土地利用规划管理范例
前言：一篇好的文章需要精心雕琢，小编精选了8篇土地利用规划管理范例，供您参考，期待您的阅读。
关键词：GIS；土地利用；总体规划
1.引言
从客观角度分析，基于GIS的土地利用总体规划管理系统，能够在固有问题上提供较多的帮助和指引，对于不同地方的土地资源信息搜集以及土地未来的使用方向，包括土地的具体利用方式等，都给予较为权威的指引，这样操作的好处在于，可以在土地资源利用效率、利用质量上得到更好提升，为国家综合实力的巩固奠定坚实基础。
2.基于GIS的土地利用总体规划管理系统意义
现如今的国家建设力度不断提升，同时对于行业发展和产业进步，都要积极地调整。在众多的工作中，土地利用是非常敏感的内容，同时也是特别核心的部分，任何工作离开土地以后都无法较好的开展[1]。本文认为，基于GIS的土地利用总体规划管理系统意义，主要是表现在以下两个方面：第一，该系统在操作过程中，能够按照不同的分析手段来完成。例如，对于我国西北部地区通过GIS的土地利用总体规划管理系统来进行分析后，能够结合四季变化情况，观察土地利用过程中是否能够加强有效治理，对于冻土的安排能否达到预期，各项岩土工程建设是否表现合理，从而促使土地事业进步，得到更好的保障。第二，基于GIS的土地利用总体规划管理系统，可以促使土地方面的信息变化，以及土地的具体使用数量、土地的库存、土地的实际项目运作等，做出充分的了解，尤其是在土地污染的治理层面上，可以提供较多的指引，最大限度促使国内的土地事业和资源保护，获得较多的参考。
3.土地利用总体规划管理问题
（1）技术体系不足：从长远的角度来分析，土地利用总体规划管理工作开展，并不是一件容易的事情，技术人员的影响、技术设备的影响、技术任务的影响、技术环境的影响都是比较大的，因此，必须加强技术体系的健全。结合以往工作经验和当下工作标准，认为土地利用总体规划管理的技术体系问题，主要有以下两个方面：第一，土地利用总体规划管理的技术操作，总是沿用老旧的理念和方法来完成，在技术的创新力度上没有良好的提升，该项问题的出现，容易导致土地利用总体规划管理方向出现较为严重的偏差现象，而且无法在管理的可靠性、可行性方面大幅度的提升[2]。第二，土地利用总体规划管理技术操作，对于系统登录、界面内容设置、等级安排等，都没有良好的完善，这种现象的发生，特别容易导致土地利用总体规划管理的内涵存在严重的缺失和疏漏。（2）技术操作较为复杂：对于土地利用总体规划管理而言，今后的工作实施必须在技术内容上不断地丰富，可是有些地方的技术操作复杂，这对于土地利用总体规划管理的全面改善造成了严重的阻碍现象。第一，土地利用总体规划管理的技术实施，对于数据和信息的搜集并不健全，而且在动态技术指标的关注度方面存在动态指标关注度低的特点，每年以固定周期作对比，而产生的数据偏差不能显示土地实施状况，此种情况下很容易影响到土地利用总体规划管理的全局发展，并且在细节工作的衔接上，也无法得到良好的成绩。第二，技术操作过程中，各项内容的优化力度表现较低，包括技术系统的平台融合、技术设备的合理搭配、技术便携式设备的应用等。尤其是对先进理念的融合，或者是在管理的整合方面，都没有提供较多的指引，由此影响到了工作的全面进行。
4.基于GIS的土地利用总体规划管理系统的研究和应用
（1）土地利用数据仓库技术：基于GIS的土地利用总体规划管理系统的研究过程中，充分考虑到固有工作的不足，但在技术的实施过程中，可以利用数据处理优化，模型结构优化，得到更好的分析结果。例如，土地利用数据仓库技术的实施，是系统的重要组成部分。该技术在具体应用过程中，能够结合地方土地资源利用管理的实际情况，通过数据抽取、数据清理的方法，得到较为准确的数据仓库。这样操作的好处在于，能够对原始数据、信息的冗杂问题更好的解决，同时对于无用的数据良好的处理[3]。与此同时，数据仓库技术的运用，还可以建立基于行政等级的多级数据立方体结构。该结构的应用过程中，能够促使土地数据、信息的利用，按照高等级的服务模式来完成。对于结构做出探讨和分析以后，认为主要是通过行政、时间、土地类型来构成的。从图中可以看到，土地利用数据仓库技术的有效操作后，能够对很多的信息做出良好的划分，无论是在调取还是在输入层面上，都可以获得较多的帮助和指引，对于基于GIS的土地利用总体规划管理系统实施，奠定了坚实的基础。（2）规划指标动态管理技术：从主观的角度来分析，基于GIS的土地利用总体规划管理系统的应用过程中，同样要从长远的角度来出发，传统的应用模式，并不能对系统功能良好发挥，同时造成的缺失和疏漏现象较为严重。本文认为，规划指标动态管理技术，是GIS的土地利用总体规划管理系统的核心组成部分。该项技术的应用过程中，能够促使耕地总量的控制过程中，按照动态平衡的模式来开展，同时对于建设用地的供给，提供了较多的依据[4]。例如，我国的高铁项目建设过程中，对于土地资源的应用，势必会造成耕地的占用情况，规划指标动态管理技术，能够促使规划指标得到更高的可靠性、可行性，并且在辅助土地规划编制，减少了外部因素的影响，对于基于GIS土地利用总体规划管理系统的完善，以及各个土地规划事业发展，都提供了较多的帮助。值得注意的是，在规划指标动态管理技术的应用过程中，指标的种类是非常繁杂的，需要坚持针对不同类型的用地总量，做出差异性的把控。（3）土地信息查询统计技术：基于GIS的土地利用总体规划管理系统，其在研究过程中，为了更好地对各个地方的土地事业提供服务，还在系统的土地信息查询统计技术上深入研究。该项技术虽然是比较常规的技术体系，但是在应用的频率上非常高。建议在该项技术的研究和创新方面，从以下两个方面出发：第一，土地信息查询统计，必须坚持在等级上做出良好的划分。由此能够为GIS的土地利用总体规划管理系统健全，提供较多帮助，同时在各个岗位的工作实施上，能够落实正确的方法和手段，对于固有工作不足可以更好的弥补，减少冗杂问题的发生。第二，系统的查询方式、统计功能必须不断地增加。例如，我国的土地利用和资源管理，每年出现的变化情况都是比较大的，如果在功能和方式上没有良好的转变，容易导致土地信息查询和统计，出现严重的矛盾现象，而且对于GIS的土地利用总体规划管理系统的丰富，产生了严重的阻碍现象。
5.加强土地利用规划修编
土地利用规划修编对于土地开发整理、中心城市土地利用、基本农田保护、土地利用现状改变调查等工作，可提供参考和指导意义，促使GIS的土地利用总体规划管理系统操作，走向多元化的发展趋势。另外规划修编工作中，GIS应用能提高土地利用规划修编质量。如在土地利用总体规划中，对全局工作如经济发展计划、区域规划、城镇规划、交通规划、水利规划、环境规划、风景旅游规划、林业规划、农业规划和各类保护区规划的统筹衔接上，GIS应用能统筹整合。其次土地利用规划修编中以GIS应用在动态因子改变的横向、纵向上对比分析，获取变动信息搜集，以此作为修改的参考因素，促使总体规划与实际相贴合。从而使土地利用规划成果有更高的可靠性、可行性。
6.总结
基于GIS的土地利用总体规划管理系统的应用研究，GIS使用能使土地规划利用立足高点，多方统筹、合理规划。未来GIS系统拓展，应保持对土地利用规划功能的高度关注，通过提升系统功能整合、加强卫星技术融入，提高实地校对能力，加强系统稳定性、兼容性及流畅性，为土地利用规划提供科学依据。
参考文献：
［1］李丁童,於忠祥.基于GIS的县域土地利用总体规划编制研究——以安徽省合肥市长丰县为例[J].安徽农业大学学报,2016(05):774-779.
［2］孙玉杰,龚敏飞,邱小雷,etal.基于GIS的泗洪县土地利用总体规划实施评估[J].资源科学,2015,37(10):2001-2009.
［3］刘洪超,吕军,郑国臣,王鲲鹏.长岭县水土保持区划研究[J].中国水土保持,2018(07):34-37.
一是土地利用发展战略政策。当前影响其土地利用总体规划制定和实施的相关政策中主要是与江西省有关的国家级发展战略6个，省级发展战略5个。二是土地规划实施监督政策。当前，江西省土地利用总体规划实施监督政策主要有：动态监管机制、规划目标的管理责任制、建设用地管理三项基本制度、土地利用总体规划修改或调整审批政策。三是新增建设用地管理政策。江西省按照保障重点、兼顾全面、差别化管理的原则实行“三个三分之一”计划下达、省重大产业项目“点供”制等计划差别化管理制度，促进各地在使用新增建设用地计划方面更加节约、更加高效。同时江西省也出台了城乡增减挂、工矿废弃地复垦利用试点等耕地补充政策。
2实施管理成效分析
2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析
江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。
2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析
江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。
2.3新增建设用地管理政策目标成效分析
（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。
2.4耕地补充政策目标成效分析
造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。
3存在的问题及对策
3.1存在问题
（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。
3.2对策
（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。
4结语
关键词：土地利用规划学；大数据；教学改革
《土地利用规划学》是土地资源管理专业学习理论知识、掌握工作程序的主干课程［1］。近年来，《土地利用规划学》人才培养面临着一系列社会变化的新情况：一是国土大数据迅速发展［2］，二是土地规划理念不断推陈出新，三是土地规划技术层出不穷。这些新变化给《土地利用规划学》课程教学开展带来了严峻的考验［3］。如何改革传统的授课方式、调整课程内容与教学方法以适应国家大数据发展，培养具有系统思维、能够综合运用国土数据的人才，成为《土地利用规划学》课程教学中急需解决的问题。
一、《土地利用规划学》课程教学中存在的问题
（一）理论教学课时占比过大
以某地方院校为例，《土地利用规划学》课程安排在第六学期开课，教学环节分为三部分即理论讲授、上机操作和野外实践，根据土地利用规划学教学大纲的规定，《土地利用规划学》总课时为64，其中，理论讲授课时为48，上机课时为16。尤其是在讲授课时方面，重点高校理论讲授课时分别为38课时、40课时，而普通地方院校理论讲授课时高达48课时，导致教学中出现了理论课时过多、知识晦涩难懂、学生学习兴趣难以调动等问题。
（二）理论教学与实践环节脱节
培养高素质、实践能力强的土地资源管理人才是《土地利用规划学》教学的出发点和落脚点。在日新月异的数据环境中，高校实践教学存在明显的短板。首先，教学内容与市场人才需求脱节，教师沿用传统理论教学难以与大数据的分析、应用衔接，使得学生在土地资源管理行业人才市场中缺乏核心竞争力。其次，学生上机操作实践能力较弱。《土地利用规划学》上机操作需要学生综合运用ENVI、GIS等技术，但学生在上机操作过程中出现不同程度的技术基础薄弱和操作步骤生疏等问题，与理想教学效果存在差距。最后，学生难以实现知识的迁移与输出，例如：在学习土地利用总体规划理论知识后，让学生对某一现实区域进行农业用地需求量预测，但学生因为缺乏实践练习，难以将理论知识与现实情况相结合，也就无法运用已有理论进行知识输出，不会对当地的农业用地进行综合预测。
（三）规划区域系统知识解读能力薄弱
《土地利用规划学》是一门综合性学科，涵盖耕地保护、水利工程、交通运输和居民点用地等多方面的专项规划。它要求学生系统掌握理论知识，能整合专业知识体系，对规划区域进行综合、整体的设计。但在实际教学中，由于理论课时过多，且理论教学与实践教学脱节，导致学生对课程知识的掌握大多停留在了解、识记层面，并未建立《土地利用规划学》课程与其他专业课程的知识关联体系，从而对规划区域系统知识的解读能力十分薄弱。
二、基于国土大数据人才培养目标的《土地利用规划学》课程改革新要求
（一）国土大数据发展迅速
为使大数据能更好地应用于国土资源管理和决策中，2016年7月，国土资源部研究制定了《关于促进国土资源大数据应用发展的实施意见》，积极推动国土资源大数据的应用和发展，各省市国土资源部门迅速响应文件要求，对国土资源大数据进行积极探索［6］。至此，各省市开展试点，构建了土地利用现状、土地利用规划、基本农田、矿产资源规划等数据库［7］，涉及各个领域、多个方面，大力推动了国土资源大数据的应用发展。国土资源大数据的迅速发展，提高了国土资源调查与监督效率，加速了理论知识、技术应用的更新与创新，使各种土地空间规划、土地利用规划、矿产资源规划等更趋于合理，已在我国国土空间工作中发挥了不可替代的作用，开创了国土资源管理的新局面。因此，急需一批能够运用大数据开展国土资源规划的高素质技能型人才。
（二）规划实践推陈出新
改革开放以来，我国总共经历了三轮土地利用总体规划：第一次土地利用总体规划提出城市规划和土地利用总体规划应当协调；第二次土地利用总体规划将城市建设总体规划与土地利用总体规划的衔接摆在了更加重要的地位，提出城市规划用地规模不得突破土地利用总体规划；第三次土地利用总体规划提出加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。随着经济和社会的发展，规划实践也在不断发展。土地利用规划由城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”，逐渐发展为“三规合一”［8］。新时期，中国将建立国土空间规划体系，推进“多规合一”，将主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡总体规划有机融合，统一为国土空间规划［9］。规划实践的不断发展，给《土地利用规划学》课程教学带来了新的机遇与挑战。
（三）规划技术层出不穷
“大数据”时代，面对类型不一、来源多样、尺度各异的海量数据，传统的数据处理方法面临着挑战，3S技术（GIS、GPS、RS）一定程度上无法满足土地利用规划的发展。云计算、空间数据整合、云分析等技术为土地规划方法提供新的技术支撑［10］。随着社会科学技术的发展，土地利用规划技术顺应时代要求不断更新，3S技术结合大数据、智慧空间和人工智能技术等将成为土地利用规划技术发展的新方向。这就需要《土地利用规划学》课程教学为之培养相应的技术人才。
三、面向国土大数据人才培养的《土地利用规划学》课程改革对策
（一）明确培养目标，优化课程大纲
课程大纲是学校或教育部门为实现教育目标制定的有关课程目标、学时分配，以纲要形式呈现教学内容要求的文件。课程大纲是教师进行教学的主要依据。因此，人才培养方式的优化离不开对课程大纲的调整优化。首先，明确技术人才培养的课程目标。通过调整课程目标，奠定人才培养的基本方向，培养具有良好的规划学水平和一定动手能力，面对海量国土资源数据能分析运用、独立从事土地规划和设计的人才。其次，调整教学安排，合理分配学时。根据教材情况将部分理论知识的学习贯穿到实验教学中，在学习专项规划理论之后安排计算机实训。适量缩短理论课时，减轻学生理论学习负担。最后，调整课程考核要求，注重形成性评价。学生期末考试试卷通常由识记型、理解型、简单应用和综合应用等题型构成，所占分值分别为20分、56分、8分和16分。由此可知，学生期末考试中占分值大的多为识记、理解型题目，其中，理解型题目分值高达56分，而考查学生系统思维的应用型题目却低至24分。因此，应根据专业性质，调整考核要求，提高应用型题目分值比例，应用型题目设置要强调对学生理论知识的考查；增加实验报告、专题设计在课程总成绩中所占比例，根据学生所提交的专题设计和实验报告进行严格打分和记录，报告成绩占期末总成绩的10%，以加强学生土地利用规划实践技能的训练。在授课过程中，注重课程设计反馈，根据学生专题设计作业质量对教学进行及时调整。
（二）补充教学资料，改进教学手段
教学手段是为完成课程任务，配合教师所运用的教学方法而采用的教学资料、教学设施和教具。从教学资料与教学设施入手，首先，要建立土地利用规划经典案例库，摘录当地经典规划案例、国家经典规划案例，总结最新研究成果，将新的规划理念和规划案例融入教学、带入课堂，保持课程前沿性［11］。其次，专项规划的讲解由经典案例展开，以点带面，让学生循序渐进地了解总体规划、专项规划的设计过程，用新型研究成果丰富教学内容。最后，研发基于国土资源大数据的土地利用规划实训软件，配备数据资源库，为学生创造更多上机实验机会，提供接触数据资源的多样化学习条件、创造知识迁移的情境，着力提高学生获取、分析和挖掘应用海量数据的能力，以便学生更好地与大数据时代接轨。
（三）拓展实习平台，提高规划实践能力
《土地利用规划学》课程应注重培养学生的实践能力。首先，拓展实习平台，丰富学生参观基地的类型，做到既有农业用地规划参观，又有旅游、居民点用地等其他专项规划参观。在参观学习中，依托实习平台建立理论学习、案例讲授、资料研究、实习参观、专题设计、交流展示的综合性实践学习模式，加强学生理论联系实际的能力。其次，注重模拟设计，充分利用学校地理信息实验室、遥感实验室，给学生提供尺度不同的各类专项规划材料，进行仿真模拟设计，训练学生的知识输出能力。在学习多元化软件技术的基础上，不断强化学生在土地利用规划专业化方面的相关技能、提高规划质量，进而提高其实践能力。
（四）采取案例教学，培养区域规划系统思维
一、引言 土地利用规划环境影响评价是对土地利用规划方案实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并在此基础上从生态环境角度提出规划的最佳方案及其调整建议，同时提出消除或减缓方案实施后可能产生不利生态环境影响的对策与措施，进行跟踪监测的方法与制度。我国关于这方面的理论基础研究已经比较深入，但是在具体的操作方法研究方面还存在一定的缺陷。 二、国内外研究动态 1．国内研究进展。我国土地利用环境影响评价制度的发展历程主要分为初步探索、全面发展、逐步完善这三个阶段。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》，我国开始正式实施环境影响评价制度。1998年，国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，规定开展区域性环境影响评价。2003年9月1日颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》标志着我国规划环境影响评价的研究将进入一个新的发展阶段。自从土地利用环境影响评价制度开展以来，很多专家和学者就土地利用规划环境影响的内容、如何建立评价指标体系和土地利用规划环境影响评价的方法、评价指标体和评价模型的建立等方面都做的深入的研究并取得了相应的理论成果。但是在评价方法和指标体系方面仍然存在着科学性、可操作性等方面的问题。 2．国外研究进展。1969年，美国颁布的《国家环境政策法》首次在世界上建立了环境影响评价制度。目前，已有一百多个国家建立了环境影响评价制度并开展了环境影响评价工作。荷兰1987年建立了法定的环境影响评价制度，要求对废弃物管理、饮水供应、能源与电力供应、土地利用规划等都进行环境影响评价。1999年加拿大颁布了《政策、规划和计划建议的环境评价内阁指令》，要求对所有提交内阁和各部部长批准，或在实施过程中可能产生重大环境影响的政策、规划和计划建议进行环境评价。此外，澳大利亚、英国、芬兰、日本、印尼、欧盟等国家和国际机构也进行了环境影响评价立法。 三、土地利用规划环境影响评价方法 1．基于模糊综合评价法的土地利用规划环评。模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评标方法。该综合评价法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。 当采用模糊综合评价法对某个区域进行环境影响评价时，由于各个区域所处的地理位置、社会经济发展条件不同以及产业结构和发展模式上的地域差异，在确定体系的过程中，既要反映土地利用规划环评的宏观性要求，又要考虑到所选取的评价指标在区域之间具有可比性和通用性。根据土地利用规划环评的指标体系，建立评价要素集和评价因子集。在土地利用规划环评指标确定以后，采用极差标准化方法进行数据处理。经过处理后，所有指标的实际值均转换为无量纲化指标标准值，对区域土地利用规划的敏感程度进行分析。在进行综合评价之前，首先需要采用变异系数法直接根据指标实测值经过一定数学处理后获得权重，然后构建隶属度函数，确定评价矩阵，依据各评价矩阵和权重矩阵，综合计算得到各评价要素集的分值矩阵，根据各评价要素集的分值矩阵和各要素集的权重矩阵，经过模糊运算，即可得到各评价对象的综合评价结果。 2．基于生态系统服务功能价值理论的土地利用规划环评。生态系统服务功能价值理论叙述了生态系统的各种服务功能及其价值的量化方法。 首先将选中地域按照不同的土地利用方式的不同来划分生态系统的类型，将生态系统划分为耕地、园地、林地、草地、居民点及工矿用地、交通用地、水体和其他用地生态系统。其中，水体的面积采用河流水面、湖泊水面、水利设施用地、坑塘水面、养殖水面、苇地、滩涂和农田水利用地的面积总和；交通用地中加入了农村道路的面积；剩余土地利用类型面积之和作为其他用地面积。根据土地利用规划方案中各种土地利用类型的面积及其变化，得到相应的各种土地利用生态系统的面积及其变化，然后对各种土地利用生态系统服务功能单价进行估算。一般来说，生物量越大，生态服务功能越强；反之亦然。 3．基于生态足迹法的土地利用规划环评。生态足迹法是通过测算人类对自然生态服务的需求与自然所能够提供的生态服务之间的差距，评价人类对自然资源的利用情况并较准确地判定评价对象的可持续发展程度和状况。 生态足迹的计算分为生物资源消费部分和能源足迹两部分。生物资源消费可分为农作物产品、动物产品、林产品、水果和木材等，采用联合国粮农组织有关生物资源某一年的世界平均产量资料来进行生物资源生产面积折算。能源足迹部分包括原煤和电力两种，数据以世界单位化石燃料生产土地面积平均发热量为标准进行处理，将当地能源消费所消耗的热量折算成一定的化石燃料土地面积和建筑用地面积，计算出某一区域的生态足迹。最后进行将各类足迹的汇总计算，将各类生产性土地类型的人均生态足迹分别乘以相对的均衡因子，并对结果进行求和。 四、结语 模糊数学评价法具有结果清晰，系统性强的特点，能较好地解决模糊的、难以量化的问题，适合各种非确定性问题的解决。但是仍会有个别区域的评价结果会与实际情况存在出入，存在一定的偏差，这可能是该区域评价指标的特征数据与所采用的算法不相吻合的原因，可以根据实际情况适当进行修正，以确保结果的准确性。生态系统服务功能价值理论已较为成熟，能够更准确地把握生态环境的变化。但是由于生态系统服务价值的核算是一项极其复杂和工作量很大的工作，而且对某些人工生态系统的服务功能价值的核算尚未有统一的和得到广泛认可的评价方法，计算结果较为理想化，使得其估算结果在不同区域之间的可比较性较小。其次，生态系统服务功能价值法存在局限性，只能够评价出土地利用结构变化的环境影响。生态足迹法数据易于收集、操作简单，在土地利用规划的生态环境影响评价方面效果明显。但是目前的生态足迹法仍具有不少的缺点，首先精度不高，由于各地区的生产水平不一样，这将导致产量因子与均衡因子不一样。再次有局限性，它不涉及到具体的环境问题如大气、水、固体废弃物和土壤等问题。#p#分页标题#e#
（一）征收集体土地，为城镇化发展提供土地支持
我国实行土地国家和集体所有两种制度，其归属状态不能改变，城镇建设必须使用国有土地。随着城镇化、工业化的快速发展，土地的需求逐年增加，导致城镇建设用地严重紧缺。使用新增土地和利用城镇原有的存量土地，是解决城镇化发展土地瓶颈的两种重要途径，但城镇存量土地的使用在实际执行中面临很多阻力，涉及到规划、拆迁安置、补偿等，需要经过漫长的谈判，牵涉面广、代价高、难度大，容易引起纠纷；而使用新增土地即征收集体土地，是以政府的名义进行的，具有强制性，好规划、成本低、难度小，易操作特点。故各地政府在解决建设用地不足时都将征收集体土地作为主要途径，并一直依赖新增建设用地，频频征收集体土地甚至耕地，以缓和用地紧张的局面。
（二）占补平衡和城乡建设用地增减挂钩，缓解土地利用紧张的局面
土地是不可再生资源，土地供给总量有限。城镇建设单纯依靠征收集体土地、占用耕地扩张的方式难以为继，且影响到粮食安全。为了解决13亿人的吃饭问题，土地管理法第31条推出了耕地占补平衡政策，是针对非农建设占用耕地的补偿措施，按照“占多少，垦多少”的原则，确保18亿亩耕地红线不被突破。实现耕地占补平衡的主要途径是土地综合整治，包括土地整理、土地复垦、土地开发等可以增加耕地面积的项目。通过土地整治得到的新增耕地可用于城镇建设需要，有利于统筹城镇化和耕地保护两个目标。但在城镇建设用地不断增加的情况下，农村建设用地也在不断增加，各地农村存在人均建设用地超标、空心村、村庄布局分散等粗放用地问题。城镇和农村两头挤占耕地，造成农村和城镇建设用地双扩的局面。为了改善这一局面，推进农村建设用地整理，国土资源部在2004年推出城乡建设用地增减挂钩政策，即“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。该政策是城乡土地统筹配置的制度创新，通过减少农村建设用地的规模，拓展城镇发展的土地空间，在建设用地总量不显著增加的前提下，既实现耕地保护的目标，又保障建设用地的供给。具体做法是根据土地利用总体规划，将农村居民点、空心村、农村建设用地等进行土地整理复垦为耕地，复垦出耕地所产生的周转指标可以用作城镇建设用地，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，有效地优化城乡建设用地布局，促进土地节约集约利用。
二、新型城镇化进程中土地利用中存在的问题
上述措施的实施为新型城镇化的发展提供土地支持，缓解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在诸多问题。
（一）缺乏科学的城镇土地规划，土地利用效率低
1.土地规划意识淡薄，缺乏对土地利用的控制。
土地规划是国家引导和控制用地的重要手段，但在城镇化建设中规划的引领作用并未发挥：首先是规划之间不协调，城镇化的发展缺乏应有的制约性，重建设、轻规划是其一大弊端。土地利用规划缺乏对土地利用的控制和管理，城镇规划不符合土地利用规划和建设规划所确定的用地规模，未贯彻实施土地用途管制制度和科学发展观，导致建设规划、土地利用规划和社会经济发展规划互不衔接。城镇建设用地规模与土地利用规划严重脱节，加剧对土地的侵占行为。其次是缺乏科学的规划体系，规划的编制没有经过科学论证，有些城镇建设缺乏长远规划或没有建设规划，城镇建设普遍贪大求全，城镇的发展具有很大的盲目性和随意性，既影响城镇的科学发展，也不利于保护有限的耕地。
2.城乡建设用地粗放利用，土地浪费严重。
城乡用地缺乏有效统筹，城乡建设用地普遍粗放利用。城镇化中盲目追求城镇规模的扩大，导致城镇用地增长速度大大高于人口增长速度，出现“空城”和“鬼城”，土地闲置现象普遍。一方面，出于政绩的考虑，征收的土地多用来进行房地产开发、工业园区建设，以致住宅用地和工业用地占的比例过大，大量土地由于缺少资金得不到有效开发处于闲置状态。而交通用地、园林绿化、基础设施等公共设施用地所占比重较小，土地利用结构失衡。另一方面，城镇用地的内部结构和布局不合理，商品房开发落后，城镇的建筑密度低、容积率小。行政机关、高校、工业企业占据着城市的中心区和重要地段，布局散乱。城镇容积率平均值小于0.3，人均用地超标。据统计，全国人均城镇工矿用地在2000年为130平方米，到2010年则提高至142平方米，现有工业用地存在大量浪费情况。农村建设用地粗放浪费更为严重，农村村庄占地面积大，居民点布局分散“，一户多宅”现象普遍，宅基地超标问题严重，进城农民“两栖”占地。由于“一户一宅”政策没有配套措施，宅基地缺乏退出机制，导致大量的宅基地闲置、废弃，难以盘活，出现农村人口减少，用地却增加的现象。城乡建设用地利用粗放浪费，导致建设用地闲置与紧张并存。截至2012年8月底，全国共有闲置土地95万亩，闲置2年以上的占57.3%，土地浪费现象十分严重。
（二）土地的供给方式，侵害农民的土地利益
1.政府主导征地，农民没有话语权，权益严重受损。
土地征收为城镇化发展提供了广阔的空间，也带来诸多问题。随着城镇化规模的不断扩大，大量的耕地被占用，导致失地农民的增加。法律虽然对土地征收条件和程序做了规定，但由于立法的缺陷和政府对土地财政的过度依赖，政府凭借手中的权力大肆征收土地，出现过度征收、强行征收和低价征收的现象，征地过程中违法违规的事件时有发生，导致征地范围过广、补偿标准过低、安置方式单一、失地农民缺乏长远生活保障等，造成农民失地又失业，生活得不到可靠保障。在低价征收和高价出让之间，农民没有享受城镇化发展的成果，土地财产权难以实现，农民不满安置补偿导致的群体性事件和上访事件逐渐突出，由征地引发的社会矛盾日益凸显，给农村的发展和稳定留下了巨大隐患。
2.土地整治与城乡建设用地增减挂钩，违背农民的意愿。
根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》的规定，要减少农村居民点，增加城镇建设用地的供给。各地采取措施进行土地整治，推行城乡建设用地增减挂钩政策，缓解城镇建设用地紧缺的局面，在实际执行中取得了一定的成效。但《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对增减挂钩事项仅做了原则性的规定，没有具体的实施细则和操作办法。在挂钩政策推行过程中出现不少问题：其一，地方政府开展土地整理的主要目的是为城镇发展提供土地指标，在政策推行中片面追求建设用地指标，以扩大城市建设规模，而非协调城乡发展、支持农村建设，出现擅自开展增减挂钩试点或盲目扩大试点范围，背离了制度设计的初衷。其二，没有建立合理的收益分配机制，缺乏完善的安置补偿标准，土地整理的收益大多流向城镇，在挂钩政策实施的过程中常会由于资金的不足使农民得不到妥善安置，损害农民的利益。其三，地方政府组织实施动力不足，部门工作各自为政，质量难以保证。挂钩政策推行过程中，公众参与不足，相关部门尚未形成合力，项目重数量轻质量，以劣地换好地，违背农民意愿强拆强建，农民“被上楼”问题突出，一味做大村民聚住区，相关配套设施跟不上，违背了农民的意愿。
（三）城镇建设盲目扩张，影响耕地的数量和粮食安全
1.城镇化建设占用了大量优质耕地，冲击了耕地红线。
首先是土地征收影响耕地的数量。城镇建设用地粗放式扩张，扩大的建成区中约50％-60％是耕地，大量的优质耕地被占用，耕地面积逐步减少，威胁耕地和粮食安全。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》要求严格控制建设用地，确保到2010年和2020年耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。虽然2013年12月第二次全国土地调查数据时称2012年耕地数据是20.27亿亩，但适宜稳定利用的耕地只有18亿亩，已接近保护值。而到2020年要达到60%城镇化率和70%工业化率的目标，还需要上亿亩建设用地，建设用地需求和耕地保护矛盾突出，直接挑战18亿亩耕地红线。目前我国人均耕地面积为1.38亩，仅为世界平均水平的40%。人均耕地下降迅速，人地矛盾突出。其次是耕地后备资源严重不足，数量匾乏。建设占用耕地的补充难度大、质量差，占补平衡中，普遍存在占水田补旱地、占优补劣的问题，整理的耕地与占用的耕地质量难以相平衡，新开发的都是较为贫瘠的耕地。从补充耕地的能力看，后备资源严重不足，上海、天津、海南、北京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安徽、浙江、贵州等省也都很有限，能开发为耕地的甚少。
2.耕地面积逐年减少，严重威胁国家粮食安全。
据预测到2030年，满足95%的粮食自给率需要保有耕地面积18.50亿亩；满足90%的粮食自给率需要耕地面积17.52亿亩，而我国目前的耕地面积已逼近这一临界值，粮食需求压力加大。一方面，大量的耕地由于使用过量化肥、农药而受到污染，工业污水的肆意排放更让其雪上加霜，严重影响到土地的自我更新能力，农地质量的下降影响了我国粮食安全。另一方面，随着人口的增长和社会的发展，城镇外延式扩张难以为继，在土地总供给有限的条件下，建设用地的增加就意味着耕地和未利用地的减少，直接威胁粮食安全和生态安全。
三、新型城镇化建设中土地合理利用的对策
新型城镇化发展对建设用地需求巨大，我国还有3亿多人要城镇化，土地总量有限，要做到既为城镇化发展提供土地需求，又能守住18亿亩耕地红线，不能简单地依靠扩大城市范围来增加城市土地，而要转变城镇化中土地利用方式，做好城镇规划，盘活存量土地，推动土地高效配置，防止城镇低水平扩张，探索农村建设用地市场建立，缓解土地供需矛盾。
（一）坚持规划引领作用，科学制定并严格执行土地利用规划
1.完善土地利用规划，确保规划方案的科学可行。
党的十八大对城镇化发展战略做了新的部署，应加快规划的修改调整，科学合理地编制土地利用规划，认真落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》，加强规划的科学性和可操作性，加大政府宏观调控力度。做好土地利用总体规划与经济社会发展规划、土地利用年度计划、城乡建设规划、产业发展规划的衔接，让各类规划适应当前城镇化建设需要。发挥规划对城镇土地利用的管制与引导的作用，合理布局农用地、城乡建设用地和生态用地，确保城镇空间资源的有效配置和城镇土地合理利用，促进城镇土地利用格局的优化，引导城镇化协调有序发展。在规划的编制中要改变现有政府绩效考核体系，将任期内城市土地节约集约利用变化情况纳入绩效考核体系，规范地方政府用地行为，打破政府恣意占用耕地的情形，以平衡吃饭与建设问题。
2.加强对土地利用规划管理，确保土地利用规划的实施。
经批准的土地利用规划具有法定效力，任何单位和个人不得违反。首先是宣传学习。将编制好的土地利用规划及时公示，组织学习、解读，让全社会了解规划，提高规划工作地位，以加强对土地利用规划的监管。其次是严格建设用地审批。建设项目一律控制在土地利用规划范围内，禁止擅自调整和修改报批建设用地。确需调整土地利用规划的，要按照法定程序，重新报批。对不符合规划的建设项目，不得批准用地。再次是加强监督管理，强化规划的执行效力。建立违反城镇规划的责任追究制度，防止随意调整规划，使规划落到实处。加大执法力度，国土督察局在监督检查中，要加强对土地利用规划实施情况的监督，发现问题要及时提出督察意见并向上级报告，对违反土地利用规划的行为要依法严肃查处，并依法追究责任人的责任，确保规划顺利实施。
（二）清理城镇闲置土地，有效增加土地供给
日益增长的人口对耕地保护和粮食安全提出了很高的要求。为了保护有限的耕地资源，保证国家粮食安全，在城镇建设用地的供给上应优先使用存量土地和闲置土地，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
1.积极挖掘城镇内部潜力，清理闲置土地。
盘活各类闲置未用的土地，加快消化批而未供、供而未用的土地，缓解城镇化建设用地压力。首先是严肃查处闲置土地。运用卫片和航拍等手段清查闲置土地，摸清存量建设用地的数量和利用现状。综合运用政策、经济、法律等手段，依法严肃查处并立即清理。其次是依法盘活闲置土地，坚决打击囤积土地行为，探索盘活各类存量建设用地的市场运作机制，推进旧城改造，最大限度地再利用已收回的闲置土地。确定各宗闲置土地的处置方式，或收回或延期开发或限期完善。把闲置土地转变为有效土地供应，减少闲置浪费现象。再次是加大监督力度。建立闲置土地防治长效机制，完善闲置土地政策法规，加强对建设用地全程批后监管的管理，防止部分房地产开发企业“圈占”土地的行为，切实预防出现新的闲置土地。
2.优化城镇布局，提高容积率，充分利用低效土地。
充分利用现有空间，盘活各类低效利用的土地，缓解城镇化建设用地压力。首先是积极盘活低效利用的工业用地，这是城镇化发展的希望。在符合土地利用规划的前提下，优化布局，提高容积率，建造多层或高层式建筑，合理安排产业用地空间布局，引导产业布局向园区集中，提高园区土地使用综合效益，改变粗放利用的局面。其次是对旧城区和企事业单位利用低效的土地进行改造，增加建筑密度和居住人口密度，提高单位面积的土地使用效率，达到扩大土地供给的目的。破除对中心城区的建筑容积率的过度管制，中心城区一律建高层或小高层，提高城镇土地的有效利用率，积极引导城镇建设节约用地。再次是优化土地利用空间布局和结构，减少住宅用地和工业用地比重，增加公园、绿地和公共设施的比率，促进产业转型和城市可持续发展，努力提高建设用地利用率。
（三）改革建设用地使用制度，打破政府垄断局面
改变由政府主导土地资源配置的现状，实现建设用地的市场化供给。根据《中国统计年鉴2010》的数据显示，2009年全国乡村人均居住面积为33.58平方米。2013年总理在政府工作报告称到2012年底，中国农村人均住房面积已达37.1平方米，农民人均宅基地的面积呈不断增加的趋势。要集约和节约利用农村宅基地，加快对农村宅基地整理，提高农村建设用地的利用效率，促进“四化”协调发展。制定农村宅基地处置办法，弱化宅基地的社会保障功能，在坚持一户一宅和标准控制的前提下，建立宅基地有偿退出制度和补偿机制以及具体操作程序，推动专门立法，以正确引导和合理规范集体建设用地使用权流转行为，推动农村集体建设用地的流转。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地以平等的地位进入市场，享有相同的权能，建立城乡统一的建设用地市场，打破政府对土地一级市场的垄断，增加土地供应量，释放城市发展空间。深圳允许原农村集体经济组织继受单位合法工业用地申请入市流通，为农村集体所有的工业土地的入市提供了路径。让农民直接参与土地增值收益分配，共享城市化、工业化发展成果，既提高了原土地所有者的积极性，又盘活农村集体建设用地，实现城乡统筹发展。
（四）完善耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策，为城镇化发展提供土地支持
耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩是国土部门统筹解决城镇化发展过程中土地紧缺问题而出台的一项重要政策，有利于缓解城乡土地矛盾，提高土地利用效率。但在执行中遇到一些问题，需要进一步完善：首先是强化政府领导，注重部门合作，吸收公众参与，及时完善《增减挂钩试点办法》，制定详细的实施细则，研究增减挂钩空间布局，优化用地结构，杜绝擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围的现象，确保增减挂钩沿着正确方向有序地推进。其次是建立合理的收益分配机制，增加市场在土地配置中的作用。严格规范土地整治指标交易与收益分配，土地的收益主要流向农村，妥善安置农民。再次是应切实维护农民的主体地位。在建新选址时，多占未利用地，少占耕地，杜绝大撤大建，迁建农村居民点和撤并村庄必须尊重农民意愿，不强制农民搬迁和上楼居住，真正实现党的十八大提出的城镇化质量明显提高的目标。在城乡建设用地总量不增加的前提下，把农村节约的建设用地指标，调剂到产业集聚区和城镇建设使用，从而使建设项目用地难题得以破解。
四、结语
关键词：农村土地；利用问题；环境保护
近些年来，生态文明建设战略得到深入实施。人与自然的高度和谐是生态文明的核心，这一理念要求人们对生态系统的健康与完整情况进行密切关注，避免严重污染、破坏到生态环境。而农村土地的利用会对生态环境产生直接影响，如果利用模式不够科学，生态安全将会受到威胁。众所周知，土地资源具有不可再生的特征，关系到人类的生存与发展。但目前一些农村地区在土地利用过程中并没有充分关注生态效益，不仅造成诸多环境问题的出现，如土地退化、水土流失等，也对农村社会的发展造成了不利影响。面对这种情况，需对农村土地利用的环境建设工作进行强化，切实提升民众的环境保护意识。
1农村土地利用与环境保护中的问题
为适应农村社会经济发展，目前农村土地规划利用工作深入推进。但一些地区在土地利用时没有统筹考虑环保要求，出现了较为严重的环境问题。其中，主要问题有这些：第一，可用地资源较少。现阶段，农村地区的耕地开垦力度较大，甚至已经达到极限状态。部分耕地由于不具备良好的生态状况，导致耕作价值逐步丧失。第二，植被减少明显。在农村经济发展过程中，大力实施公路建设等一系列工程，很多山野、林区遭到穿越，这样就有土地空间重组现象产生，影响到生物的栖息与迁移。部分地块的退化现象显著，甚至有沙化问题产生。第三，水土流失问题严峻。土地利用结构遭到改变后，也容易诱发土壤侵蚀等问题。比如，部分农村地区将陡地开荒等活动大规模开展起来，导致有水土流失出现于多处地段。如果难以高效控制与治理，生态环境安全将会受到威胁。第四，降低动物多样性。在农村土地利用过程中，随之减少自然植被和动物种类，威胁到生物多样性。一些农村河流的污染问题严重，也影响到鱼类的生存，迅速减少生物多样性，导致大自然生物链的平衡遭到破坏。第五，湿地功能退化。很多农村地区具有丰富的湿地资源，但为满足土地资源利用需求，一些人员以水产池塘、农业用地等形式转化湿地，显著减少湿地面积。且在农村经济发展过程中，有大量污染物被排放到水体中，也在很大程度上污染到湿地生态系统[1]。第六，土壤质量降低。农村居民为促使土地附加值得到提高，扩大粮食产量，显著增大耕地利用强度，在农业生产实践中大量使用农药化肥，这样，土地的酸化、盐渍化遭到加剧，降低了农田土壤肥力，甚至改变土壤性质，导致土壤生态环境恶化问题较为严重。第七，土地污染形势严峻。部分农村居民缺乏较强的环保意识，随意排放生活污水、固体垃圾等。农村及周围的一些企业不能够严格落实环保制度，向环境中排放不达标的污水，或露天堆放废弃物，导致环境污染、生态破坏等问题出现。
2农村土地利用及环境保护问题的产生原因
2.1土地利用规划滞后
部分地区在开发利用农村土地资源时，编制的规划方案不够合理，或没有严格执行规划方案内容。比如，一些地区编制的规划与本地实际情况不相适应，对高起点、高标准盲目追求，虽然对用地指标进行了提高，但由于新的经济增长点尚未被培育出来，导致规划的初衷与目标难以实现。一些农村对荒地、湿地、陡坡等大力开发，导致水土流失问题很容易出现，环境质量遭到严重降低。
2.2管理机制不够健全
农村土地的规划利用涉及到较多部门，但部门间的协调、联合机制并不完善，导致管理成效受到不良影响。比如，部分农村地区对建设用地进行片面加大，屡屡出现土地违规案件。一些部门为吸引外资，将先上车、后买票的做法应用过来，往往问题出现之后才进行解决，存在着明显的滞后性，导致有恶性循环现象发生。
2.3土地生态建设基础薄弱
现阶段在农村土地利用过程中，环境保护方面的管理机制尚未得到完善构建，相关部门的资源投入较小，且环境保护方面的专业组织、宣传人员等较少，环保宣传、环保教育等工作没有得到深入开展，这样村民的生态环保意识将得不到提升，容易有诸多可能污染、破坏环境的不良行为出现。部分地区虽然将相应的机构、队伍等组建起来，但工作人员不具备足够的组织能力，宣传教育效果无法保证，难以适应农村土地利用中环境保护的发展要求[2]。
3强化农村土地利用及环境保护的对策建议
3.1科学规划土地资源
受人口基数较大的影响，土地资源贫乏现象较为严峻。因此，要高度重视农村土地资源的保护工作，将可持续发展理念贯彻下去，有机统一土地利用的社会效益、经济效益与生态效益，于农村土地利用全过程中贯穿环境保护工作。要依据生态文明建设要求，对眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益进行辩证处理，将辩证的资源观树立起来。部分农村土地由于受到掠夺性使用，导致有水土流失、质量下降等不良问题出现，需科学制定解决方案，以便促使农村土地利用与生态环境的良性循环得到实现。众所周知，土地资源难以再生和替代，其开发利用的科学性将会对社会经济的可持续发展造成直接影响。特别是近些年来，随着农村经济的持续加快，人地矛盾、环境问题逐渐严峻。因此，在开展农村土地利用之前，需将具备较强可操作性、超前性的利用规划制定出来，严格依据规划方案与要求对农村各类土地资源进行合理利用，促使土地生产力得到提高。要对以往土地开发中遇到的经验、教训等进行总结和吸收，将适宜本地情况、符合生态文明建设要求的专项土地利用规划编制出来，要严格控制土地资源的开发利用度，避免与自然规律相违背，否则生态环境会受到破坏。顺利编制过土地利用规划后，需将规划的约束、控制等作用发挥出来，这样不仅土地利用效率可以得到提高，还能够高效保护生态环境。
3.2健全管理工作机制
为提升农村土地利用效率，需持续创新工作机制，提高管理效率。第一，要将农村土地利用信息传递机制完善构建起来，只有充分收集、高效处理、快速传递各类信息，方可以科学开发与利用农村土地资源。因此，要将3S等一系列现代化技术综合利用起来，对土地数据、图件等进行真实、全面的获取，将各类用地数据分析信息平台建设起来。在农村发展过程中，将会随之改变土地资源的利用变化情况，为高效管理农村土地，需动态监测各类土地的利用状况，实时更新系统中的数据，以便对各个时期的土地利用情况进行全面掌握。同时，要依托系统平台的支持，对监测到的数据进行深入分析，将农村土地利用过程中可能会对生态环境造成影响的不良因素挖掘出来，优化农村土地资源的利用方案[3]。第二，要将土地利用规划环境影响评价机制建设起来，科学识别、预测与评价土地利用过程中的环境影响因素，促使威胁生态环境的不良因素得到源头性减少。在实施过程中，需加快友好型土地利用模式的构建步伐，严格调控重点区域的利用指标，且将生态改善建议、目标等科学提出来。第三，要将风险预防机制引入进来，在农村土地资源开发利用全过程中贯彻风险预防工作。如果由企业等社会主体开发利用农村土地，需要求其对风险保证金进行缴纳，禁止各类开发活动破坏到土地环境生态资源。实施土地利用项目之前，可要求其将土地环境影响评价方案同步提交过来，以便促使各类开发利用主体的生态环境保护意识得到增强。此外，为顺利落实这些机制，相关部门要共同参与进来。针对现阶段部门合作机制不够完善的沟通，需加快长效合作机制的构建步伐，对土地生态环境保护工作的评价标准进行统一制定，对土地保护、建设开发之间的关系进行协调处理，真正将环境保护落实到土地利用全过程中。
3.3夯实生态建设基础
为促使农村土地利用的环境生态质量得到提高，需将生态宣传教育活动深入实施下去，促使农村群众的生态文化素养得到提高。第一，要积极培训各级领导干部，将生态文明建设、环境保护等方面的知识作为培训重点，促使其生态环保意识得到增强。这样在制定农村土地利用规划时，能够主动、全面考虑环境保护方面的要求，避免生态环境遭到破坏。第二，要加大生态宣传力度，将良好的社会氛围营造出来。要引导农村地区的广大农民对生态环境保护的必要性进行充分认识，自觉抵制各类破坏生态环境的不良土地利用行为。为保证宣传效果，要与教育部门、文化部门、宣传部门等相关机构联合起来，对网络、电视、讲座等一系列载体进行综合利用，促使生态文化知识得到全面普及，民众的生态责任感得到增强。在宣传过程中，要特别关注一些重要节点，如土地日、环境日等，将类型多样、内涵丰富的宣传活动组织起来。此外，要对信息、意见的反馈渠道进行完善，将开放性的公众信息平台设立起来，引导、鼓励农民群众勇于举报日常生活中发现的不良现象和行为，由相关部门及时进行处理，避免问题的进一步扩大化。
4结束语
综上所述，土地资源是生态系统中非常重要的组成，部分地区在利用农村土地资源时忽略掉环境保护方面的要求，在很大程度上影响到土地生态系统，造成水土流失等问题的出现。面对这种情况，相关部门及人员要切实增强生态环保意识，科学规划农村土地的利用方案，严格管控农村土地利用过程，及时清除掉潜在的风险性因素，促使土地利用与环境保护得到有机统一。
参考文献
[1]刘建功.乡村土地开发利用过程中的环境保护问题[J].环境与发展，2020（4）：228-229.
[2]孔誉婧.乡村土地开发利用过程中的环境保护问题[J].乡村科技，2019（11）：125-126.
近几年，我国城市林业建设取得了巨大成绩，但在“规划、管理、保护与利用”等深层次问题上面临着诸多问题，其中城市林业空间布局、保护与利用以及部门间的用地机制是制约我国城市林业进一步发展的关键因素。本文以上海市松江区为例，结合土地利用总体规划和城市建设总体规划，就城市林用地业属性进行了划分，对确保城市林业健康有序可持续的发展具有重要意义。
1城市林业用地属性划分的重要性
城市林业与非城市区域的林业有共性但也存在一定差异，其差异性主要在于①城市林业用地不仅仅是林地，还包含园地和绿地[1]；②城市林业用地稳定性差，体现在城市林业用地的确权难度大，加上基本农田保护政策的制约和经济社会快速发展对土地的需求，林地保护与经济社会快速发展的矛盾日益突出，城市林业用地的稳定性面临巨大压力。此外，城市林业由于涉及到林业、农业、水利、环保、城建、国土、交通等各部门，目前还未形成统一的管理体系。土地利用规划则侧重于土地利用方面的总量安排和结构分布，更多关注资源保护、特别是对耕地保护，刚性要求更加突出；城市规划则关注于城市空间未来发展、布局、形态优化和项目安排；城市林业是社会公共产品，更加注重于经济社会发展未来和现实对生态环境、休闲旅游的需求。由于各自的具体目标、工作职责、实施手段上存在差异，在一定程度上影响了城市林业综合作用的共同发挥。当前，资源紧约束条件已经成为我国快速城市化发展阶段的共同特征，如何保障以生态为主的城市林业建设与经济社会协调可持续发展，已成为各部门的共同责任。为此，必须探索新的城市林业用地保护与利用模式，建立必要的机制，把城市林业建设纳入土地利用总体规划和城市建设总体规划之中，把绿化、园林等各部门和林业部门纳入统一的管理平台，确定林业用地的各类属性，对建立现代城市林业空间发展模型和保护利用的管理机制具有极其重要的作用。
2城市林业用地属性划分的总体思路
林地保护利用规划最重要基础的工作是确定林地的基本属性以及发展空间，对于山区，由于已经进行了确权发证工作，一般把林地的属性分为规划林地（有林权证）和非规划林地（无林权证）。而对于城市来说，绝大多数未实施林地的确权发证工作。通过对城市用地的林地属性划分，从目标上看，便于协调与各类相关规划中的用地规划的关系，如城市总体规划，土地利用规划等；便于将城市森林的功能使用、空间布局等落实到具体的地块上；有助于林地保护利用规划的基数落实。
2.1基本思路
城市林业用地属性划分的基本思路：以土地利用总体规划为载体，坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排不变，依据上级下达的林地保护利用规划指标，分二个层面展开林地保护利用规划编制工作。一是利用土地利用总体规划和城市总体规划中所确定的各类土地属性，参考生态区位的重要性，落实现状林地的属性；二是利用土地利用规划中所确定的生态空间，形成林业用地规划控制线，布局林地增长空间。通过优化规划体系，实现“三规”（土地利用总体规划、城市总体规划和林地保护利用规划）有序衔接。
2.2关键技术环节
城市林业用地属性的划分，由于其技术方法、实施手段不同，其分类标准也不同。但在林地保护利用规划中城市林业用地属性的划分，应重点把握三个技术环节：（1）统一技术平台城市林业用地属性的划分关键是数据衔接工作，即将森林资源规划设计调查调查数据与最新一期土地利用调查数据、最新一次土地总体利用规划数据以及其它相关规划成果的叠加，必须在统一的技术平台下进行，如地图坐标系统、数据库系统或GIS数据平台等。（2）统一技术口径城市林业尤其平原区城市林业，现有造林和绿化用地多为其它农用地和建设用地。多年来，林业部门、国土部门对林地的范围和定义存在差异，为林地保护利用规划编制工作及林地的落界工作带来很大难度。针对这一现状，林业部门应会同规划和国土资源管理局沟通与协商，对现状林地的国土地类属性划分制定统一标准。（3）统一生态空间林地保护规划编制的关键点是确定规模、优化布局和保证增量。对于城市林业来说，由于其现状林地多为非法定意义上的林地，必须建立在统一的基本生态网络平台上，综合分析今后林地发展的方向、布局，并以生态网络规划的相关指标为依据测算了未来林业发展总量。
2.3划分原则
城市林业用地属性划分原则如下：（1）城乡一体化原则：一方面打破城乡界限，覆盖全部范围，包含所有成分，另一方面，正视城乡差别，加强针对性。（2）兼容性原则：科学性与实用性兼顾，尽可能地与相关部门、相关规划、相关规范相协调。（3）层次性原则：分层次进行划分，与国家相关分类标准的的层次关系相应，便于城市林业规划设计、建设管理和统计等工作的开展。（4）实效性原则：分类要具有可操作性，一方面适用城市生态要素的组成与特征，满足经济社会发展对城市森林功能的需求；另一方面，便于确定城市林业的责、权、利关系，便于建设管理。
3松江区城市林业用地属性的划分
3.1松江区林业用地概况
松江区位于上海市西南、黄浦江上游，地处太湖流域蝶形洼地的底部，地势低平，属长江三角洲平原。境内有佘山、天马山、小昆山等十余座小山丘，是上海市陆上唯一的自然山体。根据2009年上海市森林资源规划设计调查，全区林业用地面积9741hm2，占全区土地总面积（60471hm2）的16.11%。森林面积6742hm2，森林覆盖率11.15%[2]。按照创造优美和谐，方便舒适的环境要求，进一步加大林业建设投资，初步构建了以自然山体、大型片林、重要生态绿廊为主体，的“一城、二环、四区、多园、多廊”共同交织而成的森林生态系统网络体系。
3.2林业用地地属性类型的划分
松江区在新一轮土地利用规划中，初步完成了“两规合一”（即城市总体规划和土地利用总体规划在统一技术标准、统一图纸和数据的基础上相互衔接）的工作[3]，为城市林业用地属性的确定提供了基础平台。为确保林地保护利用规划约束性性指标—2020年森林覆盖率达到16.87%的目标实现，迫切需要统筹安排经济社会发展与生态建设用地需求。根据城市林业用地属性划分思路，以土地利用总体规划中的各地类属性为基础，将全区城市林业用地属性划分为5种：管控林地、农用地上的经济果林地、瞻仰景观休闲用地上的林地、其它建设用地上的林地和其它农用地上的林地。林业用地属性各类型的含义如下[4]：管控林地：土地利用规划确定为林业建设用地的现状林地，包括林业用地下的各种地类。农用地上的经济果林：土地利用规划确定为耕地或园地的现状经济果林的林地。瞻仰景观休闲用地上的林地：城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地上的现状林地，以及名胜古迹、旅游景点、革命遗址等景点用地及其管理机构的建设用地上的现状林地。其它建设用地上的林地：除瞻仰景观休闲用地之外的其它建设用地上的现状林地。其他农用地上的林地：土地利用规划确定为种植农作物（含蔬菜）的土地上的现状林地。#p#分页标题#e#
3.3划分结果
在ArcGis平台下，将二类调查矢量数据和属性数据与土地利用调查矢量数据和属性数据叠加，利用计算机识别技术，将土地利用调查的国土地类属性赋值给现状林地小班，之后以“人工检查”方式逐一确认其属性的正确性，确定松江区现状9741hm2林地小班的地类属性（详见图1）。
4管制措施
针对城市林业用地的不同属性，应采取相应不同的管控措施，以达到分类管理、分类指导、分类经营的目的。
4.1管制林地
指为对重点生态区位的林地进行重点保护，松江区管控林地主要分布在黄浦江、森林公园以及大型片林等，面积2001hm2，占全区林地面积的20.54%。管控措施：---严格按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》及国家有关林地管理规定及规范进行管理。---实行占用征收林地定额管理，建设工程确需占用征收管控林地按规划审核审批，并必须进行规划调整，确保各区（县）管控林地总量不减少。---林地使用权不属于国有或集体的林地，应通过各级政府租赁、流转、赎买等方式收回国有或集体管理，以确保其林地稳定性。
4.2农用地上的经济果林地
指为保障经济果林农产品供给所确定的林地。主要有松江“佘山”密桃、松江“仓桥”梨等，面积705hm2，占全区林地面积的7.24%。管控措施：---按照《上海市森林管理规定》进行管理。---制定相应政策措施，建立经济果林生产保险财政制度，引导经济果林建设向规模化、标准化、产业化发展，以确保因建设工程占用征收农用地上的经济果林时行政区范围的动态平衡。
4.3瞻仰景观休闲用地上的林地
指为满足城镇居民风景观赏、森林生态旅游休憩、娱乐、文化等需求而划定的景观用地，面积760hm2，占全区林地面积的7.80%。管控措施：---按照《上海市绿化条例》进行管理。---为保障居民文化休闲用地，已建或规划的用地不得任意调整，因城市建设确需调整的，规划管理部门应当征求市、区绿化管理部门的意见。---调整文化休闲景观用地不得减林地的总量。因调整而减少的，应当落实新的休闲用地，保持林地动态平衡。---新建项目休闲用地面积所占比例，应符合相关规定，以确保集中建设区配套绿化面积不减少。
4.4其它建设用地上的林地
指现状或规划建设用地中除瞻仰景观休闲用地上的林地以外的林地，面积2384hm2，占全区林地面积的24.47%。管控措施：---按照《上海市绿化条例》进行管理。---因调整而减少的，应当落实新的绿化用地，以保持区内林地动态平衡。---新建项目绿化用地面积所占比例，应符合相关规定，以确保集中建设区配套绿化面积不减少。
4.5其它农用地上的林地
指农用地中除经济果林以外，以发展苗木林、林果业等为主的区域，包括集中连片的苗木林、园地以及未纳入上述林地范围内的林地及其他类型的零星林地，面积3891hm2，占全区林地面积的39.94%。管控措施：---按照《上海市森林管理规定》进行管理。---对于重要生态区位的其它农用地上的林地，应通过各级政府租赁、流转、赎买等方式收回国有或集体管理，以确保其林地稳定性。
生态文明作为一种新型文明形态，其理论精髓为人与自然的高度和谐。生态文化是生态文明的重要支撑，其“核心就是人类的环境意识，集中表现为人类社会经济与环境资源的可持续发展。”［1］生态安全作为生态文化建设的重要落脚点和生态文明建设的重要内容，一直是学界关注的热点，它是指“生态系统的健康和完整情况，是人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度。”［2］而农村土地的开发利用正是生态安全至关重要的一环。土地是不可再生的重要自然环境资源，是人类赖以生存与发展的物质保障，“地者，万物之本原，诸生之根菀也。”（《管子•水地》）“理民之道，地著为本。”（《汉书•食货志上》）英国古典经济学家威廉•配第亦认为“土地是财富之母”。土地利用直接影响着生态安全，是生态环境变化的“晴雨表”。联合国粮农组织（FAO）和环境规划署（UNEP）专家认为，环境退化很大程度上与对土地的不合理利用相关［3］。长期以来，安徽省一些农村在土地利用中，由于急于追逐经济效益，不同程度地引发了水土流失、土地退化等多种问题，带来生态环境状况的恶化，也威胁着人们日常生活的安全。因此，加强农村土地利用的环境生态建设，提高人们的生态环境与可持续发展意识，对构建和谐安徽、富强安徽，具有重要的现实意义。 一 安徽是一个农业大省，农村人口多，耕地面积少，是我国典型的人多地少的省份之一。据《安徽省（1997—2010）土地利用总体规划》，2009年安徽省土地总面积14012579．20公顷，人均土地0．23公顷，分别居全国第22位和第24位。其中农用地11053109．17公顷，占78．88％；建设用地2014504．33公顷，占14．38％。农用地中，耕地面积为5971720．64公顷，园地面积为344875．62公顷，林地面积为3378719．61公顷，牧草地面积为43413．63公顷，水面面积为1314379．67公顷；建设用地中，居民点及独立工矿用地面积为1262970．74公顷，交通用地面积为261456．05公顷，水利设施用地面积为490077．54公顷；未利用地中，面积为944965．70公顷［4］。土地利用上，对比《安徽统计年鉴（1995—2011）》中的相关数据不难发现，十余年来，全省各类土地数量皆出现了不同程度的变化。农用地中，耕地净减少151265公顷；园地减少1937公顷；新增林地513231公顷。建设用地中，居民点及工矿用地增加了79038公顷，水利设施用地增加了4194公顷；交通用地面积减少154912公顷。未利用地减少1363693公顷。应该说，近十余年来，全省在调整土地利用结构、治理水土流失、改善生态环境上，确实取得了一定成绩，但也不能忽视一些地区在土地利用方式上还明显存在不能统筹兼顾，致使域内水土流失严重，造成生态环境呈恶化态势的现状，主要表现如下： （一）可用地资源匮乏 据《安徽省（1997—2010）土地利用总体规划》，全省土地开发利用程度较高，已达93．26％，比全国平均高出19．06个百分点。具体为土地垦殖率42．62％，复种指数达195．30％，水面利用率达到40．34％，森林覆盖率25．60％，城市建筑总面积与用地面积之比为0．233：1。而未利用地仅占全省土地总面积7．74％，耕地后备资源所剩无几。其中就平原区言，耕地开垦几达极限，丘陵岗地部分宜农荒地因水源限制，已难以再农耕，而沿江沿淮湖泊和山区又不宜农耕。全省耕地资源不仅紧张，而且即便在有限的耕地中，亦存在因生态状况差而失去耕作价值的情况。 （二）植被减少迅速 我省人均耕地面积少，且分布极不平衡。据《安徽统计年鉴（2011）》，皖北平原区域耕地面积占全省总耕地面积56．2％；江淮丘陵和沿江平原地区占17．1％和14．4％；皖西大别山区和皖南山区占6．1％和6．2％。农村土地利用中，“由于各种工程建设如高速公路、快速铁路、公路的修建等占用了大量农田，穿过未开发的山林区、山野、平原等，导致土地空间重组现象如河流山川等水路廊道被切断，河流改道或暗渠化使生物生存、栖息与迁移空间受阻，”［5］致使全省每年皆有一定范围的有林地逆转为无林地、疏林地和灌木林地；一些天然成片草地正在不同程度地退化，甚至是沙化。 （三）水土流失加剧 随着全省城镇化进程的加快，人们在改变土地利用结构的同时，也引发了土壤侵蚀的发生、发展和演变。如有的地方大规模地进行开山采石取土、毁林造坟、陡坡开荒等活动，导致多处地段发生水土流失，甚至造成河床抬高，水库、航道和港口淤塞，生态环境破坏严重。众所周知，安徽山区面积较大，占全省总面积2／3以上，较平原地区，山区发生水土流失的几率更大。据项思可先生考证：20世纪90年代初，全省水土流失面积占土地总面积21％，近年来平均每年治理面积约400万公顷，平均每年新增水土流失面积达600万公顷，且治理速度赶不上新增速度，水土流失有继续恶化的趋势［6］353。如此局面如不迅速加以控制，将极大地危害着生态环境安全。 （四）动物多样性降低 由全省十余年的土地利用变化可知，不仅自然植被逐年减少，而且境内的动物种类亦在减少，生物多样性降低。而江河的水质受到污染，许多鱼类也因此失去生存的场所，导致局部鱼类产量急剧下降，加快了生物多样性的减少。显然，这对维护全省大自然生物链的平衡极为不利。 （五）湿地功能退化 安徽湿地资源丰富，但是一些地方政府出于对土地资源的需求，往往变相地把湿地改作他用，如有的湿地被改为人工养殖的水产池塘，有的被改为农业及工业用地，致使湿地面积减少。另一方面，随着全省工业的快速发展、人口的增加，湿地以及流往湿地的沟坝常积聚有工农业生产废水、居民生活污水及垃圾等，水体污染严重，如常年排入水中的COD、无机氮、无机磷、氨氮、石油类等主要污染物，对湿地生态环境造成污染。它们皆给湿地生态系统带来了影响，使湿地生态功能退化。#p#分页标题#e# （六）土壤质量滑坡 近些年来，安徽一些地方农民为了能增加土地的附加值，使粮食连续增产，他们加大了对耕地的利用强度，不断地增加农药和化肥的使用量，少用或不用任何农家肥或有机肥。毫无疑问，如此做法，加剧了土地的酸化、盐渍化，使农田土壤肥力下降，引起土壤性质的改变，导致土地质量下降，最终使土壤生态环境逐步恶化。 （七）土地污染严重 在一些农村地区，村民的生活污水及固体垃圾被直接排放，位于乡村或周边地域的一些企业排污也很难达标，排出大量有害物质。甚至一些企业的固体垃圾，如矿业开发产生的废石、煤矸石等废弃物因为长期露天堆放直接挤用了耕地，占用、损毁了大量的农田，也造成了严重的环境污染和生态破坏。安徽农村土地利用中的如上环境生态“痼疾”，已成为制约安徽经济长远发展的重要因素之一。考析其中原因，大体缘由如下： 其一，土地资源意识不强。土地是不可再生资源，必须进行保护性开发利用。然而一些地方政府的行政人员不能树立科学的发展观和正确的政绩观，对土地利用中的环境保护认识不足。有的为了追求政绩，片面追求GDP的快速增长，在土地开发利用上，不顾环境的承受能力，表现出较大的主观随意性，使当地生态环境受到不同程度的破坏。如盲目设立开发区、乱批滥占土地，在开发过程中，“把土地资源作为地方上‘原始积累’和政府消费的财源，通过土地‘农转非’这种土地使用形式转变过程中产生的巨大土地经济收益，大量获取土地资本增值收益，却加剧了对生态环境的索取，造成了生态环境破坏污染的问题。”［7］ 其二，土地利用规划滞后。安徽是一个以农业为主的省份，人口基数大，对粮食的需求也较大。这就需要对有限的耕地加以高效利用。但现实情况是，有的地方政府长期缺乏有效的土地利用规划，有的虽有规划却得不到实施，有的则规划不合理。“有些地方编制土地利用规划时，不顾本地的实际情况，片面追求‘高起点、高标准’，在没有建立新的体制和培育新的经济增长点的情况下，盲目提高用地指标，不重视甚至忽视对耕地的有力保护，致使耕地数量锐减，加剧了人多地少的矛盾。”［8］而在某些地区，人们为了生存而大面积毁林开荒、开垦陡坡滩涂、开发荒地和湿地。不难想象，林地湿地面积的减少降低了环境质量，陡坡开垦导致了严重的水土流失，滩涂开垦降低了湖泊的调蓄能力，容易诱发洪水灾害。 其三，相关法律法规不够完善。农村土地利用中的生态环境保护方面，虽然已有一些法律法规，但在实际执行过程中，还存在着许多盲点。尤其是针对农村土地利用中出现的新情况和暴露出的新问题，现有的法规条文存在着一定不足，不能为土地生态安全提供有力的支撑。如1998年的土地法因为与《水土保持法》没有有效衔接，致使生态退耕地一直被视为耕地，无法获得明确的法律地位，客观上制约了耕地质量和生态环境的保护工作的开展［9］。目前在一些农村，很多有关土地利用中的生态环境保护的办法，多是由开发者在具体实践中一边探索一边付诸实施的，缺乏法律上的约束。显然，这些已经无法保证土地利用中生态环境安全，亟待规范和完善。 其四，村民环保积极性不高。安徽农村土地利用中生态环境保护的主体是村民，就整体而言，他们的文化素质不高，对生存环境的关注度较低，也缺乏一定的环保知识。调研发现，在时下的很多乡村，居家的多是老人和未成年人，他们对周围的一切都不太关心。同时，因为生活相对困窘，他们日常的土地耕作，多是追求短期的经济效益，一切以是否能为其带来收益为目标，根本没有意识去关注他们的行为是否破坏了自然生态环境。还有的村民，受传统道德观念、小农意识的影响，“整体环保意识缺失，缺乏全局观念，不了解个人行为与全球整体环境变化的关系，村民参与环境保护的程度低，尤其是当环保活动给自身带来一些不便或需放弃一些即得利益或要进行一些必要投入时，大多数村民往往会选择放弃。”［10］2010年，在安徽17个市92个乡村开展的“安徽农村生态调查”结果也说明了这一点，当1124位被调查者被问及“如果有一种农药对庄稼的病虫害很有效但属于高度农药，你会用吗”时，只有26．1％（293人）的农民选择了“不会使用”［11］。 其五，部门管理不严。随着城镇化的不断推进，部分农业用地被转化为建设用地，这是安徽乃至全国农村土地利用中不得不面对的现状。有的地方政府为了吸引外资，片面加大筹集建设用地，往往出现侵占耕地的情况，土地违规案件屡禁不止。甚至有些地方政府采取“先上车、后买票”的做法，先给一些项目用地大开绿灯，抱着“出问题再回头来想解决办法”的想法，形成恶性循环。 其六，土地生态建设基础薄弱。就安徽农村土地利用的生态环境保护而言，大多数农村尚缺乏有效的管理机制，乡村所在的地方政府对此也少有投入，缺少生态保护等专业的组织以及承担环境保护宣传的专业人员，难以开展环保宣传、普及工作，无法对村民进行生态、环境、土地资源与可持续发展等方面的教育。有的地方虽有相应机构及队伍，但机构松散，人员专业素质也不高，宣传得不到应有效果，更谈不上能与农村土地利用中生态环境保护的新形势、新任务相适应。 二 为了解决安徽省农村土地利用中生态环境保护方面存在的上述问题，促使土地利用向合理化方向发展，逐步优化生态环境，通过实地调研，建议如下。 （一）牢记“惜土”国策，科学合理规划 安徽省人多地少，土地资源贫乏。思想上，必须要时时牢记“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持科学发展观。科学发展观要求以人为本，实现全面、协调、可持续的发展。要依据社会、经济、生态相统一的发展原则来进行土地利用中的生态环境建设，牢固树立保护环境就是保护生产力理念，正确处理眼前与长远、局部与全局的关系，倡导人与自然和谐相处，互利共生。要树立辩证的资源观。土地开发利用中，要始终不忘生态保护，要合理利用自然资源，符合可持续发展的要求。对部分农村因为掠夺性使用土地而导致土地质量下降及水土流失等违背土地利用中生态规律的现象，一定要按照科学发展的原则加以解决，促进农业用地及农村生态环境的良性循环。土地是一种不可替代的重要资源，是否可以合理地开发利用土地，将直接影响着经济社会能否可持续发展。安徽是一个人均土地资源相对匮乏的内陆省份，农用地的自然供给和经济供给极为有限。随着中部崛起与皖江城市带承接产业转移区的不断推进，当前正处于经济社会和工业化的快速发展时期，人地矛盾和环境问题十分突出。因此，在农村土地利用中的生态环境保护上，必须要制定好具有超前性、科学性和可操作性的规划。土地规划是土地管理的“龙头”和依法行政的基本依据，其目的就是为了合理、高效和永续地利用土地资源，提高土地生产力。要按照规划对土地进行综合开发、利用、治理、保护和管理，改善农业生产的基本条件。否则，就很可能会引发上文已论及的诸多问题。尤其是安徽省能够开发成耕地的后备土地资源本来就少，而一些尚未开发利用的土地资源大多质量差，且开发难度大，有的因为主体功能区的限制也不宜开发。再说土地开发利用本身就具有两重性，开发得不好，就会破坏生态环境。故“要吸收历史上土地开发的经验教训，制定土地整理、开发利用的专项规划，依据规划进行相应的土地利用活动；要根据土地适宜性评价和土地利用总体规划确定的土地用途；要以保护和改善生态环境、防洪、防灾、防水土流失为前提，适度开发，不能违背自然规律搞过度开发。”［6］353要充分发挥规划的约束和控制作用，在提高土地利用效率的同时，实现好生态环境的保护。#p#分页标题#e# （二）加强理论研究，保障村民权益 在安徽农村土地开发利用的过程中，要维护好生态环境安全，规划固然重要，但对相关论题的理论研究也必不可少，理论指导实践。当前，首先要加强对农村土地利用中的生态环境保护理论体系建设和基础开发的研究，尤其要关注生态理论的含义、地位与作用、建设的重点和基本框架等方面的研究。其次，要针对土地开发利用中保护生态环境出现的新情况、面临的新问题，结合具体实际展开创新性地研究工作，并努力将相关实践上升为理论，为指导和推进新农村建设土地生态环境体系建设打下坚实的理论基础。同时，在安徽农村土地开发利用过程中强调生态环境保护，还应充分尊重村民的合法权益，保护好他们的切身利益。具体来说，农村土地使用首先要征得全体村民的同意，决不能“暗箱操作”，做违背村民意愿之事。要充分尊重农民的土地承包权，土地利用过程中要时时考虑农民的一些现实、具体困难和长久生计问题。村民作为土地的使用者，理应参与土地收益的分配。根据地方经济建设的需要，在必须征收村民土地的前提下，一定要综合考虑被征收耕地的类型、质量、等级、区位等多种因素，给农民支付足额补偿金，任何单位或部门决不可随意或变相克扣。还可创新方式，探索其他分配途径，如可以用“土地换社保”。村民所承包的土地，本就是他们就业、生活、养老等保障的可靠依托，他们手中有地心里不慌，可以说，“土地是农民最大的社会保障”［12］。因此，在征地的同时，要建立相应的社会保障制度，尤其是医疗和养老保险制度，消除失地农民的后顾之忧。一些基础较好的乡村，可以创造条件，鼓励农民把土地使用权变成股权，让他们通过土地入股的形式获得股权收益。此外，地方政府还要预留一部分土地出让金，定期地对失地农民进行再就业培训，并在劳动就业方面给予必要的指导，如提供就业信息、组织劳务输出等，鼓励他们自谋职业。 （三）创新工作机制，实行部门协调 安徽农村的土地利用，工作机制上要不断创新。首先要建立农村土地利用信息传递机制。一定意义上，信息的搜集、处理、加工、传递和控制，是保证农村土地科学开发利用的重要基础。各地要结合土地利用现状调查，应用3S等现代技术手段，获取真实、详细、准确的土地数据和图件，建立起开发利用所需的各类用地数据分析的信息平台。鉴于土地利用变化情况的不断变化，为了能及时有效地加强对农村土地的管理，还需对土地利用状况进行动态监测，并对变化情况的数据适时更新，以便准确地了解不同时期土地利用的变化情况。然后再通过分析监测的数据，随时找出农村土地利用中可能影响到生态环境等方面的问题或隐患，实现对农村土地资源的优化利用。其次要引入土地利用规划环境影响评价机制。依据《中华人民共和国环境影响评价法》，对土地利用过程中可能造成的环境影响因素进行识别、分析、预测和评价。当前，要重点关注“调查土地生态环境问题，分析土地利用对生态环境的影响，提出环境友好型土地利用模式的建议，提出进行土地生态环境保护和建设分区、确定管制规则，提出重点区域的土地利用调控指标建议，提出生态改善目标和生态建设用地安排的建议”［13］等方面，从源头上减少不利于生态环境保护的可能性。最后还应引入风险预防机制。将风险预防机制落实到土地的开发利用之中十分必要。当下，要重点运用经济刺激手段，要求相关部门和企业缴纳风险保证金，作出承诺，以确保他们的所作所为不会对土地环境生态资源造成负面影响。特别是对一些大项目，则要求有关法人在土地利用前，必须提交土地开发报告和土地环境影响评价方案，强化他们的生态环境保护意识。诚然，以上机制的落实，离不开各部门的齐抓共管。调研发现，在一些农村的土地开发利用过程中，存在着政出多门、职责不明、执法不一等问题。因此，要加强部门间的交流与合作，在科学发展的目标下冲破行业壁垒。国土部门要加强与农业、林业、水利、规划等部门的工作对接，尽快制定并不断完善评价土地生态环境保护工作的执行标准，处理好耕地保护与工业建设等方面的关系，促进土地资源合理利用。此外，土地部门还需积极与各乡镇政府密切沟通，在确保耕地总量不减、质量不降的前提下，使乡镇建设和工业布局规划等与土地利用规划优化配置，以便使土地利用中生态环境保护落到实处。 （四）加强生态教育，优化宣传手段 提高安徽农村土地利用的环境生态质量，必须对全民实施生态意识、资源知识、可持续发展等方面的教育，全面提高公众的生态文化素养。具体到教育内容，要围绕“为人类的发展而协调自然和社会”这一主题，以生态基本知识和生态协调和谐思想等为主要抓手。教育对象上，首先要加强对地方党政领导干部的生态环保知识教育，要让他们充分了解本地的生态环境状况，认识到生态环境保护和生态建设的重要性和必要性，改变唯GDP至上的发展观；强化他们为政一方，造福一片的执政理念，不能以牺牲环境为代价来推动经济的发展。其次，要把生态教育作为中小学生素质教育的一项重要内容。采取多种形式，对中小学生进行较为系统的环保科普及环境道德伦理教育，提高他们的生态意识和生态伦理水平。教育方式上，鉴于生态教育是一种终身的、持续的教育，需要各方面持久共同的努力。学校应首先担负起教育重任，将生态文化作为学生必修的教育内容。同时，还需要争取各环保团体及其他社会组织的有力支持，学用结合，同心共力。 在加强教育的基础上，还要注重对有关人员的培训。第一，加强对各级领导干部的生态保护、可持续发展等方面的知识培训，不仅使他们充分认识保护生态的重要性，也要使他们能够掌握一定的环保知识。第二，加强对企业法人代表、各级环境管理部门干部的生态保护的岗位和技术培训，培训要突出实用知识及技能，能够切实有效地指导其工作实践。当前，尤其要不断推动和加强国土资源执法监察机构和专业队伍建设，完善土地规划师执业资格制度。要明确土地规划师工作中的权力、义务和责任，提高其工作积极性和社会责任感；要“把国土资源执法监察队伍纳入巡察序列，落实人员在岗到位，真正拥有一支政治思想过硬、业务熟练的国土资源执法监察队伍，保障农村土地利用规划管理制度的顺利实施。”［14］加强生态宣传，营造良好的社会氛围，也是生态教育不可或缺的重要内容。生态宣传的目的是提高全民的生态环境保护意识，要让大众尤其是广大农民认识到生态环境保护的重要性、必要性和紧迫性，增强忧患感。在宣传主体上，可依靠宣传、文化、工会、共青团、妇联、教育部门等机构或社会团体，广造舆论，使生态保护理念深入人心。在宣传载体上，可创新渠道，通过网络、报刊、影视、广告、舆论、讲座、演出等多种宣传形式，还可“通过在社区便利店设立绿色产品专柜、放置分类垃圾桶和家用电器以旧换新等措施鼓励居民形成绿色生活方式。充分发挥主题活动的作用，在文学创作、书画摄影、广播电视等领域积极创作贴近百姓生活的生态保护题材的作品”［15］等，普及生态文化知识，增强全民的生态责任感。在宣传手段上，可首先积极引导成立村内民间生态环境协会或组织，可在村域经济中每年列入专项资金，组织民间环保公益活动，监督村内环境保护工作。#p#分页标题#e# 其次可充分发挥保护生态环境的榜样示范作用，大力宣传一些组织和个人在土地利用过程中的成功做法。再次，结合“世界环境日”、“土地日”等重要纪念日，组织形式多样的宣传活动，积极倡导“绿色消费”，让全民了解到注重生态保护和节约土地资源的重要性。同时，要把生态宣传与计划生育宣传教育结合起来，严格控制人口数量，优化人口布局，提高人口素质。最后，构建通畅、便捷的信息和意见反馈渠道与机制，利用农村的广播站、群众性演出活动、路边的墙体、人群较为集中之处的电子宣传栏等，设立开放的公众信息平台，切实有效地提高村民的环境保护意识。 （五）严守法律法规，激发全民参与 农村土地利用的生态环境保护，离不开相关法律的强力支撑。近些年来，国家出台了《土地法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《环境影响评价法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《水法》、《环保条例》等一系列政策法规，为生态环境保护提供了强有力的法制保障。当前，在加大这些法律法规宣传力度的同时，还要从守法和执法两个层面强化宣传效果。实际工作中，首先要守住耕地“红线”，划定基本农田粮田保护区，任何单位和个人不得擅自改变耕地的用途，加强区内耕地质量保护。其次要始终把土地利用与生态环境建设紧密结合起来。土地开发过程中，要根据其类型，遵循客观规律，采取综合措施，提高土地资源抗御自然灾害的能力，增强土地的生态功能。鉴于安徽山地丘陵区较多，要特别加强对水土流失的防治。把治理与开发结合起来，加强水土流失防治的科学研究和先进适用技术的推广，改善土地生态环境和农业生产条件，切实解决危及这些地域的生态环境的难题。守法及执法的同时，也要注意调动广大村民参与生态环境保护的积极性。只有全民的主动参与，构建环境友好型的生态社会才能真正落到实处。首先要激励村民参与生态环境保护的自觉性、主动性及创造性。如日常生活中，要求他们每天的生活垃圾尽可能做到定点分类堆放；定期或不定期地参与各类“培绿”活动；要求他们参加环保问题听证会并鼓励他们积极发言等。其次要加大公众参与土地管理的力度。土地利用过程中，必须构建完善的信息公开系统，保障公众的知情权。“土地职能等部门要将土地政策、土地生态安全标准、土地执法进程尽可能公开，并且对其中技术含量较高的内容向公众解释；同时，可能对土地生态造成影响的企业应定期向公众出示与周边环境密切相关的文件，并对污染处理和土地保护措施做出说明，以便公众进行了解和监督。”［16］ （六）积极寻求方略，严格土地管理 安徽农村土地利用中，如何能使生态环境得到切实保护，预防是前提。开发过程中，一定要从源头切断可能对农用地产生污染的诸多物品，如各种农药、化肥，以及生活及工业垃圾；而对于那些已经遭到污染的田地，要注重其环境生态的修复。根据土地的类型和污染的程度，可综合利用工程、生物学及物理化学等方法。安徽省要紧抓皖江城市带承接产业转移等历史机遇，继续大力推进退耕还林还草工程，恢复植被，狠抓造林质量，确保栽一片树，成一片林。耕地上减少无机肥用量，增施农家肥、草木灰等有机肥，避免土壤板结，改良土地理化性状。注重提高土地效益，实行经济效益、生态效益和社会效益的统一。其次要改善基础设施，兴修农田水利。各地方政府每年都应安排适量资金改善基础设施，兴修水利。水利是农业的命脉，是改造中低产田的基础。农民一旦家里有粮和其他收益时，就会自觉地投入到改善生态环境的活动之中。最后要加强与农林院校和科研机构的技术合作，依靠科技进步，全面提升耕地的产值。具体说，要加强耕地保护的科学研究和技术创新，重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改造、退化耕地修复等技术，在已有耕地上加大科技含量，提高单位粮油棉等产量及质量；完善耕地保护的预警、预报、评估技术体系，提高耕地生态环境保护的执行力。 农村土地修复和整治过程中，更应严格管理。科学而严格的管理是最终实现生态保护、自然资源可持续利用的重要条件。首先要严格定额审批制度。国家和省里下达的用地指标，地方任何单位或个人都不得突破。中小城市、城镇新建或扩建，应本着小而精的原则，制止强占耕地和盲目扩建等行为。各地要严格执行年度土地利用计划，严格控制建设占用耕地，“对于农民住宅、工矿企业等建设项目，要严格审批，能用非耕地的不用耕地；要搞好土地开发管理，鼓励农户、集体组织、土地开发公司有计划地开垦一部分质量较好的宜农荒地，充分利用坡地、滩地，村旁、路旁的零散地来弥补耕地的不足；搞好土地复垦。”［17］其次要建立奖罚分明的制度，完善土地利用中生态环境保护责任制。对那些在土地利用中环境保护方面做得好的企业或个人，要给予精神和物质奖励；而对于一些盲目开发土地，造成生态环境污染的的企业主或个人，则要令其向地方政府交纳一定量的罚金。各级土地管理部门应落实各级耕地保护目标责任制，严格土地管理责任追究制度。同时，每年还要将土地利用、环境保护与生态建设任务进行层层分解，将环保工作成绩列入地方行政领导工作实绩考核的有机内容，与政绩考核挂钩，作为其升降职位的重要依据，以保证其在土地开发利用中时刻不忘保护生态的理念。