税务管理建议范例6篇
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一、基层税收档案的重要性
基层税收档案对于政府部门、税务部门和纳税人都具有十分重要的意义，主要表现在：
1.通过供应原始税收数据和分析资料，为政府宏观决策、各部门政策制定提供科学依据，为研究区域、行业经济税收发展趋势提供精准服务。
2.对税务部门而言，可以为各税种、各行业的税源分析和税源监控提供详细完整的历史数据，为税务检查和税务执法工作提供准确、可信的信息资料、依据和凭证，为行政复议、诉讼和税务工作提供重要依据，为纳税评估建立综合评价指标体系提供科学、原始数据和资料；
3.为纳税人提供准确、详实、全面的历史纳税资料和相关凭证资料，便于纳税人在办理其他业务时查询。
二、存在的问题
1.基层税务人员对档案工作认识片面。一方面，随着“营改增”等财税体制改革的不断深入，基层国税部门工作量激增，人员力量则相对增长缓慢，人均工作任务繁重，存在一定的“重业务、轻档案”思想。一个县级国税部门一般下设6-7个税务分局，人员大多在6-15名左右，而每个分局管辖的纳税户少则二、三百户，多则上千户。
另一方面，基层税务部门的档案管理工作重点在于对文书、会计、声像、实物档案的规范管理，而对业务档案，特别是对税收征管资料、稽查案卷等涉税资料管理却相对不足。税收征管档案在实行“一户一档”的管理方式后，大多只是将纳税人在一年中形成的包括申报、征收、检查、评估、发票领用存等全部资料作为一个整体单独保存， 档案资料散落在各个部门科室，并没有纳入综合档案室的统一管理，对税收档案信息的价值都将造成一定的影响。
2.基层税务档案管理人员专业素质不强。基层国税部门普遍存在“人少事多”的现象，加之税收工作任务等工作繁杂，档案管理人员大多为兼职，有的是一些临近退休的老同志。由于基层税务档案管理内容、环节众多，不但需要掌握基本的档案管理要求，还必须掌握一定的税收征管知识，而档案员因接触档案时间短、接触面窄，没有时间专门学习档案管理知识，专业素质很难得到保障和提升，只能固守成规保证档案工作的基本运行，很难跟上档案工作新形势、新要求，甚至有的无法保障档案工作的正常开展，导致后续管理、查找、利用就费时费力十分困难。
3.基层税务档案信息化管理相对落后。随着“互联网+”时代的到来，信息化在日常工作生活中应用越来越普遍。围绕税收主业务工作，国税部门配有税收业务处理类、监控分析类、行政办公类几十个办公系统，信息化程度不断升高，流转的电子数据也与之俱增。加之无纸化办公和各类便民政策的深入推行，部分类别档案开始出现电子档案多于纸质档案的现象。
与此相对，档案信息化建设投入不足。一方面，国税部门的主要职能就是税收，政策、资源自然倾向税收征管工作。因此在制定信息化建设发展规划时，档案管理所占比重往往不高。另一方面，由于国税部门为垂直系统，大部分信息化系统都是顶层设计、统一运行，具有便于数据交换、统计分析、后台维护等优点。基层国税部门无法单独建立档案管理系统，只能简单配备档案管理软件，缺乏综合管理平台，档案资料检索、信息共享、利用服务效率较低。手工管理档案已难以适应互联网时代的要求，档案管理信息化迫切需要铺开。
三、加强档案管理的建议
1.提高基层国税部门档案管理信息化水平。档案是国税工作开展的重要记录，是各类资料的集合，应当伴随着税收业务信息化建设而发展，着力打造信息化、规范化、综合化的管理平台。一是加快软硬件建设，依据实际情况和档案工作需求，优化基础设施，通过一定的财力物力的投入来完成信息化基础建设和信息系统的全面优化管理。二是健全电子档案管理机制。不仅要完善电子档案与纸质档案同步归档制度，还要进一步明确统一电子数据信息格式，如基本信息类型、文件格式、数据归类标准等要求，便于挂接与后续管理使用。三是完善电子档案安全管理机制。电子档案是各类数据的归集，具有很高的价值性，必须做好身份验证与安全防护工作，推进档案信息系统安全等级保护和分级保护工作，确保数据长期保存。定期对数据进行备份，防止因硬件损坏、系统故障导致的数据丢失。
2.培养提升税务档案管理人员综合素质。档案管理人员素质包含政治理论、档案专业知识、税收专业知识、保密常识、管理能力以及信息技术等多方面。一是要选取综合素质突出、责任心强的人员作为档案管理员，并在一定程度上保障岗位专属性。二是积极安排档案管理人员参加当地档案部门组织的各类培训，不断增强档案管理与利用服务水平，将档案管理人员培养成熟悉税收业务、档案管理的复合型人才，不断增强档案管理与利用服务水平。
依据税收征管法和有关税收稽查工作制度，为使这一制度在工作中具有可操作性。从四方面明确稽查建议制度内容：一是明确规定税务稽查建议形式为一案一建议、一案多建议和多案一建议三种。要求稽查小组每检查一户企业，或者在某项专项稽查工作结束后，规定时间内，采用书面形式向相关部门反映和传递工作中发现关于征管部门管理漏洞和纳税人方面有关涉税违章违纪的问题。二是明确税务稽查建议的实施主体，为稽查局稽查和审理两个部门。稽查人员在检查中发现问题向审理股传递；审理股根据审理和建议情况，制定《税务稽查建议书》向征管部门或纳税人反馈。三是明确稽查建议事项。税务稽查建议事项分对外建议和对内建议。对外建议是针对纳税人、扣缴义务人在财务管理、会计核算、各税缴纳和发票管理方面存在问题及整改建议；对内建议主要是对系统内各征管单位在政策法规执行、税收征管、纳税核定等方面存在问题及工作建议。四是明确税务稽查建议书和反馈意见报告文档格式和形成时限，以及送达和存档备案管理流程措施。通过明确上述内容，使税务稽查制度日趋成熟与完善，发挥出了这一制度在促进管查互动中应有的作用。
却发现，但在近三年的稽查工作实践中。要真正落实好这一良性互动管理办法，稽查部门的职责不能只是定位于通过立案稽查堵塞偷税漏洞，打击涉税违法行为，而要着眼加强税源管理全局的高度，本着打防并举、标本兼治的方针，通过分析涉税案件的特点及作案手段，发现税收征管薄弱环节及漏洞，并从加强税收征管的角度向征收管理部门和纳税人提出预防和改进管理的建议，即实行稽查建议制度，促进稽查成果的转化利用，这样才能真正达到管查互动，以查促管的效果。事实上自2007年至今，从我局探索和推行这一制度的实践来看，这一制度对加强税收征管、改善纳税企业经营管理及规范财务核算发挥了长足的作用，受到征管部门和纳税人的广泛好评，更得到上级机关的肯定。
完善制度建设。自2007年起，明确稽查建议内容。为贯彻落实好市局《税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动管理办法》稽查局在稽查工作中，通过不断的探索实践逐步建立和完善了稽查建议制度，使稽查工作成果得到有效利用，真正实现三者的良性互动，
以及税务部门在税收征管工作中存在薄弱环节和征管漏洞，所谓稽查建议制度我认为就是指国税稽查部门对稽查过程中发现的纳税人在税收缴纳等方面存在缺陷或需要规范的行为。有针对性地进行分析，提出适当的稽查建议，及时传递给纳税人或税政、征管等职能部门，由纳税人或相应职能部门进行整改或落实后，按照固定的程序将整改结果和落实意见反馈给稽查局，从而不断完善税收法制和强化税收征管的制度。
推行责任考核机制，强化制度落实。实行稽查建议制度，对税务稽查人员无疑提出了更高的要求。首先是要求我们稽查人员在查找问题和提出建议时要坚持尊重事实、公正合法、切合实际、突出重点和注重时效的原则；其次是要求分析问题产生的原因要透彻，要明确指出是主观原因还是客观原因，以便为征管部门和纳税人有针对性地提出解决问题的可行方案，这决定了税务稽查人员在稽查建议的形成与落实的工作过程中，负有较重大的责任。
为能强化税务稽查建议制度的落实，我局推出了稽查建议责任追究与工作考评机制。一方面我局结合议案、评案和集体审理等工作制度，采取查评结合方式，不断完善稽查建议制度。我们稽查局要求定期组织检查人员对个案的查处情况进行集中汇报，集中讨论案件检点和问题产生的原因；而在案件提交审理后，稽查局更组织案件审理小组人员进行集中审理，除审理定性外，把稽查建议也作为讨论的内容，检查人员根据检查情况结合集体讨论的要点，撰写稽查建议书，且严格要求稽查建议要根据稽查中发现问题的事实、情节和程度等，及时、准确地相应提出的。稽查建议书要求内容明确，用语准确，所提建议要切合实际，具有针对性，并有法律、法规和政策依据，然后再报经分管局长、局长审阅后，再由稽查局的名义制发，以严保稽查建议质量关。
在确保了稽查建议的质量关的同时，我局还结合自身工作实际逐步规范稽查建议的责任追究和工作考评机制，以此保证稽查建议制度的落实。一是将《税务稽查建议制度》纳入稽查、审理岗位职责，明确规定稽查人员、审理人员提出《税务稽查建议书》的操作规程，对稽查人员在税务稽查实施过程中，对应当提出稽查建议而未履行的，或敷衍塞责，草率提交不负责任的建议书的，将严格追究相关人员责任。二是将稽查建议工作列入工作考核与评价，我局要求检查人员对检查有问题的案件，必须要有稽查建议，并在结案前完成，坚持将稽查建议的提交情况作为稽查人员工作绩效考核内容之一。
推进管查良性互动，发挥制度作用。经过近几年的实践、探索，目前我们已初步建立起了适合我局工作实际的、比较系统规范的一套税务稽查建议工作制度。几年来，我局在组织开展重点行业专项检查、重点地区的专项整治和偷、逃、抗、骗税案件的稽查过程中，对发现的涉税违法犯罪新动向和因管理漏洞而造成的典型案件，一经结案，都经过认真讨论分析，查找原因对策后，先后已向征管部门和纳税人制发稽查建议书43份，仅2009年就制发了20份，从反馈的情况来看，起到了很好的加强税收管理，预防同类税收违纪违法行为再现的效果。
我们的实践证明，稽查建议制度有利于促进稽查成果的转化与利用，达到促进稽查与征管的良性互动，不断完善税收法制和强化税收征管，保证税收工作目标的实现的效果。我们通过稽查建议书向征管部门反馈在稽查中发现的征管方面存在的问题和漏洞，征管部门根据我们稽查建议中的问题类型，再有针对性开展纳税评估，查找原因，更自觉加强了管理，特别是对一些共性问题，征管部门可根据稽查建议，有针对性地健全制度，堵塞漏洞，达到了查处一个企业、解剖一个行业、规范多个行业的效果。如2008年，我局对富池地区某铜矿检查后，发现该矿有采矿工程外包，提供原材料未申报纳税的问题，处理结案后，向富池分局制发了稽查建议，富池分局收到建议后，加强了对该户的监控，并且对其它矿山企业工程外包的情况进行了清理，督促其它企业按规定申报纳税，起到了以点带面的促进行业规范管理的效果，真正发挥出了稽查建议制度的作用。
论文摘要：修订《税收征管法》受到社会各界的广泛关注。现行税收征管 法律 制度对于欠税管理、提前征收、延期纳税、税务搜查权、税务检查过程中的强制执行、税收法律责任等的规定，在实践中暴露出种种问题，有待于《税收征管法》及其实施细则的重新修订，予以完善。
现行《税收征管法》及其实施细则自2001年和2002年修订并实施以后，在实际工作中已暴露出一些具体问题，有部分法律法规条文的具体设置问题，也有实际工作中的具体操作问题。
一、现行税款征收法律制度问题研究
1．现行税款征收制度存在的几个问题
第一，欠税管理法律制度存在的问题。目前，有些纳税人为了逃避追缴欠税，或在欠税清缴之前就已经在其他有关部门注销登记，或采取减资的行为，使得原有 企业 成为空壳企业，导致国家税款流失。《税收征管法》对纳税人欠税如何处理只有责令限期缴纳税款、加收滞纳金和强制执行的规定，但税务机关应当在什么时间内采取这些措施却没有具体规定。虽然关于逃避追缴欠税已经明确了法律责任，但前提是“采取转移或者隐匿财产的手段，妨碍税务机关追缴欠缴的税款的”。换言之，如果纳税人不妨碍税务机关追缴税款但也不缴纳税款，税务机关又不“忍心”对其财产进行执行的情况下，纳税人就可能“千年不赖，万年不还”，而又不承担法律责任。
第二，“提前征收”法律制度存在的问题。《税收征管法》对于税务机关提前征收的规定只局限于“税务机关有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为”的情况，这一条件本身就很难把握，因为纳税人申报期未到，很难有证据证明将来可能会发生什么行为。等到税务机关对其采取保全行为时，纳税人的财产已经转移一空。也有纳税人可能因为种种原因需要提前缴纳的，但又无法律依据。
第三，“延期纳税”法律制度存在的问题。《税收征管法》对延期缴纳税款规定的期限只有3个月，这对遭受重大财产损失无法按期缴纳税款的纳税人可能起不到实际作用。现行法律规定延期缴纳税款需经省级税务机关审批，这一规定存在审批时间长、周转环节多、省级税务机关不了解纳税人具体情况等问题。
2．现行税款征收制度修订建议
第一，为加强欠税管理，建议在新法中明确规定欠缴税款的纳税人不得减资及减资的处罚措施；注销税务登记是其他部门注销登记的前提；有关部门不能为欠缴税款的纳税人转移或设定他项权利；有关部门未按规定执行的法律责任；在纳税人欠税一定时间后税务机关必须进行强制执行，这个时间可以是1个月或2个月。
第二，为使“提前征收”成为切实可行之条款，建议将“提前征收”的前提条件改为“发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的”，这一条件可以根据一定的线索判断，比较容易操作。建议扩大提前征收的范围，如纳税义务人于法定征收日期前申请离境者，纳税人自愿的，税务机关也可以提前征收。因其他特殊原因，经纳税义务人申请后税务机关也可以提前征收。
第三，建议适当延长延期缴纳税款的期限，一年甚至于两年或三年，具体执行时间由税务机关根据实际情况把握。因为纳税义务人需要有足够的时间通过经营自救解决实际存在的经营困难，时间较短不足以解决纳税人的实际困难，起不到保护纳税义务人生产经营的作用。由于延期纳税时间延长可能会影响税款均衡入库，所以在征管法修订时也可以规定分期缴纳税款，既可缓解纳税义务人的实际困难，也可以保证税款均衡入库。笔者还建议延期纳税的审批权限应由熟悉纳税人情况的县级税务机关审批为宜。
二、现行税务检查法律制度问题研究
1．现行税务检查法律制度存在的几个问题
第一，关于税务检查搜查权的问题。《税收征管法》没有赋予税务人员搜查账簿、凭证等证物的权力，也没有规定税务执法人员取证无能时的解决办法。而税务行政案件如果没有证据证明属于治安问题或刑事案件又不能移送公安机关处理。实际工作中税务检查取证已经成为税务检查工作的瓶颈，其结果可能是：一是纳税人隐匿、销毁证据，使税务检查工作无法顺利进行，造成国家税款流失。二是税务执法人员在明知不可为的情况下违法行政。
第二，关于税务案件退税或补税的问题。如果税务案件发生时间长，加之税务检查的时间也长，那么对纳税人加收的滞纳金就有可能比罚款还多，也可能比应补的税款多。在对税务案件处罚的同时加收滞纳金，就有了双重处罚之嫌。如果因为对税法条文规定的理解不同，纳税人与税务机关发生争议而引起复议或行政诉讼，因此而滞纳的税款，也按规定加收滞纳金显失公允。税法对纳税人多缴税款的退税还区分不同情况，有的退有的不退，退税时有的支付利息，有的还不支付利息。
第三，关于税务检查相关概念和税务检查过程中强制执行的问题。《税收征管法》第五十五条规定，税务机关在进行税务检查时可以采取强制执行措施。如果说税务稽查是税务检查的一部分，税务稽查结果的执行是税务稽查的第四个环节，那么税务稽查结果强制执行的法律依据应当是《税收征管法》第五十五条。根据此条规定，如果纳税人不存在“明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的”，税务稽查局就无法对被查对象行使强制执行的权力，被查对象也就可以“千年不赖，万年不还”。但又有人根据《税收征管法实施细则》第八十五条的规定理解：税务检查只是税务稽查的第二个环节，所以《税收征管法》第五十五条的规定不适用于税务稽查结果的强制执行，税务稽查结果的强制执行应当适用《税收征管法》第四十条的规定。但这种理解又存在征收管理的条款能否在税务检查环节适用的疑义。
2．现行税务检查 法律 制度修订建议
第一，为解决税务检查取证难的实际困难，建议《税收征管法》适当增加税务检查工作中的搜查权力，但为了保护纳税人的合法权益，应当对税务机关的搜查权力严格控制，设定必要的限制条件。例如搜查权一般只适用于生产经营场所，如要对生活场所搜查，必须取得司法许可，并在司法人员的监督下进行等。
第二，建议将税务机关发现的纳税人多缴税款与纳税人发现的多缴税款同等看待，在相同的时间内发现的多缴税款纳税人都可以要求税务机关支付相应的利息。对于3年的时间规定，笔者认为可以延长至5年为宜，更有利于保护纳税人的合法权益。建议对税务案件中纳税人不缴、少缴或扣缴义务人已扣而未缴的税款，按银行的同期利率加收利息，避免滞纳金的处罚嫌疑。
第三，建议《税收征管法》明确在稽查执行阶段可以直接依据税款征收强制执行的条款行使强制执行的权力。修订《税收征管法实施细则》第八十五条的内容，将税务稽查的第二个环节由“检查”改为“实施”，或者不明确税务稽查的内部分工，只是原则性地规定税务稽查要实行内部分工制约。另外，还建议明确稽查结果强制执行的抵税财物的范围是否包括“其他财产”。
三、现行税收法律责任问题研究
1．现行税收法律责任存在的几个问题
第一，关于税务行政处罚幅度的问题。现行《税收征管法》对纳税人税收违法行为的处罚一般只规定处罚的幅度，税务行政机关的自由裁量权过大。实际工作中各地税务行政机关具体操作不统一，普遍存在的问题是对纳税人税收违法行为的处罚比较轻，一般都是按照50％的下限进行税务行政处罚。这就使得税务行政处罚的最高标准形同虚设，纳税人的税收违法成本很低，不利于遏制不法纳税人的税收违法行为。国家税务总局稽查局曾经下文对偷税行为的处罚做了统一，在该文件中将偷税行为细化为若干种具体情节，并对各具体情节规定了具体的税务行政处罚标准。但在实际工作中，却很少执行这个文件。
第二，关于在实体法中明确违法行为法律责任的问题。现行税务行政处罚规定基本上是在《税收征管法》中明确的，实体法中很少有对纳税人、扣缴义务人的税务行政处罚规定，这使得税务执法人员在实际工作中难以根据各税种的具体情况履行税法规定的行政处罚权力。
第三，关于“一事不二罚款”的问题。现行《行政处罚法》有“一事不二罚款”的规定，但什么是“一事”却很难理解。由此也就增加了税务行政执法的风险，有税务机关曾因此而败诉，对纳税人的一些税务违法行为无法进行有效的遏制。例如，2009年全国税务稽查 考试 教材《税务稽查管理》就有这样的表述：“纳税人对逾期不改正的税收违法行为，如果税务机关先前已对该税收违法行为进行了罚款，对该逾期不改正行为不得再予罚款”。在实际工作中如此理解的结果就是该“逾期不改正行为”将持续进行下去，也就是说，如果纳税人没有按照规定设置或保管账簿的，只要税务机关对其进行过税务行政处罚，那么违法行为人就可以手持罚款数额为数不多的罚单永远不再设置或保管账簿了。很明显，这种理解不符合《税收征管法》的立法精神，也不是对“一事不二罚款”原则的正确理解。
2．税收法律责任修订建议．
第一，建议在《税收征管法实施细则》中由国务院授权财政部或国家税务总局制定税务行政处罚的具体执行标准。该执行标准应当细化各种税收违法行为的具体情节，对不同的具体违法行为情节设定处罚标准，基层税务行政执法人员按照相应标准对号入座，实施税务行政处罚。这既方便了基层税务行政执法人员的实际操作，也使严重违法行为得到严肃处理，轻者轻罚、重者重罚，充分发挥税收法律制度对税收违法行为的震慑作用。
1.1研究背景
依法治国、依法治税、推进税收法制化建设，是市场经济的必然选择，是社会法治进程的必然要求。我国1994年的税制改革，已经初步建立了适应社会主义市场经济要求的税制体系的基本框架，达到了预期的目的。但随着市场经济的不断发展，经济全球化、一体化进程的日益推进，我国现行税收制度的矛盾和问题也日渐凸现，与经济发展水平不相适应，与国际接轨相对滞后。改革和完善我国现行的税收制度，建立较为完善的国家税收法律体系的呼声越来越高。党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的指导原则，对新一轮税制改革做了明确的部署。在此背景下，分析和研究我国现行税收体制中税收立法与税收法制管理，纳税人权益保护，纳税人歧视，税务行政处罚，增值税类型选择和增值税起征点政策及税务稽查等问题。在法律层面上做些探讨，对于完善我国现行的税收制度，推动新一轮的税制改革，显得尤为重要，既具有理论上的针对性，又具有深远的战略意义。
1.2研究现状
我国现行的税收制度，是在中央提出建立社会主义市场经济体制的大背景下，通过1994年的全国性税收制度改革建立和完善起来的。1994年的税制改革是建国以来一次全面性、整体性、结构性和规范性的改革。无论从涉及的范围和改革的深度来看都是前所未有的，对经济社会发展发挥了巨大的作用，是我国税收法律建设史上的重要里程碑。表现在：1.初步建立了适应社会主义市场经济要求的税制体系的基本框架；2.规范了中央和地方政府之间的分配关系；3.调动了中央和地方的积极性，促进地方财政收入以及整个国家财政收入的增长1；4.促进国民经济持续、快速、协调发展，提高了GDP增长率；5.初步实现了与国际接轨。应该强调，现在新一轮税制改革是在1994年税制改革取得成就的基础上进行的，随着我国市场经济的深入发展和加入WTO以后新情况的出现，现行税制不能完全适应市场经济发展的矛盾已日渐突出，必须与时俱进地改革现有税制。按照中央新一轮税制改革的指导原则和部署，积极研究和分析现有税制存在的问题和缺陷，进而提出适应新的市场经济体制的改革措施和建议，已经成为广大税法学者和税务11994年税制改革以来，中央财政收入，特别是税收收入，以每年几千亿元的速度增长，2007年全国收税收入达到4.9万多亿元，比上年增加7000多亿元。2工作者普遍关注的课题。近几十年来，西方发达国家及部分发展中国家2，都进行了不同程度的税制改革和税收法制建设，探索出了税制改革的成功经验，建立了较为完整的国家税收法律体系。诸如在税收方面，随着制度的建立，税收理论也日渐形成并不断完善。最早对税收理论进行系统阐述的是以布坎南为首的公共选择学派。在20世纪70-80年代，西方国家政府财政支出极度膨胀，出现大量财政赤字。政府主要依赖公债，而不是依赖税收3。以布坎南为首的公共选择学派认为，必须对政府财政权力施加宪法制约，主张压缩赤字规模，跳出公债陷阱，将预算平衡和相关财政原则在宪法中加以规定，以制约政府的权力。于是“经济学”概念与“财政立宪”理论应运而生。布坎南主张在立宪的层面上解决政府财政权扩张与失控问题，对其加以的约束，并确立“财政宪法”规则来约束政府财政政策与货币政策。“财政立宪”的主要内容是税收立宪[1]。在税制建设上，西方国家的税制结构经历了一次由以流转税为主体税种向以所得税为主体税种的过渡和转型4；但增值税仍是西方绝大多数国家流转税的一个重要税种。基于价值的增值额而征税的税制设想始于第一次世界大战后不久，当时德国的卡尔?弗?冯西门子曾建议实行这样一种税以代替多阶段征税的营业税，西门子称他的建议是要推荐一个“精巧的销售税”，美国耶鲁大学教授托马斯?S?亚当斯则将他的建议看成是经过改造的“企业所得税”；虽然很早就有在生产流通领域开征增值税的设想，但增值税的具体实践运用，则是近几十年的事，其发展极为迅速。自从1954年法国成功地把旧的营业税改为增值税后，其影响非常广泛。由于增值税是一个高效、中性的税种，因而倍受各国青睐，短短的40多年风糜全球，截至1998年，已有120多个国家和地区实行增值税[2]。其征收管理办法得到不断的改进、充实和完善。在我国，由于市场经济体制确立不久，税收的法制化建设和税制建设起步晚，国家税收法律体系和税制都不完善，亟待改革和发展。诸如在税收法律体系建设上，我国至今尚未制定税收“基本法”，更无“税收”可言，综观我国《宪法》只有第56条是关于税收的条文，即“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”只规定了公民的纳税义务，对于纳税人的权利，及必要的税收法律要素均没有写入《宪法》，显然是不符合税收要求的。税收立法也严重滞后，大部分税种都没有通过全国最高权力机关的立法程序，多年来，一直是维持着“条例”模式，法律级次低下。税务行政处罚，税务稽查等方面也还存在诸多缺陷和不足。在税制建设方面，有的制度不规范，管理模式落后，例如增值税制度，我国从70年代末开始引进增值税，进行了两个阶段的改革。第一阶段是1983年的增值税改革，2发展中国家，诸如南非，近几年就进行了较为全面的税制改革，建立了较为完整的国家税收法律体系，应该说，南非是税制改革成功的国家之一。3因为征税权受纳税人通过国会的控制。4一个国家的税制，是以流转税还是所得税为主体税种，主要看其在该国税收收入中的比重，如果是流转税的比重大，则该国为流转税为主体的税制结构，反之，则是以所得税为主体的税制结构。3它是增值税的过渡性阶段，是在产品税的基础上进行的，征税范围较窄，税率档次较多，计算方式复杂，残留产品税的痕迹，是“变性”的增值税，第二个阶段是1994年的增值税改革，它是我国增值税建设史上的一个重要里程碑，是增值税的规范阶段，参照国际上通常的做法，结合我国的实际国情，既扩大了征收范围，减并了税率，又规范了计算方法，使我国增值税开始进入国际通行的规范化行列。增值税作为我国的最大税种，占税收收入的60%左右，在财政收入中起着举足轻重的作用[2]。但随着市场经济的不断发展，现行增值税制度也暴露出了不少诸如在类型选择5、征收管理等方面的矛盾和缺陷。针对我国现行税收体制在法律建设及制度建设上存在的各种矛盾和问题，国内不少专家学者进行了广泛的研究和探讨，并提出了很多改革的办法和建议。如针对我国税收的问题，有的学者从财税角度来研究税收，如张守文教授在《法学》2003年第9期的《财政危机中的财税问题》一文中，认为的基础是宪法。特别是近几年来，我国学者对税收问题的研究更是不少，如贺卫方教授2006年8月29日在他的博客中发表的《税收奠定基础》，载于法律出版社2004年版刘剑文的《财税法论丛》第5卷的吕忠梅、赵立新教授的《税收的之维》，李炜光教授的《现代税收的之维》，刘蓉教授发表在中国财税法网上的《中国税收建设的困境与前景》等等，这些文章提出了税收发展的重要作用以及我国税收立宪的不足，并提出了税收立宪的措施。针对我国纳税人的权利保护问题，黄秀萍教授发表在《税务研究》2004年第7期的《我国纳税人权利保护的完善》一文中认为我国纳税人的权利在税法中体现仍不具体，纳税人的税收筹划权和确知权等各项权利没有得到有效保护，主张通过制定《税收基本法》等来实现和保障纳税人的各种权利。还有学者林雄6等主张废止清税前置规定，以解决《征管法》与《行政复议法》在税务行政复议上的矛盾冲突。针对我国现行税收体制中税务行政处罚的问题，就处罚的主体，处罚的管辖等问题，有不少学者和专家从不同角度进行了研究探讨，如陈辉、胡学勤、戴祖彬、杨蓉等发表在《税务研究》2004年第9期的《税务行政处罚中急需解决的两个问题》及《对征管法及其实施细则执行中存在的问题的思考》等文章中，就现今税务行政处罚主体的规定，管辖权的界定等提出了质疑，并提出了解决的建议。针对增值税的类型选择及转型问题，国内学者专家研究探讨尤多。如就增值税转型范围的问题，杨继元教授等发表在《税务研究》2004年第3期的《新一轮税制改革的方向和重点》一文中提出，增值税转型应该在所有增值税行业中进行，解爱国、陈勇等发表在《税务研究》2005年第9期的《增值税转型方案的现实选择》及《新一轮税制改革之国际借鉴》等文章中主张，增值税转型暂时只5增值税有生产型增值税、消费型增值税及收入型增值税三种类型。。4能在增值税部分行业中进行。围绕转型面的问题，有的主张先行试点，在几年内在全国逐步推广，最终在全国全面转型；有的则主张，一步到位，在近期内在全国全面转型。关于转型后，是否需要降低并重新设计增值税基本税率的问题，有的主张，转型后增值税税率保持不变，有的则主张转型后增值税税率应该普遍下调并重新设计基本税率，以上各种观点，从不同角度、各个层面分析研究了增值税转型的利弊，解决了增值税转型的理论问题，对推动我国增值税转型具有很好的借鉴意义。针对我国现行税收体制中增值税起征点的问题，自1994年税制改革，税收制度中设有起征点的规定之后，有关税收起征点的争议一直没有间断，2004年进一步提高起征点后，更是引起了众多学者、专家的探讨，主要是：1.突出了增值税对个体工商户的不公平和低效率问题。2.强化了纳税人的偷逃税和寻租动机。3.加剧了征纳双方的矛盾，加大了税务机关税款核定和征收的难度。4.提高起征点的政策容易被变相执行。并针对起征点的固有缺陷和严重问题，提出了改起征点为免征额的建议，如朱为群、徐后能发表在《税务研究》2004年第9期的《关于将增值税起征点改为免征额的探讨》一文中就提出了此建议。国内学者专家就我国现行税收制度存在的问题的研究和探讨是广泛和深入的，他们的观点和建议对推动我国新一轮税制改革具有很好的指导意义。但由于我国税制建设起步较晚，社会主义市场经济又正处于发展和完善的过程，现行税收制度存在的问题很多，涉及方方面面，有些问题还是深层次的，研究起来相当繁杂，因而，几乎所有的学者对我国现行税收制度存在的问题都没有进行系统的研究，有的侧重从经济的角度来研究税收制度，很少涉及税收的法律层面，有的则是就事论事，缺乏系统性和全面性，有的问题，如我国现行税务稽查体制存在的问题以及现行税收体制中存在的纳税人歧视问题等则很少有人甚至还没有人进行认真的研究和探讨。另外，对现行税收制度存在的问题的研究也还缺乏国际比较。
1.3研究方法与研究框架
税收制度是税收法律及税收征收管理等各项规定的总称，税收制度存在的问题既有税收法律建设上的问题，也有具体税收征收管理等规定方面的问题。既有历史的原因，也有现实的因素。为对我国现行税收制度存在的若干问题进行深入研究，笔者综合采用比较分析法、实证分析法及归纳分析法等法律研究方法。本文以税收制度为基点，从我国现行税收制度的框架入手，概述我国现行税收制度和相关的法律问题，比较分析西方国家现行税收制度，再通过对经典案例的分析，从而指出我国现行税收制度存在的各种问题，进一步阐明改革和完善我国现行税收制度的法律思考。首先，概述我国现行税收制度的历史沿革、内容及其特点，指出我国现行税5收制度存在的不足与缺陷，进而阐明我国现行税收制度改革的必要性。其次，考察西方国家现行税收制度的发展历程及其特点，找出中西方国家税收制度存在的差异，指出西方税收制度的可资借鉴的方面。再次，选取中国税收经典案例一个，进行实证分析，从而进一步论证我国现行税收制度存在的不足和缺陷以及改革和完善的必要性。第四，通过上述的比较分析，提出进一步改革和完善我国现行税收制度的法律思考
第2章我国现行税收制度及相关法律问题概述
2.1我国税收制度概述
2.1.1我国税收制度的历史沿革
中华人民共和国成立50年来，随着国家政治、经济形势的发展，税收制度的建立与发展经历了一个曲折的过程。我国的税收制度先后进行了五次重大的改革：第一次[3]是新中国成立之初的1950年1月30日，中央人民政府政务院《全国税政实施要则》，规定全国共设14种税收7，即货物税、工商业税（包括营业税和所得税两个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。在总结老解放区税制建设的经验和全面清理旧中国税收制度的基础上建立了中华人民共和国的新税制。第二次是1958年税制改革[3]，其主要内容是简化税制，试行工商统一税，甚至一度在城市国营企业试行“税利合一”，在农村试行“财政包干”。至此，我国的工商税制共设9个税种，即工商统一税、工商所得税、盐税、屠宰税、利息所得税（1958年停征）、城市房地产税、车船使用牌照税、文化娱乐税（1966年停征）和牲畜交易税（无全国性统一法规）。这些都是以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革之后的形势的要求。第三次是1973年税制改革[3]，其主要内容仍然是简化税制，我国的工商税制一共设有7种税，即工商税（包括盐税）、工商所得税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、工商统一税和集市交易税；这是“”的产物。在1978年至1982年的税制改革期间，党的十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务，党的十二大进一步提出要抓紧制定改革的总体方案和实施步骤，在“七五”期间（即1986年至1990年）逐步推开。这一时期可以说是我国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期，我国的税制改革取得了改革开放以后的第一次全面重大突破。各级税务机构迅速恢复和加强，税务干部队伍很快得到了大力充实。从1980年9月到1981年12月，我国第五届全国人民代表大会先后通过并公布了中外合资经营所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法。同时，对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。第四次是1984年税制改革[3]，其主要内容是普遍实行国营企业“利改税”和7还有各地自行征收的一些税种，如农业税、牧业税等。7全面改革工商税收制度，以适应发展有计划社会主义商品经济的要求。为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六届全国人民代表大会及其常委会批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步利改税和工商税制改革，了关于征收国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规。这是我国改革开放以后第一次、建国以后第四次大规模的税制改革。第五次是1994年税制改革[3]，其主要内容是：第一，全面改革了流转税制，实行了以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制。第二，改革了企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革了个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四，对资源税、特别目的税、财产税、行为税作了大幅度的调整①。这次税制改革是我国建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革。我国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会的发展，起到了重要的作用。
2.1.2我国现行的税收法律体系
2.1.2.1我国初步形成了不同级次的税收法律体系目前，我国的税收法律体系主要由税收法律、税收法规、税收规章、税收规范性文件等构成，根据不同的法律渊源，不同的制定主体，分别具有不同的法律效力。
1.《宪法》关于税收的规定我国《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”我们认为，我国宪法有关税收的法律规范虽然仅此一条，但它至少具有两方面的意义：肯定了税收法定主义的原则，即国家只能依据法律征税，公民依照法律纳税；把公民依法纳税作为公民的一项基本义务加以规定，用根本法的形式加以特别强调，可见其重要性和严肃性。《宪法》是我国的根本大法，是制定所有法律、法规的基本依据，因此《宪法》关于税收的这条规定是制定税收法律规范的直接依据。
2.全国人大制定的税收法律税收法律由国家最高权力机关――全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定。除《宪法》外，税收法律在税收法律体系中具有最高的法律效力，是其①如扩大了资源税的征收范围，开征了土地增值税，取消了盐税、奖金税、集市交易税等7个税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，新设了遗产税和证券交易税（但是一直没有立法开征）。8它机关制定税收法规、规章的法律依据，其他机关制定的税收法规、规章不得与税收法律相抵触。目前我国由全国人大及其常委会制定和颁布的税收法律有五部：1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》8；1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过，1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议第一次修正，1999年8月30日九届全国人大常委会第11次会议第二次修正的《中华人民共和国个人所得税法》；1958年6月3日，一届全国人大常委会第96次会议通过的《中华人民共和国农业税条例》；1992年9月4日七届全国人大常委会第27次会议通过，1995年2月28日八届全国人大常委会第12次会议修正，2001年4月28日九届全国人大常委会第21次会议修订的《中华人民共和国税收征收管理法》；2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国企业所得税法》。
3.国务院根据授权立法而制定的规定或条例授权立法是指全国人大及其常委会根据需要授权国务院制定一些规定或条例，它具有国家法律的性质和地位，在立法上还需要报全国人大常委会备案。因此，它的法律效力高于行政法规。全国人民代表大会及其常务委员会在税收立法方面向国务院做过两次重要授权。第一次是1984年，六届全国人大常委会第七次会议审议通过了《关于授权国务院改革工商税制和试行有关税收条例（草案）的决定》，授权国务院在实施国营企业利改税和税制改革过程中拟定有关税收条例，以草案形式试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。国务院试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外商企业。第二次是1993年，八届全国人大第五次会议决定，外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税，而其他税种对外商投资企业和外国企业的适用，法律有规定的，依照法律的规定执行，法律未作规定的，依照国务院规定执行。
4.国务院制定的税收行政法规税收行政法规9在我国税收法律体系中处于低于宪法、税收法律、高于税收地方性法规，税务部门规章、税收地方规章的地位，在全国范围内适用，税收行政法规不得与宪法、法律相抵触，否则无效，在我国税收法律体系中，国务院的行政法规数量不少，对于保障税收法律的贯彻实施起到了一定的作用。
5.地方人大制定的税收地方性法规省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会和省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会可以制定地方税收法规。82007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《企业所得税法》结束了内外资企业异税的时代，实现了两税统一，该法因此废止。9如《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》等。
6.国务院税务主管部门制定的税务部门规章税务部门规章①是我国税收法律体系的重要组成部分，主要是就税收业务问题具体立法，或者对实践中发现的具体问题作出解释，常见形式有实施细则、规定、办法、通知、注释等等。税务部门规章在全国范围内普遍适用。但不得与税收法律、税务行政法规相抵触。目前，我国税务部门规章不少。
7.地方政府制定的税收地方规章地方政府制定税收规章，必须在税收法律、法规明确授权的前提下进行，并且不得与税收法律相抵触。目前，在我国税收法律、行政法规中只有城市维护建设税、车船使用税、房产税等地方性税种的暂行条例有明确授权，省、自治区、直辖市人民政府可根据这些条例制定实施细则。这样，我国税收地方规章主要体现为各地制定的地方条例实施细则，如《内蒙古自治区资源税实施办法》等。
8.国际税收条约、协定和国际惯例国际税收条约、协定和国际惯例等形成国际税法，从法律效力看，国际税法优于国内税法。国际税收条约或协定是指两个或两个以上国家或地区，为了协调相互间在处理跨国纳税人征税事务和其他有关税收方面的关系，通过谈判签订的适用于签约各方的税收法律，主要处理的问题有：避免国家之间的双重课税，取消税收差别待遇，税收优惠，相互配合减少国际间逃税等等。国际惯例②是各国在处理国际税收问题时逐步形成的行之有效的一些做法。目前我国已经与70多个国家签订了避免双重征税协定。除了上述税收法律、法规及规章外，我国还有大量的税收规范性文件。严格来讲，它不属于税法范畴，但是它们在我国税收实践中起到了税法的作用，这是我国税法与其他国家的一个重要区别。
2.1.2.2我国税收实体立法和税收程序
立法均得到推进多年来，我国同步推进税收实体立法和税收程序立法，初步形成了实体法和程序法皆备的税收法律规范体系。
1.基本形成了涵盖所有税种的税收实体法体系税收实体法是税法体系的重要组成部分。它主要指税种立法，具体规定各税种的征收对象、征收范围、税目、税率、纳税地点等。目前，我国税收实体立法已经形成一个涵盖各个税种较为齐全的税收实体法体系，包括《中华人民共和国农业税条例》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》，《中华人民共和国进出口关税条例》以及增值税、消费税、营业税、资源税、城①如《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》、《消费税征收注释》等等。②比如，目前各国对在本国未设立机构、场所的公司、企业或个人取得的来源于该国的所得实行源泉扣缴所得税（即预提税）的办法，就是国际惯例。10镇土地使用税、契税等方面的暂行条例。
2.税收程序法建设取得重要进展税收程序法是指税收管理方面的法律，主要包括税收管理法、纳税程序法、发票管理法，税务机关组织法、税务争议处理法等。它规定了税收征纳过程中征纳双方的权利义务、征纳的程序和税收争讼等问题。我国税收程序法在不断完善中得到逐步规范。1986年以前，税收征收管理的有关规定都是散见于各个税种的法律法规中，直到1986年才形成了比较统一和完整的税收征收管理条例。20世纪90年代以来，围绕着税收征收管理的立法及其修订，我国税收程序法建设的步伐明显加强。（1）提请全国人大审议通过新的税收征管法1986年4月21日，国务院了税收征收管理条例，但这个条例不适用涉外税收。1992年9月4日，全国人大常委审议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，1995年2月28日全国人大常委会对税收征收管理法的个别条款进行了修改。2001年4月28日，九届全国人大常委会第21次会议通过了税收征管法修订草案，并于2001年5月1日开始实施，新税收征管法的实施是我国税收法制建设的一件大事。标志着依法治税进程的新突破，它在保证税收收入的同时，更加重视税收与经济发展和社会进步的关系，进一步发挥税收的积极作用；在确保税务机关依法征税的同时，进一步强调应收尽收，不收“过头税”；在规范税收执法行为的同时，加大防范和打击税收违法行为的力度；在强调纳税人义务和责任的同时，更加注重保护纳税人权益和为纳税人服务；在保证税务机关行政权力有效行使职权的同时，更加注重规范和监督税务机关的执法行为；在保证税务机关独立行使职权的同时，更加重视与有关部门的协作配合、信息共享及协税责任的落实等[4.p172-180]。（2）基本形成了税收处罚的法律规范体系税收处罚法律规范界定并追究税收违法行为①的法律责任。在我国宪法、刑法、税收征管法、行政处罚法以及全国人大常委会《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》等法律法规中，都有专门条款对有关税收处罚问题作出明确规定，由此形成了我国税收处罚法律体系[4.p172-180]。（3）初步形成了税收争讼法律体系税收争讼行为包括税收争议和税收诉讼。税收争议是指因税务机关的税收征收管理活动而引起纳税人、扣缴义务人、纳税担保人及其他当事人不满而发生的税务行政纠纷。税收行政争议的对象往往指向税务机关作出的具体行政行为②。解①税收违法行为包括偷税、抗税、逃避追缴欠税、骗税、阻碍税务人员执行公务等行为，根据违法程度的不同，其处罚方式也有差异，一般包括行政处罚和刑事处罚两种。②例如，税务机关作出的征税行为，责令纳税人提交纳税保证金或提供纳税担保行为、税收保全措施、通知出境管理机关阻止出境行为、税收强制执行措施、行政处罚行为、拒绝颁发税务登记证和发售发票或不予答复的行为等等。11决税收行政争议，一般通过税务行政复议方式进行。税收诉讼是指公民、法人和其他组织认为税务机关的具体行政行为违法、不当，侵害其合法权益，提请人民法院进行审理裁决的诉讼活动，它包括税收行政诉讼和税收刑事诉讼两种，我国税收争议的法律规范主要由《中华人民共和国税收征收管理法》第88条，《中华人民共和国行政复议法》以及国家税务总局颁布实施的《税务行政复议规则》等法律条款组成。我国税收诉讼法律规范主要由《中华人民共和国税收征收管理法》第88条、《中华人民共和国刑事诉讼法》、全国人大代表大会常务委员会《关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律条款内容组成[4.p172-180]。
2.1.3我国现行的税收征管体系
税收征收管理体制是税务机关对纳税人或扣缴义务人进行税款征收活动管理的制度体系。税收征管体制的内涵包括税收征管权限、税收征管模式、税收征管机构的设置及税收征管体制的保障体系等。我国的税收管理体制经历了如下的演变历程：
1.改革开放前：1985年前，由于我国当时税制单一，税种不多，国家对依法征税的重要性认识不足等原因，当时采用的是专管员管理模式，即“一员进厂，各税统管、征管查合一、上门收税”的传统征管模式。
2.1985年-1994年：自八十年代末期开始的“征管、检查”两分离和“征、管、查”三分离的专业化改革以后，陆续实现了“专管员”从管户制向管事制的转变，解决了税务机关内部合理分工和人员制约机制问题，但未能解决还责于纳税人的问题。1990年春，国家税务总局《从关于今后十年工商税制改革总体设想》中提出：变税务人员上门征收为纳税人主动到税务机关申报纳税,1991年在全国推行。
3.1994-1996年，开始推行“纳税申报、税务、税务稽查三位一体”的模式。1995年12月全国税务局长会议，国家税务总局提出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式，要求按照积极、稳妥、先试点、后推广，先城市、后农村、城乡有别，逐步统一、规范的原则推进征管改革。并于1994年进行国税地税机构分设。
4.1997年1月，国务院办公厅转发国家税务总局关于深化税收征管改革的方案，确定了在2010年以前实现“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式。并于当年3月，国家税务总局成立稽查局，该模式的主要特点是，第一，建立了纳税人自行纳税申报制度；第二，建立了税务机关和社会中介机构相结合的服务体系；第三，建立了以计算机为依托的监督管理体系；第四，建立了人和计算机集合的稽查体系；第五，建立了以征管功能为主的机构设置体系。
5.自2000年以来，按照“科技加管理”的新思路，试点推行信息化支持下的专业化的新一轮征管改革，并同步推进征管改革、机构改革、人事制度改革。在全国逐步推行金税工程、综合征管软件、办税服务厅工作规范、税收管理员制度、纳税评估办法、增值税一窗式管理、防伪税控系统和税控收款机等。
近年来，我们__国税系统把流程再造理论引入税收管理领域，不断地推进税收管理革命，取得令人瞩目的成就，于此同时，根据总局、省局的征管改革目标、思路，并结合流程再造理念和信息化应用的需求，在全市国税系统进行县局征管实体化建设的尝试。
所谓县局征管实体化，就是把过去作为基层领导机关的县局和过去具体负责征收征管的分局、乡所进行层级压缩，精简以往的机关机构，归并内部相关事务，压缩中间层次的管理人员，，让更多的人充实到征、管、查一线，县局成为直接负责税收征收管理（包括稽查等）和为纳税人服务的基层税务部门。
县局实施征管实体化后，除稽查局外，所有的内设科室都不具备执法主体资格，一个公章对外，便于从总体上规范执法，可以最大程度地避免税务行政复议和税务行政诉讼。
一、县局征管实体化的初步尝试情况
起，市局部署实施的税收流程再造和新一轮机构改革，使县级国税局已具备了实体化的雏形。我县从11月份开始，撤销所有全职能分局，成立稽查局和11个相关科室，在城区设置一个办税服务厅，纳税人找税务机关办理事务都到办税服务厅来办理，税务机关找纳税人由调查执行机构来执行。企业全部实行网上纳税申报，双定户实行税款预储，划卡缴税，零散税源委托乡（镇）、办事处代征，从而更加有效地对税源实行控管，降低了税收成本，提高了工作效率，方便了纳税人。具体体现在：
（一）实现人力资源最大化。由于打破了原有的机关、基层层级，使得人力资源调配使用的机制显得非常灵活、便捷，可通过部门挂钩、科室结对等方式，实现人员互动，优势互补，实现人力资源最大化。
（二）实现税源管理专业化。县局将原来征管科、税政科等业务科室担负的职能推向前台即管理一科，使纳税人向国税机关申请办理的涉税事宜，全部归并到办税服务厅统一受理。同时，按照“一窗式”管理的要求，对办税服务厅内部窗口进行了调整，对纳税人实行一窗受理、全程服务。办税服务厅实体化后，首先得到加强的就是基层专业化税源管理力量。
（三）实现征管职能科学化。明晰征、管、查职责，严格岗责体系，加强衔接，形成合力；组织实施前后台职能分离，办税服务厅作为前台以事务为主，不断扩展功能，扩大即时办理事项的范围；管理部门作为后台实行专业化分工管理和动态监控管理，强化前后台及内部相关部门之间的工作衔接和协调。
（四）实现征管流程规范化。按照精确、细致、深入的要求，依据对纳税人管理的信息流，统一、规范征管流程，实施有效的内部管理控制，透明和优化工作评价标准，不断提高管理效率。
（五）实现征管手段现代化。充分发挥计算机依托作用，全面实施“一户式”存储，实现征管信息和数据资料的集中采集、集中处理和信息共享。整合信息资源，提高信息处理能力，搞好为纳税人服务的信息平台建设，最大限度地提升税收管理水平。
（六）实现征管水平高效化。全面推进“一窗式”管理、“一站式”服务，统筹管理与服务、执法与服务的协调发展，建立健全有效的税源管理机制，并坚持以人为本、以能为本的现代管理理念，加强对税(来源：文秘站 ）务干部的教育、培养和管理，不断增强征管工作的效能。
二、当前县局征管实体化运行过程中存在的不足
应该说我县的税收征管实体化工作取得了一定的成绩，但根据二年来运行的情况看，也尚有一些不足之处，如部分业务衔接不畅，机构设置尚有合并的空间等等，尤其是涟水“2.26”皮革案件的发生，暴露了我们管理工作中存在的漏洞和不足之处。因此，结合我局的工作实践和我县税收环境，我们认为有必要进一步理顺、整合有关业务，调整部分机构职能，以便县局征管实体化在“科学化+精细化”的管理模式中发挥更大的效能。
目前信息中心的主要工作都是由办税服务厅来完成，或者说由办税服务厅来完成这些工作更方便、更快捷。所以建议撤销信息中心，将信息中心的工作转到办税服务厅。
纳税评估部门常常需同调查执行机构人员联系以寻找评估源，建议撤销纳税评估部门，将其业务转到调查执行机构（大企业管理科），根据专业化+精细化的要求，建议按企业类型将调查执行机构分为一般纳税人（大企业管理科）、小规模纳税人（含双定户）按属地原则即涟城、涟东、涟西划分为三个管理科
鉴于政策法规科与监察室都有执法监察和执法检查的职能，也为了更好地实施执法监督，建议将政策法规科与监察室进行合并，其业务也进行合并，档案工作转由办公室统一进行管理。
按照总局在全国办公室主任会议上的要求，办公室在机关工作中应充分发挥“参谋助手、协调综合、审核把关、运转保障、督促检查”的作用，建议将办公室与服务中心合并，一则压缩行政管理工作环节，二则减小 行政职能部门的比重，办公室与服务中心合并后将能更好地发挥其职能作用。
三、进一步推行县局征管实体化的构思
基于以上各种原因，县局征管实体化的具体实施方案如下：设办公室、人事教育科、法规监察科、稽查局、咨询受理核批科、大企业管理科、涟城管理科、涟东管理科、涟西管理科。各机构的职能如下：
1、办公室：负责处理局机关日常政务，起草年度及有关重要工作会议报告；组织开展税收科研、进行工作调研，为全局性工作提供决策建议；负责重要事项的督查督办及办公制度的制订和实施；负责政务信息、秘书事务、文书档案、、保密、提案办理及有关重要会议的组织工作；负责组织税收宣传工作；负责机关办公自动化工作；负责年度工作综合考核。负责档案接收管理工作。拟定局机关行政事务和后勤服务的规章制度并组织实施；负责管理局机关财务、固定资产和房产；负责基建工作；负责水电气设备、车辆的购置、使用、维修和管理；负责税务服装的制作和发放、办公用品等物品的购置、保管和分配；负责生活保障、来宾接待、会议安排、环境卫生、安全保卫、社区工作。
2、人事教育科：制定全县国税系统人事管理制度并组织实施；负责机构、编制、干部任免、调配、专业技术职务、劳动工资、人事档案、人事统计等管理工作；负责对全县国税系统离退休干部管理和服务工作。负责全县国税系统思想政治工作、精神文明建设、基层建设；负责教育培训的规划和组织实施工作。负责全体职工医疗保健、计划生育工作。
3、法规监察科：负责调查研究、处理、反馈国家税收政策、法规、规章在贯彻执行中的有关问题；承办税收规范性文件的核稿工作；负责税收业务的协调和法律事务；负责税务执法责任制的制定和贯彻落实；对本系统依法行政情况进行监督检查；配合国家审计部门做好审计工作；负责税务行政诉讼、行政复议和重大税收案件的审理；承办税收法律、法规、规章的清理、鉴定及汇编工作；负责政策法规培训。负责全县国税系统行政监察和党风廉政建设工作；查处国税机关和工作人员违纪违法案件，办理有关人民来信来访；负责与检察等司法机关协调有关工作；负责执法监察和行风建设工作。
4、稽查局主要负责：偷逃骗抗税收案件的查处。
具体负责：根据本部门掌握的信息，自主确立案源实施检查；组织开展各类专项检查；社会举报、上级交办和其他机构转办的涉税案件的查处；稽查案件的执行；金税工程协查事项的管理；稽查案件的审理，超过权限的移交法规监察科或大要案审理委员会审理；应由司法机关处理案件的移送；其他稽查事项。
5、咨询受理核批科：纳税人找税务机关的涉税事务的受理和有关涉税审批事项的审核、审批，网络与硬件的管理、软件维护、数据增值利用、税收计会统和税收票证管理工作。
具体负责 ：接受纳税人的咨询；处理税收即办事宜；进行税收业务的审核审批；纳税申报的一窗式管理；纳税人提交的纸质信息与电子信息一致性的审核；发票的核销、发售与审核；管理活动中异常信息的分析处理；金税工程数据的处理与上传；涉税事项的公告；其他受理核批事项，网络管理，办公自动化维护，硬件管理，征管信息系统、流程管理信息系统以及金税工程技术支持等。
6、大企业管理科：对全县所有一般纳税人实施综合性日常税收管理；政策法规以及管理制度、管理措施的宣传辅导和贯彻落实，企业纳税评估，纳税信用等级评定，行业性税收数据的深度分析与利用，税收风险分析。
具体负责：落实责任区管理制度，综合运用巡查、调查、核查、协查等方式及时了解、掌握一般纳税人登记情况、发票使用情况、生产经营情况、内控制度的建立与执行情况、财务会计核算情况、税控装置的使用情况等各种涉税动态信息，及时分析和处理异常情况；增值税、消费税、企业所得税、利息税等所征管税种的税源、税基管理，税收收入计划的执行；上级文件明确列入每月必须评估纳税人的核查和处理，纳税申报的管理；纳税人报送的涉税信息的真实性的审核；依纳税人申请和依职权启动的涉税事项的调查、检查和核查；增值税日常稽核；各种涉税核批事项的事后管理性核查；稽查结果的协助执行；企业所得税的年终汇缴检查；欠税的管理；金税工程、出口退税、涉外税收的协查；相关管理性涉税文书的送达；发票、金税卡等涉税物品的收缴；税收保全与强制执行措施的实施；提示提醒、催报催缴、税收宣传辅导等服务性工作；其他管理事项。
分析纳税人行业性经营特征，并以此确定本地区的行业税负；研究各类行业、各种经营方式的纳税人涉税信息之间的逻辑关系；建立和不断完善相应的数据筛选分析指标；自主确定评估对象，并对自主确定和外部提交的评估对象进行评估处理；根据需要对纳税人进行约谈，或要求纳税人进行举证；根据行业分析和个案评估的需要进行实地调查；纳税人纳税信用等级的综合评定；重点税源户的分析监控；其他纳税评估事项。
关键词：税收征管合作机制；情报交换；反避税；争端解决机制
一、税收征管合作机制的提出
自2013年习近平主席提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”形成“一带一路”倡议后，国内许多企业纷纷到沿线国家或地区进行对外投资和工程承包等活动，以此拉动经济发展。“一带一路”建设正一步步深入推进，税收不断在优化生产要素配置、加强国际贸易合作方面发挥着重要作用。2019年4月18日第一届“一带一路”税收征管合作论坛在我国浙江乌镇召开，此论坛以“加强税收合作，改善营商环境”为主题，成立了“一带一路”税收征管合作机制。加强税收的合作对于“一带一路”沿线国家之间跨境贸易和投资壁垒的消除、国际经济的进一步合作以及税收政策的深度沟通具有重要意义。“一带一路”税收征管合作机制是为了促进“一带一路”合作方的贸易自由化、投资便利化以及经济增长而设立的非营利性官方合作机制，它是对现行多边税收合作机制和国际税收体系的有益补充。该机制以“一带一路”税收征管能力促进联盟和税收征管合作论坛为支柱，为积极推动世界经济一体化进程进一步助力。
二、税收促进“一带一路”建设的重要性
自从“一带一路”倡议提出以来，我国有更多的企业“走出去”进行海外投资，但是由于沿线国家的税收制度各有不同，在投资与经济往来的过程中免不了会产生税收方面的风险和争议，或者企业通过税收协定存在的漏洞进行国际避税，因此加强税收征管合作，通过税收促进“一带一路”建设尤为重要。
（一）减少税收风险，提高区域合作
“一带一路”沿线国家众多，其经济水平与税收制度有很大差异，各国在税收方面的法律体系也各不相同，并且在近年来BEPS（BaseErosionandProfitShifting，税基侵蚀和利润转移）的落实下，许多国家也在进行税法改革，因此风险处理经验少的企业在投资时所面临的税收风险也相应增加，从而造成人力、物力、财力的损失，减少投资带来的经济收益。所以，沿线国家应增加税收政策交流，完善税收协定，加强税收征管合作，以规避税收风险，互利共赢。
（二）税收合作可避免恶性税收竞争
在“一带一路”沿线国家进行贸易往来时，税收制度的差异使生产要素趋于向条件更有利的国家流入，为此国家的税制改革容易引起税收的恶性竞争，破坏税收中性，使得税收负担扭曲。加强国家之间的税收征管合作，可以在税收问题有争议的时候根据提前达成的共识进行解决，抵制有害税收竞争。
（三）国际税收征管合作可以有效抵制国际避税
“一带一路”倡议下国家进行贸易与投资必然会有企业通过国家间不同的税收制度或者税收协定的漏洞进行国际避税，从而侵蚀税基，这不利于国际税源的管理与监控，损害税收权益。我国与“一带一路”沿线国家应加强国际征管合作，及时交换税收情报，共享税收信息，进行征管互助，以打击国际避税。
三、“一带一路”沿线国家税收征管合作中存在的问题
（一）单一情报交换无法满足征管需要
自“一带一路”倡议提出后，我国与沿线国家的税收情报交换正在有序进行，情报交换数量也不断增加。尽管税收情报交换的质量不断提高，但是沿线国家尚未建立普遍的法律体系与机制，仍有部分国家没有签订税收情报交换条款，并且国家间的税收情报交换所需时间较长，不利于企业合法权益得到保护。随着“一带一路”倡议提出后对外投资的增加，税收情报交换需求也在增加，目前国际上专业的税收情报交换平台较少，专业人才不足，对于税务部门与其他部门之间的操作不流畅，不利于涉税信息共享，无法满足高要求的征管需要。1.情报内容单一。目前，我国与“一带一路”沿线国家关于情报交换主要是实施避免双重征税协定的规定方面，这使得涉及的相关税种、情报的类型、范围都比较单一。近年来，沿线国家的税收情报交换涉及的税种不断增加，主要包括企业所得税、个人所得税、关税、社会保险费用等。但是我国仍以企业所得税和个人所得税为主，情报内容主要以企业的境内外的涉税信息为主，较为单一化。2.情报交换形式单一。《国际税收情报交换工作规程》规定税收情报交换的形式有专项情报交换、自动情报交换、自发情报交换、行业范围情报交换、同期税务检查和授权代表访问等。然而，我国与沿线国家之间的税收情报交换基本上都是专项情报交换，其他形式很少涉及。但是专项税收情报交换需要配备更高水平的征管能力。就目前沿线国家的情况来看，经济发展水平较低，国家税收情报交换经验不足，配备更高效率的征管挑战也很大，而自动情报交换所需要的交换成本较低，频率也比较低，对征管水平的要求也更容易达到，但是我国与沿线国家对自动情报交换的使用极少。
（二）税收服务质量有待提高
1.税收服务水平有待提高。随着“一带一路”倡议的提出，贸易和对外投资不断增加，“走出去”和“引进来”企业的数量不断增加，但是目前我们还没有专门的税收服务机构可以为企业的对外贸易和跨境投资提供专门的资金支持与信息服务。税收服务水平跟不上经济的快速发展则会导致不同部门之间缺乏信息交流，降低业务效率。同时，各个国家目前都处于缺乏税收专业人才的状况，缺乏专业业务能力强的对口税收服务人才，这将难以对跨国投资的企业提供专业帮助。2.税源管理难度较大。由于加入“一带一路”倡议的国家众多，进行跨境投资与国际贸易的企业更多，以目前的税收服务状况对于这些企业还做不到专业的分类、录入全面的信息与档案，查找也不方便，更不利于掌握企业跨境投资的具体情况。从我国的层面看，对于沿线国家的独立税源我国缺少具有针对性的预测制度，导致税源信息出现“被动接受”局面。另外，税务机关在进行对外投资监控时缺乏法律支撑，这不利于税源的管理，损害了税收权益。
（三）避税信息不完善、不对称
“一带一路”建设合作的国家众多，各国税务部门对于反避税的措施实施情况各不相同，对于跨过纳税人的经营情况、投资信息了解的程度各不相同。而国际反避税的合作需要沿线各国税务部门全面协助，提供跨境企业的全面纳税信息。但是，目前国际上还没有这方面的相关法律，加之各国的政治经济现状不同、对于信息的垄断程度也不同，使得跨国企业进行避税活动有充分的探寻空间，比如各国税法的漏洞、沿线各国税收制度的差异等。
（四）当前国际税收争端解决机制具有局限性
目前，我国与沿线国家采用的国际争端解决方法主要有相互协商程序（MAP），这是一种传统的国际争端解决方式。相互协商程序以自愿平等为前提，通过相互协商程序解决国际税收争议能在最大程度上尊重国家税收主权，协商结果也能够得到当事国的认可和执行，正因为如此，相互协商程序明显具有“软解决”的性质，在面对重大税收争端问题时，相互协商程序往往不能有效地解决争端。1.相互协商程序效率较低。相互协商程序被各国广泛接受为解决国际税收争端方式的一个重要原因在于，各国在该程序中拥有较大的自主权，对于税收争议何时解决、如何解决均由各国自主决定，这也造成了通过该种程序解决税收争端问题所需时间的不确定性，各国为保护税收主权，往往趋利避害，愈重大的税收争议在当事国之间往往愈难以形成各方一致的结果。“一带一路”税收争端产生的主要原因之一在于沿线国家的税收制度差异较大，如国家之间对居民定义、来源地规则、税种类别、税基范围和税率高低、纳税年度等概念可能存在不同的理解和看法，单纯依靠仅有争议当事国参与的相互协商程序，意味着当事国需要自主地就某些重要的传统税收理念进行转变或让步，但这一转变或让步在短期内并不容易实现。2.相互协商程序对纳税人利益保护不足。相互协商程序的主体只能是国家，纳税人虽可以通过向其居民国或国民国申请启动程序，但作为最直接的利害关系人，纳税人不但不能直接启动相互协商程序，也不能直接就争议问题与国家协商，多数国家在双边税收协定的相互协商程序条款中，也没有赋予纳税人查阅相关案件材料和旁听协商程序的权利，纳税人在程序中的参与度不足导致了相互协商程序的透明度和公开性较低。
四、完善“一带一路”沿线国家税收征管合作的建议
（一）推进与沿线国家的税收情报交换工作
我国与沿线国家应在现有税收情报交换情况的基础上积极作出改进，完善税收情报交换系统，进一步夯实信息系统，丰富税收情报交换的内容及形式，提高税务人员专业素质，建立国际税收情报交换平台。1.夯实情报交换基础。首先，我们应在信息全球化的大背景下，加强各国政府间合作，统一标准建立信息共同体，使沿线国家的税收信息系统水平整体提高。在信息化的基础上，提高情报交换效率。其次，借鉴发达国家的征税实践经验，在提高信息化水平的基础上提高税收征管能力，把信息化程度、征管水平、税收情报交换方式与沿线国家基本国情相结合，扩宽情报交换涉及的税种，除个人、企业所得税以外增加增值税、消费税、机动车使用税等，多使用自动情报交换方式，使税收情报交换多元化，促进税收情报交换的进一步发展。2.创建专项税收情报交换平台。随着2019年国际税收征管合作机制的提出，在“一带一路”倡议税收合作的大背景下，我国可以联合“亚洲税收管理与研究组织”“亚洲税收论坛”以及“亚洲—大洋洲税务师协会”等平台，建立一个综合性强的专项平台，定期开展征管合作理论研讨会，及时沟通交流、反馈情报交换信息，落实多边税收协定的签署。另外，沿线国家应该建立独立的税收情报交换领导小组，与其他税务部门、海关及其他机构加强合作，实现信息共享、情报交换、互联互通，提高情报交换效率，形成完善的税收情报交换体制。
（二）提高国际税收服务水平
1.建立税务人才合作培养机制。随着“一带一路”倡议给走出去企业带来的巨大契机，国家与企业应培养更多的知晓国际税收与精通小语种的专业型人才，加强对相关税务人员的培训，更多地引进新型全能人才。同时，可以建立贸易区工作岗位与人才对接制度，实现人才岗位一对一供需均衡。其次，优化人员考评机制。各国都应该积极建立稽查与员工考核评级机制，结合业务特点分批分类地管理与审查，促使税务人员主动学习新知识，了解最新税收政策变化，提高业务水平。2.加强税源管理专项平台建设与税源管理力度。首先，应加强“一带一路”沿线国家税源管理的法律体系建设，为国际贸易与对外投资规范运行做好后续保障，明确对企业涉税项目进行归类，对资料申报流程、内容等进行详细列明，通过法律的强制性与规范性减少企业的违规行为。其次，沿线国家应深度合作建立专项税源档案库，将税务机构与金融机构、保险机构、银行等的资料信息分类整合，从而把纳税人税号与境外经营情况、税务项目、适用法律法规以及享受的税收优惠相联系，进而对税源进行跟踪，防止流失。同时，构建纳税评估机制，明确评估内容及标准，对税源进行多方面、多层次的管理。最后，利用数字经济时代的大数据优势建立一个可以精准预测税源的分析体系，提高“一带一路”沿线国家税收征管的预测能力，使税源信息的局面由被动变主动。
（三）加强国际反避税合作
首先，在加强国际税收情报交换的基础上，同时加强反避税条款建设，为反避税工作提供法律依据。可以在条例上列举经典案例以供参考，明确事前、事后义务，增加纳税人权益保护条款，为我国纳税人的合法权益提供保障，维护我国税收管辖权，提高我国税收的国际竞争力。其次，可以借鉴发达国家反避税的成功经验，强化税务部门的优先处置权，政府有权处置不正当税务行为。在纳税人避税证据确凿的情况下，如果纳税人不配合，当事国税务部门就有权按照市场正常尺度自行决定该笔交易价格并调整利润，该种调整不受其他当事国的举证责任约束。再次，强化我国的税务执法力度，完善税务司法监管机制，提高政府部门的重视程度，建立一支专业业务能力强、法律知识熟练的队伍，提高稽查人员比重。而且，为了保证税务机关执法的公平公正，我国还需要加强司法解释对税务机关行政执法的监督作用。