发文机关代字编制的问题、原则及编制方法

《党政机关公文处理工作条例》规定，发文字号“由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的发文字号”。正确使用发文字号是规范公文写作的重要方面。发文机关代字（以下简称代字）是发文字号的重要组成部分，一般由机关代字与发文性质代字构成；机关代字又由机关代字与机关职能部门代字构成；发文性质代字，常用的有“发”“字”“函”“呈”“复”“报”“电”“文”等。编制发文字号，关键在于科学正确合理地编制发文机关代字。

一、发文机关代字编制的问题

1.发文机关代字编制方法的多样化。《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）对公文处理提出了“准确规范、精简高效”等原则，《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012）也首次统一了党政机关公文格式要素的编排规则，使党政机关公文的表现形式更加规范。然而，上述两种制度并未对发文机关代字作准确规范的规定，导致各级党委、政府及职能部门代字的编制方法都有好多类型，缺乏统一性、规范性与严肃性，不利于推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化。

2.发文机关代字的重复。由于我国行政区众多，导致在行政区简称及代字的确定上，比较混乱，难以统一。同时，不同工作系统的代字也有重复的可能。比如，有如下政府机关在使用“宁政发”的机关代字：宁夏回族自治区、南京市、宁国市、宁海县、宁强县、宁陕县；有如下政府机关在使用“宁政”的机关代字：西宁市、宁德市。

3.“发、字、报、呈、函、电”等发文性质代字的内涵与适用范围不明确。一般认为，“发”用于领导机关的下行文，“字”用于机关或机关职能部门的上行文与平行文，“函”用于没有隶属关系的机关或机关职能部门之间的往来文件，“复”用于领导机关对其所属下级机关请示的批复。然而，通过对党政机关公文处理工作实践进行分析，可以看出，实际情况并非完全如此。尤其是“函”，分析以“国函”与“国办函”为代字的公文，并非全是作为“公文文种”的“函”，多是批复，兼及通知与命令。如《国务院关于同意将浙江省湖州市列为国家历史文化名城的批复》（国函〔2014〕88号），批复事项只涉及个别下属单位，此处的“函”应指以信函形式发文，而不是指“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。

4.发文机关代字的严肃性缺失。如武汉大学人事处的代字写作“武大人”，可能产生歧义，语言缺乏严肃性；再如“鲁煤监监察”“晋经信交通字”，字数过多，不够精简，不利于收文单位的识别把握。

二、发文机关代字编制的原则

1.统一原则。同级党政机关、同一系统的代字要统一编制，明确其编制方法与组成要素，切勿各行其是。如党委是采用“简称+发”还是采用“简称+党发” “简称+委发”，政府是采用“简称+政发”还是采用“简称+府发”，都要统一起来。

2.本质原则。代字要选用能够反映本地区、本机关的本质属性的词语。如民（民政局）与防（民防局）、农（农业局）与垦（农垦局）、国土（国土资源局）与国资（国有资产管理局）、国税（国税局）与地税（地税局）等代字的确定。

3.历史原则。尊重地区简称形成的历史性，注意与其他相近的地区、机关的代字相区别，注意处理好机关代字与机关简称的关系。如前述“宁政发”“宁政”等机关代字的合理使用。

4.级别原则。在代字的确定上，尊重重要部门的优先选择权，并尊重国家行政管理实践中的认知习惯，如民发（民政部）与民委发（国家民委）。

5.简明原则。首先，注意代字的表意功能及语言美感，切勿产生歧义，如前述“武大人”；其次，代字的语言要注意准确简明与便于识别，用最简明扼要的字将不同行政区及部门的机关区分开来。

三、发文机关代字编制的对策

1.统一各级党委和政府的发文机关代字编制方法。

方法一，按照本质原则与多数决原则相结合的原则，认真分析党委与政府在国家管理中的地位、关系与作用，并加以分析汉语的表意功能，可以确定“党”与“府”为代字。方法如下：各级党委的代字宜采用“简称+党发”，如“沪党发”；各级政府的机关代字宜采用“简称+府发”，如“沪府发”。

方法二，按照历史原则与多数决原则相结合的原则，参照中共中央与国务院代字的编制方法，尊重党政机关公文处理工作实践中的习惯，方法如下：各级党委的代字宜采用“简称+发”，如“粤发”；各级政府的代字宜采用“简称+政发”，如“粤政发”。

2.统一各级党委和政府的组成部门的机关代字编制方法。

方法一，按照本质原则与简明原则相结合的原则，仔细研究职能部门的工作内容及代字的表意功能，方法如下：上级组织简称+部门简称+发（字），如“皖组发”（中共安徽省委组织部）。注意，从党政机关公文处理工作实践及简明原则来看，代字中不需出现工作类型及内设机构简称。

方法二，注意区别各级政府组成部门及其党组的代字，切勿混淆。方法如下：组成部门机关代字宜采用“上级政府简称+部门简称+发（字）”，如“晋民发”（山西省民政厅）；组成部门党组机关代字宜采用“上级政府简称+部门简称+党+发（字）”，如“晋民党发”（中共山西省民政厅党组）。

3.科学处理词义相近地区的发文机关代字编制方法。

方法一，按照历史原则与本质原则相结合的原则，由历史渊源较强的地区使用争议代字，其他地区另行编制，方法如下：如邹（邹城市，秦朝开始设置“驺县”，历汉、晋、南北朝，及唐初改“驺”为邹，称邹县，沿袭至1992年10月，撤县设市，称邹城市）、邹平（邹平县，历史上曾称梁邹县、邹平县），再如莒（莒县）、莒南（莒南县在历史曾属于莒县，后单独建制）。

方法二，按照历史原则、级别原则与本质原则相结合的原则，由级别较高的地区使用争议代字，其他地区另行编制。如宁的使用，方法如下：按历史原则与级别原则，宁由南京市使用（南京简称“宁”。晋太康二年置江宁县，治今南京市西南，唐以后沿置。现在南京市还设有江宁区，且南京无法简称“京”，简称“南”有违本质性原则）。按本质原则，宁夏自治区采用“夏”作为简称（合理的政区“简称”，应选自全称中指称地域的部分，如主谓结构的辽宁简称“辽”、动宾结构的“宁夏”宜简称“夏”）。

方法三，上下级词义相近或相同的行政区代字，由上级行政区使用争议简称，下级行政区另行编制。如苏（江苏省）与苏市（苏州市）、绍（绍兴市）与绍县（绍兴县）。

方法四，隶属不同行政区的相近地区的代字，在“方法一”前加缀“上级行政区简称”，如甬宁（宁海县隶属宁波市）、汉宁（宁强县隶属汉中市）、安宁（宁陕县隶属安康市）。

方法五，隶属同一行政区的相近地区的代字，修改“方法一”，合理编制简称，如淮北（淮北市）、淮南（淮南市）、淮安（淮安市）。

4.科学处理词义相近部门的发文机关代字编制方法。

方法一，统一编制同一系统的代字。如财政系统，从财政部、财政厅、市县财政局，统一采用“财”字，如国财（财政部）、晋财（山西省财政厅）、锡财（无锡市财政局）、惠财（无锡市惠山区财政局）。

方法二，按照历史原则，由政府行政管理实践中的习惯来确定，如民（民政部）、民委（国家民族委员会）。

5.科学合理地使用发文性质代字。

发文性质代字（即公文属性词）“是反映公文类别、内容、作用、文种等属性的精练而准确的规范化词语。它应按照机关、单位的职责和权限、公文自身属性来制定。”要科学确定发文性质代字的内涵与适用范围。

方法一，按照历史原则与级别原则，尽量规范发文性质代字的数量及内涵。党政机关公文处理工作实践中，参照中共中央及国务院的发文机关代字，方法如下：“发”主要指文件形式，“函”主要指信函形式，“电”主要指明传电报。

方法二，从科学管理及规范工作的角度出发，结合公文文种及行文规则的要求，方法如下：“发”主要用于普发性的下行文，“函”主要用于平行文及发文对象单一的下行文，“字”主要用于上行文，“电”主要用于明传电报，“联”主要用于联合行文。

如此，取消较少使用的“报”“呈”“文”“复”等发文性质代字。