一国范围内的民主“。[??]再次，列宁主张用民主集中制实现民族平等的联合。列宁说：”我们赞成有分离的权利（但不赞成所有民族的分离！）……我们绝对不宣传分离。总的来说，我们反对分离“。[??]那么怎样解决民族自决权与统一多民族国家的矛盾呢？列宁认为：”一个民主国家必须承认各地区的自治权，……这种自治同民主集中制一点也不矛盾；相反地，一个多民族成分复杂的大国只有通过地区的自治才能够实现真正的民主集中制“。[??]在国家结构形式上，列宁认为社会主义国家应实行单一制，而不应实行联邦制。但是为了俄国的统一，为了国内各民族的平等，列宁认为”与其存在民族不平等，不如建立联邦制，作为实行完全的民主集中制的唯一道路。“[??]
除了从民族自决和建立多民族中央集权国家的角度将民主集中制原则引入国家结构形式之外，列宁并不主张所有的无产阶级专政国家都实行民主集中制，更没有说过民主集中制原则是社会主义宪法的基本原则。列宁亲自主持制定的人类历史上第一部社会主义宪法——1918年苏俄宪法就没有民主集中制的规定。列宁逝世之初制定的1924年苏联宪法和对后世社会主义宪法产生广泛影响的苏联1936年宪法，也没有民主集中制的规定。所以我们不应把列宁为解决俄国民族问题的特殊做法当成马克思列宁主义的一般原理。
综上所述，民主集中制并不是人们所想象的那样是马克思主义关于无产阶级政党和无产阶级专政国家组织与活动原则的一般原理。
第一，马克思恩格斯从来没有使用过“民主集中制”这一名词；
第二，马克思恩格斯实际上也没有民主集中制的思想。人们所广泛引用的马克思所指导的共产主义者同盟和第一国际的有关文件并不能说明马克思恩格斯实际主张民主集中制。从根本上说来，他们更关心的是无产阶级政党的民主建设，反对神秘主义，主张权利与义务的一致。马克思逝世后，恩格斯在指导第二国际及各国无产阶级政党的活动中，从未在名和实上按民主集中制原则来要求各无产阶级政党，这也说明了马克思恩格斯并未将民主集中制视为无产阶级政党的组织与活动原则。同样，在马克思恩格斯对未来无产阶级专政国家篮图的勾画中，也没有涉及到民主集中制。
第三，民主集中制是列宁党建思想的一部分。列宁主张俄国社会民主工党和第三国际要按民主集中制原则组织起来，主要是基于特殊的历史条件。既俄国社会民主工党内存在着严重的分散主义倾向和小组习气。共产国际成立时，俄国又处于内战时期。
第四，列宁将民主集中制原则引入国家制度主要针对俄国特殊的民族问题，不具有普遍意义。列宁也没有将民主集中制原则视为无产阶级专政国家国家机构的组织与活动原则，更没有上升为宪法的基本原则。1918年苏俄宪法、1924年苏联宪法没有写入民主集中制原则，也充分说明了这一点。
二、民主集中制的应有之义
（一）民主集中制的宪法学内涵
在我国，涉及民主集中制的宪法学方面的著作多得不可胜数，但没有一本真正说清了什么是民主集中制。典型的论述是这样的：民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。是群众路线在党和国家、社会生活中的运用。民主集中制是民主与集中的统一，二者相互依存，互为前提，缺一不可。只有在社会主义国家中，民主集中制才能得到确立和贯彻。坚持这一原则，实现又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅，生动活泼的政治局面。[??]这种论述是新中国成立后对民主集中制原则泛化的表现。[??]
实际上，毛泽东同志很早就从国家政权的角度准确地论述过民主集中制。早在1937年10月，他在《和英国记者贝特兰的谈话》中就明确指出：“民主和集中之间，并没有不过越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义”。 [21]1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中论述政体时说：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直至乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制”。[22] 1945年4月，毛泽东同志在中共七大的政治报告《论联合政府》中进一步准确地阐释了民主集中制：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。 [23]
我们认为，毛泽东同志在新民主主义革命时期从宪政意义上对民主集中制的论述，确是民主集中制原则的法学定解。概括地说：
第一，民主集中制是“政权组织”、“政权机关”的组织与活动原则；
第二，在民主集中制中，民主是基础。在普选的基础上产生各级人民代表大会，人民代表大会是民意机关、权力机关。人民代表大会决定国家的大政方针，选举政府。这是民主集中制的决定性方面，是基础。
第三，由人民代表大会选举产生的行政机关集中地处理人民代表大会所委托的行政事务，并以此来维护和保障人民的民主。这是民主集中制的集中方面。
第四，民主与集中的关系是统一的，这构成了民主集中制。“民主基础上的集中”指行政机关集中行使的行政权来自人民代表大会的授予，“集中指导下的民主”指通过行政机关的集中统一工作，体现人民的意志，促进和保障民主。切不可将民主集中制理解为一个国家机关的工作作风。
所以从本质上说，民主集中制就是社会主义民主。
（二）议行合一制不是民主集中制
长期以来，我国宪法学界之所以误认为民主集中制原则是社会主义宪法的基本原则，一个很重要的原因是把议行合一制等同于民主集中制，误认为马克思所充分肯定的巴黎公社是按民主集中制原则组织的。如吴家麟主编的《宪法学》认为：“人民代表大会是公社式的政权组织形式，也应当是‘议行合一’的机关。这里所说的人民代表大会制度实行‘议行合一’比起巴黎公社来有所发展”。[24]中国人民大学法律系国家法教研室编著的《中国宪法教程》认为“人民代表大会制就是‘兼管立法和行政’，即‘议行合一’的政权组织形式，它不仅继承了巴黎公社的原则，而且也有所发展”。[25]魏定仁主编的全国自考教材《宪法学》认为：“社会主义国家普遍确认的是权力的统一和民主集中制原则。这个原则由巴黎公社所创建而为后来的社会主义政治制度所充实和具体化”。[26]许崇德、何华辉二先生在所著的《宪法与民主制度》中认为：人民代表大会制度实行议行合一，议行合一是巴黎公社以来无产阶级政权组织与活动的指导原则。[27]
我们认为，巴黎公社实行的是议行合一制度，这种制度与我们今天所描绘的民主集中制并不一致。议行合一制实行的是立法与行政的合一，而民主集中制则不是。
马克思对巴黎无产阶级革命作出了很高的评价，从他在《法兰西内战》中对巴黎公社的论述中，我们可以看出，巴黎公社实行的是议行合一制。
马克思认为，1871年法国巴黎无产阶级革命中创造出来的巴黎公社是无产阶级所向往的“社会共和国”的“一定的形式”。巴黎公社是摆脱资产阶级议会制的新型人民政权，是实行人民普选制、人民代表随时撤换制、立法与行政统一的“工作机关”。[28]“巴黎公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的，这些代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然都是工人，或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。 [29]公社由巴黎各区无产阶级直接选举产生的86名代表组成的公社委员会行使一切权力。公社委员会有权通过一切法令，决定一切重大问题，同时直接执行，行使行政权和审判权。公社委员会虽下设执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务、教育共10个委员会，但公社委员兼任各委员会委员。公社委员既是人民的代表，又同时扮演政府官员的角色。他们既参加公社法令、决议、命令的制定，又组织执行公社的各项法令、决议、命令。各区选出的公社委员还直接领导该区政府的工作。所以公社委员会集立法与行政为一身。对此，公社委员阿尔蒂尔·阿尔努有生动的描述。“我们每个人都兼任某个委员会的工作，每个委员会都相当于国家的一个部，分别负责管理公共教育、军事、物资、外交和治安等，领导一个委员会的工作就足以耗尽一个人的全部精力。另一方面，我们又是区长和民事官员，负责管理各自的区。我们中很多人还在国民自卫军中担任指挥，……”。[30]因此，巴黎公社的公社委员会成员既是代表机关的成员同时又是执行部门的领导者。他们既负责制定法律同时又“亲自”负责执行法律，因而这是真正意义上的议行合一。
那么巴黎公社为什么实行议行合一原则呢？主要原因有三：第一，巴黎公社是在炮火中成立的。公社成立时，巴黎的一半以上在代表封建势力的普鲁士占领军的占领之下，而代表反动资产阶级势力的梯也尔政府则盘踞在巴黎郊区的凡尔赛宫。也就是说，巴黎公社一诞生就面临着被扼杀的危险。事实上巴黎公社也仅存72天。 “的确不应该忘记，公社刚刚组成，就遭到凡尔赛分子无情的打击。公社成立还不到一星期，一场内战，一场立即变得惨无人道的野蛮战争，一场可以和十字军征伐阿尔比教派相比拟的战争，打破了精神上的稳定……”。[31]“针对特殊的形势，当然应当用特殊的措施来对付；而针对新的，或许是史无前例的情况，同样应该找到新的，史无前例的措施”。[32]这种措施就是议行合一。在严峻的形势下，虽然“议”也很重要，但“行”更为重要。在公社存在的72天里，军事斗争始终处于第一位，有许多公社委员本身就是军事指挥员。而军事斗争需要把执行放在至关重要的地位。
第二，巴黎公社仅仅是一个城市的自治政权，管辖范围有限，人口不多。“巴黎在宣布公社自治时，想的是什么呢？”“人民在3月18日宣布，必须跳出邪恶的圈子，根除弊端，不是交换主人，而是不再要主人；人民看清了真理，看清了目标和达到目标的途径，人民宣告了巴黎公社的自治和公社的联邦”。[33]自治的巴黎公社治下的人口是有限的。公社委员阿尔蒂尔·阿尔努说，选举公社委员有“23万选民参加了选举”，“可以说这23万人相当于选民人数的三分之二强”。 [34]管辖范围仅限于巴黎和人口数量不多，使得巴黎公社有条件实行议行合一。
第三，卢梭的人民主权学说和1793年雅各宾派思想的影响。尽管巴黎公社是人类历史上第一个无产阶级专政的政权，但它深受着法国启蒙思想家卢梭人民主权学说和雅各宾派思想的影响。卢梭实际上是第一个阐述议行合一的思想家。卢梭认为，主权不能转让，也不能被代表。他反对权力分立，认为最好的立法者就是人民自己，而立法者比任何人更清楚法律应该怎样执行。所以在民主制下，全体人民不仅是立法者，而且还是执行官。[35]卢梭的思想对后世产生了很大的影响。 1793年的雅各宾派宪法就是对卢梭思想的实践。在宪法的序言，即新《人权宣言》中，删去了1791年宪法《人权宣言》中体现孟德斯鸠分权思想的第16 条，而按照卢梭的“权力不可分割”的思想，写进了第25条：“主权属于人民，它是统一而不可分割的”。
1793年宪法在国家机构的设置上，规定设立立法议会和执行会议。立法议会掌握国家的最高权力，立法议会产生并领导执行会议。执行会议必须根据立法议会制定的法律和法令行使权力。
从本质上说，雅各宾派宪法是一部集权宪法，它带有议行合一的色彩。直接影响了巴黎公社。阿尔蒂尔·阿尔努在《巴黎公社人民和议会史》中说，选举产生的公社委员中，分为多数派和少数派，多数派“自称革命的雅各宾派”。[36]“他们认为巴黎公社是1793年巴黎公社的继续”。“在革命的雅各派内，有相当数量的国际成员和主要因参加社会主义运动而闻名的人物”。[37]因此，巴黎公社在组织与活动上，采取与雅各宾派宪法相类同的议行合一制度也就不足为怪了。
实际上，公社失败后不久，坚定的公社委员阿尔蒂尔·阿尔努就对公社的议行合一提出了批评。“我们工作繁忙，疲劳过度，得不到一分钟休息，没有片刻可以冷静地思索以避免考虑不周”。[38]由于每个公社委员既要开会议事，又要兼任某个委员会（相当于国家的一个部）的工作，同时还是区长和民事官员。“我们每个人都要担当并做好难以胜数的工作，这些工作足以使七、八个人忙得不可开交”。[39]阿尔努认为，不是对无产阶级民主的周到设计，而是包办代替思想、集权思想是形成议行合一模式的原因。“支配绝大多数公社委员会的集权思想是造成这种状况的原因，这种思想使他们以为自己不但无限忠诚，而且有无穷的精力；为了把一切做好，应该一切都由公社包办”。“通过实践我发现这项措施存在严重的弊病”。[40]
因此，议行合一从一开始就先天不足，并没有成为无产阶级专政的最好形式，巴黎公社的失败就是明证。
实际上马克思也从来没有把巴黎公社当成无产阶级专政的“唯一形式”，它只不过是无产阶级所向往的“社会共和国”的“一定形式”。马克思之所以肯定巴黎公社的议行合一制度，主要由于这种制度使“普选权被用于真正的目的”。“普选权在此以前一直被滥用，或者被当作统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来批准议会制的阶级统治（选择这种统治的工具）；而现在，普选权已经被用于它的真正目的，由各公社选举它们的行政和创制法律的公职人员”。[41]所以马克思关心的是真正的民主。只要有使“普选权被用于真正目的”的原则、制度、方式出现，不管是不是议行合一制度，就不违背马克思的原意。
十月革命前后，列宁在领导俄国革命中，从努力实践议行合一到放弃议行合一也说明这一制度的欠缺。
在十月革命前夕，列宁在著名的《四月提纲》中，喊出了“全部政权归苏维埃”的口号。列宁认为，苏维埃政权是巴黎公社型国家的再造，是民主制的最好形式。他主张“把国家的立法工作和行政工作结合起来，把管理和立法合而为一”。[42]应该说，列宁是高举巴黎公社旗帜的，在十月革命前，一直主张要按巴黎公社的议行合一原则建立苏维埃国家，十月革命胜利后，仍力求在国家政权机关建设中体现议行合一原则。第二次全俄苏维埃代表大会仿照巴黎公社委员会选举产生了“中央执行委员会”。1918年苏俄宪法第32条规定“中央执行委员会”总的指导工农政府及全国一切苏维埃政权机关的活动。统一协调立法工作和管理工作。在中央执行委员会下设人民委员会，人民委员会负责执行。第36条规定“全俄苏维埃中央执行委员会委员在各部（各人民委员部）中工作，或执行全俄苏维埃中央执行委员会的各项特别委托”。1924年苏联宪法也有类似的规定。由于议行合一原则的集权性质，使得苏维埃政治制度很快出现了背离民主原则的变化。具体说来，第一，从人民直接管理制转变为政党代表制；第二，从“一切权力归苏维埃”转变为一切权力归政治局；第三，由苏维埃民主选举制、罢免制转变为党的委任制；第四，从独立的人民监督权转变为从属于国家监察机构；第五，从强调革命法制转变为赋予肃反委员会以特殊权力。[43]尽管此后的苏联1936年宪法完全摒弃了议行合一原则，但议行合一带来的集权影响没有消除。
综上所述，民主集中制原则的宪法内涵是：由人民通过民主的程序选举人民代表大会的代表，人民代表集中人民的意志，议决国家大事，组织行政机关，行政机关集中执行人民代表大会所通过的决议和制定的法律。它不同于既负责议定大事、制定法律，又负责执行的议行合一制。
三、民主集中制原则不是宪法的基本原则
（一）什么是宪法的基本原则
张庆福教授在他主编的《宪法学基本理论》一书中认为“宪法的基本原则就是制宪者在制宪时所依据的基本理论，在规定国家制度和社会制度时所遵循的根本标准”。“是调整整个国家制度和社会制度的根本原则，集中体现宪法的基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿于宪法的始终，它决定和影响宪法的其他原则和规定”。[44]也就是说，一项原则能否作为宪法的基本原则，主要取决于它是否体现宪法基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿宪法的始终，决定和影响宪法的其他原则和规定。
李龙教授认为，宪法的基本原则“至少有如下特点：（1）能集中体现宪法的实质与宪法的价值；（2）决定宪法规定的稳定性与统一性，具有宏观指导作用；（3）覆盖面宽，是一国社会生活和社会关系的基本准则”。[45]
我们认为，宪法的基本原则是指那些能总领宪法的精神，贯穿宪法始终，决定具体宪法原则和规范的宪法原则。它能左右具体的宪法原则、宪法规范的制定、适用和发展方向，是国家法治建设的人文精神的集中体现。它至少具有以下特点：第一，贯穿宪法的始终；第二，决定宪法的其他原则和规范，而不是被决定；第三，代表宪法的发展方向。
（二）民主集中制原则只是具体的宪法原则，而不是宪法的基本原则
按照我国宪法的规定，民主集中制原则只是国家机构的组织与活动原则，不是宪法的基本原则。1982年宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机关职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我国宪法的这一规定，实际上是把民主集中制原则局限在国家机构。“世界各国宪法条文的内容和形式多种多样，但归结起来，不外是社会制度和国家制度的基本原则、公民的基本权利和义务，国家机关的组织与活动的基本原则、国旗国徽和首都，宪法的保障与修改程序等问题”。[46]国家机构的组织与活动原则只是宪法内容的一部分，不是全部。对于决定宪法全部内容的宪法基本原则来说，民主集中制原则只能是一个具体原则。
（三）民主集中制原则被人民主权原则、基本人权原则和法治原则所决定
1、人民主权原则决定民主集中制原则
人民主权原则也叫主权在民原则，是指国家的权力来源于人民，属于人民。它贯穿宪法的全部内容，是宪法的基本原则。
从某种意义说来，宪法是人民主权原则的产物。作为最高法，它与君主专制水火不容。只有承认人民主权的国家，才可能有宪法。
17、18世纪，在反对封建专制的斗争中，启蒙思想家卢梭的以自然权利理论和社会契约论为基础创立了人民主权学说。他认为，人类最初生活在自由、独立、平等的自然状态中。私有制的出现，产生了不平等，自然权利被践踏，于是人们相约组成国家，把自然权利交给社会，同时又从社会那里得到自由、平等和生命、财产权利；卢梭认为主权是“公意”的体现。人民的“公意”在国家中表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源，主权属于人民。主权既不能转让，也不能分割。如果政府侵犯人民的权利，人民可以废除原来的契约，组织新的政府。
法国大革命后，人民主权作为宪法的基本原则得到确认。[47]人民主权的第一要义在于承认主权属于全体人民。人民全体是主权的所有者，人民全体的权力不受任何限制；第二要义在于承认政府为代表人民行使主权的机关。政府的权力是有限的，政府只是“人民的雇员（commis du peuple）”。
从人民主权的要义来看，人民主权学说是政治假说。因为“人民全体（除瑞士实行直接民主和南斯拉夫实行工人自治之外）是无法真正行使权力的，因此大多数国家所实行的是也只能是代议制。这种间接民主的做法──代议制，，只不过是要求政府出自民选。人民行使主权也只限于投票选举。即令当选的人或机关在形式上代表人民全体，实际上也只是代表人民多数，……。”[48]何华辉先生认为：“人民主权应由人民直接行使，才是最理想、最完善的形式。由于近代和现代国家已远非小国寡民，国家的一切主权权力都由主权者直接行使确有困难，因而采用代议制度由主权者选派自己的代表组成代议机关，代表主权者行使主权权力，已成为不可避免的事实。”[49]这种政治假说，随着社会的发展，正在不断被验证，不断被完善。它不仅成为人类追求自由、民主、平等的逻辑起点，还是人类崇高的政治法律理想。王世杰、钱端升先生认为，人民主权学说“虽属虚拟的理论，他的实际的效用，确属不可湮没”。[50]
这种实际的效用体现在宪法的方方面面，贯穿于宪法的始终。在公民的权利自由方面，人民主权原则直接体现在选举权上，而选举权的真正实现，又有赖于公民的经济文化权利、平等权、宗教信仰自由、人身权利、表达意见的自由等等权利的实现。所以人民主权总括宪法所规定的基本人权。在国家制度方面，无论是三权分立制还是人民代表大会制，人民主权更是体现得淋漓尽致。就我国而言，人民代表大会制首先就是人民主权原则的体现。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”张庆福先生认为，我们通常所说的民主集中制原则，实际上是人民代表大会实现人民主权原则的形式。“社会主义宪法不仅确认了人民主权原则，而且还确认了实行人民主权原则的形式。这就是全国和地方各级人民代表机关。社会主义国家的人民代表机关是国家权力机关，由人民选举，对人民负责，受人民监督。人民代表机关组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，它们都对人民代表机关负责，受人民代表机关监督。总之，社会主义国家的权力由人民选出的人民代表机关行使”。[51]因此民主集中制原则仅是宪法的一个具体原则，是人民代表大会正确产生和正确行使权力的原则。一句话，民主集中制原则是人民主权原则在人民代表大会的体现。
2、基本人权原则决定民主集中制原则
人权即人的权利，是人应当享有的权利的总和。[52]宪法所体现的是基本人权。所谓基本人权，是指人不可或缺的权利。一般的人权不以法律规定为前提，而基本人权必须由宪法规定。[53]宪法规定基本人权的形态各异。有的在原则上确认基本人权，并以公民的基本权利表现基本人权的具体内容。如战后的德国、意大利、日本宪法都采取这种表现形式；有的不显人权字样，只规定公民的基本权利以表现基本人权的内容，如美国宪法、中国宪法等；有的原则上确认基本人权，以其他法律来对基本人权具体化，如法国宪法等。基本人权还具有原则性、派生性，可以推导或派生出许多其他的具体人权。基本人权原则是资本主义宪法与社会主义的共有原则，贯穿宪法的始终。[54]
从结构的角度说，各国宪法千差万别，五花八门，但“国家的根本制度和人民的基本权利义务”[55]是宪法的基本内容。毋庸置疑，宪法关于公民的基本权利义务的规定就是基本人权原则的直接反映。从国家制度的层面来说，宪法所确立的民主制度也是为保障人权而设立。《人权宣言》明确指出：凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。李步云先生认为：“宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度的主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛人权为目的的一种政治制度。”[56]实现和保障人权是宪政国家中国家机构的任务。立法机构通过立法、行政、司法机构通过适用法律来实现和保障人权。江泽民在中共十五大政治报告中指出：“领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[57]国家机构的组织与活动原则必须符合实现和保障人权要求。从这个意义说，民主集中制原则要服从和服务于基本人权原则。
3、法治原则决定民主集中制原则
1999年3月15日，九届人大二次会议对我国现行宪法进行修正，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。（第13修正案）正式将法治原则写入宪法。法治是什么？《牛津法律大辞典》认为法治是“一个无比重要的，但未被定义，也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构，立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如：正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”[58]20世纪90年代以来，我国法学界有大量的有关法治的论著问世，虽至今尚未形成一致的认识，但一般认为，法治原则是宪法的基本原则，它对广大公民、企事业组织、社会团体和国家机关、政党、武装力量是普遍适用的。法治的精髓是保障公民的权利与规制政府的权力。[59]俄国法学家拉札列夫认为：“法治国家的重要特征之一是对个人权利与自由的现实保证。人权是法治国家的精髓，也是社会整体发展的因素之一。” [60]美国法学家博登海默认为：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。[61]《牛津法律大辞典》在“法治”条下如是说：“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护大量的、平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。它不是强调政府要维护和执行法律及秩序；而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适用本身利益的法律。”[62]宪法恰恰就是为保障权利和限制权力而存在的。何华辉先生认为：社会主义国家体现法治原则的宪法规范集中表现为两个方面。一是人民的立法权，二是严格的依法办事。社会主义宪法一般都规定一切权力属于人民，由人民代表机关代表人民行使国家权力；它们还规定最高的人民代表机关享有立法权。宪法规范所体现的人民立法权十分明显，社会主义国家宪法通常都规定整个国家机关体系的组织与活动原则，其中包括各国家机关的权限范围以及它们相互关系的准则；同时还规定公民的基本权利以及国家机关保障这些权利使之得以实行的职责，公民行使这些权利应该遵守的准则。社会主义宪法一般都宣布宪法是国家的根本法，它具有最高的法律效力，为一切国家机关和全体公民的最高行为准则。宪法规范所体现的依法办事的精神也十分明显。[63]也就是说，在社会主义宪法中，国家机构的组织与活动原则，公民的基本权利的规定及保障等均是法治原则的体现。
因此，相对于人民主权、基本人权和法治等宪法的基本原则来说，民主集中制原则只是宪法的局部的、具体的原则。它服从和服务于宪法的基本原则，被宪法的基本原则所决定。
（四）民主集中制原则不是所有国家机关的组织与活动原则
我国的国家机关包括国家权力机关（人民代表大会及常务委员会）、国家主席、军事机关、行政机关、司法机关（人民法院、人民检察院）等。如果将所有的国家机关的组织与活动原则都视为民主集中制，不仅在理论上牵强，而且在实践中有害。
国家主席是我国的国家元首，是个人组成的国家机关。如果一定要认定全国人民代表大会选举国家主席是民主集中制的体现的话，那么国家主席行使国家元首权的活动无论如何与民主集中制无关。实际上我国国家主席的产生和职权行使同议会共和制资本主义国家元首相比较并无大的不同。
我国的军事机关实行的是首长负责制。宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”。军队是高度集中的武装集团，国家军事机关的建设必须更多地体现在对军队集中、统一的要求，而不是民主的要求。到今天为止，世界上从未出现过一支官长全部由选举产生，命令根据多数士兵意见下达的军队。所以军事机关不能按民主集中制原则活动。
人民法院是我国的司法机关，是国家的最终裁判机关，担负着维护法律正确实施的重任。按照我国现行宪法和人民法院组织法的规定，人民法院的确是按照民主集中制原则组织和活动的。具体表现为：1、负责：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”（宪法第128条）2、选举与任免：“最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免。”（人民法院组织法第35条）“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。”3、报告工作：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。“（人民法院组织法第17条）4、审判委员会制度：”各级人民法院设立审判委员会实行民主集中制。“（人民法院组织法第11条）按照这种模式运作的人民法院，现在已经不适应形势发展的需要，尤其是不适应法治国家建设对司法公正的呼唤。[64]具体说来：
首先，是法官还是法院对法律负责。法官是什么？法官是“对其职责是裁决纠纷和其他提交给法院决定的事情的人的总称。”[65]在英美法系国家，法官对公平、正义负责；在大陆法系国家，法官对法律负责。在我国，按照民主集中制的原则，实际上是法院负责。尽管判决以法官的名义做出，但法官并不总是对案件的判决起决定性的作用。
其次，法官和法院是对法律负责还是对人大负责。在英国，法官“被女王所任命，付给一个固定的俸禄，但他们不是皇室的臣仆，不受女王和其他大臣们、政府机构或议会的控制和指挥。他们是完全独立的。在美国情况也是如此，司法独立于政治干涉和压力被认为是根本”[66].在我国，除最高人民法院对全国人大和全国大常委会负责之外，地方各级人民法院要对产生它的地方人大负责。这就产生了一个现实的风险，即当地方人大的行为不合法时，地方人民法院及其法官是向法律负责还是向地方人大负责。在实践中，地方人民法院往往选择了后者，法律让位于权力。
第三，人民法院如何对人民代表大会负责。在宪法实践中，人民法院对人民代表大会负责的习惯做法是人民法院院长代表人民法院对人民代表大会报告工作。近年来，随着司法腐败的严重和人大代表参政、议政水平的提高，出现了人民法院的工作报告未获人民代表大会通过的情况。也就是说，人民代表大会对人民法院不信任。出现这种情况，是法院总辞职，还是人民代表大会解散法院？显然都不合适。实际上，工作报告没有被通过的人民法院仍然存在，而且照样行使职权，只是对少数院长的工作调整了事。为了解决这一问题，最高人民法院2001年11月6日颁行了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定》（试行）。这样，实际上就把人民法院对人大负责制度变成了人民法院院长对人大的负责制，这不仅对法院院长不公平，而且有违宪法原意。
近年来，地方人大对法院开始进行个案监督，这被认为是法院对人大负责的好形式。但人们常有这样的疑问：难道人大比专事审判的法院在审判工作上更为专业？实际上，个案监督在不少地方已经成为干预司法的一个堂而皇之的理由。
所以，为了建设法治国家，为了司法公正，人民法院不能实行民主集中制。法院和法官只对法律负责。
综上所述，民主集中制原则不是我国国家主席、军事机关等国家机关的活动原则，不应该是人民法院的组织与活动原则。
民主集中制不是宪法的基本原则不是对民主集中制的否定。从宪法意义上说，人民代表大会作为会议式的国家机关仍然体现民主集中制原则。即人民按自己的意志选举人民代表，人民代表集中讨论议决国家大事，制定法律，选举国家机构。人民选举代表的过程是一个民主的过程，而以少数服从多数的形式议决国家大事，制定法律、选举国家机构的过程就是集中的过程。所以，从本质上说，民主集中制就是社会主义民主，是民主在社会主义条件下的新提法。
在当前，准确地把握经典作家的民主集中制思想的原意，正确认识民主集中制的法律内涵，有助于突破法治建设中的理论瓶颈，为宪法的进一步完善，宪法的监督实施，司法公正与司法改革奠定理论前提。
注释：
[①] 以至于有的学者撰文《无所谓合宪不合宪——论民主集中制与违宪审查制的矛盾及解决》，洪世宏 文，载《中外法学》2000年第5期。
[②] 《共产主义运动国际章程汇编》，第91页，河南人民出版社，1983年版。
[③] 《列宁全集》，第二版，第21卷，第405页，人民出版社。
[④] 《列宁选集》，第4卷，第311-312页，人民出版社，1972年版。
[⑤] 《列宁选集》，第1卷，第482页，人民出版社，1972年版。
[⑥] 《列宁选集》，第4卷，第24页。
[⑦] 参见 何华辉《比较宪法学》，第96页。武汉大学出版社，1988年版。何先生认为：“马克思和恩格斯在总结英国宪章派、法国布朗基四季社、德国正义者同盟经验的基础上，提出按民主集中制原则建立共产主义者同盟”。
[⑧] 参见《马克思恩格斯全集》，第4卷，第572-575页。
[⑨] 《共产党宣言》单行本，第36页，人民出版社，1964年版。
[⑩] 《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137-138页，人民出版社，1972年版。
[11] 《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137页。
[12] 学术界的一般认识正好相反。何华辉先生认为：“这个由代表大会通过的章程进一步体现了民主集中制的组织原则”。《比较宪法学》，第96-97页。林举岱先生认为“章程还强调民主集中制的原则，规定国际的最高机关是每年召开一次的全协会工人代表大会。大会产生协会的总委员会”。林举岱主编《世界近代史》，第 435页，上海人民出版社，1982年版。
[13] 《列宁选集》，第2卷，第519-520页，人民出版社，1972年版。
[14] 《列宁选集》，第2卷，第520页。
[15] 《列宁全集》，第2版，第24卷，第238页。
[16] 《列宁全集》，第2版，第46卷，第379页。
[17] 《列宁全集》，第2版，第25卷，第73页。
[18] 《列宁全集》，第2版，第27卷，第257页。
[19] 参见《宪法词典》，第124页，吉林人民出版社，1988年版。
[20] 关于这一问题，我将另文论述。蔡定剑认为，54年以后“民主集中制被普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为强调加强纪律的一种手段”。蔡定剑著《中国人民代表大会制度》，第86-87页，法律出版社，1998年8月修订版。
[21] 《毛泽东选集》，第2卷，第354页，人民出版社，1966年版。
[22] 《毛泽东选集》，第2卷，第637-638页。
[23] 《毛泽东选集》，第3卷，第1006页。
[24] 《宪法学》，第189页，群众出版社，1983年版。
[25] 《中国宪法教程》，第168页，中国人民大学出版社，1988年版。
[26] 《宪法学》，第27页，北京大学出版社，1994年版。
[27] 《宪法与民主制度》，第55页，湖北人民出版社，1982年版。
[28] 参见 马克思《法兰西内战》单行本，第58页，人民出版社，1964年版。
[29] 《法兰西内战》，第55页。
[30] （法）阿尔蒂尔·阿尔努《巴黎公社人民和议会史》中译本，第187页，中国社会科学出版社，1981年版。
[31] 《巴黎公社人民和议会史》，第181页。
[32] 《巴黎公社人民和议会史》，第185页。
[33] 《巴黎公社人民和议会史》，第348页。
[34] 《巴黎公社人民和议会史》，第142页。
[35] 参见 法国 卢梭《社会契约论》中译本，第87-88页，商务印书馆，1982年版。
[36] 《巴黎公社人民和议会史》，第165页。
[37] 《巴黎公社人民和议会史》，第164页。
[38] 《巴黎公社人民和议会史》，第186页。
[39] 《巴黎公社人民和议会史》，第187页。
[40] 《巴黎公社人民和议会史》，第187页。
[41] 《法兰西内战》，第141页。
[42] 《列宁全集》第2版，第34卷，第67页，人民出版社。
[43] 参见 龚廷泰《列宁法律思想研究》，第172-177页。南京师范大学出版社，2000年12月版。
[44] 在我国，几乎每一部宪法学教材或系统的宪法学专著都涉及宪法的基本原则问题。张庆福先生是以一节内容专门阐述“宪法基本原则的概念”的第一人。他主编的《宪法学基本理论》也是第一部讲宪法基本原则而没有讲民主集中制原则的专著。参见张庆福主编《宪法学基本理论》第七章，社会科学文献出版社，1994年3 月版。
[45] 李龙《宪法基础理论》，第126页，武汉大学出版社，1999年版。
[46] 何华辉《比较宪法学》，第44页。
[47] 参见王世杰、钱瑞升《比较宪法》第43页，中国政法大学出版社，1997年版。“这种学说，法国自1789年大革命以来，并尝屡次以文宣示。1789年人权宣言的第3条说：‘主权全体，根本的属于国民；任何团体或个人，不得行使未经国民赋予的职权’。1791年宪法则云：‘主权是唯一的，不可分的，不可割让的，不受限制的。主权属于国民。’以后法国宪法，屡有此类的宣示；其他各国宪法亦往往设有此种规定，吾国亦非例外”。
龚祥瑞先生认为：“国家主权属于人民，这一条几乎已成为举世各国宪法的通则。美国宪法在其序言中也开宗明义写道：‘我们美国人民为美国制定并确定了这部宪法。’即使以天皇为国家象征的日本国宪法第一条也规定：天皇的地位‘基于主权所存在之日本国民’。”参见《比较宪法与行政法》第57页，法律出版社，1985年版。
[48] 龚祥瑞《比较宪法与行政法》，第58页。
[49] 何华辉《比较宪法学》，第58页。
[50] 王世杰、钱端升《比较宪法》，第44页。
[51] 张庆福《宪法学基本理论》，第133页。
[52] 目前国内外学术界并未给出一个大家都接受的人权定义。国外学者有关人权的观念可参阅：（1）沈宗灵《第二次世界大战后西方人权学说的演变》，载《当代中国人权论》第125页，当代中国出版社，1993年版。（2）（英）米尔思《人的权利与人的多样性》，中译本，第3页，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社，1995年版。（3）（美）路易斯·亨金《人权概念的普遍性》，载《中外法学》，1993年第4期。
国内学者有关人权的观念可参阅：（1）何华辉《比较宪法学》；（2）董云虎等《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1990年版。（3）韩德培、李龙等《人权的理论与实践》，武汉大学出版社，1995年版。（4）孙国华《人权：走向自由的标尺》，山东人民出版社，1993年版。（5）胡锦光、韩大元《当代人权保障制度》，中国政法大学出版社，1993年版。（6）郑杭生《人权新论》，中国青年出版社，1993年版。（7）夏勇《走向权利的时代》，中国政法大学出版社，1995年版。（8）罗中立、万其刚、刘松山《人权与法制》，北京大学出版社，2001年版。（9）公丕祥《权利现象的逻辑》，山东人民出版社，2002年版。
[53] 美国学者爱德华·s·科尔认为：“个人权利，既然它仍高于宪法，先于宪法而存在，宪法中对个人权利的罗列并不给予其任何权威，而只是一种保障。换句话说，并不是因为宪法提到这些权利它们才是基本的，相反，它们是基本权利，所以才写在宪法中。”《密西根法律评论》，第247期，第247－248页。转引自，李步云主编《宪法比较研究》，第129页，法律出版社，1998年版。
[54] 前苏联学者法尔别洛夫认为：“宪法是规定国家政治形式、国家机关体制、国家机关成立和活动的程序，以及公民基本权利和义务的根本法。”参见库德里亚夫果夫等著，刘向文译《苏联宪法讲话》，第1页，群众出版社，1983年版。
何华辉教授在他的《比较宪法学》中列举了加拿大学者柯里、美国学者特里索利尼、日本学者小林直树等10位外国学者的宪法定义“他们所阐述的宪法关于国家机关体系的组织与活动原则，公民的基本权利与自由，以及宪法在国家法律体系中的根本法地位，把宪法的形式显得十分清晰。”参见何华辉《比较宪法学》，第11 －15页。
中国台湾宪法学家林纪东认为：“宪法者，规定国家之基本组织、人民之权利义务，及基本国策之根本法也。”林纪东《民国宪法释论》，第1页，台湾明文印刷厂，1981年出版。
[55] 李步云主编《宪法比较研究》，第23页，法律出版社，1998年版。
[56] 李步云《宪政与中国》，载《宪法比较研究文集》（2）第2页，中国民主与法制出版社，1993年版。
[57] 江泽民《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪──在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，第33页，人民出版社，1997年版。
[58] 《牛津法律大辞典》，中译本，第790页，光明日报出版社，1988年版。
[59] 关于这一问题，童之伟教授创立了权利与权力关系的“法权”之说。参见《论法理学的更新》，载《法学研究》1998年第6期；《再论法理学的更新》载《法学研究》，1999年第2期；《权利本位说再评议》，载《中国法学》，2000年第6期；《法权中心的猜想与证明──兼答刘旺洪教授》，载《中国法学》， 2001年第6期；《法权中心说补论》，载《法学研究》，2002年第1期。他与刘旺洪教授的论争，更是将权利与权力关系的研究推到了新起点。
[60] b·b拉扎列夫主编《法与国家的一般理论》，中译本，第349页，法律出版社，1999年版。
[61] 博登海默《法理学──法律哲学与法律方法》，中译本，第358页，中国政法大学出版社，1999年版。
[62] 《牛津法律大辞典》，中译本，第790页。
[63] 参见何华辉《比较宪法学》，第80页。
[64] 近年来，随着建设社会主义法治国家理念的确立，全国人大常委会、最高人民法院、法学界多次召开高规格的司法公正研讨会，产生了一大批研究成果。
敬爱的党组织:
每一个政党都要采取一定在形式把它的成员组织起来，以完成政党的历史使命和各个时期的具体目标与任务，这就形成了政党的组织原则。中国共产党的组织原则是民主集中制，这既是党的根本组织原则和领导制度，也是群众路线在党的生活中的运用。
民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，是我们党科学性的体现，已被历史和现实证明，是科学合理的、有效的制度。而历史的经验同样证明如果共产党不坚持民主集中制原则，它必定会走许多弯路，更严重地说，可能会导致一个政权的倒塌，一个政党的兴衰成败。我们的“老大哥”苏联的惨痛教训可谓是前车之鉴。列宁领导期间，苏联共产党坚持贯彻民主集中制原则，苏联在列宁的领导下稳步前进，即使被帝国主义的围追堵截，沙俄灭亡后的百废待兴下，苏联的综合国力还是稳步前进，全国人民万众一心，既赢得了苏联第一次卫国战争的胜利；斯大林领导期间，苏联共产党在民主集中制的贯彻执行中就打了折扣，坚持集中制，但抛弃了民主制。全国上下唯斯大林是瞻，个人崇拜在全国蔓延。虽然这个时期苏联也取得了巨大成就，但我们不得不承认，苏联也走了许多弯路，“大清洗运动”，高度集中的经济发展模式等等，都为苏联的解体植入祸根。虽然苏联后几任的领导人做过诸多改革，但直至苏联最后一任总统———戈尔巴乔夫，仍然没能把党的根本组织原则改正过来。戈尔巴乔夫在其任上大力推行民主制，而放松集中制的建设，最后苏联在戈尔巴乔夫的民主下走向走崩瓦解。
在我国的党史上也存在民主集中制问题上的失败教训，在新民主主义革命初期，陈独秀、王明、在推行错误路线的同时，都是违的民主集中制原则的。他们在党内大搞封建家长制、个人**，给中国革命带来了严重的损失。从遵义会议到新中国成立的最初几年，党中央和同志认真总结历史的经验教训，较好地支持民主集中制原则，保证了新民主主义革命和社会主义革命的胜利。但从20世纪50年代末期起，党的民主集中制遭到严重破坏，使党和国家陷入巨大灾难中。党的十届三中全会以来，中国共产党又花大力气正本清源，拨乱反正，在恢复和建立健全民主集中制方面做了大量工作，使党内政治生活日益正常，为不断开创社会主义现代化新局面提供了组织上的保证。
诸多历史经验教训告诉我们必须全面坚持民主集中制原则不动摇，它关系我们党的生死存亡，关系我们党在中国的执政地位的巩固，因此民主集中制原则是我们必须得毫无折扣地执行的重要原则。
关键词：民主集中制；能力素质；集体领导
中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）34-0227-02
胡主席在“七一”讲话中指出：“在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化”。按照民主集中制原则加强党委班子建设虽然是一个老课题，但随着形势的变化，也是个常议常新的课题。推进党的制度建设，要坚持以为根本、以民主集中制为核心，坚持和完善党的领导制度，改革和完善党的领导方式和执政方式，发展党内民主，积极稳妥推进党务公开，保障党员主体地位和民利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，保障党的团结统一，增强党的创造活力，坚决克服违反民主集中制原则的个人独断专行和软弱涣散现象。
一、要进一步增强贯彻民主集中制的政治责任感
民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度。坚持和贯彻民主集中制，是保持党的先进性，贯彻落实科学发展观的根本要求。在新的历史条件下，国际国内形势更加错综复杂，西方敌对势力伺机对中国进行渗透破坏，国内社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化，市场经济的负面效应渗透到党内政治生活，都给各级党委坚持民主集中制带来一定冲击，致使少数党委班子成员民主集中制意识有所淡化。随着新时期国家建设战略政策的不断调整，经济风险不断加大，领导工作面临着更加复杂的局面，各级党委决策的范围难度加大，把关定向的任务更重，对各级党委依靠民主集中制进行民主决策、科学决策提出了更高的标准和要求。随着干部队伍年轻化节奏的加快，部分党委成员缺乏系统的民主集中制知识的学习教育，经历单一，在参与集中领导过程中，不善于依靠民主集中制规范约束自己的言行。贯彻民主集中制是各级党委建设的核心问题，也是党委建设的基本要求。新形势下各级党委要以高度的政治责任感、强烈的创新精神和科学态度，按照科学发展观的要求，自觉把民主集中制原则贯穿到各级党委班子建设始终。一是要把贯彻民主集中制作为一项政治任务和政治要求。加大教育和培训力度，尤其要抓好党委正副书记和新进班子成员的培训，不断提高贯彻执行民主集中制的自觉性、坚定性和一贯性。二是要严格落实民主集中制的各项制度。同志反复强调，全党同志都要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，认真学习制度，严格执行制度，自觉维护制度。因此，要不断强化法规意识，严格落实“四个服从”、党委议事规则等，加强对各项制度执行情况的检查监督，真正做到有章必循、执章必严、违章必究，形成靠制度建党、按制度办事、用制度管人的良好风气。三是要把“班子”尤其是正副书记选准配强。把那些思想觉悟和理论水平高、组织协调能力和服从意识强，作风扎实和公道正派的同志选拔到领导班子中来，使落实民主集中制从组织上得到保证。
二、要切实掌握贯彻民主集中制的本领
“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字方针，是对马克思主义民主集中制理论的新发展，抓住了贯彻落实民主集中制的主要关节点，是规范新时期党委领导工作的新的行为准则。因此，各级党委必须自觉地运用“十六字”方针规范党委领导工作，努力掌握贯彻民主集中制的本领，不断提高集体领导的质量。具体地讲，就是要进一步强化集体领导观念，正确处理民主与集中的关系，认真落实党委统一的集体领导下的首长分工负责制，最大限度地增强集体领导功能、提高领导工作效能。
1.把握基本原则，增强集体领导意识。集体领导党的领导的最高准则，是民主集中制的精髓。加强集体领导，关键是要把握以下基本原则：把握重大问题必须由党委集体讨论的原则。党委成员特别是正副书记，一定要强化重大问题必须由党委集体讨论决定的意识，凡涉及到经济、社会建设的重大问题，都要列入党委议事日程，不能盲目决策、随意决策，更不准个人说了算。把握党委成员在党内生活中一律平等的原则。在党委内部，不管职务高低、资历深浅、经验多少、年龄大小，都是平等的一员，书记与委员都是平等的同志关系。每个党委成员必须把自己置于党委的集体领导和监督之下，任何人都没有超越集体领导之上的特权。正副书记在主持党委讨论问题时，要淡化首长意识、权力意识、命令意识，防止把“班长”当家长，把“一票权”当拍板权。党委成员要自觉增强参与意识、责任意识、民主意识，积极而正确地行使自己的民利。把握党的会议决定重大问题只能实行少数服从多数的原则。多数委员不同意不能硬性通过。当常委会意见难统一时，要继续调查论证，征求多方意见，反复协商沟通，下次再议。在条件允许的情况下，必要时也可以提交全委会，按照少数服从多数的原则表决通过。把握对党委形成的决议必须坚决执行的原则。党委成员必须维护党委决议的权威性和严肃性，坚决服从党委的决定，自觉执行党委的决议。
2.掌握科学方法，正确实施民主和集中。认真搞好个别酝酿。个别酝酿主要是对重大问题、敏感问题、有争议的问题进行酝酿，通过平等、真诚的思想交流和互相沟通，寻求共识，为“会议决定”作好准备；个别酝酿不只是正副书记之间的酝酿，还包括书记与委员、委员与委员之间的酝酿；个别酝酿不能搞“变相授意”、“私下交易”等小动作。正副书记要有良好的民主作风，注意广开言路，引导党委成员确立全局观念、参与意识和主人翁精神，启发大家敢讲话化、讲真话、讲心里话；在主持会议讨论问题时，应注意听取不同意见，不要先定调子，不要急于表态，不要堵塞言路。要注重探索并创新民主形式。常委会对一些保密性不强的议题，可以吸收相关部门人员列席，直接听取他们的意见；对人事等敏感问题、会议难以展开讨论时，可采取无记名投票的方式表决；如果条件允许，对有些重大问题也可以通过全委会的形式讨论通过；重大投资立项应尽量让群众和监督部门参与，真正使民主集中的过程变成统一意志的过程、增强凝聚力的过程、调动积极性的过程。
3.严格实行集体领导和个人分工负责制，确保决议落到实处。一方面，要充分调动副职和部门的积极性。正职对副职和部门领导要做到信任、放手、撑腰、鼓劲，相信他们的基本觉悟和能力，让他们有职有权放开手脚去干，积极帮助他们解决工作中的难题，及时给予表扬鼓励。副职和部门领导对正职也要做到服从、主动、支持、维护，尊重和服从正职的领导，积极主动地协助正职开展工作，多替正职分忧，维护正职的威信。另一方面，要加强对决议执行中的全面监督。正职在实施决策过程中，应及时向党委报告，党委对正职执行党委决议的情况要进行监督检查，协调关系，跟踪问效，发现问题及时解决。
三、要注意提高贯彻民主集中制的能力素质水平
集体领导原则能否得到有效落实，关键取决于党委成员特别是正副书记的素质。因此，抓民主集中制的贯彻落实，必须强根固本，从源头上抓起，着力提高班子成员尤其是正副书记的综合素质。当前，尤其是在以下几个方面下工夫：
1.不断提高理性思维层次。坚持把理论学习作为第一任务，不断提高观察分析处理新形势下经济、社会建设复杂问题的能力。当前和今后一个时期要特别重视学习领会胡主席“七一”重要讲话精神，联系实际，分析新的形势对党的建设带来的影响，按照科学发展观的要求，研究新的对策和办法。要把民主集中制学习教育作为必修课，切实掌握民主集中制的精神实质、科学内涵和基本知识和基本要求。通过学习，确实以新的思维、新的视角，充分认识加强党委班子建设的重要意义，增强紧迫感、责任感，努力提高党建理论水平和实际工作能力。
把握民主集中制原则 抓住“五个环节”提高领导干部决策水平决策是领导干部工作的核心和基础，正确进行决策，是各级领导的职责，民主决策则是作出正确决策的生命线。民主集中制是我党根本的领导制度和组织制度，是保证决策科学、合理、有效的制度。党的十六大报告指出，要“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制
作出决定。领导干部要提高个别酝酿的本领，必须切实把握好三个原则：一是求全面忌片面。在确定了酝酿事项后，就要掌握它的全面情况，了解它的发展过程，做到准备充分，言之有物。二是求深入忌飘浮。对酝酿的议题，要善于“一杆子插到底”，深入到议题的源头和矛盾的症结处，切忌蜻蜓点水、浅尝辄止。三是求科学忌随意。要通过对酝酿议题所涉及的具体事物和具体问题进行理性思考和科学论证，做到既有的放矢又不失偏颇。这样才能实现真正意义上的个别酝酿，确保酝酿的质量和效果。 四、会议集中作决断。会议决定是党委集体决策的实现形式和必经程序，是通过充分的民主和正确的集中后实现党委集体领导作出决策的时机，直接关系到决策的正确与否和质量高低，也是决策民主化、科学化和规范化的关键环节。只有坚持会议决定，才能保证党委决策的合法性和正确性，才能体现民主集中制中少数服从多数的原则。通过会议决定，一方面有利于提高决策的正确性，如果说一个人的深思熟虑有助于正确决策，那么，几个人、更多的人的深思熟虑更有利于正确决策，在多数情况下，多数人的意见更为正确，少数服从多数无疑有利于提高决策的正确性和科学性。另一方面有利于领导作用的发挥。领导不仅是做出决策，更要推动决策的执行。实践证明，少数服从多数，有利于政令畅通。多数人赞成的决策，执行顺利，效果也会更好。在会议决定中，党委书记作为“一班人”的班长是会议的主持者，对形成正确决策负有重要责任。对此，“班长”在会议决定过程中必须体现出高度的党性修养，努力做到沉着冷静，宽容大度，有强烈的民主意识、坚定的组织观念和调动积极因素、循循善诱的领导艺术。当“班长”对决策的议题胸有成竹或轻车熟路时，切忌过分自信而抢先表态、急于定调，要善于启发每个班子成员开动脑筋想问题，让大家充分发表意见，以完善自己的意见，形成集体决策，以便使决定的事项更加符合客观实际；当会议决定出现“冷场”时，切忌急躁、盲动，匆忙表决，要善于抛砖引玉、开阔思路，使会议讨论由浅入深，逐步引向深入；大家对议题各执己见、争论不休，或提出与自己不同的意见时，切忌不冷静，打断别人的发言，大讲自己的观点，要善于择机休会，深入交换意见，待下一次会议决定时，从中发掘合理的成分，善于将“议”中所闪现的思想火花和意见精华给予充分肯定和吸纳，以充实正确的意见。班子的其它成员在会议决定时，要有全局观念，自觉地站在党委工作大局上提意见、谈看法，不能只讲分管工作重要，更不能搞本位主义。这样，会议决定所要作出的决策就会随着决策时机的准确把握而顺利作出。 五、加强监督作保障。加强监督是集体议事和决策机制的执行保证。要保证领导集体议事和决策规则的顺利执行、作出的决策科学民主，还必须加强监督。合理地公开重大问题决策的过程与结果，扩大对议事过程和结果的知情范围，接受群众、班子内部和上级领导的及时监督，对决策有着很好的预防和矫正功能，一旦决策过程在哪道程序违规，或者决策出现错误、潜在弊端，还有机会及时发现和纠正。对一个问题的决策，随时可能掺合领导成员个人的道德风险，就是完全出于公心，也难免发生错误，多几道监督关口，可以减少决策失误，提高领导干部科学决策的水平。为此，一要扩大群众监督。领导集体议事的重大问题的范围、形式、程序、决策的结果必须在单位内部公开，自觉接受群众监督。重大问题决策让群众知情，是把群众监督从抽象监督变为具体监督的前提，如果有哪个重大问题没有实行集体议事和决策，群众就可以质疑，或者向上级部门反映。无时不在、无时不有的群众监督，有利于督促领导集体严格按规定程序决策。干部选任是一个较敏感的问题，也是群众关心的问题。近年来，我县在干部的选任决策上，严格按照党政领导干部选拔任用的原则、条件和民主推荐、组织考察、个别酝酿、讨论决定的任用程序办事，将决策的形式、范围和结果及时向群众公开，特别是严格实行了任前公示制，扩大了群众监督的范围，社会反响良好。同时，还加大了公开选拔和竞争上岗的工作力度，形成了较好的用人机制和风气。二要完善班子内部监督。班子成员对每一道议事程序的要求不清楚，对所“议”的事项情况了解不透，议事时就只能被动地例行公事，无法有效地行使作为领导集体一员的参与权、选择权和监督权。完善班子内部监督关键是做到两个公开，即议事程序和议事材料向班子成员公开。这样，决策一旦违规，班子成员可以提出反对意见，反对也才有制度依据，在具体的某一决策中才能比较优劣、发现问题、有的放矢地讨论问题，对解决问题的方案作出主动抉择，集体议事的机制才能达到集思广益，提高决策的科学性。三要强化上级监督。上级领导的监督是权威性的监督，监督的重点是集体议事和决策程序的执行情况。上级一旦发现下级重大问题不按规定进行集体议事和会议表决就做出决定的，要立即纠正。通过上级部门的有力监督，能促使基层领导集体的决策权力运行纳入程序规范的轨道。
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「关键词民主集中制原则，马克思恩格斯列宁，巴黎公社，议行合一，基本原则
长期以来，我国宪法学界对民主集中制原则有诸多错误认识。其一是误把民主集中制原则当成宪法的基本原则；其二是误认为马克思恩格斯倡导民主集中制原则；其三是混淆议行合一制与民主集中制。这些错误认识不仅滞碍了宪法学，甚至也影响到宪法的权威。[①]因此，正确认识民主集中制原则，归民主集中制原则在宪法中的应有之位，就显得十分重要。
一、“民主集中制”的由来
（一）“民主集中制”首先是作为列宁主义政党的组织与活动原则而出现的。
首先正式将民主集中制原则作为无产阶级政党组织与活动原则的是列宁领导的第三国际。共产国际章程第5条明确规定：“共产国际及其支部是按民主集中制建立起来的。民主集中制的基本原则是：1、党的各级领导机关，无论基层机关或最高机关都由选举产生（由全体党员大会、代表会议、代表大会和国际代表大会选举）；2、党的机关定期向自己的选举人报告工作；3、上级党机关的决议，下级必须服从，保持严格的党的纪律，共产国际及其机关以及党的中央机关的决议必须立即执行”。[②]第3条的规定，明显有别于第一国际章程，集中色彩较浓。这反映了列宁的党建思想。早在1905年，列宁为了克服党内的小组习气，统一社会民主工党的意志，就主张在社会民主工党内实行民主集中制。“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党内集中，我们主张民主集中制”。[③]在《加入共产国际的条件》一文中，列宁提出了加入共产国际的19项条件，其中第13项要求：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。在目前激烈的国内战争时代，共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行象军事纪律那样铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。”[④]因此，列宁将民主集中制原则作为无产阶级政党的组织与活动原则主要基于两个原因：一是为了克服俄国社会民主工党内的小组习气，统一党的意志。1904年，列宁在《进一步，退两步》一文中说：“为了保证党内团结，为了保证党的工作的集中化，还需要有组织上的统一，而这种统一在一个多少超出了家庭式的小组范围的党里面，如果没有正式规定的，没有少数服从多数的原则，没有部分服从整体的原则，那简直是不可想象的”。[⑤]二是共产国际建立之初，苏俄处于内战状态，党的中心任务是赢得战争，巩固新生的苏维埃政权。1919年7月，列宁在代表俄共（布）中央委员会致党组织的信中号召：“首先而且主要是全体共产党员、全体同情分子、全体正直的工农、全体苏维埃工作人员，应按战时要求紧张起来，把自己的工作、努力和关心尽量用来解决直接的战争任务，……。所有机关的全部工作都要适应于战争，按战时要求加以改造”。[⑥]战争需要高度集中统一领导。所以列宁所提出的俄国社会民主工党（后布尔什维克）和共产国际的民主集中制原则是特殊条件下的党的组织与活动原则。
（二）马克思恩格斯从未提出过“民主集中制”原则
国内许多学者误以为民主集中制是马克思恩格斯倡导的，甚至最严谨的学者也认为马克思在指导正义者同盟改建为共产主义者同盟时，实际提出了民主集中制原则。[⑦]实际上马克思在指导共产主义者同盟的改造过程中，从未提及“民主集中制”或“集中制”。马克思更多强调的是组织内部的民主。因为无论是正义者同盟，还是布朗基四季社，都是主张以少数人的密谋来建立民主共和国的组织。把这样的组织改建为无产阶级政党，必须加强其民主建设。1847年6月，体现马克思恩格斯思想的《共产主义同盟章程》规定：全盟代表大会是全盟的立法机关，中央委员会是全盟的权力执行机关，中央委员会要向代表大会报告工作；代表大会代表、中央委员会委员以及各区部、支部的领导人均由民主选举产生，如果领导人不适宜，可以随时撤换。[⑧]在马克思为共产主义者同盟起草的《共产党宣言》中，明确宣布：“共产党不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。他们不提出任何特殊的原则，用以塑造无产阶级的运动”。[⑨]1864年，第一国际成立后，委托马克思起草《国际工人协会成立宣言》和《协会临时章程》。1871年9月底至10月，马克思和恩格斯参照国际所有各次代表大会以及伦敦代表会议的决议重新修订章程和组织条例，删除了章程和条例中已经失效的提法，准备了新版文本。这就是我们今天所见的《国际工人协会共同章程》。章程第3条规定“每年召开由协会各分部选派代表组成的全协会工人代表大会。代表大会宣布工人阶级的共同愿望，采取使国际协会顺利进行活动的必要办法，并任命协会的总委员会。”很明显，这一条规定的是民主选举，而非集中。那么总委员会是否是集中的机关呢？答案也是否定的。章程第6条规定“总委员会是沟通协会各种全国性组织和地方性组织之间联系的国际机关，它应该使一国工人能经常知悉其他各国工人阶级运动的情况，使欧洲各国中的社会状况调查工作能同时并在共同领导下进行。……在一切适当场合，总委员会应主动向各种全国性团体或地方性团体提出建议。为了加强联系，总委员会发表定期报告”。[⑩]实际上，马克思开篇就对制定章程的精神作了明确的表述，这种精神，不是民主集中制，更不是片面的集中。马克思写道“协会认为：没有无义务的权利，也没有无权利的义务。根据这种精神，定出章程如下：……”。[??]马克思在这里强调的是权利与义务的一致性原则，而不是其他。即使我们不能据此认定国际工人协会的组织与活动原则是权利与义务的一致性原则，但也无法得出国际工人协会是按照民主集中制原则组织起来的。[??]马克思恩格斯的真实意图不是按照民主集中制原则来建立无产阶级的政党，而是将国际建成协调各国工人运动的中心。1889年在恩格斯指导下成立的，以马克思主义思想为指导的第二国际也提供了有力的佐证。第二国际不仅没有提及任何意义上的民主集中制，甚至连象第一国际总委员会那样的机构都没有成立。如果民主集中制是马克思恩格斯所倡导的无产阶级政党的组织与活动原则，那么在马克思恩格斯指导德国党、英国党、法国党、荷兰党，甚至美国工人阶级政党活动的一系列文章与信件中，怎么无法找到哪怕一个“民主集中制”的字样呢？
（三）列宁在什么意义上将“民主集中制”引入国家制度
列宁不仅是将民主集中制作为无产阶级政党组织与活动原则的第一人，也是在理论上将民主集中制原则引入国家制度的第一人。但列宁是从俄国民族民主、民族平等、民族自决等民族问题解决的角度论述民主集中制的。首先，俄国存在着深重的民族压迫。“俄国是以一个民族即以大俄罗斯民族为中心的国家。大俄罗斯民族占据着巨大的整块地区，人口约有七千万。这个民族国家的最大特点是：第一，”异族人“（总计占全国人口多数，即百分之五十七）恰恰是住在边疆地区；第二，这些异族人所受的压迫比他们的各邻国（并且不仅是在欧洲各国）所受的要厉害得多，……。[??]其次，列宁强调民族自决。他的民族自决权理论对后世产生了巨大的影响。列宁说：”正是俄国民族问题的具体的历史特点，才使我们在目前时代承认民族自决权具有特别重要的意义“。[??]那么什么是民族自决权呢？”‘自决权’意味着这样一种民主制度，即在这种制度下不仅有一般的民主，而且特别不能用不民主的方式来决定分离问题的事情。……无产阶级要求的是那种排除用暴力将某一民族强行控制在一国范围内的民主“。[??]再次，列宁主张用民主集中制实现民族平等的联合。列宁说：”我们赞成有分离的权利（但不赞成所有民族的分离！）……我们绝对不宣传分离。总的来说，我们反对分离“。[??]那么怎样解决民族自决权与统一多民族国家的矛盾呢？列宁认为：”一个民主国家必须承认各地区的自治权，……这种自治同民主集中制一点也不矛盾；相反地，一个多民族成分复杂的大国只有通过地区的自治才能够实现真正的民主集中制“。[??]在国家结构形式上，列宁认为社会主义国家应实行单一制，而不应实行联邦制。但是为了俄国的统一，为了国内各民族的平等，列宁认为”与其存在民族不平等，不如建立联邦制，作为实行完全的民主集中制的唯一道路。“[??]
除了从民族自决和建立多民族中央集权国家的角度将民主集中制原则引入国家结构形式之外，列宁并不主张所有的无产阶级国家都实行民主集中制，更没有说过民主集中制原则是社会主义宪法的基本原则。列宁亲自主持制定的人类历史上第一部社会主义宪法——1918年苏俄宪法就没有民主集中制的规定。列宁逝世之初制定的1924年苏联宪法和对后世社会主义宪法产生广泛影响的苏联1936年宪法，也没有民主集中制的规定。所以我们不应把列宁为解决俄国民族问题的特殊做法当成马克思列宁主义的一般原理。
综上所述，民主集中制并不是人们所想象的那样是马克思主义关于无产阶级政党和无产阶级国家组织与活动原则的一般原理。
第一，马克思恩格斯从来没有使用过“民主集中制”这一名词；
第二，马克思恩格斯实际上也没有民主集中制的思想。人们所广泛引用的马克思所指导的共产主义者同盟和第一国际的有关文件并不能说明马克思恩格斯实际主张民主集中制。从根本上说来，他们更关心的是无产阶级政党的民主建设，反对神秘主义，主张权利与义务的一致。马克思逝世后，恩格斯在指导第二国际及各国无产阶级政党的活动中，从未在名和实上按民主集中制原则来要求各无产阶级政党，这也说明了马克思恩格斯并未将民主集中制视为无产阶级政党的组织与活动原则。同样，在马克思恩格斯对未来无产阶级国家篮图的勾画中，也没有涉及到民主集中制。
第三，民主集中制是列宁党建思想的一部分。列宁主张俄国社会民主工党和第三国际要按民主集中制原则组织起来，主要是基于特殊的历史条件。既俄国社会民主工党内存在着严重的分散主义倾向和小组习气。共产国际成立时，俄国又处于内战时期。
第四，列宁将民主集中制原则引入国家制度主要针对俄国特殊的民族问题，不具有普遍意义。列宁也没有将民主集中制原则视为无产阶级国家国家机构的组织与活动原则，更没有上升为宪法的基本原则。1918年苏俄宪法、1924年苏联宪法没有写入民主集中制原则，也充分说明了这一点。
二、民主集中制的应有之义
（一）民主集中制的宪法学内涵
在我国，涉及民主集中制的宪法学方面的著作多得不可胜数，但没有一本真正说清了什么是民主集中制。典型的论述是这样的：民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。是群众路线在党和国家、社会生活中的运用。民主集中制是民主与集中的统一，二者相互依存，互为前提，缺一不可。只有在社会主义国家中，民主集中制才能得到确立和贯彻。坚持这一原则，实现又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅，生动活泼的政治局面。[??]这种论述是新中国成立后对民主集中制原则泛化的表现。[??]
实际上，同志很早就从国家政权的角度准确地论述过民主集中制。早在1937年10月，他在《和英国记者贝特兰的谈话》中就明确指出：“民主和集中之间，并没有不过越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义”。[21]1940年1月，在《新民主主义论》中论述政体时说：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直至乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制”。[22]1945年4月，同志在中共七大的政治报告《论联合政府》中进一步准确地阐释了民主集中制：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。[23]
我们认为，同志在新民主主义革命时期从意义上对民主集中制的论述，确是民主集中制原则的法学定解。概括地说：
第一，民主集中制是“政权组织”、“政权机关”的组织与活动原则；
第二，在民主集中制中，民主是基础。在普选的基础上产生各级人民代表大会，人民代表大会是民意机关、权力机关。人民代表大会决定国家的大政方针，选举政府。这是民主集中制的决定性方面，是基础。
第三，由人民代表大会选举产生的行政机关集中地处理人民代表大会所委托的行政事务，并以此来维护和保障人民的民主。这是民主集中制的集中方面。
第四，民主与集中的关系是统一的，这构成了民主集中制。“民主基础上的集中”指行政机关集中行使的行政权来自人民代表大会的授予，“集中指导下的民主”指通过行政机关的集中统一工作，体现人民的意志，促进和保障民主。切不可将民主集中制理解为一个国家机关的工作作风。
所以从本质上说，民主集中制就是社会主义民主。
（二）议行合一制不是民主集中制
长期以来，我国宪法学界之所以误认为民主集中制原则是社会主义宪法的基本原则，一个很重要的原因是把议行合一制等同于民主集中制，误认为马克思所充分肯定的巴黎公社是按民主集中制原则组织的。如吴家麟主编的《宪法学》认为：“人民代表大会是公社式的政权组织形式，也应当是‘议行合一’的机关。这里所说的人民代表大会制度实行‘议行合一’比起巴黎公社来有所发展”。[24]中国人民大学法律系国家法教研室编著的《中国宪法教程》认为“人民代表大会制就是‘兼管立法和行政’，即‘议行合一’的政权组织形式，它不仅继承了巴黎公社的原则，而且也有所发展”。[25]魏定仁主编的全国自考教材《宪法学》认为：“社会主义国家普遍确认的是权力的统一和民主集中制原则。这个原则由巴黎公社所创建而为后来的社会主义政治制度所充实和具体化”。[26]许崇德、何华辉二先生在所著的《宪法与民主制度》中认为：人民代表大会制度实行议行合一，议行合一是巴黎公社以来无产阶级政权组织与活动的指导原则。[27]
我们认为，巴黎公社实行的是议行合一制度，这种制度与我们今天所描绘的民主集中制并不一致。议行合一制实行的是立法与行政的合一，而民主集中制则不是。
马克思对巴黎无产阶级革命作出了很高的评价，从他在《法兰西内战》中对巴黎公社的论述中，我们可以看出，巴黎公社实行的是议行合一制。
马克思认为，1871年法国巴黎无产阶级革命中创造出来的巴黎公社是无产阶级所向往的“社会共和国”的“一定的形式”。巴黎公社是摆脱资产阶级议会制的新型人民政权，是实行人民普选制、人民代表随时撤换制、立法与行政统一的“工作机关”。[28]“巴黎公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的，这些代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然都是工人，或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。[29]公社由巴黎各区无产阶级直接选举产生的86名代表组成的公社委员会行使一切权力。公社委员会有权通过一切法令，决定一切重大问题，同时直接执行，行使行政权和审判权。公社委员会虽下设执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务、教育共10个委员会，但公社委员兼任各委员会委员。公社委员既是人民的代表，又同时扮演政府官员的角色。他们既参加公社法令、决议、命令的制定，又组织执行公社的各项法令、决议、命令。各区选出的公社委员还直接领导该区政府的工作。所以公社委员会集立法与行政为一身。对此，公社委员阿尔蒂尔·阿尔努有生动的描述。“我们每个人都兼任某个委员会的工作，每个委员会都相当于国家的一个部，分别负责管理公共教育、军事、物资、外交和治安等，领导一个委员会的工作就足以耗尽一个人的全部精力。另一方面，我们又是区长和民事官员，负责管理各自的区。我们中很多人还在国民自卫军中担任指挥，……”。[30]因此，巴黎公社的公社委员会成员既是代表机关的成员同时又是执行部门的领导者。他们既负责制定法律同时又“亲自”负责执行法律，因而这是真正意义上的议行合一。
那么巴黎公社为什么实行议行合一原则呢？主要原因有三：第一，巴黎公社是在炮火中成立的。公社成立时，巴黎的一半以上在代表封建势力的普鲁士占领军的占领之下，而代表反动资产阶级势力的梯也尔政府则盘踞在巴黎郊区的凡尔赛宫。也就是说，巴黎公社一诞生就面临着被扼杀的危险。事实上巴黎公社也仅存72天。“的确不应该忘记，公社刚刚组成，就遭到凡尔赛分子无情的打击。公社成立还不到一星期，一场内战，一场立即变得惨无人道的野蛮战争，一场可以和十字军征伐阿尔比教派相比拟的战争，打破了精神上的稳定……”。[31]“针对特殊的形势，当然应当用特殊的措施来对付；而针对新的，或许是史无前例的情况，同样应该找到新的，史无前例的措施”。[32]这种措施就是议行合一。在严峻的形势下，虽然“议”也很重要，但“行”更为重要。在公社存在的72天里，军事斗争始终处于第一位，有许多公社委员本身就是军事指挥员。而军事斗争需要把执行放在至关重要的地位。
第二，巴黎公社仅仅是一个城市的自治政权，管辖范围有限，人口不多。“巴黎在宣布公社自治时，想的是什么呢？”“人民在3月18日宣布，必须跳出邪恶的圈子，根除弊端，不是交换主人，而是不再要主人；人民看清了真理，看清了目标和达到目标的途径，人民宣告了巴黎公社的自治和公社的联邦”。[33]自治的巴黎公社治下的人口是有限的。公社委员阿尔蒂尔·阿尔努说，选举公社委员有“23万选民参加了选举”，“可以说这23万人相当于选民人数的三分之二强”。[34]管辖范围仅限于巴黎和人口数量不多，使得巴黎公社有条件实行议行合一。
第三，卢梭的人民学说和1793年雅各宾派思想的影响。尽管巴黎公社是人类历史上第一个无产阶级的政权，但它深受着法国启蒙思想家卢梭人民学说和雅各宾派思想的影响。卢梭实际上是第一个阐述议行合一的思想家。卢梭认为，不能转让，也不能被代表。他反对权力分立，认为最好的立法者就是人民自己，而立法者比任何人更清楚法律应该怎样执行。所以在民主制下，全体人民不仅是立法者，而且还是执行官。[35]卢梭的思想对后世产生了很大的影响。1793年的雅各宾派宪法就是对卢梭思想的实践。在宪法的序言，即新《人权宣言》中，删去了1791年宪法《人权宣言》中体现孟德斯鸠分权思想的第16条，而按照卢梭的“权力不可分割”的思想，写进了第25条：“属于人民，它是统一而不可分割的”。
1793年宪法在国家机构的设置上，规定设立立法议会和执行会议。立法议会掌握国家的最高权力，立法议会产生并领导执行会议。执行会议必须根据立法议会制定的法律和法令行使权力。
从本质上说，雅各宾派宪法是一部集权宪法，它带有议行合一的色彩。直接影响了巴黎公社。阿尔蒂尔·阿尔努在《巴黎公社人民和议会史》中说，选举产生的公社委员中，分为多数派和少数派，多数派“自称革命的雅各宾派”。[36]“他们认为巴黎公社是1793年巴黎公社的继续”。“在革命的雅各派内，有相当数量的国际成员和主要因参加社会主义运动而闻名的人物”。[37]因此，巴黎公社在组织与活动上，采取与雅各宾派宪法相类同的议行合一制度也就不足为怪了。
实际上，公社失败后不久，坚定的公社委员阿尔蒂尔·阿尔努就对公社的议行合一提出了批评。“我们工作繁忙，疲劳过度，得不到一分钟休息，没有片刻可以冷静地思索以避免考虑不周”。[38]由于每个公社委员既要开会议事，又要兼任某个委员会（相当于国家的一个部）的工作，同时还是区长和民事官员。“我们每个人都要担当并做好难以胜数的工作，这些工作足以使七、八个人忙得不可开交”。[39]阿尔努认为，不是对无产阶级民主的周到设计，而是包办代替思想、集权思想是形成议行合一模式的原因。“支配绝大多数公社委员会的集权思想是造成这种状况的原因，这种思想使他们以为自己不但无限忠诚，而且有无穷的精力；为了把一切做好，应该一切都由公社包办”。“通过实践我发现这项措施存在严重的弊病”。[40]
因此，议行合一从一开始就先天不足，并没有成为无产阶级的最好形式，巴黎公社的失败就是明证。
实际上马克思也从来没有把巴黎公社当成无产阶级的“唯一形式”，它只不过是无产阶级所向往的“社会共和国”的“一定形式”。马克思之所以肯定巴黎公社的议行合一制度，主要由于这种制度使“普选权被用于真正的目的”。“普选权在此以前一直被滥用，或者被当作统治阶级手中的，只是让人民每隔几年行使一次，来批准议会制的阶级统治（选择这种统治的工具）；而现在，普选权已经被用于它的真正目的，由各公社选举它们的行政和创制法律的公职人员”。[41]所以马克思关心的是真正的民主。只要有使“普选权被用于真正目的”的原则、制度、方式出现，不管是不是议行合一制度，就不违背马克思的原意。
十月革命前后，列宁在领导俄国革命中，从努力实践议行合一到放弃议行合一也说明这一制度的欠缺。
在十月革命前夕，列宁在著名的《四月提纲》中，喊出了“全部政权归苏维埃”的口号。列宁认为，苏维埃政权是巴黎公社型国家的再造，是民主制的最好形式。他主张“把国家的立法工作和行政工作结合起来，把管理和立法合而为一”。[42]应该说，列宁是高举巴黎公社旗帜的，在十月革命前，一直主张要按巴黎公社的议行合一原则建立苏维埃国家，十月革命胜利后，仍力求在国家政权机关建设中体现议行合一原则。第二次全俄苏维埃代表大会仿照巴黎公社委员会选举产生了“中央执行委员会”。1918年苏俄宪法第32条规定“中央执行委员会”总的指导工农政府及全国一切苏维埃政权机关的活动。统一协调立法工作和管理工作。在中央执行委员会下设人民委员会，人民委员会负责执行。第36条规定“全俄苏维埃中央执行委员会委员在各部（各人民委员部）中工作，或执行全俄苏维埃中央执行委员会的各项特别委托”。1924年苏联宪法也有类似的规定。由于议行合一原则的集权性质，使得苏维埃政治制度很快出现了背离民主原则的变化。具体说来，第一，从人民直接管理制转变为政党代表制；第二，从“一切权力归苏维埃”转变为一切权力归政治局；第三，由苏维埃民主选举制、罢免制转变为党的委任制；第四，从独立的人民监督权转变为从属于国家监察机构；第五，从强调革命法制转变为赋予肃反委员会以特殊权力。[43]尽管此后的苏联1936年宪法完全摒弃了议行合一原则，但议行合一带来的集权影响没有消除。
综上所述，民主集中制原则的宪法内涵是：由人民通过民主的程序选举人民代表大会的代表，人民代表集中人民的意志，议决国家大事，组织行政机关，行政机关集中执行人民代表大会所通过的决议和制定的法律。它不同于既负责议定大事、制定法律，又负责执行的议行合一制。
三、民主集中制原则不是宪法的基本原则
（一）什么是宪法的基本原则
张庆福教授在他主编的《宪法学基本理论》一书中认为“宪法的基本原则就是制宪者在制宪时所依据的基本理论，在规定国家制度和社会制度时所遵循的根本标准”。“是调整整个国家制度和社会制度的根本原则，集中体现宪法的基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿于宪法的始终，它决定和影响宪法的其他原则和规定”。[44]也就是说，一项原则能否作为宪法的基本原则，主要取决于它是否体现宪法基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿宪法的始终，决定和影响宪法的其他原则和规定。
李龙教授认为，宪法的基本原则“至少有如下特点：（1）能集中体现宪法的实质与宪法的价值；（2）决定宪法规定的稳定性与统一性，具有宏观指导作用；（3）覆盖面宽，是一国社会生活和社会关系的基本准则”。[45]
我们认为，宪法的基本原则是指那些能总领宪法的精神，贯穿宪法始终，决定具体宪法原则和规范的宪法原则。它能左右具体的宪法原则、宪法规范的制定、适用和发展方向，是国家法治建设的人文精神的集中体现。它至少具有以下特点：第一，贯穿宪法的始终；第二，决定宪法的其他原则和规范，而不是被决定；第三，代表宪法的发展方向。
（二）民主集中制原则只是具体的宪法原则，而不是宪法的基本原则
按照我国宪法的规定，民主集中制原则只是国家机构的组织与活动原则，不是宪法的基本原则。1982年宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机关职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我国宪法的这一规定，实际上是把民主集中制原则局限在国家机构。“世界各国宪法条文的内容和形式多种多样，但归结起来，不外是社会制度和国家制度的基本原则、公民的基本权利和义务，国家机关的组织与活动的基本原则、国旗国徽和首都，宪法的保障与修改程序等问题”。[46]国家机构的组织与活动原则只是宪法内容的一部分，不是全部。对于决定宪法全部内容的宪法基本原则来说，民主集中制原则只能是一个具体原则。
（三）民主集中制原则被人民原则、基本人权原则和法治原则所决定
1、人民原则决定民主集中制原则
人民原则也叫在民原则，是指国家的权力来源于人民，属于人民。它贯穿宪法的全部内容，是宪法的基本原则。
从某种意义说来，宪法是人民原则的产物。作为最高法，它与君主专制水火不容。只有承认人民的国家，才可能有宪法。
17、18世纪，在反对封建专制的斗争中，启蒙思想家卢梭的以自然权利理论和社会契约论为基础创立了人民学说。他认为，人类最初生活在自由、独立、平等的自然状态中。私有制的出现，产生了不平等，自然权利被践踏，于是人们相约组成国家，把自然权利交给社会，同时又从社会那里得到自由、平等和生命、财产权利；卢梭认为是“公意”的体现。人民的“公意”在国家中表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源，属于人民。既不能转让，也不能分割。如果政府侵犯人民的权利，人民可以废除原来的契约，组织新的政府。
法国大革命后，人民作为宪法的基本原则得到确认。[47]人民的第一要义在于承认属于全体人民。人民全体是的所有者，人民全体的权力不受任何限制；第二要义在于承认政府为代表人民行使的机关。政府的权力是有限的，政府只是“人民的雇员（commisdupeuple）”。
从人民的要义来看，人民学说是政治假说。因为“人民全体（除瑞士实行直接民主和南斯拉夫实行工人自治之外）是无法真正行使权力的，因此大多数国家所实行的是也只能是代议制。这种间接民主的做法──代议制，，只不过是要求政府出自民选。人民行使也只限于投票选举。即令当选的人或机关在形式上代表人民全体，实际上也只是代表人民多数，……。”[48]何华辉先生认为：“人民应由人民直接行使，才是最理想、最完善的形式。由于近代和现代国家已远非小国寡民，国家的一切权力都由者直接行使确有困难，因而采用代议制度由者选派自己的代表组成代议机关，代表者行使权力，已成为不可避免的事实。”[49]这种政治假说，随着社会的发展，正在不断被验证，不断被完善。它不仅成为人类追求自由、民主、平等的逻辑起点，还是人类崇高的政治法律理想。王世杰、钱端升先生认为，人民学说“虽属虚拟的理论，他的实际的效用，确属不可湮没”。[50]
这种实际的效用体现在宪法的方方面面，贯穿于宪法的始终。在公民的权利自由方面，人民原则直接体现在选举权上，而选举权的真正实现，又有赖于公民的经济文化权利、平等权、自由、人身权利、表达意见的自由等等权利的实现。所以人民总括宪法所规定的基本人权。在国家制度方面，无论是三权分立制还是人民代表大会制，人民更是体现得淋漓尽致。就我国而言，人民代表大会制首先就是人民原则的体现。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”张庆福先生认为，我们通常所说的民主集中制原则，实际上是人民代表大会实现人民原则的形式。“社会主义宪法不仅确认了人民原则，而且还确认了实行人民原则的形式。这就是全国和地方各级人民代表机关。社会主义国家的人民代表机关是国家权力机关，由人民选举，对人民负责，受人民监督。人民代表机关组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，它们都对人民代表机关负责，受人民代表机关监督。总之，社会主义国家的权力由人民选出的人民代表机关行使”。[51]因此民主集中制原则仅是宪法的一个具体原则，是人民代表大会正确产生和正确行使权力的原则。一句话，民主集中制原则是人民原则在人民代表大会的体现。
2、基本人权原则决定民主集中制原则
人权即人的权利，是人应当享有的权利的总和。[52]宪法所体现的是基本人权。所谓基本人权，是指人不可或缺的权利。一般的人权不以法律规定为前提，而基本人权必须由宪法规定。[53]宪法规定基本人权的形态各异。有的在原则上确认基本人权，并以公民的基本权利表现基本人权的具体内容。如战后的德国、意大利、日本宪法都采取这种表现形式；有的不显人权字样，只规定公民的基本权利以表现基本人权的内容，如美国宪法、中国宪法等；有的原则上确认基本人权，以其他法律来对基本人权具体化，如法国宪法等。基本人权还具有原则性、派生性，可以推导或派生出许多其他的具体人权。基本人权原则是资本主义宪法与社会主义的共有原则，贯穿宪法的始终。[54]
从结构的角度说，各国宪法千差万别，五花八门，但“国家的根本制度和人民的基本权利义务”[55]是宪法的基本内容。毋庸置疑，宪法关于公民的基本权利义务的规定就是基本人权原则的直接反映。从国家制度的层面来说，宪法所确立的民主制度也是为保障人权而设立。《人权宣言》明确指出：凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。李步云先生认为：“是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度的主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛人权为目的的一种政治制度。”[56]实现和保障人权是国家中国家机构的任务。立法机构通过立法、行政、司法机构通过适用法律来实现和保障人权。在中共十五大政治报告中指出：“领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[57]国家机构的组织与活动原则必须符合实现和保障人权要求。从这个意义说，民主集中制原则要服从和服务于基本人权原则。
3、法治原则决定民主集中制原则
1999年3月15日，九届人大二次会议对我国现行宪法进行修正，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。（第13修正案）正式将法治原则写入宪法。法治是什么？《牛津法律大辞典》认为法治是“一个无比重要的，但未被定义，也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构，立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如：正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”[58]20世纪90年代以来，我国法学界有大量的有关法治的论著问世，虽至今尚未形成一致的认识，但一般认为，法治原则是宪法的基本原则，它对广大公民、企事业组织、社会团体和国家机关、政党、武装力量是普遍适用的。法治的精髓是保障公民的权利与规制政府的权力。[59]俄国法学家拉札列夫认为：“法治国家的重要特征之一是对个人权利与自由的现实保证。人权是法治国家的精髓，也是社会整体发展的因素之一。”[60]美国法学家博登海默认为：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。[61]《牛津法律大辞典》在“法治”条下如是说：“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护大量的、平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。它不是强调政府要维护和执行法律及秩序；而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适用本身利益的法律。”[62]宪法恰恰就是为保障权利和限制权力而存在的。何华辉先生认为：社会主义国家体现法治原则的宪法规范集中表现为两个方面。一是人民的立法权，二是严格的依法办事。社会主义宪法一般都规定一切权力属于人民，由人民代表机关代表人民行使国家权力；它们还规定最高的人民代表机关享有立法权。宪法规范所体现的人民立法权十分明显，社会主义国家宪法通常都规定整个国家机关体系的组织与活动原则，其中包括各国家机关的权限范围以及它们相互关系的准则；同时还规定公民的基本权利以及国家机关保障这些权利使之得以实行的职责，公民行使这些权利应该遵守的准则。社会主义宪法一般都宣布宪法是国家的根本法，它具有最高的法律效力，为一切国家机关和全体公民的最高行为准则。宪法规范所体现的依法办事的精神也十分明显。[63]也就是说，在社会主义宪法中，国家机构的组织与活动原则，公民的基本权利的规定及保障等均是法治原则的体现。
因此，相对于人民、基本人权和法治等宪法的基本原则来说，民主集中制原则只是宪法的局部的、具体的原则。它服从和服务于宪法的基本原则，被宪法的基本原则所决定。
（四）民主集中制原则不是所有国家机关的组织与活动原则
我国的国家机关包括国家权力机关（人民代表大会及常务委员会）、国家主席、军事机关、行政机关、司法机关（人民法院、人民检察院）等。如果将所有的国家机关的组织与活动原则都视为民主集中制，不仅在理论上牵强，而且在实践中有害。
国家主席是我国的国家元首，是个人组成的国家机关。如果一定要认定全国人民代表大会选举国家主席是民主集中制的体现的话，那么国家主席行使国家元首权的活动无论如何与民主集中制无关。实际上我国国家主席的产生和职权行使同议会共和制资本主义国家元首相比较并无大的不同。
我国的军事机关实行的是首长负责制。宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”。军队是高度集中的武装集团，国家军事机关的建设必须更多地体现在对军队集中、统一的要求，而不是民主的要求。到今天为止，世界上从未出现过一支官长全部由选举产生，命令根据多数士兵意见下达的军队。所以军事机关不能按民主集中制原则活动。
人民法院是我国的司法机关，是国家的最终裁判机关，担负着维护法律正确实施的重任。按照我国现行宪法和人民法院组织法的规定，人民法院的确是按照民主集中制原则组织和活动的。具体表现为：1、负责：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”（宪法第128条）2、选举与任免：“最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免。”（人民法院组织法第35条）“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。”3、报告工作：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。“（人民法院组织法第17条）4、审判委员会制度：”各级人民法院设立审判委员会实行民主集中制。“（人民法院组织法第11条）按照这种模式运作的人民法院，现在已经不适应形势发展的需要，尤其是不适应法治国家建设对司法公正的呼唤。[64]具体说来：
首先，是法官还是法院对法律负责。法官是什么？法官是“对其职责是裁决纠纷和其他提交给法院决定的事情的人的总称。”[65]在英美法系国家，法官对公平、正义负责；在大陆法系国家，法官对法律负责。在我国，按照民主集中制的原则，实际上是法院负责。尽管判决以法官的名义做出，但法官并不总是对案件的判决起决定性的作用。
其次，法官和法院是对法律负责还是对人大负责。在英国，法官“被女王所任命，付给一个固定的俸禄，但他们不是皇室的臣仆，不受女王和其他大臣们、政府机构或议会的控制和指挥。他们是完全独立的。在美国情况也是如此，司法独立于政治干涉和压力被认为是根本”[66].在我国，除最高人民法院对全国人大和全国大常委会负责之外，地方各级人民法院要对产生它的地方人大负责。这就产生了一个现实的风险，即当地方人大的行为不合法时，地方人民法院及其法官是向法律负责还是向地方人大负责。在实践中，地方人民法院往往选择了后者，法律让位于权力。
第三，人民法院如何对人民代表大会负责。在宪法实践中，人民法院对人民代表大会负责的习惯做法是人民法院院长代表人民法院对人民代表大会报告工作。近年来，随着司法腐败的严重和人大代表参政、议政水平的提高，出现了人民法院的工作报告未获人民代表大会通过的情况。也就是说，人民代表大会对人民法院不信任。出现这种情况，是法院总辞职，还是人民代表大会解散法院？显然都不合适。实际上，工作报告没有被通过的人民法院仍然存在，而且照样行使职权，只是对少数院长的工作调整了事。为了解决这一问题，最高人民法院2001年11月6日颁行了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定》（试行）。这样，实际上就把人民法院对人大负责制度变成了人民法院院长对人大的负责制，这不仅对法院院长不公平，而且有违宪法原意。
近年来，地方人大对法院开始进行个案监督，这被认为是法院对人大负责的好形式。但人们常有这样的疑问：难道人大比专事审判的法院在审判工作上更为专业？实际上，个案监督在不少地方已经成为干预司法的一个堂而皇之的理由。
所以，为了建设法治国家，为了司法公正，人民法院不能实行民主集中制。法院和法官只对法律负责。
综上所述，民主集中制原则不是我国国家主席、军事机关等国家机关的活动原则，不应该是人民法院的组织与活动原则。
民主集中制不是宪法的基本原则不是对民主集中制的否定。从宪法意义上说，人民代表大会作为会议式的国家机关仍然体现民主集中制原则。即人民按自己的意志选举人民代表，人民代表集中讨论议决国家大事，制定法律，选举国家机构。人民选举代表的过程是一个民主的过程，而以少数服从多数的形式议决国家大事，制定法律、选举国家机构的过程就是集中的过程。所以，从本质上说，民主集中制就是社会主义民主，是民主在社会主义条件下的新提法。
在当前，准确地把握经典作家的民主集中制思想的原意，正确认识民主集中制的法律内涵，有助于突破法治建设中的理论瓶颈，为宪法的进一步完善，宪法的监督实施，司法公正与司法改革奠定理论前提。
注释：
[①]以至于有的学者撰文《无所谓合宪不合宪——论民主集中制与违宪审查制的矛盾及解决》，洪世宏文，载《中外法学》2000年第5期。
[②]《共产主义运动国际章程汇编》，第91页，河南人民出版社，1983年版。
[③]《列宁全集》，第二版，第21卷，第405页，人民出版社。
[④]《列宁选集》，第4卷，第311-312页，人民出版社，1972年版。
[⑤]《列宁选集》，第1卷，第482页，人民出版社，1972年版。
[⑥]《列宁选集》，第4卷，第24页。
[⑦]参见何华辉《比较宪法学》，第96页。武汉大学出版社，1988年版。何先生认为：“马克思和恩格斯在总结英国派、法国布朗基四季社、德国正义者同盟经验的基础上，提出按民主集中制原则建立共产主义者同盟”。
[⑧]参见《马克思恩格斯全集》，第4卷，第572-575页。
[⑨]《共产党宣言》单行本，第36页，人民出版社，1964年版。
[⑩]《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137-138页，人民出版社，1972年版。
[11]《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137页。
[12]学术界的一般认识正好相反。何华辉先生认为：“这个由代表大会通过的章程进一步体现了民主集中制的组织原则”。《比较宪法学》，第96-97页。林举岱先生认为“章程还强调民主集中制的原则，规定国际的最高机关是每年召开一次的全协会工人代表大会。大会产生协会的总委员会”。林举岱主编《世界近代史》，第435页，上海人民出版社，1982年版。
[13]《列宁选集》，第2卷，第519-520页，人民出版社，1972年版。
[14]《列宁选集》，第2卷，第520页。
[15]《列宁全集》，第2版，第24卷，第238页。
[16]《列宁全集》，第2版，第46卷，第379页。
[17]《列宁全集》，第2版，第25卷，第73页。
[18]《列宁全集》，第2版，第27卷，第257页。
[19]参见《宪法词典》，第124页，吉林人民出版社，1988年版。
[20]关于这一问题，我将另文论述。蔡定剑认为，54年以后“民主集中制被普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为强调加强纪律的一种手段”。蔡定剑著《中国人民代表大会制度》，第86-87页，法律出版社，1998年8月修订版。
[21]《选集》，第2卷，第354页，人民出版社，1966年版。
[22]《选集》，第2卷，第637-638页。
[23]《选集》，第3卷，第1006页。
[24]《宪法学》，第189页，群众出版社，1983年版。
[25]《中国宪法教程》，第168页，中国人民大学出版社，1988年版。
[26]《宪法学》，第27页，北京大学出版社，1994年版。
[27]《宪法与民主制度》，第55页，湖北人民出版社，1982年版。
[28]参见马克思《法兰西内战》单行本，第58页，人民出版社，1964年版。
[29]《法兰西内战》，第55页。
[30]（法）阿尔蒂尔·阿尔努《巴黎公社人民和议会史》中译本，第187页，中国社会科学出版社，1981年版。
[31]《巴黎公社人民和议会史》，第181页。
[32]《巴黎公社人民和议会史》，第185页。
[33]《巴黎公社人民和议会史》，第348页。
[34]《巴黎公社人民和议会史》，第142页。
[35]参见法国卢梭《社会契约论》中译本，第87-88页，商务印书馆，1982年版。
[36]《巴黎公社人民和议会史》，第165页。
[37]《巴黎公社人民和议会史》，第164页。
[38]《巴黎公社人民和议会史》，第186页。
[39]《巴黎公社人民和议会史》，第187页。
[40]《巴黎公社人民和议会史》，第187页。
[41]《法兰西内战》，第141页。
[42]《列宁全集》第2版，第34卷，第67页，人民出版社。
[43]参见龚廷泰《列宁法律思想研究》，第172-177页。南京师范大学出版社，2000年12月版。
[44]在我国，几乎每一部宪法学教材或系统的宪法学专著都涉及宪法的基本原则问题。张庆福先生是以一节内容专门阐述“宪法基本原则的概念”的第一人。他主编的《宪法学基本理论》也是第一部讲宪法基本原则而没有讲民主集中制原则的专著。参见张庆福主编《宪法学基本理论》第七章，社会科学文献出版社，1994年3月版。
[45]李龙《宪法基础理论》，第126页，武汉大学出版社，1999年版。
[46]何华辉《比较宪法学》，第44页。
[47]参见王世杰、钱瑞升《比较宪法》第43页，中国政法大学出版社，1997年版。“这种学说，法国自1789年大革命以来，并尝屡次以文宣示。1789年人权宣言的第3条说：‘全体，根本的属于国民；任何团体或个人，不得行使未经国民赋予的职权’。1791年宪法则云：‘是唯一的，不可分的，不可割让的，不受限制的。属于国民。’以后法国宪法，屡有此类的宣示；其他各国宪法亦往往设有此种规定，吾国亦非例外”。
龚祥瑞先生认为：“国家属于人民，这一条几乎已成为举世各国宪法的通则。美国宪法在其序言中也开宗明义写道：‘我们美国人民为美国制定并确定了这部宪法。’即使以天皇为国家象征的日本国宪法第一条也规定：天皇的地位‘基于所存在之日本国民’。”参见《比较宪法与行政法》第57页，法律出版社，1985年版。
[48]龚祥瑞《比较宪法与行政法》，第58页。
[49]何华辉《比较宪法学》，第58页。
[50]王世杰、钱端升《比较宪法》，第44页。
[51]张庆福《宪法学基本理论》，第133页。
[52]目前国内外学术界并未给出一个大家都接受的人权定义。国外学者有关人权的观念可参阅：（1）沈宗灵《第二次世界大战后西方人权学说的演变》，载《当代论》第125页，当代中国出版社，1993年版。（2）（英）米尔思《人的权利与人的多样性》，中译本，第3页，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社，1995年版。（3）（美）路易斯·亨金《人权概念的普遍性》，载《中外法学》，1993年第4期。
国内学者有关人权的观念可参阅：（1）何华辉《比较宪法学》；（2）董云虎等《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1990年版。（3）韩德培、李龙等《人权的理论与实践》，武汉大学出版社，1995年版。（4）孙国华《人权：走向自由的标尺》，山东人民出版社，1993年版。（5）胡锦光、韩大元《当代人权保障制度》，中国政法大学出版社，1993年版。（6）郑杭生《人权新论》，中国青年出版社，1993年版。（7）夏勇《走向权利的时代》，中国政法大学出版社，1995年版。（8）罗中立、万其刚、刘松山《人权与法制》，北京大学出版社，2001年版。（9）公丕祥《权利现象的逻辑》，山东人民出版社，2002年版。
[53]美国学者爱德华·S·科尔认为：“个人权利，既然它仍高于宪法，先于宪法而存在，宪法中对个人权利的罗列并不给予其任何权威，而只是一种保障。换句话说，并不是因为宪法提到这些权利它们才是基本的，相反，它们是基本权利，所以才写在宪法中。”《密西根法律评论》，第247期，第247－248页。转引自，李步云主编《宪法比较研究》，第129页，法律出版社，1998年版。
[54]前苏联学者法尔别洛夫认为：“宪法是规定国家政治形式、国家机关体制、国家机关成立和活动的程序，以及公民基本权利和义务的根本法。”参见库德里亚夫果夫等著，刘向文译《苏联宪法讲话》，第1页，群众出版社，1983年版。
何华辉教授在他的《比较宪法学》中列举了加拿大学者柯里、美国学者特里索利尼、日本学者小林直树等10位外国学者的宪法定义“他们所阐述的宪法关于国家机关体系的组织与活动原则，公民的基本权利与自由，以及宪法在国家法律体系中的根本法地位，把宪法的形式显得十分清晰。”参见何华辉《比较宪法学》，第11－15页。
中国台湾宪法学家林纪东认为：“宪法者，规定国家之基本组织、人民之权利义务，及基本国策之根本法也。”林纪东《民国宪法释论》，第1页，台湾明文印刷厂，1981年出版。
[55]李步云主编《宪法比较研究》，第23页，法律出版社，1998年版。
[56]李步云《与中国》，载《宪法比较研究文集》（2）第2页，中国民主与法制出版社，1993年版。
[57]《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪──在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，第33页，人民出版社，1997年版。
[58]《牛津法律大辞典》，中译本，第790页，光明日报出版社，1988年版。
[59]关于这一问题，童之伟教授创立了权利与权力关系的“法权”之说。参见《论法理学的更新》，载《法学研究》1998年第6期；《再论法理学的更新》载《法学研究》，1999年第2期；《权利本位说再评议》，载《中国法学》，2000年第6期；《法权中心的猜想与证明──兼答刘旺洪教授》，载《中国法学》，2001年第6期；《法权中心说补论》，载《法学研究》，2002年第1期。他与刘旺洪教授的论争，更是将权利与权力关系的研究推到了新起点。
[60]B·B拉扎列夫主编《法与国家的一般理论》，中译本，第349页，法律出版社，1999年版。
[61]博登海默《法理学──法律哲学与法律方法》，中译本，第358页，中国政法大学出版社，1999年版。
[62]《牛津法律大辞典》，中译本，第790页。
[63]参见何华辉《比较宪法学》，第80页。
[64]近年来，随着建设社会主义法治国家理念的确立，全国人大常委会、最高人民法院、法学界多次召开高规格的司法公正研讨会，产生了一大批研究成果。
敬爱的党组织:
每一个政党都要采取一定在形式把它的成员组织起来，以完成政党的历史使命和各个时期的具体目标与任务，这就形成了政党的组织原则。中国共产党的组织原则是民主集中制，这既是党的根本组织原则和领导制度，也是群众路线在党的生活中的运用。
民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，是我们党科学性的体现，已被历史和现实证明，是科学合理的、有效的制度。而历史的经验同样证明如果中国共产党不坚持民主集中制原则，它必定会走许多弯路，更严重地说，可能会导致一个政权的倒塌，一个政党的兴衰成败。我们的“老大哥”苏联的惨痛教训可谓是前车之鉴。列宁领导期间，苏联坚持贯彻民主集中制原则，苏联在列宁的领导下稳步前进，即使被帝国主义的围追堵截，沙俄灭亡后的百废待兴下，苏联的综合国力还是稳步前进，全国人民万众一心，既赢得了苏联第一次卫国战争的胜利；斯大林领导期间，苏联在民主集中制的贯彻执行中就打了折扣，抛弃了民主制。全国上下唯斯大林是瞻，个人崇拜在全国蔓延。虽然这个时期苏联也取得了巨大成就，但我们不得不承认，苏联也走了许多弯路，“大清洗运动”，高度集中的经济发展模式等等，都为苏联的解体植入祸根。虽然苏联后几任的领导人做过诸多改革，但直至苏联最后一任总统———戈尔巴乔夫，仍然没能把党的根本组织原则改正过来。戈尔巴乔夫在其任上大力推行民主制，而放松集中制的建设，最后苏联在戈尔巴乔夫的民主下走向走崩瓦解。
在我国的党史上也存在民主集中制问题上的失败教训，在新民主主义革命初期，陈独秀、王明、张国焘在推行错误路线的同时，都是违反党的民主集中制原则的。他们在党内大搞封建家长制、个人专制，给中国革命带来了严重的损失。从遵义会议到新中国成立的最初几年，党中央和毛泽东同志认真总结历史的经验教训，较好地支持民主集中制原则，保证了新民主主义革命和社会主义革命的胜利。但从20世纪50年代末期起，党的民主集中制遭到严重破坏，使党和国家陷入巨大灾难中。党的十届在三中全会以来，中国共产党又花大力气正本清源，拨乱反正，在恢复和建立健全民主集中制方面做了大量工作，使党内政治生活日益正常，为不断开创社会主义现代化新局面提供了组织上的保证。
诸多历史经验教训告诉我们必须全面坚持民主集中制原则不动摇，它关系我们党的生死存亡，关系我们党在中国的执政地位的巩固，因此民主集中制原则是我们必须得毫无折扣地执行的重要原则。