新农保办理流程范例6篇
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办理要多长时间?
45个工作日办完。对于参保人员跨省流动就业的，转移养老保险关系需要走3个流程，流程走完之后即可办妥转移接续手续，政策规定每个流程最多15个工作日。参保人只要申请即可，剩下的工作将南两地社保部门进行对接转移。
办理流程：
1 参保人申请：参保人员在新就业地按规定建立基本养老保险关系和缴费后，由用人单位或参保人员向新参保地社保经办机构提出基本养老保险关系转移接续的书面申请。
2 原参保地办理转移手续：新参保地社保经办机构在15个工作日内，审核转移接续申请，对符合本办法规定条件的，向参保人员原基本养老保险关系所在地的社保经办机构发出同意接收函，并提供相关信息；对不符合转移接续条件的，向申请单位或参保人员作出书面说明。原基本养老保险关系所在地社保经办机构在接到同意接收函的15个工作日内，办理好转移接续的各项手续。
3 新参保地接受转移手续和资金：新参保地经办机构在收到参保人员原基本养老保险关系所在地社保经办机构转移的基本养老保险关系和资金后，应在15个工作日内办结有关手续，并将确认情况及时通知用人单位或参保人员。
资金如何转移?
企业缴费转走12％：《暂行办法》明确，资金转移中，个人账户储存额全部转移。而统筹基金(即单位缴费)实行部分转移，即以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12％的总和转移，参保缴费不足一年的，按实际缴费月数计算转移。
是否能够退保?
不得退保。它意味着，目前普遍存在农民工的“退保”现象有可能一去不复返。
通知这样规定：未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。那么，没有达到领取条件的怎么办?全国人大常委会日前对《社会保险法(草案)》进行了三审，其中规定，养老保险缴费不足15年者，可延续缴费并享受养老保险待遇。也就是说达到退休年龄，但同时又没有满足领取养老金条件的，可以通过延长缴费的方式，达到领取养老金条件。
农民工是否有选择?
【关键词】城职保；新农保；制度衔接障碍
中图分类号：F84文献标识码A文章编号1006-0278（2015）10-032-02
一、导论
（一）研究背景
2012年，党的十提出，要坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障基本方针，构建“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，覆盖城乡居民”的社会保障体系，实现城职保与新农保制度衔接无疑将我国城乡社保一体化提升了一个新高度。改革开放的胜利成果带来了市场经济水平的提高，越来越多的农村劳动力进入城镇打工。然而，在市场不断扩大的同时，社会保障制度的“碎片化”造成城乡二元矛盾随之升级，无疑对我国的飞速发展的经济以及和谐稳定的社会造成了巨大的风险隐患。
（二）文献综述
在城职保与新农保的制度衔接的研究中，学界的争论焦点主要集中在同时参加新农保与城职保的参保人，他们的养老保险关系、缴费年限与资金转移如何实现顺利的转接。
杨辉和曹亚飞①在对比“分段计算、折算、补缴和混合型转换”等几种方案后，建议我国在制度衔接时应采用分段计算的方法。王小春②认为当参保人选择城居保转城职保时，应折算缴费年限后再累加的政策方案；当参保人选择城职保转城居保时，应直接累加年限的政策方案。黄寅桓③提出社保经办机构对企业的职工个人的社会保险关系转移干预较多，社会保险经办机构对社会保险关系转移实行较强的政策干预模式。刘芳佳④认为造成制度间无法有效衔接的主要原因是全国各地针对同一参保群体使用不同的社会保障制度模式。
我国目前城职保与新农保制度衔接方面的研究大多是从宏观角度分析一些制度和理论层面而进行的有益研究。但是，笔者认为还可以从微观层面，切实关注实际城职保与新农保的业务经办案例以提出切实可行的建议。
二、城职保与新农保制度衔接的现状
我国的城职保制度与新农保制度相较于西方国家起步较晚，特别是新农保制度于2009年才开始在我国试点实施，到2012年实现全国新农保制度覆盖。虽然我国社会保障制度起步晚，但是国家高度重视这一领域的发展，为城职保与新农保制度衔接奠定坚实的基础。
（一）城职保与新农保制度衔接的政策规定
人力资源和社会保障部于2012年12月16日颁布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称《办法》）提出关于城职保与新农保或城居保的衔接条件规定：1.参加新农保或城居保人员，达到城职保法定退休年龄后，城职保缴费年限满15年可以申请从新农保或城居保转入城职保；2.当参保人城职保缴费年限不足15年的，可以申请从城职保转入新农保或城居保。
目前，我国个省市地区基本依据国家人社部的政策指导方针下，开展了城职保与新农保的衔接试点，主要分为以下三种办法。第一是以江苏省南通市为试点代表的“折算法”，即年限折算和缴费折算。新农保的个人账户储存额转入城职保中，折算为城职保的缴费年限和个人账户。折算的基准为以统筹地区历年职工平均工资的60%-300%为基数，按同期个人与企业缴费比例之和计算出养老保险费本金，再加上历年养老保险利率计息，且新农保的参保年限可以计算为城职保缴费年限。
第二种是以广东省为代表，基本按照人社部《办法》执行的衔接办法。自2014年7月1日起施行的《广东省城乡养老保险制度衔接经办规程（试行）》的通知中规定参保人达到法定退休年龄，且城职保缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，应向城职保待遇领取地社保机构申请办理从居保转入城职保，按照城职保办法计发相应待遇。城职保缴费年限不足15年或按规定延长缴费仍不足15年的，应向居保待遇领取地社保机构申请办理从城职保转入居保，待达到居保规定的领取条件时，按照居保办法计发相应待遇。
此外，部分地区的城职保与新农保的制度较为相似，如四川省成都市为代表的模式。其两种制度均采用个人账户与统筹账户相结合的设计，且两者缴费率相同。该部分地区在进行城职保与新农保制度衔接中表现为“无缝对接”，即参保人所缴纳的费用大部分进入个人账户外，其余部分进入统筹账户。
（二）城职保与新农保制度衔接的实践进展
目前，对于跨地区间、同一制度的衔接因各地区统筹级别不同导致的经办业务水平的有差异致使办理该业务成功率不高。2007年广东省社会保险基金管理局的调查表明，2006年全省需办理养老保险关系转移的农民工和职工总人数为42万人，成功办理了转移业务的为76844人，仅占18.3%。以深圳为例，2007年该市共有493.97万人参加基本养老保险，成功转保人数只有9672人，也就是说，每10000个参保人中成功转保的只有19人，比例仅为退保人数的1%。⑤
同时，因为办理城职保与新农保制度衔接的业务系统正在研发中，截止至2014年7月31日，广东省社保局也仅有6例申请跨制度间转保的业务，驳回5例申请，1例正在受理中，成功接收城职保与新农保制度衔接办理率仅为16.6%。⑥全国范围内大部分地区的城职保与新农保未能制度衔接，几乎没有新农保与城职保相互衔接的案例。
三、城职保与新农保制度衔接中的主要障碍
（一）城职保与新农保衔接中的机制障碍
我国城职保与新农保制度无论在缴费模式、计发办法和责任承担等方面都存在较大差距，这也就决定了两种制度间的一些根本性差异而难以衔接。首先，在制度设计上覆盖对象不同。城职保主要涵盖城镇所有类型的企业职工、个体经营人员、灵活就业人员，而新农保涵盖的是所有符合条件的农村人口，保障范围主要依据户口为准。其次，城职保是以“社会统筹+个人账户”组成，“个人账户”部分是规定一地区某一年度的社会平均工资的60%-300%作为缴费基数。新农保只是建立了“个人账户”模式。最后，由于筹资机制的不同，使得待遇水平上也有很大的差距。
（二）城职保与新农保制度衔接中的服务障碍
城职保与新农保制度衔接的服务障碍主要表现在电子政务信息系统尚未发开完全和衔接流程中经办手续较复杂两个方面。首先，没有一个很好地技术作为支撑，势必影响城职保与新农保制度衔接办理业务的服务质量。目前很多落后的地区仍需手工开具新农保的缴费凭证办理转移证明，再加上各统筹区域的管理自成一体，对金保工程的设计不同，业务信息网络未连接，转移只能通过多个环节的人工处理费时费力。
其次，城职保与新农保制度衔接的经办流程的复杂程度也对两种制度间衔接造成很大的困难。依照《办法》可知，如果参保人想从居保转城职保将有诸多困难。第一，办理城职保与新农保衔接牵扯的相关部门较多。条款涉及部门包括待职保衔接地社保机构、户籍所在地、居保社保机构以及其他相关部门。第二，涉及其他相关子业务。例如会涉及重复缴费、漏缴补缴以及重复领取待遇的情况，如有以上情况需先办结才能办理城职保与居保的衔接业务。第三，办理城职保与新农保衔接所花费时间较长。办理居保转城职保最少也需要45个工作日，即长达三个月的时间才能办结。
（三）城职保与新农保制度衔接的经济障碍
城职保缴纳比例、数额均远大于新农保。《城镇企业职工基本养老保险条例》规定，企业职工按本人缴费工资的8%缴纳养老保险。根据2014年上海的社会平均工资，一位上海职工应缴纳费用约为436元/月。而一位农民如果选择新农保中5个档次中的最低档，只需要缴纳100元/年，即2014年上海的一位城镇职工每月缴纳的城职保费用相当于一位农民缴纳了四年多的新农保费用。
（四）城职保与新农保衔接中的观念障碍
大多数新农保的参保人都由于教育程度不高，参保意识很淡薄，对我国的社会保障政策不了解，而较少选择城职保与新农保间的制度衔接。他们的养老观念还是停留在儿女养老和以地养老，绝大多数农民存在一定的短视行为，对自己的养老保障没有较好的打算。即使在城镇打工期间同时参加了城职保和新农保，在退出城镇企业单位工作时也会宁愿选择“退保”而非“转保”。
四、完善城职保与新农保制度衔接的对策建议
（一）缩小制度差距，提高统筹层次
我国城职保与新农保两种迥异的制度设计，为我国社会保险管理造成较大的困难与资源的浪费。因此，要使两种制度在缴费模式、统筹层次、计发办法、经办能力和责任承担等方面尽量减小差距，为两种保险制度的顺利衔接创造条件。
（二）建立统一经办业务操作主体与平台
提高城职保与新农保的服务水平，既包括开发统一的操作平台也包括简化制度衔接中的业务流程。应该加紧技术研发，建立网络顶层设计，进行全国联网的档案无缝对接的社会保险信息网络管理系统，使得参保人在全国各地自由流动就业而转移社会保险关系而可以清楚查看在何时何地参保内容，解决了城乡基本养老保险制度衔接的技术难题。
（三）改变新农保自主选档的缴费方式
我国目前新农保与城职保每月缴纳的保费差距较大，使得即使参保人在从新农保转城职保过程中，会面临着巨大的经济压力。笔者建议，应该改革新农保自主选档的方式，可根据个人可承受负担能力进行缴费，避免趋向于选择最低档的缴费水平，以减少城职保与新农保的缴费差距。
（四）鼓励多元主体共同参与的理念
要使参保人产生自主愿意参保的观念，关键是厘清国家、集体和个人的责任，依据“谁受益，谁担责”的原则，鼓励多元主体主动参与到国家提供的社会养老的保障计划中来。同时，加强对参保人的社会保险政策宣传，使得老人明白“多缴多得，不缴不得”的养老权利与义务关系。
注释：
①杨辉，曹亚飞.城乡社会养老保险转移衔接政策的分析与建议[J].东北农业大学学报（社会科学版），2011（4）.
②王小春.关于新农保或城居保与城镇职工社会养老保险关系转移接续的研究[J].农村经济与科技，2013（5）.
③黄寅桓.基本养老保险关系转移接续中社会保险政策的比较分析及启迪[J].中国市场，2012（5）.
④刘芳佳.新农保与城职保的衔接制度研究[J].长沙民政职业技术学院学报，2012（2）：23-26.
⑤陆莹.农民工养老保险转移接续问题研究[J].兰州大学，2013（4）.
⑥广东省社保局的相关工作人员的采访[Z].2014（9）.
参考文献：
[1]顾永红，刘鑫宏.制度衔接：新型农村养老保险与城镇基本养老保险[J].农村经济-，2011（5）.
[2]龙腾鑫.新农保与职工养老保险政策衔接问题研究[J].中国人力资源开发，2014（5）.
[3]莫春玲.城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险转移接续问题研究[D].2014.
关键词：农村产权抵押;金融创新
一、杨凌农村产权抵押贷款试点的主要内容
（一）农村产权抵押贷款“杨凌模式”
“杨凌模式”的建立，切实解决了示范区农村产权的确权颁证、流转以及涉农贷款风险补偿问题，实现了农村产权抵押物全覆盖，有效化解了涉农抵押难问题。
1、建立了完善的运作体系。杨凌示范区已成立农村产权抵押贷款工作领导小组，成员主要包括示范区金融办、杨陵区政府、示范区国土局、示范区农业局、示范区财政局、示范区规划局、示范区法制办、杨凌现代农业示范园区建设管理中心、中国人民银行杨凌支行、杨陵区人民法院等单位，全面负责示范区农村产权抵押贷款工作。各成员单位具体分工如下：杨陵区政府负责制订抵押登记和管理办法，并做好组织实施工作;示范区金融办负责制订农村产权抵押融资的具体实施办法，研究设立风险补偿资金，建立农村产权抵押融资风险补偿机制和激励机制，协调金融机构开展农村产权抵押融资业务;财政部门负责对风险补偿资金设立、流转试点经费提供财政支持;国土资源管理部门、农业部门、房产管理部门负责制订相关抵押登记管理的办法;各金融机构负责制订农村产权抵押贷款的具体操作细则。
2、制定出台配套制度，引导金融产品创新。以《关于支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区若干政策的批复》为指导，杨凌示范区管委会制定出台了《农村产权抵押贷款试点实施意见》、《农村土地经营权抵押融资管理办法》、《农村房屋抵押融资管理办法》、《大棚、养殖圈舍等地上附属产权及生产设施抵押借款管理办法》和《活体动物、果园、苗木等生物资产抵押融资管理办法》等文件，明确农村产权抵押贷款抵押标的物涵盖农村土地经营权、农村房屋、农业生产设施、活体动物及果树、蔬菜大棚、农业企业股权、商标专利知识产权、应收账款等有形无形资产，引导金融机构开办“金土地”土地经营权质押贷款、“宅贷通”农村住宅房抵押贷款、“蔬宝通”温室大棚抵押贷款、“摇钱树”苗木抵押贷款、“畜宝通”活体动物抵押贷款等农村信贷创新产品，强力支持农业发展。
3、确权颁证，办理抵押登记。分别由农业、畜牧、国土、房管等相关部门对抵押资产进行确权颁证，办理抵押登记。在人民银行杨凌支行的积极协调下，免除了土地部门对每户按规定要收取的数千元测绘费，颁发了房屋产权证及他项权证等，推进农村金融创新进程。
4、设立农村产权交易中心，促进产权流转。杨凌示范区管委会设立了农村产权交易流转中心，建立农村产权交易平台。及时收集和发布各类产权流转交易信息，组织产权流转、招拍挂等交易活动。
5、引入农业保险机制，发挥保险保障功能。杨凌示范区管委会与人保财险陕西省分公司签署战略合作协议，启动政策性农业保险创新试点，对参与抵押试点的活体动物、苗木、果树等生物资产由人保财险实行应保尽保。已实现了政策性奶牛、能繁母猪保险全覆盖，设施大棚蔬菜参保大棚5000亩，与3家养殖企业合作开展生猪、秦川肉牛保险试点，有效发挥了农业保险的保障作用。其中，“银保富”设施蔬菜保险产品，除大棚主体、大棚内农作物因自然灾害等原因受到损失外将获保险保障外，大棚经营者因遭受意外伤害导致身故、残疾、烧伤的，保险人依照条款约定，将属于被保险人所欠贷款本金余额内的保险金优先支付给贷款金融机构，剩余部分的保险金支付给受益人，从而保障发放贷款金融机构的资金安全。
6、建立风险补偿基金，缓释信贷风险。由杨凌示范区和杨陵区政府两级财政共同出资200万元设立农村产权抵押融资风险补偿基金，对挂牌交易的抵押物三个月内未能流转或再流转后金额不足以归还贷款的，按照应还款额的80%及时进行代偿，由风险补偿基金管理机构向抵押人追偿后再注入风险补偿基金。
7、规范细化操作流程。杨凌示范区所涉及四类农村产权抵押融资操作流程分别严格按照《杨凌示范区农村土地经营权抵押融资管理办法（试行）》、《杨凌示范区农村房屋抵押融资管理办法（试行）》、《杨凌示范区农业设施抵押融资管理办法（试行）》和《杨凌示范区生物资产抵押融资管理办法（试行）》四个管理办法实行。农村产权抵押融资操作流程描述如下：
以上政策措施的出台，实现了农村资产的确权与流转的结合，最终形成了贷款申请―确权颁证―银行受理―价值评估、抵押登记并在农村产权交易中心备案―贷款发放―贷款偿还（不能偿还贷款时抵押物进入产权交易中心挂牌交易）等一整套贷款流程。 （二）杨凌农村产权抵押试点取得成效
从试验效果来看，农村产权抵押融资拓宽了农户、农村中小企业抵押物范围，扩大了农村信贷规模，提升了农村金融服务效率，初步探索形成了农村金融内生性发展模式。
农村产权抵押贷款“杨凌模式”的主要成效体现在：
1、攻克了涉农贷款抵押物的确权与流转难题。由于涉农资产的管理涉及到政府多个主管部门，产权多样且分散，其确权、颁证与流转是老大难问题，也是涉农贷款无有效抵押物的关键所在。杨凌模式的成功做法无疑攻克了这道难题，且实现了涉农资产抵押的全覆盖，为信贷资金的及时投放铺平了道路。
2、实现了较大额涉农信贷资金的无障碍投入。按抵押物评估价值一定比例发放贷款，满足了涉农企业与农户从事规模种养业对大额信贷资金的需求，弥补了农户小额信用贷款资金较小的缺憾，实现了较大额涉农信贷资金的无障碍投入。
3、促进了现代农业产业的快速发展。农村产权抵押贷款业务不仅满足了涉农企业、农户季节性和投入周期长的农业资金需求，推动了土地的集约化经营;而且，激活了农村静态存量资产，使农民依靠土地资本获得信贷资金致富，农民专业合作社和涉农企业凭借自有资产融资发展产业，促进了农村金融制度、机制和产品创新，激发了农村经济活力。
在农村产权抵押贷款“杨凌模式”的支持下，占地8.3万亩的杨凌现代农业示范园区已初具规模，设施蔬菜生产基地已建成日光温室4800多座、中棚4300多亩，建成猕猴桃精品示范园1500亩，大批涉农龙头企业建成投产。但在实施过程中由于部分机制不健全等原因也有金融机构信贷资金损失的问题，通过以下案例进行分析。
二、案例分析
（一）典型案例
（二）案例说明
自2009年12月起，杨凌示范区开始探索农村产权抵押融资创新试点。这几年试点工作成效比较显著，但是不应忽视的是，农村产权抵押贷款实际操作过程中仍存在着一些问题，影响和制约了示范区农村产权抵押融资工作的进一步开展。上述案例反映出了示范区农村产权抵押融资工作的部分问题，对其中存在的两项典型问题予以分析说明。
1、政府支持措施不到位。杨凌农村商业银行五泉支行之所以向这三家专业合作社发放大棚产权抵押贷款，其中一个重要的原因是杨凌示范区管委会及杨陵区政府为鼓励农村产业可持续发展，设立了农林产权抵押保证金专户，并口头承诺若信贷资金产生风险，政府将补偿80%信贷资金。但是，当这三笔大棚产权抵押贷款发生逾期后，政府承诺资金并未到位，致使五泉支行信贷资金产生较大损失，共计116万元无法收回。
在杨凌示范区开展的农村房屋产权、农业生产设施、生物资产等多项工作也存在类似隐患。若信贷资金发生违约情况，即使能够收回作为抵押物的房屋、苗木、活体动物等，也难以在农村产权交易市场成功流转。因此解决好农村产权抵押贷款中流转方面的问题成为农村产权抵押贷款持续发展的关键因素。
三、案例启示
（一）杨凌农村产权抵押融资试点工作中存在不足
杨凌示范区在农村产权抵押融资试点中大胆创新，不断盘活农村资产，助推了杨凌现代农业的发展。农村产权抵押融资试点提升了示范区农村金融服务效率，但因受制于种种因素，目前仍存在着一些实际问题。
1、风险补偿机制不健全
杨凌示范区和杨陵区政府两级财政共同出资设立农村产权抵押融资风险补偿基金共计200万元，用于弥补农村产权抵押贷款的资金损失，但是在实际操作过程中风由于在设立风险补偿基金时，并未相应地出台配套风险补偿具体办法，即使出现农村产权抵押融资风险问题，需要动用风险补偿基金时，没有明确的申请和使用流程，使风险补偿金未能弥补金融机构信贷资金损失。同时随着辖区农村产权抵押贷款笔数增大、金额增多，金融机构风险随之上升，风险补偿金从2009年设立之后一直没有追加，资金量相对不足。 2、农村产权流转体系不健全
（1）土地流转制度有漏洞。杨凌是我省最早推动土地流转的地区，由政府主导，推行合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换、入股合作等五种土地流转土地流转过程中有涉及多方主体，包括：土地流出方--农民;土地流入方--种植大户、合作社、农业企业等用地单位;土地流转管理部门--政府各级管理机构），初步形成了土地流转治理网络。
在实地调研中掌握到土地流转管理方面还存在一些细节问题：一是宣传不到位，导致农民缺乏对土地流转和土地银行的认识，增加了土地流转的难度;二是缺乏系统规范的土地流转相关文件，缺乏全方位多角度对整个土地流转过程进行明确系统规定的文件;三是青苗补偿标准不完善，粮食作物在不同的生长阶段耗费的种植成本以及能够带来的收益是不同的，因此设置赔偿标准时应该按照粮食作物的不同阶段有不同的赔偿标准。
（2）农村产权交易中心作用未发挥。政府主导与市场决定之间缺乏有效的连接，尽管设立了农村产权交易中心，但没有市场需求的有效配合。市场的建立和繁荣需要一定的利益驱动，而目前农村产权流转后的规模经济效益还没有真正体现。杨凌农村产权交易中心的设想尚停留在理论层面，又因农村产权抵押贷款违约情况较少，对可能存在的现实问题并未真正得到相关部门重视及有效解决。
3、产权价值评估办法不明确
杨凌农村产权流转中心对农户和中小企业抵押物的确权登记以及价值评估等工作都存在一定的缺陷。截止2014年8月，杨凌示范区尚无专门为产权抵押贷款服务的产权价值评估机构。抵押物价格由政府制定或者涉农企业、农户与放贷金融机构协商决定，易产生人为压低抵押物价值的情况，势必影响涉农企业和农户进行产权抵押的积极性。
4、保险发展滞后且农户参保意识弱
示范区保险发展较为滞后，尚不能较好地满足农户、合作社等防范农业风险的需求。并且据调研了解，部分农户参保意识较弱，认为购买农业保险是多此一举或者青苗补贴太少，不少苗木抵押物未投保。
5、农村信用环境较差
农村产权抵押融资试点在一定程度上推进了新农村建设发展，公民诚信观念和信用意识有所提高。杨凌示范区农村产权抵押风险控制良好，但是仍应当清醒认识到当前农村整体信用环境较差，部分农民信用观念淡薄、对自身信用重视程度低，不利于农村产权抵押融资试点工作的进一步开展。
（二）杨凌示范区农村产权抵押融资支持措施
虽然农村产权抵押担保存在若干风险，但其在扩大农村担保物范围、降低农民贷款门槛方面无疑是积极有益的，为此应从法律、政策、资金保障等多方面进一步推动农村产权抵押担保的实践。针对杨凌示范区农村产权抵押融资试点工作中存在的问题，特提出以下建议：
1、建立政银企联动机制。农村产权抵押融资试点工作牵涉组织层级、参与主体较多，在信贷风险防控方面，金融机构难以独立完成持续动态化的跟踪监测，必须依靠密切配合、高效联动的机制对风险进行反馈、判断和处置。同时应实现风险控制前移，及早消除管理性风险、尽量减少经营性风险对农户利益造成损害。因此要进一步发挥政府主导作用，建立政银企联动机制，切实提高风险管控水平，在出现经营风险初期能够实现及时反馈和快速介入，通过实施土地经营权再流转等有效手段，为化解金融信贷风险提供保障。
2、健全风险补偿机制，提高农户参保意识。农业生产受自然环境的影响较大，风险系数较高，由此扩大农业保险覆盖面对促进示范区农村产权抵押融资试点工作具有重要意义。应从积极扩大农业保险险种和覆盖面，切实提高农业保险保障水平，争取农业保险良好发展环境等方面多管齐下，积极稳妥推进示范区农业保险发展。
农村产权抵押贷款使农户获得了农业生产的资金，一定程度上降低了金融机构的风险，但是农户面临的农业固有风险依然客观存在。万一发生农业灾害，不愿参保的部分农户损失较大，部分农户购买农业保险则保险公司需承担较大损失。因此应当构建多层次、多元化的农业风险保障体系。强制实行农业灾害保险，可由保险公司、再保险公司及政府三方分担保险损失，这样可有效地化解农村产权抵押融资的相关风险。保险公司与再保险公司按照业务要求予以赔偿，政府应运用财政资金设立农业补偿基金，结合农业灾害及保险公司赔偿情况，向农户及保险公司予以适当的补偿。
3、完善农村产权流转体系。规范的农村产权交易中心应该成为多方主体参与、利益共享的平台，实现农村产权和市场的有效对接。要切实做好土地流转的供求登记和信息发布，接受双方质询，落实契约关系，办理合同签证手续。针对示范区实际存在的抵押物流转难问题，首先可以考虑在借款人申请农村产权抵押贷款时要求其提供能够联系合作的下游企业名录，若信贷资金无法顺利收回，抵押物由其下游企业接手的可能性较在流转中心盲目寻找下家应更大些;其次，对于已进入流转中心的抵押物定价的问题应该予以关注。信贷资金发生不良，金融机构依照约定收回抵押物，赋予其对抵押物的定价权，更好地结合市场需求规定抵押物的价格，更有利于其弥补信贷资金的缺口。
一、洛阳市新农合制度开展情况[1]
（一）基本情况：
该市于2003年9月开始新农合试点工作，首批试点县为新安县， 2006年试点范围扩大至新安、偃师、嵩县、宜阳等4县（市），2007年该市实现了新农合制度的全覆盖，当年全市参合农民428.09万人，参合率90.5%，筹集资金2.14亿元。2013年全市参合农民485.9万人，参合率99.82%，筹集资金16.52亿元。截至2013年10月，该市共有4075.79万人次的参合农民享受到新农合制度实施带来的实惠，共补助报销49.09 亿元。其中住院补助44.82亿元，补助256.2万人次，封顶补助1201人。
（二）运行管理机制情况：
1.传统与新运行机制并轨运行：2013年9月底以前，该市新农合按照两种运行管理机制运行，即2007年以前试点县（市）按传统运行管理机制运行，此四县（市）的新农合工作由卫生部门设立的经办机构进行管理，该类试点地区2013年参合农民221.09万人； 2007年新增的12个试点县（区）则按商业保险公司参与新农合补助支付业务的新运行管理机制运行，该类试点地区2013年参合农民264.81万人。
2.全市全面推行新运行管理机制：经过近七年的探索完善，新运行机制的比较优势得以充分显现，2013年10月1日，该市政府妥善解决原按传统运行机制运行县（市）经办人员的分流问题，并将其新农合业务统一委托中国人寿洛阳分公司具体承办。
从2007年（90.5%）、2013年（99.82%）该市农民的参合率看，新农合制度得到了该市广大农民群众的普遍认可，而2007年以后两种运行管理机制并轨运行、各展优势、相互竞争，以及服务中树立的以人为本、便民利民的理念和推行的市内自主择医及快捷、标准化一站式结报服务等措施，在其中起到了积极的推动作用。
二、新运行机制的做法、特点及成效
（一）特色做法：
该市根据新农合制度运行的特点、管理的重点环节和工作实务，结合国家卫生、财政、审计等监管部门的管理要求，认真借鉴新乡、江阴、晋江等地的成熟做法，在消化吸收和扬弃的基础上，科学设计了有别于他们的新运行管理机制。
1.实行业务监管与经办分开：该市一是采取政府购买服务的方式，将新农合补助支付业务委托中国人寿洛阳分公司具体承办，并以《洛阳市新农合补助支付业务委托承办协议》的形式明确了双方的权利、责任、义务和违约惩处机制，确立了基金型的受托服务模式。市财政每年按其承办县（区）1.1元/参合农民的标准（2007年按0.75元/参合农民的标准支付）向该公司分季度支付委托管理费用，并留其委托管理费用的10%作为该公司的履约保证金，视其履约情况和卫生、财政、审计等部门的年度考核结果返还。该公司靠政府支付的委托管理费运转，不承担基金运行风险。二是市政府出台了《洛阳市新农合管理暂行规定》，细化了卫生、财政、审计等部门和商业保险公司、定点医疗机构的职责分工，从政策和制度层面确立了政府组织引导，中国人寿承办补助支付核补业务，定点医疗机构提供医疗与即时结报服务，卫生、财政、审计等部门共同监管的新农合组织架构和新运行管理机制。三是时任省委常委、洛阳市委连维良书记亲自指导、设计，并具体解决推行中遇到的各种困难和问题，为洛阳模式的建立、发展和完善起到了举足轻重的推动作用。
2.实行基金管理与使用分离：该市通过统一全市补助政策、推行定点医院即时结报和终止经办机构直接为参合农民办理报销业务等措施，有力保证了补偿政策的即时兑付和正确执行，堵塞了管理漏洞，实现了基金管理在业务层面的二次分离。一是在基金财政主管与经办机构使用层面，严格落实基金财务制度、基金会计制度和专户储存、专账管理、专款专用、利息滚存、封闭运行、收支两条线管理和资金拨付全部银行转账的管理规定，完全符合了国家有关新农合基金的管理要求，实现了基金管理与使用的第一次分离。二是在经办机构与基金具体使用层面，通过定点医疗机构即时结报审核（100%审核）、保险公司核补审核（100%核审）、监管部门监督稽核（抽查30%稽核），实现了经办机构与新农合基金个体补助间的第二次分离和使用过程中的相互监督与制约。各县（区）财政局、合管办根据该公司按月上报的定点医院直补资金核补金额、用款计划和监管部门最终稽核结果，按月拨付新农合结算报销基金。
3.建立部门间监督制约机制：该市通过协议约束机制、履约保证金制度、年度基金回缴财政专户制度、承办方案审批制度、年度审计制度和定点医疗机构即时结报审核、保险公司核补审核、卫生主管部门监督稽核、审计部门年度审计、监管部门年度联合考核、群众监督举报（补助公示）等多层面监督，在新农合业务监督和基金使用管理方面形成了主要管理部门与具体业务部门间相互监督、相互制约的工作机制。特别是新农合业务监管与具体补助业务经办由互不隶属的两个部门分别管理、经办，明显有别于传统运行模式。
4.实现延伸业务互为补充：该市发挥该公司同时经办新农合和城乡困难群众医疗（救助）保险的优势，整合基本医疗保障经办管理资源，借助新农合管理服务平台，将城乡困难群众医疗（救助）保险与新农合补助实行一站式服务，大大方便了参合农民和城乡困难群众，明显降低了定点医疗机构和该公司的人力资源负担及运行成本。
（二）主要特点：
“洛阳模式”坚持业务主管、监管主体、补助窗口、承办人员及基金运转形式与卫生部门统办统管的传统运行管理模式一致的原则，强化卫生部门在新农合业务和监管方面的主导地位，发挥定点医疗机构卫生部门直接管理的行业优势，借助健康寿险公司的科学管理体制、既有营运网络和多年经办健康险业务的长处，真正形成了监管与经办分开、资金管理与使用分离、核心业务部门间互不隶属、层层相互监督制约、延伸业务互为补充的运行管理特色。
（三）取得成效：
该市的有关做法先后顺利通过了国家和地方各级审计部门的多轮专项审计，得到了国务院、国家医改办及国家业务、行业主管部门主要领导与专家们的充分肯定，探索出了一条管办分离、监管到位、运行安全、成本较低的符合该市具体实际的新农合“洛阳模式”。该模式作为商业保险公司承办新农合业务的范例被原国家卫生部和保监会向全国进行了推广，并获得国家级企业管理现代化创新成果二等奖。
目前，在该市凡是参加新农合及城乡困难群众医疗（救助）保险的农民，均可在该市任何一家定点医院享受先看病、后付费和出院即时结报服务。参合农民患者凭合作医疗证、身份证，入院时不用交住院押金，出院时，仅需交纳其住院费用的自付部分，参合农民的就医负担大大减轻，补助报销快捷方便，市内住院即时结报率达到97%以上。2012年，作为河南省副中心城市的该市，其参合农民的次均住院费用、增长幅度分别低于全省207.18元和8.54个百分点，住院实际补偿比高于全省 1.48个百分点。
三、两种运行管理机制的异同点
（一）相同点：
1.基金筹集与统筹形式相同，均以家庭为单位自愿参加，以县（市、区）为单位集中统筹，个人缴费、集体扶持和政府资助相结合。
2.业务主管与监督管理主体相同，均为市、县两级卫生、财政、审计部门。
3.参合农民即时结报承办及窗口、承办人员相同。
4.基金管理形式相同，均按财政部、卫生部制定的新农合基金财务制度、会计制度要求，实行专户储存、专账管理、专款专用、封闭运行和利息滚存。
5.运转形式基本相同（只是新运行管理机制多出一个由保险公司拨款和基金使用多部门制约监督的环节，即医疗机构出院直补、保险公司按月核补、监管机构当月稽核）。
6.对于参合农民来说补助报销与核销流程完全相同。
（二）不同点：
个人认为该市两种运行管理机制的不同点集中在新农合基金的管理使用和过程监管方面。
1. 对新农合基金运用的监管稽查不同：
在传统运行管理机制中，新农合业务由当地卫生部门即新农合管理办公室（以下简称“合管办”）统办统管，医院定点医疗行为和对参合患者的报销业务的管理由隶属该合管办的两个业务科室具体承担，医院按月向合管办提交直补凭证和原始病历，经合管办核查无误后划拨资金，不予核补资金口头或书面告知定点医院。大致流程见图1： 而在新运行管理机制中，补助支付业务由中国人寿洛阳分公司承办，由其负责建立的市、县、乡三级补助服务中心（站）具体承担定点医疗机构直补资金的核补业务。各级定点医疗机构的新农合窗口服务人员按月提交直补凭证和原始病历到相应补助服务中心（站）办理核补手续。补助服务中心（站）按照“系统对病历、病历对清单、清单对系统”三对照原则对所有补助凭证及原始病历100%进行审核，核准应补助费用，留存报销凭证和建立凭证档案，并将不予核补的资金书面告知定点医院及参合农民注册地的县级新农合管理部门。监管机构即新农合监督管理办公室对保险公司已审凭证按30%进行行政稽核。这种新运行管理机制建立了补助支付业务承办机构内部稽核、监管机构行政稽查和审计部门年度审计相结合的工作机制，从制度上实行了管办分离、相互制约、相互监督，进一步保证了基金的安全和正常运行，有效解决了传统运行管理机制中卫生部门一家统办统管、既监督又承办补助业务又购买定点医疗服务而导致的监管与核补业务经办不分、隶属一家不能相互制约、监管难以到位的问题。大致流程见图2：
2. 新农合基金管理与拨付过程不同：
在传统运行管理机制中，基金管理为新农合筹集资金直接进入财政专户，由县级财政部门管理，拨付过程则为县级合管办审核直补凭证后向本级财政部门提出申请，然后由合管办或财政直接向医院进行拨付，具体见图3：
在新运行管理机制中，中国人寿保险洛阳分公司在国有商业银行设立新农合基金支出专户，参与新农合基金（流转金）的有限管理；定点医院建立新农合补助资金专账。资金沿财政新农合基金专户（支出户）中国人寿方面支出专户定点医院基本户（专账管理）参合农民（补助款）结余及利息回缴财政新农合基金专户的环单向运行。
具体见图4
四、两种运行管理机制的优劣比较
（一）新运行管理机制的优劣点
1.优势：
1）新机制引入第三方管理，实现了管办分离、独立运作、基金使用分离，是当今世界发达国家的通行做法。有效解决了卫生部门一家主办时既管又办、既购买服务又提供服务从而导致监管难以到位的问题，是新医改积极探索的一种运行管理机制，在一定程度上能降低政府的行政成本。
2）有利于提高新农合信息化管理水平。委托商业保险公司管理的费用由市级财政负担，管理网络由该公司统一承建，可以较好地解决县级财政困难情况下的新农合信息化统一管理问题。
3）有助于新农合管理部门与商业保险公司间形成风险共担机制。中国人寿洛阳分公司同时承办了该市城乡困难群众医疗（救助）保险，在该类人群管理方面已与新农合管理部门形成了风险共担机制，2014年建立新农合商业补充医疗保险后，风险共担机制将更趋完善，能更好地保障制度和基金安全。
4）实现了两部门的强强联合、相互监督、优势互补和互利共赢。政府可以借助中国人寿方面在财务、人事、业务垂直管理等方面的固有优势，合理利用其已多年承办健康保险和城镇职工（居民）医保、城乡困难群众医疗（救助）保险等业务的长处，提高新农合基金使用的准确性，快速开展业务，实现参合农民异地即时结报服务。对中国人寿保险公司而言，参与新农合业务对其品牌价值在消费者心中的提升、进一步密切其与政府的关系，降低未来与政府合作的门槛有积极影响，其也有可能通过参与新农合从政府处得到其它保险业务，并根据新农合数据开发新产品，[3]同时推动其它健康险业务开展。另外，藉此服务延伸的短号码服务平台，还可为参合农民提供补助告知、政策解答、寻医问药、预约挂号、专科专家及专病治疗介绍等一系列服务，进一步拓展企业形象，体现社会责任。
5）有利于实现跨省新农合即时结报。将来可利用商业保险公司全国联网的服务平台及遍布城乡的网点优势，实现全国新农合的异地即时结报和意外伤害的异地协查，大大便利参合农民和降低经办运行成本。
6）有助于实现当前我国医保政策多部门管理现状下，多种政策性基本医疗保障业务服务平台的统一管理和无缝衔接，并能减轻政府行政成本和防范重复参保、重复报销等违规行为。
2.现存缺陷：
1）增加了资金流转和协调环节，协调不好情况下可能影响工作效率。
2）现阶段政府尚未从政策上完全落实乡级监管人员的编制和经费保障。
3）委托管理费用核定标准较低，近5年没有调整，影响保险公司聘用高学历、高职称的专业审核人员。
（二）传统运行管理机制的优劣点
1.优势：
1）由卫生部门统办统管，工作协调环节少，有利于政策执行的一步到位、准确性和工作效率的提高。
2）经办机构的经办人员（事业编制）一般从卫生系统内产生，易于发挥部门优势和核补的专业优势。
3）是当前我国、我省新农合运行管理的主流模式，较好地解决了县、乡两级经办机构的人员编制和经费，乡镇卫生院负担较小。
2.缺陷：
1）未实现管、办分离。既购买服务，又提供服务从机制上可能影响监督管理的成效。
2）经费保障易受县级财政状况的影响。财政困难县的经办机构经费保障不足，信息化建设水平不高。
3）容易产生核补业务不公正的问题。新农合补助服务缺乏制约机制，存在管理缺陷，直补资金和核补业务易受人为因素干扰。
通过对该市两种运行机制的优劣对比，特别是该市在并轨运行近七年后选择全面推行新运行管理机制的做法，至少可以得出商业保险公司参与新农合的基金受托型服务较之传统运行管理机制具有更强的竞争力，更适应于洛阳实际，同样也能适用于全国其它同类地区。
五、商业保险公司介入新农合制度存在的主要问题
尽管有着相关部门政策上的鼓励支持，但商业保险公司介入新农合业务仍面临重重挑战，需破解诸多难题。
（一）商业保险公司的营利性动机或与新农合的公益性相冲突：
新农合是为缓解农民因病致贫、因病返贫问题而建立的一种农民健康保障制度，是一项社会事业，具有明显的公益性，更重视公平，这与作为金融企业的商业保险公司的营利经营动机直觉上存在一定的冲突，使得一些地方政府不能正确认识其社会管理功能，主观上对其参与新农合业务存在抵触心理。另外，国内保险市场良莠不齐，少部分保险机构为争抢健康保险市场份额而恶性竞争、相互诋毁、夸大宣传和推诿赔付的短视行为，使部分干部、群众也对其声誉褒贬有加、毁誉参半，这使商业保险公司想要参与新农合业务并非易事。另一方面，目前商业保险公司参与新农合制度主要实行基金管理型参与模式，缴费及补偿水平都由地方政府确定，而需方垄断的态势使得商业保险公司在与政府协商管理费用及双方权责事宜时明显处于弱势，营利空间受到挤压。参与新农合的商业保险公司在具体运行中较难实现盈余，通常只能保本经营，甚至一些商业保险公司还要补贴很多管理费用，加之商业保险公司在参与新农合业务附加利益，如市场知名度的提升等，其实现需要较长时间，且受制于多种因素，这在很大程度上挫伤了商业保险公司继续参与新农合的积极性与持续性。目前，全国参与新农合经办服务的商业保险公司从开始的7家已缩减至3家大型公司。
（二）既得利益者的抵触与原经办人员的分流问题困扰政府决策：
商业保险公司参与新农合业务最大的困扰和阻力来自既得利益的抵触和阻挠。由于商业保险公司参与新农合业务主要参与的是补助支付业务（政府一般不能将属于行政监督、医疗机构监管的职能委托保险公司），也即医疗费用补助报销的审核业务，对既得利益者——经办机构的费用审核人员来说，可以是其自由裁量权发挥到极致或私下权力运用最大的地方，而商业保险公司的参与则拿走了他们的既得利益与权力，切断了他们与不正当医疗机构间摆不上桌面的东西，自然就会受到强烈抵触。而商业保险公司参与新农合业务必然导致原经办人员的转岗、分流问题，则是保险公司参与新农合业务的第二大阻力。由于政府担心转岗分流人员安置不好会出现内部不稳定、群体上访和矛盾集聚问题，一些地方政府虽有想法但推动乏力，存在裹足不前、瞻前顾后、不愿涉及等顾虑。此外，不少地方的卫生部门，由于缺乏对“洛阳模式”的了解，也担心商业保险公司参与新农合服务后会失去或削弱对新农合制度的控制能力，而心存顾忌。
（三）存在定点医疗机构不配合或消极应对的情况：
在商业保险公司参与新农合业务的过程中，遭遇到的另一个重要困难是与定点医院的合作，其参与新农合成功与否，在很大程度上取决于定点医疗机构能否配合。在现有医疗体制下，医院与商业保险公司是两个互不相干的实体，二者间缺乏共同的经济利益，双方也不存在任何形式的合作关系。在新农合的实施过程中，医疗费用快速增长，与医疗机构诱导需求、住院和保内药品、国家基本药物使用率不高不无关系。医疗服务提供者对发生就医农民的住院时间长短、治疗方案、是否发生医疗费用及发生多少等起着重要作用，而商业保险公司则难以介入到医疗服务选择的过程之中，无法控制和约束违规定点医院的医疗行为和趋利动机，进而难以控制新农合基金的支出风险。由于作为新农合监管者的卫生部门有时会采取姑息的态度，即使处罚也是内部处理等原因，在商业保险公司遏制以上这些不正当行为时，自然就会引发定点医疗机构的抵触和不配合态度，进而阻碍其工作的深入开展。[4]
（四）商业保险公司参与新农合的基础条件薄弱
长期以来，我国农村基层卫生统计工作一直未能全面建立，一些地区缺乏详实的统计数据积累，导致商业保险公司参与新农合业务的委托管理费率厘定缺少科学数据支持，有时存在盲目决策和拍脑瓜确定费用问题。基础条件薄弱还表现在农村医疗资源的欠缺。在部分农村地区，医疗服务基础设施条件差，乡（镇）卫生院设备陈旧，医务人员专业素质不高，药品市场混乱，这使商业保险公司对定点医疗机构的管理难度加大，对医药费上涨过快等现象不能及时遏制。[5]而对于缺少农村机构网点的公司来说，新辟市场需要机构建设、人员招聘培训等较大的投入，加上新农合筹资水平低、筹资成本高，使得其参与新农合面对一系列困难和挑战。
六、商业保险公司承办新农合业务的完善措施
（一）完善相关政策法规，为商业保险公司承办新农合业务提供政策法律支持：
我国相关政策在商业保险公司承办新农合业务方面存在一定的滞后性。因此，加强政策法规建设对于鼓励商业保险公司积极参与新农合业务十分重要。按照十八届三中全会《决定》提出的“改革医保支付方式”的明确要求，针对商业保险公司参与新农合业务运作过程中可能存在的风险、困难，国家卫计委、财政、保监会等部门应加强沟通协作，联合制定完善商业保险公司参与新农合业务的有关制度和规定。通过政策法规建设，一是使新农合制度的管理、监督有法可依，并规范保险公司参与新农合服务的基本准入条件、资格获取形式、参与服务方式、服务经营行为，明确违规惩处的条款，以保证管理服务的稳定到位及新农合基金的安全，为商业保险公司推进这项业务创造良好的政策环境。二是确定政府、商业保险机构和参合农民三者之间各自的地位与法律关系，强调政府在其中的管理责任和经济责任。[6]三是出台相关减免税收及费用补贴政策来调动商业保险公司参与新农合业务的积极性。
（二）取得地方党委政府支持，是商业保险公司参与新农合业务成败的前提：
参与新农合业务之前，商业保险公司必须通过积极汇报和促请主管领导实地考察来使当地党委、政府的主要领导能对商业保险公司参与新农合业务有一个全新的、客观的、正确认识，力争得到当地党委、政府主要领导、主管领导的重视和支持，离开党委、政府主要领导的支持，要想取得成功是难以想象的。其二，必须得到卫生、财政、审计等政府工作部门的支持、帮助与配合，不然实际运作起来肯定会处处制肘、事事不顺和效率低下。其三，商业保险公司必须按照政府委托事项、委托服务内容，摆正位置，弄清以上各方的工作关系和职业角色，通过积极汇报、建言献策，加强部门沟通与协调，形成正确的工作方法和建立良好的工作关系，并以诚实守信的履约精神、精益求精的专业服务和以人为本的经营理念，为全体参合农民提供公平的均质化服务。其四，借鉴郑州、洛阳两地的做法，妥善做好原经办人员的转岗分流问题，保证新农合工作不受影响。
如果没有时任省委常委、洛阳市委连维良书记、郭洪昌市长的高度重视、亲自指导、精心设计和大力推动，没有市委常委吴中阳常务副市长、高凌芝主管副市长的组织协调，没有卫生、财政、审计、人事等部门和县（市、区）政府、中国人寿洛阳分公司的通力配合和积极努力，没有原国家卫生部和国家保监局领导身临基层的多次悉心指导，“洛阳模式”注定不会成功，也肯定不可能作为范例向全国进行推广。
（三）谈判商定服务协议，为参与新农合业务奠定坚实的可持续发展基础：
政府在与商业保险公司谈判商定服务协议时，一是要根据委托服务的内容、业务量及其潜在增长情况，结合人力成本、运行成本、固定资产投入（如设备、职场装修、档案库等投入）等的测算数据，合理确定委托管理费用，并视社会成本变化情况对该费用实行动态管理，不能一成不变。二是明确双方的权利、责任、义务和具体违约责任，并建立完善的退出机制和财务数据、支付凭证、会计账册、参合档案等移交制度，以使新农合制度运行不会因商业保险公司的违约和中途退出而受到任何影响。特别是要对服务的内容、质量标准、服务网点及体系建设、人员选用及其政策业务培训、信息化管理、基金管理、财务与会计制度、凭证档案管理，以及未尽事项明确、争议解决途径、协议有效期等都要按照规范的格式协议进行具体约定。三是政府也要综合平衡降低行政成本与购买高质量管理、高素质人才服务的关系。不能单纯以降低行政成本为主要目的，不考虑商业保险公司的基本运行成本。商业保险公司也不能为争取参与新农合业务，而恶性竞争，相互打压，以极低的委托管理费率屈从政府的压力。这些都不利于商业保险公司参与新农合业务的长远发展和新农合制度的平稳运行。两者最佳的平衡点就是政府以最小的投入换取最有效的医疗保障，而不是以最小的投入换取最差的服务。
（四）加强商业保险公司能力建设，更好地适应新农合制度发展的需要：
第一条 为保证城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保(合)人员流动就业时能够连续参保,基本医疗保障关系能够顺畅接续,保障参保(合)人员的合法权益,根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发【2009】6号)的要求,制定本办法。
第二条 城乡各类流动就业人员按照现行规定相应参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗,不得同时参加和重复享受待遇。各地不得以户籍等原因设置参加障碍。
第三条 农村户籍人员在城镇单位就业并有稳定劳动关系的,由用人单位按照《社会保险登记管理暂行办法》的规定办理登记手续,参加就业地城镇职工基本医疗保险。其他流动就业的,可自愿选择参加户籍所在地新型农村合作医疗或就业地城镇基本医疗保险,并按照有关规定到户籍所在地新型农村合作医疗经办机构或就业地社会(医疗)保险经办机构办理登记手续。
第四条 新型农村合作医疗参合人员参加城镇基本医疗保险后,由就业地社会(医疗)保险经办机构通知户籍所在地新型农村合作医疗经办机构办理转移手续,按当地规定退出新型农村合作医疗,不再享受新型农村合作医疗待遇。
第五条 由于劳动关系终止或其他原因中止城镇基本医疗保险关系的农村户籍人员,可凭就业地社会(医疗)保险经办机构出具的参保凭证,向户籍所在地新型农村合作医疗经办机构申请,按当地规定参加新型农村合作医疗。
第六条 城镇基本医疗保险参保人员跨统筹地区流动就业,新就业地有接收单位的,由单位按照《社会保险登记管理暂行办法》的规定办理登记手续,参加新就业地城镇职工基本医疗保险;无接收单位的,个人应在中止原基本医疗保险关系后的3个月内到新就业地社会(医疗)保险经办机构办理登记手续,按当地规定参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险。
第七条 城镇基本医疗保险参保人员跨统筹地区流动就业并参加新就业地城镇基本医疗保险的,由新就业地社会(医疗)保险经办机构通知原就业地社会(医疗)保险经办机构办理转移手续,不再享受原就业地城镇基本医疗保险待遇。建立个人账户的,个人账户原则上随其医疗保险关系转移划转,个人账户余额(包括个人缴费部分和单位缴费划入部分)通过社会(医疗)保险经办机构转移。
第八条 参保(合)人员跨制度或跨统筹地区转移基本医疗保障关系的,原户籍所在地或原就业地社会(医疗)保险或新型农村合作医疗经办机构应在其办理中止参保(合)手续时为其出具参保(合)凭证,并保留其参保(合)信息,以备核查。新就业地要做好流入人员的参保(合)信息核查以及登记等工作。
第九条 参保(合)凭证由人力资源社会保障部会同卫生部统一设计,由各地社会(医疗)保险及新型农村合作医疗经办机构统一印制。参保(合)凭证信息原则上通过社会(医疗)保险及新型农村合作医疗经办机构之间传递,因特殊原因无法传递的,由参保(合)人员自行办理有关手续。
第十条 社会(医疗)保险和新型农村合作医疗经办机构要指定窗口或专人,办理流动就业人员的基本医疗保障登记和关系接续等业务。要逐步将身份证号码作为各类人员参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的唯一识别码,加强信息系统建设,及时记录更新流动人员参保(合)缴费的信息,保证参保(合)记录的完整性和连续性。
第十一条 社会(医疗)保险和新型农村合作医疗经办机构要加强沟通和协作,共同做好基本医疗保障关系转移接续管理服务工作,简化手续,规范流程,共享数据,方便参保(合)人员接续基本医疗保障关系和享受待遇。
第十二条 各省、自治区、直辖市要按照本办法,并结合当地实际制定流动就业人员基本医疗保障登记管理和转移接续的具体实施办法。
“农村合作医疗”本是我国经济建设的一个重要环节，也是使广大农民享受到社会保障而实施的一种措施。农村合作医疗制度是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助互济的一种具有医疗保险性质的农村健康保障制度。即农民每年交一定数额的合作医疗资金，集体与政府也可投入一部分，共同形成专项基金，农民就医时可按一定比例报销医药费。
农村合作医疗基金是由农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助社会性资金，要按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管理，必须专款专用，专户储存，不得挤占挪用。
1、农村合作医疗基金由农村合作医疗管理委员会及其经办机构进行管理。农村合作医疗经办机构应在经管理委员会认定的国有商业银行设立农村合作医疗基金专用账户，确保基金的安全和完整，并建立健全农村合作医疗基金管理的规章制度，按照规定合理筹集、及时审核支付农村合作医疗基金。
2、完善农村合作医疗基金的缴费和财政支付管理。农村合作医疗基金中农民个人缴费及乡村集体经济组织的扶持资金，原则上按年由农村合作医疗经办机构在乡（镇）设立的派出机构（人员）或委托有关机构收缴，存入农村合作医疗基金专用账户；地方财政支持资金，由地方各级财政部门根据参加新型农村合作医疗的实际人数，划拨到农村合作医疗基金专用账户；中央财政补助中西部地区新型农村合作医疗的专项资金，由财政部根据各地区参加新型农村合作医疗的实际人数和资金到位等情况核定，向省级财政划拨。中央和地方各级财政要确保补助资金及时、全额拨付到农村合作医疗基金专用账户，并通过新型农村合作医疗试点逐步完善补助资金的划拨办法，尽可能简化程序，易于操作。要结合财政国库管理制度改革和完善情况，逐步实现财政直接支付。关于新型农村合作医疗资金具体补助办法，由财政部有关部门研究制定。
3、农村合作医疗基金主要补助参加新型农村合作医疗农民的大额医疗费用或住院医疗费用。有条件的地方，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助结合的办法，既提高抗风险能力又兼顾农民受益面。对参加新型农村合作医疗的农民，年内没有动用农村合作医疗基金的，要安排进行一次常规性体检。各省、自治区、直辖市要制订农村合作医疗报销基本药物目录。各县（市）要根据筹资总额，结合当地实际，科学合理地确定农村合作医疗基金的支付范围、支付标准和额度，确定常规性体检的具体检查项目和方式，防止农村合作医疗基金超支或过多结余。
二、农村合作医疗基金审计要把好三个关口和抓好四个环节
农村合作医疗基金审计的内容包括：农村合作医疗基金预算（计划）执行情况和决算的真实性、合法性；预算（计划）调整的真实性、合法性；征收、管理农村合作医疗基金的政府部门和事业单位、社会团体及其经办机构按照法律规定，执行征收医疗基金项目、标准的准确性和完整性；农村合作医疗基金费缴纳义务人是否按照规定标准，及时、足额地缴纳社会保险费；管理农村合作医疗基金的政府部门和事业单位、社会团体及其经办机构是否依法及时支付医疗金；对农村合作医疗基金的管理和营运是否安全，增值是否合规、有效；管理农村合作医疗基金的政府部门和事业单位、社会团体及其经办机构内部控制制度的健全性、有效性。
所以，基于上述内容，农村合作医疗基金资金审计要找准审计的主线和切入口，就是以资金运动作为主线，资金流向哪里，审计就追溯到哪里。1、农村合作医疗基金专项审计要把好三个关口。
一是资金流入关口。审查农村合作医疗基金的资金流入是否合规，资金是否按照预算和规定来源渠道及时到位。
二是资金流出关口。主要审计农村合作医疗基金的资金拨付是否有预算，有无预算外拨付；是否按项目进度、按预算进行拨款，有无因拨款不及时影响项目进度或因提前拨款形成资金闲置、造成资金浪费的问题；是否按规定用途安排使用资金，有无挤占挪用的问题；资金拨付渠道是否流畅，有无资金中途渗漏，造成个人私分、贪污等恶意侵吞问题。
三是资金结余或缺口关。农村合作医疗基金的资金如有结余或缺口都要查明原因，原因可能有：高估冒算项目成本、费用，置换项目，不实施或不完全实施预算项目等其他原因都可能形成资金结余；资金损失浪费，挤占挪用，超预算实施项目或其他原因都可能形成资金缺口。
2、农村合作医疗基金专项审计应着重抓好四个环节。一是搞好审前调查。通过审前调查摸清农村合作医疗基金资金的基本情况，熟悉有关政策和规定。二是制订好审计实施方案。根据审计调查情况，有针对性地制订出审计实施方案，做到有的放矢。三是向有关部门下达审前自查通知，了解有关部门的协助配合情况。四是进行审前培训，提高认识，统一审计方式方法。实践证明，开展审前调查和被审计单位自查及进行审前培训，是贯彻突出重点、节约成本、提高审计质量的一种好做法。
按照资金的流程实施农村合作医疗基金审计是审计人员的主要方法之一，此方法适应于医疗资金或单一资金的追踪检查，通过资金流转的各个环节检查是否存在资金流转过程中的“跑、冒、滴、漏”行为，直到资金最终的合法、有效、效率和效果使用。在审计实践中审计人员经常会发现因资金流转过程中的资金“渗漏”或“蒸发”的现象，使医疗资金的使用达不到预期目的或专用目的，损害了资金使用者的切身利益。追踪资金流向审计法在审计实践中具有明显的审计效果，资金流转的每一个环节都在审计人员的可控制范围之内，其缺点是耗费时间、精力，也扩大了国家审计成本支出。在具体的审计业务中审计人员往往采取抽样的方式确定样本，完成样本审计的流程过程以期获取舞弊存在的证据，从而决定是否放弃或扩大审计样本。审计路径：确定源头资金总量确定资金流转环节审查流转环节资金的安全存在性计算资金流转的时间性审查资金流转末端的完整性测试资金使用的合规合法性。
综上所述，农村合作医疗基金资金来源广，渠道多，资金性质复杂，资金运作方式较为特殊，涉及我国近10亿广大农村人民的切身利益。这就要求我们结合实际，各级审计机关上下配合，才能保质保量完成工作任务。农村合作医疗制度分布在县一级实施，很多涉及村、户，所以各级审计机关应统一认识，明确各自审计重点、任务，熟悉法律法规和科学填报审计报表，做到分工明确、任务清晰、责任到人，同时，
围绕当地群众关注的热点、难点问题，突出审计重点，同时加大对基层审计人员的培训力度，避免操作上的盲目性，在审计实践中要加强对重点部门、重点资金、重点项目开展审计和审计调查。只有这样才能达到审计目的，确保审计质量，这也是提高农村合作医疗基金审计工作质量的有效途径。