浅析公文请示的不同答复方式
《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）规定，请示“适用于向上级机关请求指示、批准”，批复“适用于答复下级机关请示事项”，由此看来，请示与批复的关系非常密切，但请示与批复并不是一一对应的关系。在公文写作与处理实践中，答复下级机关请示事项时，不仅文种多样，答复请示的主体和渠道也不唯一。
一、用“批复”答复请示事项
“批复”是与“请示”相呼应的一个文种，是典型的下行文，也是最常见的一种答复请示事项的形式。批复的主送机关就是请示的发文机关，批复的发文机关与主送机关之间存在着上下级的隶属关系，批复的事项就是请示的事项。批复一般是专门就某一事、某一问题的答复，内容都比较单一，并且是先有来自下级机关的请示，才有上级机关的批复，正所谓“有请示才有批复”“谁请示批复给谁”。
例1：
国务院关于同意建立促进展览业
改革发展部际联席会议制度的批复
国函〔2015〕148号
商务部：
你部《关于建立促进展览业改革发展部际联席会议制度的请示》（商服贸发〔2015〕329号）收悉。现批复如下：
同意建立由商务部牵头的促进展览业改革发展部际联席会议制度。联席会议不刻制印章，不正式行文，请按照国务院有关文件精神认真组织开展工作。
附件：促进展览业改革发展部际联席会议制度
国务院
2015年9月23日
例1是国务院针对商务部的请示所进行的答复，收发文机关之间是上下级关系，批复文中主要有批复的根据和批复内容两部分，有时还有批复要求。批复的根据，即引叙来文的请示事项，一般是先引来文标题，后引发文字号。
二、用“函” 答复审批事项
在实际工作中，有时上级机关对下级机关呈报的一般请示事项不直接批复，而是授权办公厅（室）或者有关业务职能部门予以答复，由于被授权的机关和请示的机关之间是不相隶属的，并非上下级关系，不能用“批复”来答复。而“函”适用于“不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”，用“函”代行“批复”来答复审批事项，是非常恰当的，这就是通常所说的“函代批复”。
例2：
国务院办公厅关于同意山西省承办
2019年第二届全国青年运动会的函
国办函〔2015〕57号
体育总局、财政部：
你们《关于批准山西省作为第二届全国青年运动会承办单位的请示》（体竞字〔2015〕66号）收悉。经国务院领导同志批准，现函复如下：
一、同意山西省承办2019年第二届全国青年运动会。
二、筹备和举办第二届全国青年运动会的经费主要由山西省人民政府自筹，中央财政给予一次性定额补助；场馆设施建设所需资金由山西省人民政府自行负担。
三、请体育总局和山西省人民政府严格按照党中央、国务院有关规定，充分结合当地经济社会发展实际，坚持量力而行、量入为出、节俭高效原则，共同组织好第二届全国青年运动会。
国务院办公厅
2015年7月7日
例2是国务院授权国务院办公厅给制发请示的机关体育总局、财政部发文，由于国务院办公厅与体育总局、财政部属于不相隶属关系，不宜用“批复”，而选用“函”这一文种。与“批复”类同，函复文中同样有答复的根据和答复内容两部分，有时也提出要求。由于国务院办公厅是被授权行文，文中常注明“经国务院同意”或“经国务院领导同志批准”等。
三、用“通知”告知批准事项
《条例》规定，通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。对于下级机关请求批转的意见、方案、措施等，上级机关经研究后，可批转给其他下级机关执行，或授权办公厅（室）转发给有关单位周知或者执行。如《国务院关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》（国发〔2015〕33号），《法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案》由发展改革委、中央编办、民政部、财政部、人民银行、税务总局、工商总局、质检总局提出，国务院同意转发给各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。
对于下级机关请求批准的事项，上级机关批准后，可授权办公厅（室）“通知”下级机关执行，并在正文中把需要办理和执行的相关事项表达出来。此类“通知”与批转、转发通知不同，不用“文件”格式，而是编函号、采用信函格式。
例3：
国务院办公厅关于批准
扬州市城市总体规划的通知
国办函〔2015〕132号
江苏省人民政府：
你省关于报请审批扬州市城市总体规划的请示收悉。经国务院批准，现通知如下：
一、国务院原则同意《扬州市城市总体规划（2011—2020年）》（以下简称《总体规划》）。
扬州是国家历史文化名城和具有传统特色的风景旅游城市。（略）
二、重视城乡区域统筹发展。（略）
三、合理控制城市规模。（略）
四、完善城市基础设施体系。（略）
五、建设资源节约型和环境友好型城市。（略）
六、创造良好的人居环境。（略）
七、重视历史文化和风貌特色保护。（略）
八、严格实施《总体规划》。（略）
国务院办公厅
2015年10月26日
《国务院关于行政区划管理的规定》第四条规定，省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，县、市的行政区域界线的重大变更，凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更，由国务院审批，如《国务院关于福建省和广东省间海域行政区域界线的批复》（国函〔2011〕155 号）。而对同一省份内县际海域行政区域界线的请示，则由国务院办公厅以“通知”的形式答复，如《国务院办公厅关于同意广东省县际间海域行政区域界线的通知》（国办函〔2013〕62 号）。对于一些较大的市（除直辖市以外有立法权的城市，包括省会城市、特区城市和国务院特批的设区城市）的城市总体规划，通常由国务院直接发文批复，如《国务院关于成都市城市总体规划的批复》（国函〔2015〕199号）、《国务院关于珠海市城市总体规划的批复》（国函〔2015〕11号）、《国务院关于宁波市城市总体规划的批复》（国函〔2015〕50号）、《国务院关于唐山市城市总体规划的批复》（国函〔1988〕26号）。而对于一般城市总体规划，则由国务院批准后，授权国务院办公厅下发通知，例3就属于该情形，还有《国务院办公厅关于批准烟台市城市总体规划的通知》（国办函〔2015〕92号）、《国务院办公厅关于批准新乡市城市总体规划的通知》（国办函〔2013〕93 号）、《国务院办公厅关于批准绍兴市城市总体规划的通知》（国办函〔2012〕194号）等，此类通知文中都注明“经国务院批准”。这些做法符合《条例》的规定，需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。
四、用“意见”答复请示事项
有时上级机关对下级机关的请求事项不能以“同意”或“不同意”明确以“批复”答复，但又要表明上级机关对有关事项的态度和意见，这时用“意见”答复请示事项不失为一种恰当的方式。如省政府就某市政府《关于市城市管理行政执法局机构改革后行政执法主体资格的请示》，以“意见”答复请示事项。相对集中行政处罚权是《行政处罚法》确立的一项重要制度，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关的行政处罚权。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）规定，规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置。明确表示“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。”“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”
五、用便签答复请示事项
在公文处理过程中，一般机关文秘人员收到来文进行审核登记以后，会在“文件批办单”上填注来文标题、文号等基本信息，附在来文之上进入后面的拟办、会稿、批办等办理环节，随之，拟办意见、会稿意见、批办意见等一系列办理活动的情况就记录在这张批办单上。
对于下级机关一些请求指示的事项，不需正式发文答复时，上级机关可将明确的批办意见，以“文件处理专用纸”等便签形式予以答复。
值得注意的是，一般不直接把机关内部使用的“文件批办单”及领导签批意见、经办意见原件、复印件转给来文单位。应当十分注意对外答复的一致性，避免出现模棱两可甚至相互矛盾的意见。
六、当面或电话等答复请示事项
以往有的人认为，“函”可以用于向上级机关询问具体事项，还可以用于上级机关答复下级机关的询问或请求批准事项，以及上级机关催办下级机关有关事宜，如要求下级机关函报报表、材料、统计数字等。实际上，《条例》明确规定，“函”适用于不相隶属机关之间，并不适用于上下级机关之间，因此，即使是具体工作中不甚主要不甚复杂的事项，向上级机关请求指示时，也要用“请示”而不应当用“函”。由此，对于一般较小的事务性请示事项，有时上级机关不仅不用正式发文答复，而且也不用便签等形式答复，只是当面或电话予以答复。
按照政府工作规则，政府组成人员要严格执行请销假制度，部门主要负责人出访、省外出差的，应事前书面请示政府。对于此类请示，经政府领导同意后，一般当面、电话或短信等方式告知。
此外，对于一些请求批准的事项，上级机关认为请示事项暂时不具备条件、时机不成熟等不予批准时，往往会以电话或当面告知。
在公文处理实践中，应依据《条例》正确处理各种“请示”以明法传令，根据隶属关系、职权范围和请示事项重要程度选用文种，明确答复主体和渠道，还要具体问题分别对待，关注实践中的新情况、新动向以解决工作中的实际问题。
（作者：福建省政府办公厅 苏武荣）
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