新农保的保险范围范例6篇
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2013年我省农民大病返贫将大幅减少。近日省政府决定开展新农合大病医疗保险工作。自2013年1月1日起大病保险资金将在新农合报销的基础上对纳入保险范围的大病参保患者再次给予保障实际支付比例将不低于50%个人最高年补偿额达20万元。首批20种大病被纳入大病保险范围。
保险范围：儿童白血病心肌梗塞等纳入
近日，根据国家发改委等部委《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，省政府正式印发《山东省人民政府办公厅关于开展新型农村合作医疗重大疾病医疗保险工作的意见（试行）》决定在全省开展新农合重大疾病医疗保险工作。
“意见”规定在新农合政策范围内报销基础上大病保险主要在参合居民患大病发生高额医疗费用的情况下对新农合补偿后需个人负担的合规医疗费用给予保障。其中高额医疗费用以上一年度全省农村居民人均纯收入作为判定标准。2013年我省先将严重危害群众健康和影响农民生产生活且疗效确切、费用易于控制的20类重大疾病纳入大病保险保障范围，包括：儿童白血病、儿童先天性心脏病、终末期肾病、乳腺癌、宫颈癌、重性精神疾病、艾滋病机会性感染、耐多药肺结核、血友病、慢性粒细胞白血病、唇腭裂、肺癌、食道癌、胃癌、I型糖尿病、甲亢、急性心肌梗塞、脑梗死、结肠癌、直肠癌等。
赔偿额度：支付比例不低于50%最高达20万元
“意见”规定新农合大病保险的对象为参合居民。新生儿出生当年随父母自动获取参合资格并享受新农合待遇，同时享受大病保险待遇自第二年起按规定缴纳参合费用。
对于补偿比例问题“意见”要求要按照医疗费用高低分段制定支付比例原则上医疗费用越高支付比例越高，实际支付比例不得低于50%。同时随着大病保险筹资、管理和保障水平的不断提高，逐步提高大病保险补偿比例最大限度地降低个人医疗费用负担。
2013年1月1日起大病保险资金对20类重大疾病参合患者住院发生的高额合规医疗费用给予补偿个人最高年补偿限额为20万元。此外，在新农合报销、大病保险补偿的基础上民政部门还将对贫困患者给予一定救助。
资金来源：从新农合结余中支出资金
“意见”规定资金原则上从新农合基金结余或年度新增政府补助中支出。2013年我省购买大病保险的筹资标准为每人15元。每年年初资金将由统筹地区新农合经办机构从新农合基金支出户中直接列支一定比例或额度作为新农合大病保险资金用于购买商业保险机构大病保险。
为保障承办商业保险机构的能力，“意见”要求以政府购买商业医疗保险形式通过公开招标确定商业保险机构承办新农合大病保险业务。
引 言
农村居民重大疾病保障问题一直是党和政府乃至社会各界密切关注的重大民生问题。为解决农村居民因病致贫、因病返贫问题，2012年国务院出台《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》（发改社会〔2012〕2605号，以下简称2605号文件），提出建立旨在减轻人民群众高额医疗费用负担的大病保险制度，并规定农村居民大病保险资金来源于新型农村合作医疗（以下简称新农合）基金。然而，从新农合基金的实际运行情况看，当前已有多个省（区、市）出现当期收入的入不敷出，甚至出?F历史累计结余连年赤字。与此同时，农村居民的因病返贫、因病致贫问题似有恶化趋势。2014年因疾病原因造成的贫困占建档立卡贫困户总数的比仍达42.4%，相较2013年的37.8%进一步提高。并且，继“锯腿保命”“抢钱救儿”等冲击社会道德底线的事件发生后，2016年初，山东农村又发生“烙铁烫癌”事件[1]。可见，新农合基金可持续运行与农村居民重大疾病医疗保障水平提高之间存在明显矛盾，而我国医疗保险基金的现收现付制特征，又使这种矛盾具有长期性。
2016年3月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》明确提出要在“六个统一”（统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理和统一基金管理）政策指导下，整合城乡居民医疗保险制度，以使城乡居民能够更加公平地享有医疗保障权益。然而，由医疗保障水平调整“就高不就低”的刚性特征及城乡居民医保的保障现状可知，整合城乡居民医保制度，实现农村居民保障待遇和医保目录与城镇居民的一致是关键[2]。在筹资水平稳步增长的情况下，这种调整势必增加城乡居民医保基金的支出风险，从而影响依赖其运行的城乡居民大病保险基金，尤其是筹资水平低、覆盖范围广的农村居民大病保险基金的可持续性。那么，当前农村居民大病保险基金的运行情况如何？未来资金需求如何？这种资金筹集方式是否会影响新农合制度的可持续运行？这些问题亟待深思解决。
一、农村居民大病保险基金运行情况
在江苏太仓大病保险模式的经验基础上，2605号文件顶层设计大病保险制度框架，并提出在全国范围内选择试点城市逐步推开。作为中国医改的先锋省份，2013年1月江苏省率先发布《关于开展城乡居民大病保险工作的实施意见》（苏发改社改发〔2013〕134号）（以下简称134号文件），提出在全省范围扎实推进农村居民大病保险工作。2014年江苏省农村居民大病保险即实现了所有统筹地区的全面覆盖。截至2015年6月，江苏省农村居民大病保险共补偿37.45万人次，补偿支出9.81亿元[3]。考虑到江苏省不同地区间经济发展水平和农村居民人均纯收入均差距较大，研究分别选择苏南的A市、B市，苏中的C市，苏北的D市和E市作为样本地区开展调研（见表1）。调研分两个阶段，第一阶段2015年3-8月，主要了解各统筹地区新农合及大病保险制度的运行情况，采取一对一访谈及小组访谈方式进行；第二阶段，2015年10月至2016年1月，采取问卷调查方式，主要了解大病患者的医疗保障情况，利用Excel2007、SPSS20.0及Nvivo8.0等工具对调研获取数据进行整理和分析。
（一）农村居民大病保险基金筹集情况
基金安全是医疗保险基金可持续运行的第一原则，大病保险制度运行也不例外。与2605号文件相似，134号文件也明确指出，大病保险基金运行需坚持收支平衡原则。对于筹资来源和标准，134号文件规定，大病保险资金应按比例或者额度从新农合基金中划分，有结余的地区利用结余，没有结余或者结余不足的地区则通过下年筹资解决；筹资标准确定则需经过精细测算，原则上起步阶段每人每年不低于15元。数据显示，2014年江苏省农村居民大病保险人均筹资超过20元，南京市六合区最高达到60元[3]。与江苏省新农合统筹层次一致，当前农村居民大病保险制度也基本为县（区、市）级统筹，且各地区间政策差异较大。
如表1所示，2013年时农村居民大病保险制度仅在E市实施，2014年时即覆盖了所有样本地区，并且实现了对参合人口的全面覆盖，参保率达100%。结合样本地区农村居民人均纯收入情况可见，人均纯收入水平越高的地区，新农合人均筹资标准也越高。总的来说，新农合人均筹资标准占农村居民人均纯收入的比稳定在3%左右。然而，农村居民大病保险人均筹资标准则与农村居民人均纯收入及新农合人均筹资标准没有明显的关系。A市、C市和D市农村居民大病保险人均筹资标准自实施至今均未调整，E市人均筹资标准由2013年的15元、2014年的20元进一步增至2015年的25元，B市则由2014年的15元增至2015年的30元，增幅达到100%。可见，当前样本地区大病保险筹资并未建立与农村居民人均纯收入或者新农合人均筹资标准挂钩的协同增长机制，筹资的随意性较大。
（二）农村居民大病保险基金补偿支付情况
1. 农村居民大病保险补偿政策设计。与基金筹集相对，补偿支付是影响医疗保险基金平稳运行的又一关键因素。关于大病保险制度的补偿政策设计，2605号文件明确规定，大病保险保障范围应与新农合衔接，在新农合基本医疗保障基础上对参合人员发生的合规高额医疗费用给予进一步补偿，实际支付比例不应低于50%，且原则上费用越高支付比例也越高。对此，134号文件没有进一步细化，但其允许各地方政府根据地区实际确定大病保险的起付线和实际支付比例。关于合规医疗费用范围的确定，江苏省也仅指出可采取列明不予支付事项 《江苏省新农合大病保险合规医疗费用范围（试行）》规定，下列内容不纳入大病保险支付范围：（1）在统筹地区非定点医疗机构或未经转诊外出就医发生的医药费用，急诊、已办理异地居住登记情形的可除外；（2）超出《中华人民共和国药典》的药物；（3）《江苏省医疗服务项目价格》规定的特需医疗服务项目；（4）医用耗材、药品、检查等单个计价单位的定价超过统筹地区规定最高值的；（5）在非医疗机构发生的药品、材料等费用；（6）应由第三人负担的医药费用；（7）统筹地区规定的其他不列入合规范围的医药费用。的办法。可见，江苏省农村居民大病保险补偿政策设计，给各个新农合统筹地区留下了很大的自主空间。
从保障对象看，样本地区均是以新农合制度对象作为大病保险保障对象的；从保障范围看，样本地区大多采用限定费用方式确定大病保险合规医疗费用范围，即令其范围等于该地区新农合政策补偿范围。E市2013年采取过排除责任方式确定合规医疗费用范围，但因为当年基金超支严重，所以自2014年起改为限定费用方式确定保障范围；从保障待遇看，样本地区均以50%为支付起点，但彼此间支付比例设置差异明显。总的来说，样本地区补偿政策设计具有以下三个明显特征：（1）农民人均纯收入水平越高，起付线设置相对越高。如A市、B市、C市的起付线均低于农民人均纯收入，而D市和E市则高于农民人均纯收入。（2）农村居民人均纯收入水平越高，补偿支付比例相对越高。如A市、B市和C市10万元以上部分支付均为70%，D市、E市则仅支付60%。（3）农村居民人均纯收入水平越高，支付限额设置相对越高。如A市、B市和C市均未设置大病保险支付上限，而D市和E市则分别设置了8万元和20万元的封顶线（见表2）。
2. 农村居民大病保险基金支付情况。经过两个完整年度的运行，样本地区农村居民大病保险制度运行均取得了一定成绩。表3列出了样本地区2015年新?r合基金及大病保险基金支付的基本情况。具体来说，2015年时E市大病保险制度补偿人数最多（2 270人），该值占新农合出院人数的比也是所有样本地区中最高的（5.64%）；B市和D市补偿人数及其占比均较少，尤以D市最为突出，占比仅为0.42%。究其原因可能有两点：一是大病保险补偿政策设计问题，如起付线、支付比例和封顶线等；二是大病保险制度与其他制度的衔接，如与新农合、医疗救助等制度的衔接。以D市为例，该市农村居民大病保险制度不但设有2万元的起付线，还设置了8万元的封顶线，使其相比其他样本地区，更易排除大病患者，从而影响了制度受益水平。再如B市，虽然该市起付线仅为1.2万元，但因为该市将大病保险补偿置于其他补偿（如新农合、医疗救助和慈善救助等）之后，所以能够进入补偿范围的人数也是有限的。
进一步由大病保险基金的结余情况看，样本地区中仅E市结余率低于10%，B市、D市结余率均大于50%，D市甚至达到89.88%。如果筹集的大病保险基金是根据该地参合农民的患病概率得到的，那么，B市和D市等地区的大病保险基金显然没有充分发挥其作用。另外，根据2605号文件可知，大病保险基金除了要支付医疗费用外，还需向商保机构支付经办管理费用和盈利（以下统称综合管理费）。但是，通过调研了解到，由于2003年发布的《关于加强社会保险基金财务管理有关问题的通知》明确规定：“与社会保险经办业务有关的经费不得在各项社会保险基金中列支”，致使一些地区主管部门对使用大病保险基金支付综合管理费的做法的合法性仍存疑问，C市和D市向商保机构支付的综合管理费中就没有盈利项。总的来说，样本地区综合管理费占大病保险基金的比均在5%水平以下（见表4）。
此外，表5中列出了样本地区2015年农村居民大病保险的政策补偿比和实际补偿比数据，从中可以看出，E市政策补偿比最高达14.19%，B市最低为2.35%；E市实际补偿比最高为8.13%，D市最低为1.69%。结合调研可知，E市政策补偿比和实际补偿比均最高，一方面是因为该市取消了新农合重大疾病保障制度，直接增加了符合大病保险制度规定的人数；另一方面是因为该市合规医疗费用范围略宽于新农合政策补偿范围，亦宽于其他样本地区。但是，由于新农合及大病保险政策补偿范围有限，而参合患者尤其是大病患者目录外用药水平较高，导致各地区实际补偿均比明显小于政策补偿比。
二、农村居民大病保险可持续发展资金需求
根据各个统筹地区大病保险基金的筹集渠道可知，当前农村居民大病保险基金基本来源于新农合基金，筹资渠道相对单一。简言之，农村居民大病保险保障水平的提高和基金运行的可持续性主要取决于新农合基金本身的运行情况。然而，实现新农合基金的安全运行，既要在满足农村居民基本医疗需求的基础上实现基金收支的当期平衡，还要立足长远，考虑制度运行的可持续性。因此，研究一方面基于静态视角，考察当前大病保险制度资金筹集和支付对新农合制度的影响；另一方面基于动态视角，从大病保险制度资金需求入手，考察未来一定时期内大病保险制度运行对新农合基金可持续性的影响。
（一）农村居民大病保险基金运行对新农合制度的影响
如表6所示，除B市外，样本地区2011-2015年间新农合基金累计结余情况整体较好。其中，E市虽然在2013年出现过累计结余赤字，但在2015年时亦通过增加筹资缓和了这一矛盾，2015年时该市新农合基金使用率仅为79.55%，显著低于其他地区。进一步结合表1和表4内容还可知，在新农合基金本身存在明显财务风险时，如果继续利用新农合基金购买大病保险势必会恶化新农合基金的财务状况和影响新农合制度的可持续运行，如表6中的B市。
但较为有趣的是，大部分样本地区实施大病保险制度后的新农合基金使用率却有不同程度下降，如表7所示，A市2013年时新农合实际补偿比（不含大病保险）为54.83%，2014年为54.20%，2015年为51.05%。通过访谈了解到，这可能有两方面原因，一是新农合人均筹资标准的增加；二是统筹地区主管部门对基金的利用更加谨慎。进一步由表7可知，如果增加大病保险补偿，2014年该市新农合实际补偿比（含大病保险）为56.13%，2015年为52.74%。可见，大病保险制度运行确实能够起到提高农村居民医疗保障水平的作用，但同时也可能抑制新农合基本医疗保障水平提高。从积极意义上讲，这种抑制作用一方面可能是因为样本地区主管部门严格了基金管理制度和医疗费用报销程序，从而提高了基金使用效率；另一方面则是由于商保机构经办大病保险后，进一步严格了对大病医疗费用尤其是转外就诊大病患者医疗费用的稽核，从而一定程度上控制了医疗费用的不合理上涨。
（二）农村居民大病保险资金需求的动态预测
随着农村居民大病保险制度的推进和参合患者医疗需求的释放，大病保险基金支出势必持续增加。而同时，我国新农合制度的保障范围和补偿水平还在扩大，其本身对新农合基金的需求和利用程度也在不断增加。因此，有必要从动态角度对未来一段时间内大病保险制度的资金需求进行测算，从而为完善制度内容和调整制度方向提供理论支持。
1.基本假设和参数设置。为准确评估未来一段时间内大病保险的资金需求情况，研究做出如下假设：（1）预测期假设。由于医疗保险是短期支付项目，本身缺少积累性[4]。因此，为增加研究精度，研究设定预测期长10年，即自2016年至2025年。（2）大病保险参保率假设。2008年时江苏省新农合制度实现了全面覆盖，2010年后参合人口数趋于稳定，因此研究假设新农合参合率为100%。而后，研究以样本地区2015年新农合参合人口数为基数，利用队列要素法计算了2016-2025年间各样本地区的新农合实际参合人数[5]。又因为大病保险是以统筹地区为单位进行试点，所以研究同时假设样本地区农村居民大病保险的参保率为100%。（3）新农合人均筹资标准预测。新农合基金筹集始终坚持“个人缴费、集体扶持、政府补助”的基本原则，通过调查发现，样本地区新农合人均筹资主要由省、市、县和个人四个部分构成。本文以2005-2014年江苏省2015年农民人均纯收入数据尚未公布，因此研究采用2005-2014年数据进行预测。 江苏省农村居民人均纯收入的年均增长率（12.66%）作为参照，结合各地区经济发展水平和于洪、封进等学者的前期研究成果[6-7]，假设2016-2020年间江苏省农村居民人均纯收入年均增长10%，2021-2025年增长9%，各样本地区增长率则比照与其差值同步增加或者减少。（4）大病保险补偿支出增速预测。因为研究旨在分析大病保险制度对新农合基金运行情况的影响，所以假设预测期内各个样本地区的新农合实际补偿比均维持2015年水平。而后研究结合各个样本地区2005-2015年医疗费用增长的实际情况，运用“增长因子”方法[8]预测2016-2025年间各样本地区大病保险的人均补偿支出。
2.模型选择和结果分析。根据医疗保险基金平衡理论[9]，首先建立了预测新农合基金收支、累计结余（或累计赤字）及大病保险收支情况的精算模型；然后，结合前述假设和参数设置部分内容，分别测算了各个样本地区2016-2025年间新农合基金和大病保险基金的财务运行情况；最后，通过分析比较全面评估了大病保险制度的资金需求及其对新农合基金可持续运行的影响。考虑篇幅因素，研究首先以当前基金财务状况最好的A市为例分析了预测期内该市新农合基金和大病保险基金的运行情况（见表8）。
如表8所示，无论是否引入大病保险制度，2016-2025年间A市新农合基金的收入与支出均将呈明显的上升趋势。但在引入大病保险制度后，新农合基金发生当期结余赤字的时点将由2017年前移至2016年。引入前后，累计结余发生赤字的时点虽未发生改变，但是累计赤字金额由引入前的292 600.24万元增加至引入后的303 000.52万元。2025年时，新农合基金累计赤字率累计赤字率=累计赤字金额/当期基金收入×100%。由引入前的128.9%提高至引入后的133.48%。可见，在维持当前补偿比的情况下，预测期内大病保险补偿支出将持续增加，且大病保险基金支出将恶化新农合基金本身的财务状况。
同时，研究还基于上述假设和参数，匡算了2016-2025年?g其他样本地区新农合基金和大病保险基金的财务运行状况。如表9所示，如果令新农合基金和大病保险基金均维持当前的筹资和补偿水平，无论是否引入大病保险制度，未来5年内所有样本地区均将发生当期赤字，并且引入大病保险制度将会前移新农合基金发生当期赤字的时点，如E市，引入大病保险前，新农合当期赤字时点为2020年，引入后的当期赤字时点为2018年。同样，引入大病保险制度也会前移新农合基金发生累计赤字的时点和增加累计赤字规模。以A市为例，引入大病保险制度使新农合基金累计赤字时点由2018年前移至2017年，并使预测期内新农合基金累计结余下降了0.141 9%至0.231 7%，累计赤字增加了0.035 2%至2.024 6%，可见引入大病保险制度会恶化新农合基金的财务状况和影响制度的可持续性。
为了验证上述精算结果的准确性，研究在模拟测算之后还通过调整主要参数的设置对精算结果进行了仿真分析，主要调整的参数包括新农合人均筹资标准、新农合人均补偿支出及新农合基金计息利率等。通过仿真分析发现，研究的基本结论并未发生改变，即研究结论可以信任。然而，需要注意的是，研究关于新农合和大病保险制度的相关预测都是建立在维持当前水平基础之上的，未来实施中必然会受到更多方面的影响，如经济下行压力增加、公共财政收入放缓、人口老龄化程度加深及参合农民医疗需求释放等，亦会进一步增加大病保险基金的补偿支出和增加新农合基金的财务运行压力。
三、农村居民大病保险基金可持续运行的对策建议
（一）开源――农村居民大病保险基金筹集政策优化
如前所述，即使不引入大病保险制度，所有样本地区新农合基金在预测期内都将相继发生当期结余和累计结余赤字。当前，已有样本地区累计结余连续多年赤字，且规模还在逐年扩大，这种情况下继续拓宽新农合基金的使用途径或者利用其购买农村居民大病保险显然是不合理的。此外，基于分析还可知，样本地区新农合基金使用率在引入大病保险后或多或少都有下降，有些地方降幅甚至超过5%。可见，大病保险当前这种相对单一的筹资方式，不仅影响了新农合基金的可持续运行，还存在挤压新农合基本医疗保障水平的情况。因此，研究认为，要实现新农合制度或者大病保险制度的可持续发展，首先应建立动态稳定的筹资机制。考虑到大病保险制度建立的初衷是解决因病致贫、因病返贫目标和发挥对大病患者的兜底责任，这需要各级财政从中发挥更为主要的作用。江苏省江阴市当前实施的大病医疗救助制度不乏是大病保险的有益参考，即采用财政负担为主、民政和慈善辅助的方式建立稳定的筹资机制，一方面防止大病保险资金筹集影响新农合基金的财务状况，另一方面明确财政对大病患者高额医疗费用负担的兜底责任。
（二）节流――农村居民大病保险基金补偿政策优化
1.明确大病保险保障对象和补偿责任。农村居民大病保险制度虽是以所有参合人口为对象的，但从样本地区实际情况看，很大部分真正贫困的患者并未进入到大病保险补偿范围。究其原因，“普惠式”的大病保险制度设计本身就存在一定的筛选功能，而这种筛选功能更容易使富裕家庭获得更多保护，使贫困家庭被剔除在保障之外，有违制度设计初衷。鉴于此，大病保险制度设计首先应从根本上明确制度补偿责任，即如果大病保险目的是为所有参合人口提供更高一层的保障，那么可以直接以提高新农合基本医疗保障补偿比例的方式取代大病保险。但如果大病保险旨在兜住社会底线，研究则认为，大病保险制度设计应该同时明确保障对象范围和建立科学的对象筛查机制。具体来说，保障对象可分为两类，一类是基本范围，即当前民政部门纳入保障范围的人群，如城乡低保、农村特困供养人员、重度残疾人和重病患者等符合一定范围或者金额的重大疾病；二是扩大范围，即因重大疾病可能发生致贫的人群，这部分人的筛查则需结合家计调查制度进行。另外，大病保险补偿政策设计，应注意结合大病患者的家庭经济情况，原则上家庭越困难的患者大病保险起付线设置越低、支付比例越高，以确保大病保险基金能够精准帮扶大病患者和兜住因病致贫、因病返贫的底线。
论文摘要:农村社会养老保险作为我国社会保障制度体系的重要组成部分有着新旧两个不同的发展阶段。新旧农保之间存在着筹资方式、覆盖范围、给付待遇的差异。新农保的良性发展就要尽量避免旧农保的制度性缺陷，其中重要的就是政府要加强资金的投入和管理，坚持多元化的养老保险机制以及要妥善的处理不同养老保险制度间的街接。
一、农村社会养老保险制度的探索发展
我国农村社会养老保险的正式实施以1992年颁布《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(简称旧农保，以下同)为标志，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。随后农村社会养老保险制度获得快速发展，到1998年底，全国共有30个省、自治区、直辖市的2123个县(市、区、旗)和65%的乡(镇)开展了这项工作，参保人口8025万人，覆盖全国农村人口的10%左右。1998年后由于利率的持续走低和集体、政府补助的缺位等因素，许多地方农村社会养老保险制度陷人巨大的财务风险。2003年原劳动和社会保障部下发《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，明确提出当时农保工作重点应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上，针对不同群体特点制订相应的参保办法。截至2005年末，全国参加农村养老保险的人数仍不足目标人口的10%，农村社会养老保险的持续性发展受到各种限制。
但是在旧农保制度发展遇到一系列瓶颈的时候，我国各地方政府又开始不断地探索新型农村养老保险制度。2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“按照个人缴费、集体补助火政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”而后根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称新农保，以下同)，指导意见要求2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。至此我国开始了新一轮的农村社会养老保险制度建设，但是新旧农保之间有何差异，为何舍弃旧农保制度，如何避免重走旧农保制度的覆辙，如何保证新型农村养老保险的可持续发展仍然是一个需要解决的问题。
二、新旧农村社会养老保险制度的差异性
一个国家的养老保险制度通常要包涵以下几个内容:覆盖范围，基金筹集、运营、管理和使用，养老金享受条件和待遇标准，养老保险管理和监督机制等，以下就从养老保险的资金的筹集方式、覆盖范围、养老保险的待遇给付等方面来研究新旧农村社会养老保险的差异。
(一)制度筹资模式
养老保险制度的有效运转，在很大程度上取决于如何有效地选择与实施养老保险基金的筹集模式以及资金的筹集方式。养老保险的筹资模式体现的是政府、集体和个人三者之间的关系问题，特别是政府的责任问题。新旧养老保障制度的一个重要的区别即是其资金来源的方式不同。现时期我国新农保的保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府补贴分为两部分:一是政府对基础养老金给予全额补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金低限标准给予全额补助，对东部地区补助一半，地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，强化了中央政府和地方政府的公共财政责任。而旧农保的筹资模式坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则，但是在实际工作中，往往集体补助难以落实，国家扶持政策难以到位，最终变成“完全由个人缴费”的模式，养老金账户上的资金实际上只是农民个人完全积累式强制性储蓄，而没有任何政府的公共财政补贴，资金筹资模式的不同是新旧农保制度最大的不同。
(二)覆盖范围(参保率)
养老保险的覆盖范围指法定的使用对象和适用人群，养老保险一的覆盖范围越大就意味着养老保险制度越公平。新型农村社会养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。由于新农保的筹资模式是个人、集体和国家三方缴费的方式，而对于家庭经济情况非常困难的群体，地方政府有着相对的补救措施。实现了农村人口的全覆盖，不会因为经济原因而排斥出新农保制度。比如制度规定对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，使得那些最需要参保帮助的贫困弱势群体也不会被排斥在制度之外。由于政府对其参保进行了一定的财政补贴，对提高农村居民的参保率有很大的刺激作用。政府在公共财政内的适度补贴能极大提高农民的缴费能力和缴费意愿，较快地提高农村养老保险的投保率和覆盖面。而且新农保的政策规定年满60周岁未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，这一条件充分体现了基本原则中的老年人参加新农保的个人权利与其家庭(主要是其儿子)的养老义务具有连带性的关系，子女为了老年父母能够享受到基础养老金，会选择加人新农保制度，利于新农保提高制度的覆盖率。
旧农保的覆盖范围相对比较狭窄，由于集体以及政府补贴的缺失，导致现行农村社会养老保险模式失去激励，参加养老保险人员的数量较少，特别是由于自愿性参保原则和缴费与收益的直接关联性导致“保大不保小”现象。在实施过程中，由于年龄较大者预期待遇较低，因此在自愿性参保规定下都倾向干选择不参保，结果是只有年轻农民参加农保。同时炙基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”，这一规定将部分贫困农民的养老保障排斥在外，而有没有相关的补救措施。因此在旧养老保险运行的若干年内，参加养老保险的数量相对比较少(如表1所示)。
当然在新农保发展的过程中，未来的参保率还不能完全确定，但是从理论上以及试点的情况来说，新农保对农村居民的参保具有更强的吸引力，它大幅度提高新农保的覆盖面，避免了养老保险只能为一部分群体提供养老保险待遇的不公平社会现象。
(三)给付待遇
被养老保险制度所覆盖是获取养老保险的前提，但同时被同一养老保险制度所覆盖也并不意味着能够获得同样的养老保险待遇。由于筹集资金的层次低、缺乏政府资金的补助以及制度的不稳定性等因素，使得旧农保的给付待遇相对较低，很难保障老年群体的生活。旧农保坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，运作的过程中实际上变成了完全的个人账户制。但是由于农村社会经济发展水平相对较低，完全依靠个人账户积累的养老保险基金数量很小，养老保险的给付待遇较低，保障农村老年人基本生活原则的目标无法完成，难以满足老年群休的养老保险需求。有报道称黑龙江省从1991年开始实施农村社会养老保险，目前共涉及181. 3万人，资金3. 6亿元。在领取养老金的4万余人中，每个月只能领到几毛钱养老金的占到1/4，半数农民也只能领到5-6元钱，起不到保障作用。而新农保实行的是个人账户加社会统筹的形式，在农村老年群体达到60岁时(新农保实施时已经超过60岁的农村老年人就不再缴费)，能够获得普惠式的基础养老金以及个人账户积累的养老金。如新农保的政策规定中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，已经在一定程度上超出了大多数参加旧农保居民到期领取的养老保险金标准，通过个人账户积累建立起来的旧农保制度只能维持在一个很低的给付水平。相比较而言，新农保的给付待遇和保障效果都要高于旧农保制度，而旧农保制度对养老金的未来预期远远高于实际的待遇给付。
三、新农保制度持续性发展的路径
由于新农保制度是在旧农保制度无法有效发挥保障农村居民老年生活的基础上建构的，所以新农保制度的可持续发展就要避免重复旧农保制度的缺陷，加强养老保险资金管理，同时坚持农村养老保险机制的多元化，妥善处理不同养老保险制度的衔接和统筹。 (一)加强养老保险资金管理
加强资金管理主要包括资金的筹集和资金的保值、增值。对于资金的筹集主要是拓宽养老保险资金的来源。新农保在实施的过程中采取的是个人、集体和政府三方负担的方式，因此针对个人资金的筹集就要加大养老保险制度的覆盖面，对于集体，要引导经济比较发达的地区加大自己资金支持力度，而对于政府负担的部分资金，要加强制度对地方政府资金投人的约束性。在新农保制度的规定中，根据国务院的指导意见，提出了中央财政和地方财政补贴的一些原则性意见，在中央政府的强力推进下，中央政府财政补贴资金到位应该不难，中西部地区，省级以下财政的补贴，如无刚性约束，在制度运行后能否补助到位，是否有财力继续补贴，这是需要认真研究的问题，因此要监督地方政府保障资金及时到位，同时还需要引人各种社会资金对农村社会养老保险的支持。如果不能建立起有效的资金筹集机制，我国建立农村社会养老保险就是一句空话。
在建立起相对稳定的资金筹集后，就要加强养老保险基金管理。由于养老保险从资金的筹集到支付是一个长期的过程，因此要确保资金的稳定性即基金的保值增值以及管理过程中的非效率损失。比如可以加强养老保险管理队伍的行政管理能力，减少管理中的成本损耗。把养老保险基金纳人同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督以及对资金的有效投资。同时还要保证政策运行过程中的连续性，提高农村居民对制度稳定性的预期等。
(二)坚持农村养老保障机制的多元化
新农保政策的推行，并不意味着农村养老进人了社会养老的时代。家庭养老以及“孝道”的重建与维持是新农保政策落实的社会条件，是新农保真正起到作用的基础和保障。因此在实施新农保时一定要坚持养老保险机制的多元化，坚持家庭养老、社区养老、商业养老等多种有效的保障机制。新型农村养老保险制度的确立只是为农村社会老年群体提供了一种新的养老保障方式，不能因此而放弃其他的保障方式，特别是家庭伦理保障功能的发挥一定要坚持。同时由于新型农村养老保险的核心是经济保障，但是老年群体的需求是多元化的，经济保障无法替代老年群体的精神慰藉和生活照顾的需求，因此可以把社区养老、家庭养老等不同的保障模式结合起来共同保障农村老年群体的老有所养、老有所乐。
(三)妥善处理不同养老保险制度的衔接和统筹
我国的社会保障制度由于某种原因存在着一定的破碎化状态，既有城镇居民社会养老保险、农村社会养老保险，同时还存在农民工社会养老保险、失地农民养老保险和农村计划生育养老保险等。社会养老保险制度的形式多样化，既不利于有效管理，也不利于统一社会养老保障体系的建构。因此在新农保试点和继续推进的过程中，一定要未雨绸缪，给制度之间的衔接留有一定的空间。制度的衔接包括两部分内容。首先是城乡养老保险制度的衔接，随着城市化的不断发展，大量的农村居民将要成为城市市民，对于这一部分流动的群体要有一定的制度设计，如参加新型农村社会养老保险的人员因职业变动纳入城镇职工基本养老保险范围的，应转人城镇职工基本养老保险，终止农保关系等。同时由于农村社会群体分化的此现，一部分农村居民已经参加了农民工社会养老保险，老年后有可能返回农村，因此要注意农村社会养老保险和农民工养老社会保险之间的制度衔接。其次是新旧农保制度之间的衔接，虽然说新农保制度的出现在某种程度上是为了弥补旧农保制度存在的缺陷，但是旧农保制度并没有完全消失。参加旧农保的人员如何继续参加新农保，在制度设计时就要考虑新旧农保之间的衔接。要统筹农村社会内部的各种养老保险计划，如计划生育养老保险，农村集体退休金制度、农村低保制度等都具有一定的养老保障功能，要尽量避免同一群体重复获得各种养老保险资源的可能性，减少国家对农村社会保障的财政负担。
我国相关政策主要从“存量”和“增量”两条路径出发对信贷竞争机制构建进行驱动。存量路径是不断明确各类原有农村金融机构职能的一个过程，增量路径是不断促进新型农村金融机构发展的过程。
（一）存量路径通过对历年中央一号文件及相关政策的梳理可以看出，对原有农村金融机构政策的驱动主要以明确各类原有农村金融机构职能为目的。机构不同，其政策驱动点也不同。农村信用社的政策驱动点主要集中于完善法人治理结构和改革农村信用社管理体制方面；农业银行的政策驱动点主要集中于三农金融事业部和加大涉农贷款方面；农业发展银行的政策驱动点主要集中于政策性金融业务的拓展方面；邮政储蓄银行的政策驱动点主要集中于职能转变和扩大涉农贷款方面，具体如表1所示。在政策的驱动下，各农村金融机构职能进一步明确，取得了相应的改革成效。农村信用社自2003年开启改革试点，2004年开始全面铺开改革工作，部分地区农村信用社开始向农村股份制和合作制商业银行改革，截至2005年底，农村信用社改革试点范围就扩大到29个省份。农业银行2004年将全行涉农贷款归于农村信贷部门管理，2005年成立了小企业业务部，加强对县域内小企业的支持力度，2007年开始开展“三农”金融服务试点工作，此后试点范围不断扩大；试点范围扩大后，试点行的业务量及利润额占农业银行整体县域支行的比例从40%提升至80%左右。农业发展银行的业务范围由2004年以前专司粮棉油收购信贷资金供应和管理工作，主要办理粮棉油收购贷款、储备贷款、调销贷款等业务逐步扩大到主要办理粮棉油收储款、农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款、新农村建设贷款、县域城镇建设贷款、农业产业化龙头企业贷款、农产品加工企业贷款、农业科技贷款、农村流通体系建设贷款、农业小企业贷款、农业生产资料贷款等业务、不断强化了其政策性金融机构的作用，政策性职能定位更加明确。邮政储蓄银行2007年3月挂牌成立以来发展迅速，成立不久即获批在全国筹建36家一级分行（包括31家省级分行和5家计划单列市分行）及其所属的20405家分支机构，积极转变功能，把原来农村地区的储蓄机构从“抽水机”变成“蓄水池”，起到了引导储蓄资金回流农村的作用，很好地支持了县域经济的发展。
（二）增量路径对新型农村金融机构的政策驱动表现出明显的阶段特征，第一个阶段是围绕新机构的试点，第二阶段是围绕增加各类新机构的覆盖范围和提高服务水平，第一阶段主要集中于2005—2008年，第二阶段主要集中于2009年以后，具体如表2所示。在一号文件政策的推动下，银监会也出台了一系列的政策文件，推动新型农村金融机构发展，具体如图1所示。2006年12月，银监会选取了四川、内蒙古、甘肃、青海、吉林和湖北6个试点省份开展鼓励各类资本设立主要为当地农户提供金融服务的村镇银行、贷款公司和资金互助合作社的试点工作，2007年10月就将试点扩大到31个省份。仅2006-2008年3年时间，就通过设立新型农村金融机构、设立现有银行业金融机构分支机构和延伸服务解决了1878个“空白金融服务”。此后在已有试点经验的基础上围绕推广发展较为成熟的新型农村金融机构和提高其金融服务水平出台了一系列政策文件，推动了新型农村金融机构发展。截至2013年末，全国已组建新型农村金融机构1050家，其中村镇银行987家，贷款公司14家，农村资金互助社49家。
二、风险分担机制
我国相关政策主要从担保和保险两个方面对风险分担机制的构建进行政策驱动。
（一）担保机制对于担保机制的政策驱动主要是从担保方式和担保组织的构建两个方面进行的。担保方式的驱动点主要集中于抵质押品的创新和扩大抵质押品范围方面，担保组织构建的驱动点集中于鼓励担保机构拓展农村业务、构建多种形式的担保组织方面，具体从一号文件的关注点可以看出，情况如表3所示。在一号文件的推动下，我国农村逐渐确立权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权以及应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利为抵质押品，专门针对林权做为抵质押品出台了相应的政策，如2008年10月中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立现代农村金融制度，创新农村金融体制，明确提出了扩大农村有效担保物范围的意见。2013年7月，中国银监会、国家林业局下发的《关于林权抵押贷款的实施意见》和2014年2月中国银监会下发的《关于做好2014年农村金融服务工作的通知》中均对发展林权为抵押品做了一系列的规范。担保组织方面，由于农业自身的弱质性，加之农民缺少有效抵押物和信用评级证明，商业性担保组织很难在短时间内建立起来，担保组织的建立方面主要集中于推动政策性担保机构建立。
（二）保险机制保险机制方面，我国政策驱动主要集中于对政策性农业保险的推进、鼓励商业性保险机构开展农业保险业务、建立农业再保险体系、建立保费补贴制度等方面，从历年一号文件中关于农业保险的政策关注点可以看出，具体如表4所示。在一号文件政策的推动下，保监会也围绕一号文件对农业保险的政策关注点出台了一系列政策文件，对如何围绕关注点开展工作做了详细规定，推进了农村保险机制的构建，具体如图2所示。在政策的驱动下，2004年中国保监会在黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、安徽、四川、浙江9个省区（市）正式启动政策性农业保险试点。此后逐渐扩大试点范围。农业保险表现出保险经营主体逐步增多、农业保险覆盖面不断扩大和经营模式逐渐多样化的特征。经营主体方面，2003年国内只有中国人保财险公司经营农业保险，2004年以后，经营农业保险的公司数量迅速增加，截至2012年，我国已有22家保险公司经营农业保险业务，基本实现了粮食生产大省都有2家以上农业保险经营机构，初步满足农业保险发展的需要。2013年3月《农业保险条例》实施后，保监会在3个月之内连批13家险企获农业保险资质。保险覆盖面方面，覆盖地区已经扩大到全国，承保品种由2007年初的玉米、大豆、小麦和棉花4个品种扩大到农、林、牧、副、渔业的各个方面。经营模式方面，各地在开展过程中形成了多种模式。一是由政府采用招标等方式选择具有实力的保险公司承办，由承办公司自主经营，自负盈亏。二是由多家保险公司组成共保体共同承保，各公司按约定比例分摊保费、承担风险。三是政府与保险公司联合承保，按约定比例，将保费划入政府设立的农业保险基金专户和保险公司账户，双方按比例承担风险。四是政府委托符合条件的保险公司代办，保险公司只收取代办费，保费收入存入政府账户，承保风险也由政府承担，目前大多数地区采用前两种模式。2013年，全国实现农业保险保费收入306.6亿元，同比增长27.4%，农作物承保面积突破10亿亩，占全国播种面积的45%，提供风险保障1.4万亿元，向3177万受灾农户支付赔偿208.6亿元。
三、差别化货币政策机制
差别化货币政策机制主要体现在支农再贷款、存款准备金和存贷款利率管理方面。
（一）支农再贷款方面对于支农再贷款的政策驱动主要体现在其范围的不断扩大方面，具体相关政策出台情况如图3所示。在政策的驱动下，我国于2009年开始将支农再贷款的对象由农村信用社扩大到农村合作银行。在巩固发展的基础上，于2012年8月在陕西、黑龙江两省开始试点，将试点地区支农再贷款的对象由现行设立在县域和村镇的农商行、农合行、农信社和村镇银行等存款类金融机构法人拓宽到设立在市区的上述四类机构。此后在2013年2月开始在全国范围内推广拓宽支农再贷款适用范围政策，进一步发挥支农再贷款引导农村金融机构扩大“三农”信贷投放的功能。
（二）存款准备金方面存款准备金方面，我国对农村金融机构执行低于商业银行的存款准备金率。政策驱动方面表现出两个特征：一是在上调商业银行存款准备金率的时候保持其存款准备金率不变，二是明确出台相关政策规定对农村金融机构执行比其他一般商业银行低的存款准备金率。在上调商业银行存款准备金率时，保持其存款准金率不变的政策驱动，具体如表5所示。我国不但在上调商业银行存款准备金率方面对农村金融机构做特别规定，还专门规定农村金融机构的存款准备金率低于一般商业银行。2007年连续下发《中国人民银行货币政策司关于对农村合作银行执行有区别的存款准备金率的通知》和《中国人民银行货币政策司关于加强对地方中小金融机构贷款指导的意见》，要求对涉农贷款比例较高的农村合作银行、农村信用社，继续执行比一般商业银行低的存款准备金率。2008年1月人民银行下发《改善农村金融服务支持春耕备耕增加“三农”信贷投入的通知》称，将对农村信用社实施与一般商业银行差别存款准备金率，央行将在实施与一般商业银行差别存款准备金率的基础上，继续对涉农贷款比例较高的农村合作银行、农村信用社，执行比一般商业银行低的存款准备金率。2014年4月25日人民银行决定下调县域农村商业银行人民币存款准备金率2个百分点，下调县域农村合作银行人民币存款准备金率0.5个百分点。调整后，县域农商行、农合行分别执行16%和14%的准备金率。
（三）存贷款利率管理方面在存贷款利率方面我国政策驱动表现为一定的政策倾斜、不断的规范和扩大其自。2004年中央“一号文件”提出“扩大农村贷款利率浮动幅度”，中国人民银行于2004年10月29日起对金融竞争环境尚不完善的农村信用社，贷款利率仍实行上限管理，最高上浮系数为贷款基准利率的2.3倍，贷款利率下浮幅度不变，调整后以一年期贷款基准利率(6.57%)为例，农村信用社可以在6.57%～15.111%的区间内自主确定贷款利率。2008年5月银监会和人民银行联合通知，指出经批准吸收存款的新型农村金融机构，其存款利率实行上限管理，最高不得超过中国人民银行公布的同期同档次存款基准利率。对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等四类机构的贷款利率实行下限管理，利率下限为中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍。四类机构应建立健全利率定价机制，按照贷款定价原则自主确定贷款利率，并且符合司法部门的相关要求。2013年7月20日中国人民银行决定，自即日起全面放开金融机构贷款利率管制，对农村信用社贷款利率不再设立上限，扩大了农村信用社的贷款自。
四、差别化监管政策
对农村金融机构监管政策的驱动，我国主要集中于对符合农村信贷特点的监管体制建立方面。就一号文件中的相关规定可以看出，其对监管体制建立的驱动也主要集中于建立符合农村金融机构或农村信贷业务特征的金融监管体制，具体如图4所示。农村金融差别化监管主要表现在金融机构准入、业务管理、监管手段和方法及金融机构部门监管方面。在金融机构准入方面，2006年12月银监会下发《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》指出要根据农村地区新设银行业法人机构的资本充足状况及资产质量状况，适时采取差别监管措施，引导和监督新设银行业法人机构的资金投向。在业务管理方面，2007年1月银监会连续下发了《农村资金互助社管理暂行规定》《贷款公司管理暂行规定》《村镇银行管理暂行规定》等差别化监管制度。在监管手段和方法方面，2011年2月、2013年2月和2014年2月银监会分别的《全面做好农村金融服务工作的通知》《做好2013年农村金融服务工作的通知》和《做好2014年农村金融服务工作的通知》均指出要强化农村金融差异化监管，根据农村金融发展特点改进监管方法，丰富监管手段，提升监管有效性。在金融机构部门监管方面，2009年5月银监会下发的《中国农业银行三农金融事业部改革与监管指引》针对“三农”金融业务风险大、成本高、收益低的情况,给予“三农”金融业务更宽松的监管政策。
五、结语
【关键词】农业保险 财政补贴 优化设计
政府参与农业保险的经营和管理是有着积极意义的，它是农业保险的重要主体。2014年中共中央1号文件指出：加大农业保险支持力度。适当提高中央、省级财政对关乎国计民生的粮食作物的保费补贴比例，进一步减少（根据实情必要时取消）产粮大县的县级保费补贴，不断提高玉米、水稻、小麦等作物保险的覆盖范围和风险保障水平。中央财政可以通过以奖代补等方式对保险机构开展特色产品保险予以支持。扩大森林保险和畜产品保险的范围和覆盖区域。开展多种形式的互助合作保险，进一步规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。努力探索涉农领域的贷款保证保险和信用保险等业务。
一、农业保险财政补贴体系存在的问题
（一）范围小 农业保险财政补贴品种少
目前，我国农业保险中央保费补贴的农产品只有15种，近几年有一些地方特色产品，如药材、烟叶、苗圃、茶叶等高价值经济作物加入地方政府补贴项目中，但至今未能建立中央财政补贴的险种支持体系，只是单单依靠地方政府支持。虽然2013年开展了渔业险、农房险、农机险、农作物制种险以及重点国有森林险的保费补贴试点，但种植业所涉及的中央财政补贴品种中仅有粮食、油料作物、棉花、糖料作物，养殖业涉及的也仅有能繁母猪、育肥猪和奶牛，农业保险中央补贴险种覆盖远远未达到农业要求。难以满足地区的差异化需求，难以满足新型农业中的新主体对农业保险的需求，极大削弱了农业保险的效果。与此对比，美国的农保财政补贴品种多达150多种，基本上实现了“能补则补”。可见，我国的农保保费补贴的品种范围还较为狭窄。
（二）形式少 财政补贴形式单一
作为发展中的国家，我国的综合实力不能像美国等发达国家，开展所有形式的财政补贴。目前我国主要的农业保险财政补贴形式是保费补贴，加上还有一些财政税收优惠政策和费用补贴，总体来说补贴项目较为单一。虽然少数试点地区的地方财政对保险机构给予了相应的管理费用补贴和再保险补贴，但是补贴实施范围狭窄，补贴比例比较低，效力不大。另外，中央财政支持下的农业保险再保险机制还未建立完善[1]。当前环境恶化、极端气候频发，导致农业保险的风险性进一步增大，提高农业保险体系的风险管理水平，为其提供持续稳定的再保险保障是目前的一项重要任务。
（三）风险分散不够 缺乏防范巨灾的再保险机制
农业是一个弱质产业，自然灾害频繁而多样，损失范围广。例如2013年黑龙江遭遇严重的洪涝灾害，保险公司支付的农业保险赔款达到27.16亿元，每户得到的赔款为5000元，远大于当年农民人均纯收入的60%；2014年海南省遭遇两次台风袭击，农业保险出现了超巨额赔款[2]，造成许多保险公司的动荡甚至破产，严重阻碍农业保险的进行。究其原因，是我国目前的巨灾风险机制不够完善，缺乏国家层面支持的农业保险巨灾风险机制，尚未建立多层次的逐级风险分散模式。再保险机制稍显薄弱，再保险收入占总保险收入的比重较小，在巨灾发生时风险转移效率低，损失严重。探索防范巨灾风险的完善的再保险系统市当前急需解决的目标之一。
（四）补贴比例差异小 缺乏合理的补贴结构
财政[2013]73号文件规定，省（区、市，以下简称省）级财政对种植业的补贴至少是25%，中央财政对中西部、东部地区的种植业补贴比例分别为40%、35%；地方财政对养殖业的补贴比例至少是30%，中央财政对中西部、东部地区的养殖业补贴比例为50%、40%。其中，对中央单位的补贴比例稍微高一些，一般为80%。中央财政根据总产值和富饶程度，对于东部、中部、西部的补贴比例实行差异化补贴比例，这是值得肯定的。市县级的补贴比例是由省级政府确定的，但由于没有中央立法规定，不能严格做到因地制宜的制定补贴比例，造成不合理的补贴结构，只会加大贫富差距。
（五）监管力度小 “逆向选择”和道德风险问题严重
一方面，没有投保的农户对保险存在认知偏差，以为农业保险是政府帮保险公司赚钱，从而对投保的积极性不高。而那些选择投保的农户，为了自身利益，往往选择投保风险高的地块；或者为了套取财政补贴，出险后很大可能选择虚报、夸大损失。这势必会导致较高的赔付率，损害保险公司和国家利益。另一方面，保险公司理赔流程繁琐、赔款交付期限过长，签订不严格的承包协议，受灾后理赔仅作均摊处理，这又会危害农户利益。还有一方面，就是保险公司和基层政府的责任分工不够明确，会使保险公司倾向于依赖政府，降低主动性。保险公司办理业务不够精细，没有建立专门的服务组织来确定投保的数量、面积和具体地点，很可能会造成多重投保或骗保现象。有的地方政府随意干涉决定理赔金额；有的出于私心强制要求保险公司增加赔付或返还保费补贴资金等[3]。
二、完善农业保险财政补贴体系的建议
（一）扩大农业保险财政补贴范围
完善农业保险财政补贴一系列的配套政策，才能有效的完善农业保险体系。首先，建议增加保费补贴险种，进一步扩大中央财政的补贴险种范围，有主次的挑选具有国际竞争力和关乎国民生计的农产品进行补贴。以农产品的风险大小、规模、种类等因素为依据，继续实行差异化的补贴政策。其次，进一步补充地方特色农产品的保费补贴项目。有着地方色彩的农业一般有标志性、宣传性、高效益等特点，可以增加当地农民的收入，带动发展相关产业，形成地方规模经济效应。支持鼓励开发特色农产品险种，把地方特色补贴险种列入中央财政补贴范围，保障特色农业发展。
（二）拓宽农业保险财政补贴形式
在开展了农业保险的104个国家和地区中，公共财政对农业保险的补贴项目主要有以下几点：①保费补贴，是对农户的补贴，为的是减少农民支出，提高参保率；②经营费补贴和再保险补贴，这是政府对农业保险经营机构的补贴；③其他补贴项目，如农业保险的推广补贴、损失评估补贴、研发和教育培训补贴等。目前，我国农业保险财政补贴的主要形式只有保费补贴，这与当前迅速发展的农业多样化不匹配，需要拓宽当前的补贴形式，提高对保险机构的管理费用补贴和再保险补贴等实施程度[4]。
农业保险具有高风险性和高赔付率，政府提供的管理费用补贴是保险公司的一项重要收入来源；而对其进行的再保险补贴，可以避免保险公司因巨灾带来的高额赔付造成的资金短缺，稳定保险公司的经营。但相应的，为了避免带来的保险公司责任淡化、经营低效率等负面作用，建议建立相应的责任制约机制。准确测定不同地区的业务费用率，根据开展业务费用的真实情况，实行差别化的费用率补贴。尽量通过保费补贴、再保险补贴、损失评估补贴等多种补贴方式，来分散保险公司的经营风险，提高其资金使用效率，保障农业保险稳定顺利的推行。
（三）健全农业再保险体系 建立财政支持下的多层次巨灾风险分散机制
建立由财政支持的统一的再保险保障体系，各级财政和保险公司共同参与的，可以扩大风险覆盖面，提高保险机构抵御农业巨险的能力。
政府要加强补贴主体地位，保险机构加快开发保险新产品、扩大再保险业务，这将是巨灾分散机制未来的构建方向。因此，需要从国家层面建立一个政策性的农业再保险公司，进行数据累积、信息共享等专门进行农业再保险的服务，中央政府提供相应的财政补贴。政府提供一定的税收优惠和多种补贴方式等扶持政策增加再保险公司的收入，减少再保险公司的亏损。整合具有承保能力的组织机构，形成全面有效的再保险体系。
同时，还可以建立农业巨灾准备金制度，由省级财政部门每年安排一定的财政预算和保险公司划入部分的结余组成。另外，政府可以探索通过发行巨灾债券等方式筹集资金，从而建立长期有效的农业巨灾风险机制。
（四）加大对农业保险税收优惠力度
我国现行的政策法律对这些农保提供的税收优惠范围小，力度也不够大：①倾向于农业保险经营主体的税收优惠有限，只对种植业和养殖业的保险费收入免征营业税和相应的城市维护建设税和教育费附加；②对农业保险相关的合同免征印花税；③准予保险机构税前扣除相应的巨灾风险准备金，后者的提取比例一般不超过保险公司保费收入的25%，涉及业务的也只是限定在种植业。
目前我国已进入工业反哺农业的发展阶段，建议加大对农业保险的税收优惠力度，扩大税收优惠范围。①首先，将目前的税收优惠范围扩大到农户家财险、人身险等其他涉农保险业务，也可以采取先征后返的方式，补充农业保险风险基金，为农业保险的顺利进行提供更加宽松的税收条件。②其次，免征政策性农保的企业所得税，对其他农保业务减征所得税或先征后返，用以补贴政策性农保的风险损失。③最后，提高政策性农保巨灾风险准备金税前扣除比例。目前，我国政策性农保体系仍处于发展阶段，应该允许各地保险公司全额扣除提取的巨灾准备金。
（五）合理减少贫瘠地区地方政府的补贴分担
今年，中央给农业保险保费补贴有望超过150亿元。到了地方，从省、市到县甚至乡镇，各级财政部门都会给予一连串的补贴资金来配合。因为中央财政、地方政府、农户三者的补贴比例之比为2：2：1，所以今年的地方政府也将补贴150亿元。这笔资金巨大，对较贫困的地方政府来说无疑是一种财政压力。在这种情况下，实施差异化的补贴比例政策无疑是最优的选择。
差异化财政补贴方案，简单来说，就是在进一步加大中央和省级财政部门的补贴力度的基础上，根据各地贫困县市综合财力的真实情况，给予不同的补贴比例来减少差距；另外，逐步减少县级财政农业保险的保费补贴，甚至可以取消特别贫困地区的保费补贴。
参考文献
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2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率。土地流转产生新的农业经营主体，尤其是大型农业经营主体，所面临的风险更为突出，对农业保险的发展提出了新的要求。河北省拥有9842.03万亩耕地，水产养殖面积291万亩，蔬菜、肉类、牛奶、禽蛋年均总产量均在全国占有重要地位，是资源丰富的农业大省。河北省一直以来非常重视农村土地流转问题，在农业保险的发展与改革方面不断做出新的努力。
一、土地流转视角下河北省农业保险发展的新局面
1.河北省土地流转对农业经营主体带来的变化
2014年3月，省政府办公厅印发了《关于加快农村土地经营权流转促进农业适度规模经营的意见》，进一步鼓励和引导农村土地经营权流转。截至2016年底，河北省有86个县建立了农村产权交易中心，土地流转率达到29.7%，大约2500万亩的土地实现流转，新兴经营主体超过12.8万家。全省2016年农业?a业化经营总量为7479.2亿元，同比增长7.9%，龙头经营组织个数为2529个，同比增长16%，龙头经营组织销售额为4019.7亿元，同比增长10.5%，多种形式的经营规模格局初步形成。现有新型农业经营主体主要由农业大户、家庭农场主、农民专业合作社和农业龙头企业组成，新型农业经营主体所面临的自然灾害风险、市场风险、技术风险等更为集中，风险一旦发生所带来的损失也更加严重，从而对农业保险的需求度提高。
2.河北省农业保险的成效显著，发展较快。
2007年我国开始在一些地区陆续开展中央财政补贴农业保险保费的试点政策，河北省一直在积极尝试农业保险，也取得一些成效。据《河北省农业保险发展报告（2015）》中的数据可知，农业保险的经办机构从最初的2家增加到2015年的7家，2016年7月，安华农业保险股份有限公司成为河北省第一家专业性质的农险经营机构。享受财政补贴的险种由最初的单一农产品小麦发展为2015年的14种，保费收入由 1.04 亿元增加为 22.02 亿元，年均增长率高达 66.99%；保险金额由36.64 亿元增长为 639.59 亿元，增长了17倍多；保险赔款由 0.14 亿元增长为 17.25 亿元，在全国范围内都比较靠前，为农业发展提供了保障。2015年再次大幅度提高农业保险保障水平，小麦、玉米、水稻、马铃薯等农作物的保额都有不同程度的提高，尤其是小麦种植保险和玉米种植保险的覆盖面比较广。河北省农业保险的保障程度和覆盖面不断提高，紧贴农业生产实际情况，与农业受灾损害程度基本相符，为省内农业现代化的发展提供了有效保障。
3.河北省农业保险结合省内实际情况进行模式创新
河北省地域面积广阔，涉及130多个县，各县经济发展水平和农业发展侧重不同，各地在发展农业保险的过程中摸索出来一些具有先进代表性和突出业务的经办经验。课题组在实际调研过程中发现，定兴县的政策性农业保险采用联办共保的模式，由县政府和人保财险公司各占50%份额的比例进行联办共保，县政府和保险公司都设立农业保险专用账户，保费、赔款都按相应比例分摊，风险自担，具体业务经营管理由保险公司负责。阜平县作为“金融扶贫示范县”，农业保险的发展对该县的扶贫效应较显著。阜平县结合当地的农业发展特点，在全国首次推行成本价格损失保险，尤其是对大枣、核桃等因市场价格波动带来的成本损失，减轻“谷贱伤农”的价格风险。阜平县所采用的保险扶贫模式具有一定的推广价值。
二、土地流转视角下河北省农业保险面临的困难
1.河北省农业保险品种单一，缺乏特色险种
河北省开办农业保险的时间虽然较早，但是目前险种有限。河北省政策性农业保险的险种有玉米、小麦、棉花、水稻、花生等大田作物，养殖业险种涉及奶牛、能繁母猪和育肥猪等，无论是种植业还是养殖业的险种都比较少，很少涉及地方特色农业保险和经济价值比较高的农作物。比如针对赵县雪花梨、迁西板栗、涉县花椒等特色农作物的保险产品较少，很多养殖户希望将鸡、鸭、羊等畜禽类的养殖风险也纳入农业保险的保障范畴，很显然河北省在这方面针对具体农产品的险种创新较少。地方保险公司的经营能力有限，而研发新险种对人力和财力都有要求，区域特色农业保险没有中央财政补贴，导致保险公司和地方政府对开发新险种和特色险种动力不足。
2.土地流转带来的风险，目前农业保险难以化解
土地流转有利于加快培育家庭农场、农业大户、农民合作社等规模经营组织，有效改变小农经济分散经营的现状，实现集约化、机械化的规模农业。但是农业的规模经营方式所带来的经营风险也随之加大，尤其遭受自然灾害或者农产品价格下跌时，新型农业经营主体所面临的损失风险非常大，目前河北省针对新型农业经营主体的农险产品寥寥无几。土地流转背景下农业经营主体需要投入的资金量增加，需要贷款时，没有相应的保险产品作为担保，造成农业继续扩大经营很困难，希望能有合适的农业保险来为农民生产提供担保，化解融资风险。土地流转过程中，由于承租方在面临经营风险、自然灾害时风险防范能力有限，无法支付土地租金，中途放弃经营而对农民造成的损失也急需提供保险保障。
3.农业保险的保费偏高，保险保障范围和保障程度有限
据了解，2016年河北省农业保险的具体保额为小麦每亩500元，而保费为20元，分别由中央财政、省级财政、县级财政进行补贴，农户自己承担20%的保费，即为每亩4元。虽然农民只承担五分之一的保费，但是从保险费率的角度考虑，相比其他险种费率较高，这对于每亩净利润不高的农民来说也是一部分负担，尤其是对种粮大户来说保费更不能低估。目前河北省的农业保险主要针对物化成本损失，而上升的劳动力成本、涨价的农资成本，使得目前的保险金额难以弥补实际的损失。生产规模较大的农户通常会考虑种植附加值较大的蔬菜、瓜果等，但是针对这些高附加值的农作物险种几乎没有，水产养殖业的险种更是没有涉及，当前险种对新型农业经营主体吸引力不大。
4.农业保险查勘理赔难度大
土地流转视角下，更多的大型农业经营主体发生损失，对于保险公司来说查勘定损理赔的工作负担十分沉重。农业风险不仅涉及复杂的自然灾害，还面临着农村监控通讯设施差的问题，加之分布在基层的农业保险业务机构存在不规范的工作情况，农险人员短缺，没有先进的查勘定损技术，这都会影响农险理赔的效率和赔偿金额的科学性，并且容易引发道德风险。
5.广大农业经营主体对农业保险的认识不到位
在实际走访调研的过程中，发现大部分农业经营主体对于农业保险的政策不清楚，不知道政府补贴标准，赔偿标准，甚至认为投保农业保险是负担，是支持村干部的政绩。农民参保积极性不高，购买农业保险的动力是因为能够享受国家财政补贴，而对于补贴政策之外的农业保险不关注，即使想转移风险的农业大户也没有更好的途径去了解其他农业保险。当前农民对于农业保险的认识会影响农业保险日后的需求。
三、土地流转视角下河北省农业保险的发展建议
1.增加农业保险市场供给，发展特色农业保险
河北省要结合省内农业发展情况和农户需求，设计出更多的农业保险产品。各地的特色农业要尽快纳入农业保险的承保范畴，增加险种数量。保险公司在开发险种的时候要考虑到各地区的特色农产品、自然地理环境、主要灾害种类、农户的经济承受能力等因素，积极研发新的农业保险产品。在开发农业保险的同时要注重畜禽类的保险，尤其是针对禽流感、鸭瘟、口蹄疫等养殖业高发的疾病风险，不断为农户和农业市场提供多样化的保障。
2.规范土地流转制度，尝试推行土地流转履约保证保险
土地流转加快实现农业规模化经营的同时也带来了很多潜在的风险，例如经营风险、融资风险等。要想解决此类问题，必须要规范土地流转市场，河北省要尽快出台一些具体而完善的土地流转条例，供广大农户和承租方参考。为了保障新型农业大户的利益，要加大险种的科研投入，努力开发适用于规模经营的大型农场的保险产品。对于融资难的问题可以参考阜平的做法“?r业保险―担保―贷款”的模式，提高大型农户的融资能力。试推行土地流转履约保证保险，保险公司作为担保方，向农民承诺，如果土地的承包商不按约定支付租金，则保险公司会弥补农民土地租金的赔偿损失。
3.提高农业保险保障范围和保障程度
虽然政策性农业保险享受国家财政补贴，可是农业保险费率相比其他类别险种依然较高，要不断推进降低农业保险费率改革，减轻国家财政和农户的保费负担。农业保险要想取得长足发展，就要不断满足农户需要，将农户经营所面临的新风险纳入农险保障范畴内。市场风险对农业生产的影响越来越大，尤其是农产品价格波动，农产品价格指数保险可以有效应对降价对农户造成的经济损失。兰州市对当地的高原夏菜、百合建立了相应的农业保险，保险金额制定时不仅参考标的生长期内的成本，还将各类生产要素成本考虑进去。河北省也可以借鉴其他地区开办农业保险的经验，将保险范围从保险标的、保险责任等方面扩大，同时将人力资本纳入农险保障范畴。
4.加强基层农业保险机构的建设，理赔工作科学化
农业保险一旦发生保险事故，所涉及到的自然灾害、地理环境、损失情况都很复杂，如何科学的进行理赔工作就显得尤为重要。适当增加基层农业保险机构的数量，扩大网店分布量，鼓励优秀人才到基层去工作，地方政府可以适当对基层农业保险工作人员进行补贴，定期对农险工作人员进行查勘定损的培训。经营农业保险的机构也要向其他取得先进理赔工作经验的机构学习，规范理赔程序，让农险从承保环节到查勘定损、理赔环节都能够提供专业、科学的服务。尝试探索指数保险在理赔中的应用，利用降雨量、气温、风力等气象指数来评估农业保险的损失。