发文机关代字编制的问题、原则及编制方法

《党政机关公文处理工作条例》规定,发文字号“由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时,使用主办机关的发文字号”。正确使用发文字号是规范公文写作的重要方面。发文机关代字(以下简称代字)是发文字号的重要组成部分,一般由机关代字与发文性质代字构成;机关代字又由机关代字与机关职能部门代字构成;发文性质代字,常用的有“发”“字”“函”“呈”“复”“报”“电”“文”等。编制发文字号,关键在于科学正确合理地编制发文机关代字。

一、发文机关代字编制的问题

1.发文机关代字编制方法的多样化。《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔201214号)对公文处理提出了“准确规范、精简高效”等原则,《党政机关公文格式》(GB/T 9704-2012)也首次统一了党政机关公文格式要素的编排规则,使党政机关公文的表现形式更加规范。然而,上述两种制度并未对发文机关代字作准确规范的规定,导致各级党委、政府及职能部门代字的编制方法都有好多类型,缺乏统一性、规范性与严肃性,不利于推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化。

2.发文机关代字的重复。由于我国行政区众多,导致在行政区简称及代字的确定上,比较混乱,难以统一。同时,不同工作系统的代字也有重复的可能。比如,有如下政府机关在使用“宁政发”的机关代字:宁夏回族自治区、南京市、宁国市、宁海县、宁强县、宁陕县;有如下政府机关在使用“宁政”的机关代字:西宁市、宁德市。

3.“发、字、报、呈、函、电”等发文性质代字的内涵与适用范围不明确。一般认为,“发”用于领导机关的下行文,“字”用于机关或机关职能部门的上行文与平行文,“函”用于没有隶属关系的机关或机关职能部门之间的往来文件,“复”用于领导机关对其所属下级机关请示的批复。然而,通过对党政机关公文处理工作实践进行分析,可以看出,实际情况并非完全如此。尤其是“函”,分析以“国函”与“国办函”为代字的公文,并非全是作为“公文文种”的“函”,多是批复,兼及通知与命令。如《国务院关于同意将浙江省湖州市列为国家历史文化名城的批复》(国函〔201488号),批复事项只涉及个别下属单位,此处的“函”应指以信函形式发文,而不是指“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。

4.发文机关代字的严肃性缺失。如武汉大学人事处的代字写作“武大人”,可能产生歧义,语言缺乏严肃性;再如“鲁煤监监察”“晋经信交通字”,字数过多,不够精简,不利于收文单位的识别把握。

二、发文机关代字编制的原则

1.统一原则。同级党政机关、同一系统的代字要统一编制,明确其编制方法与组成要素,切勿各行其是。如党委是采用“简称+发”还是采用“简称+党发” “简称+委发”,政府是采用“简称+政发”还是采用“简称+府发”,都要统一起来。

2.本质原则。代字要选用能够反映本地区、本机关的本质属性的词语。如民(民政局)与防(民防局)、农(农业局)与垦(农垦局)、国土(国土资源局)与国资(国有资产管理局)、国税(国税局)与地税(地税局)等代字的确定。

3.历史原则。尊重地区简称形成的历史性,注意与其他相近的地区、机关的代字相区别,注意处理好机关代字与机关简称的关系。如前述“宁政发”“宁政”等机关代字的合理使用。

4.级别原则。在代字的确定上,尊重重要部门的优先选择权,并尊重国家行政管理实践中的认知习惯,如民发(民政部)与民委发(国家民委)。

5.简明原则。首先,注意代字的表意功能及语言美感,切勿产生歧义,如前述“武大人”;其次,代字的语言要注意准确简明与便于识别,用最简明扼要的字将不同行政区及部门的机关区分开来。

三、发文机关代字编制的对策

1.统一各级党委和政府的发文机关代字编制方法。

方法一,按照本质原则与多数决原则相结合的原则,认真分析党委与政府在国家管理中的地位、关系与作用,并加以分析汉语的表意功能,可以确定“党”与“府”为代字。方法如下:各级党委的代字宜采用“简称+党发”,如“沪党发”;各级政府的机关代字宜采用“简称+府发”,如“沪府发”。

方法二,按照历史原则与多数决原则相结合的原则,参照中共中央与国务院代字的编制方法,尊重党政机关公文处理工作实践中的习惯,方法如下:各级党委的代字宜采用“简称+发”,如“粤发”;各级政府的代字宜采用“简称+政发”,如“粤政发”。

2.统一各级党委和政府的组成部门的机关代字编制方法。

方法一,按照本质原则与简明原则相结合的原则,仔细研究职能部门的工作内容及代字的表意功能,方法如下:上级组织简称+部门简称+发(字),如“皖组发”(中共安徽省委组织部)。注意,从党政机关公文处理工作实践及简明原则来看,代字中不需出现工作类型及内设机构简称。

方法二,注意区别各级政府组成部门及其党组的代字,切勿混淆。方法如下:组成部门机关代字宜采用“上级政府简称+部门简称+发(字)”,如“晋民发”(山西省民政厅);组成部门党组机关代字宜采用“上级政府简称+部门简称++发(字)”,如“晋民党发”(中共山西省民政厅党组)。

3.科学处理词义相近地区的发文机关代字编制方法。

方法一,按照历史原则与本质原则相结合的原则,由历史渊源较强的地区使用争议代字,其他地区另行编制,方法如下:如邹(邹城市,秦朝开始设置“驺县”,历汉、晋、南北朝,及唐初改“驺”为邹,称邹县,沿袭至199210月,撤县设市,称邹城市)、邹平(邹平县,历史上曾称梁邹县、邹平县),再如莒(莒县)、莒南(莒南县在历史曾属于莒县,后单独建制)。

方法二,按照历史原则、级别原则与本质原则相结合的原则,由级别较高的地区使用争议代字,其他地区另行编制。如宁的使用,方法如下:按历史原则与级别原则,宁由南京市使用(南京简称“宁”。晋太康二年置江宁县,治今南京市西南,唐以后沿置。现在南京市还设有江宁区,且南京无法简称“京”,简称“南”有违本质性原则)。按本质原则,宁夏自治区采用“夏”作为简称(合理的政区“简称”,应选自全称中指称地域的部分,如主谓结构的辽宁简称“辽”、动宾结构的“宁夏”宜简称“夏”)。

方法三,上下级词义相近或相同的行政区代字,由上级行政区使用争议简称,下级行政区另行编制。如苏(江苏省)与苏市(苏州市)、绍(绍兴市)与绍县(绍兴县)。

方法四,隶属不同行政区的相近地区的代字,在“方法一”前加缀“上级行政区简称”,如甬宁(宁海县隶属宁波市)、汉宁(宁强县隶属汉中市)、安宁(宁陕县隶属安康市)。

方法五,隶属同一行政区的相近地区的代字,修改“方法一”,合理编制简称,如淮北(淮北市)、淮南(淮南市)、淮安(淮安市)。

4.科学处理词义相近部门的发文机关代字编制方法。

方法一,统一编制同一系统的代字。如财政系统,从财政部、财政厅、市县财政局,统一采用“财”字,如国财(财政部)、晋财(山西省财政厅)、锡财(无锡市财政局)、惠财(无锡市惠山区财政局)。

方法二,按照历史原则,由政府行政管理实践中的习惯来确定,如民(民政部)、民委(国家民族委员会)。

5.科学合理地使用发文性质代字。

发文性质代字(即公文属性词)“是反映公文类别、内容、作用、文种等属性的精练而准确的规范化词语。它应按照机关、单位的职责和权限、公文自身属性来制定。”要科学确定发文性质代字的内涵与适用范围。

方法一,按照历史原则与级别原则,尽量规范发文性质代字的数量及内涵。党政机关公文处理工作实践中,参照中共中央及国务院的发文机关代字,方法如下:“发”主要指文件形式,“函”主要指信函形式,“电”主要指明传电报。

方法二,从科学管理及规范工作的角度出发,结合公文文种及行文规则的要求,方法如下:“发”主要用于普发性的下行文,“函”主要用于平行文及发文对象单一的下行文,“字”主要用于上行文,“电”主要用于明传电报,“联”主要用于联合行文。

如此,取消较少使用的“报”“呈”“文”“复”等发文性质代字。