上行文的“意见”种类及用法

正确认识“意见”的多向性和多功能性

《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）第八条规定，“意见”适用于“对重要问题提出见解和处理办法”。“意见” 的行文方向具有多向性，既可用于下行文，又可用于上行文，还可用于平行文。作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文，提出的意见供对方参考。但在实际工作中，“意见”多用于下行文，作为上行文、平行文应用的“意见”比较少见，究其原因，主要是人们对“意见” 的多向性和多功能性认识不足。

一、上行文的“意见”

很多人还不习惯给上级机关提“意见”。从字面上理解，意见多代表的是个人主观意念上对客观事件或人物的见解，带有较为强烈的主观意愿和色彩，但作为公文种类的“意见”，不同于一般含义的意见，如同志之间相互提意见、甲跟乙有意见等，“意见”适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（一）建议性意见

以往向上级机关“提出建议”的功能，是由文种“报告”来承担的。2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》删去了“报告”的“提出意见或者建议”的表述。新《条例》中“报告”适用范围的表述与2000年《国家行政机关公文处理办法》基本一致，用于“提出建议”的功能也从1996年5月3日中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》中被取消。因此，2012年7月1日新《条例》实施后，向上级机关“提出建议”，就不宜再用“报告”，而应当用“意见”。

建议性“意见”是就本单位工作中遇到的重要问题提出建议性意见而主动向上级机关行文，供上级机关决策参考。如《信息化局关于机构改革后与相关部门工作衔接问题的意见》，信息化局因机构改革后与经贸委合署办公造成一些问题而向政府提出建议。

（二）回复性意见

当上级机关就某个事项征求下级机关的意见时，下级机关提出回复意见。如在群众路线教育实践活动中，上级机关向下级机关征求意见，下级机关用“意见” 回复上级机关，要比用“报告”回复上级机关更为合适。

（三）呈转性意见

在公文实践中，下级机关呈转“意见”有两种情况。一种是当下级机关的工作或拟采取的行政措施超出了本机关的职权范围，或在实施时需要其他机关给予协助支持时，主办部门为开展、推动工作而提出见解和处理办法，并征得相关部门同意形成一致意见后，报请上级机关批准转发。这就是主动呈转。

另一种是上级机关根据中央、国务院或国家部门的意见，授意下级机关提出本地区的实施意见；或者通过下级机关向上级机关汇报工作、反映情况，上级机关发现了有关问题，认为有必要尽快予以解决，授意下级机关提出意见。下级机关提出意见，就是被动呈转。

无论是主动呈转，还是被动呈转，这类“意见”都是要上级机关批转有关单位贯彻执行，因此，“意见”的正文主要有提出“意见”的理由（依据、原因）和措施（办法）两部分。

被动呈转的“意见”是下级机关因上级的要求而被动提出，实质上是从代上级机关拟文的角度来撰稿的，这种“意见”可以采用独立的单体，公文标题中直接以“意见”为文种，如《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，结语可用“建议批转有关单位贯彻执行”。

主动呈转的“意见”，实质上是请求上级机关批转；通常结语“以上意见如无不妥，请批转各地各部门贯彻执行”也带有请求批准之意。如用“报告”则违反了新《条例》的精神，新《条例》第十五条规定，向上级机关行文“不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项”。因此，这种“意见”应该作为复合体的正件（不是附件），主件以“请示”为文种行文较为妥当，公文标题可以用《关于请求批转……意见的请示》形式。实际工作中，大多采用这种方式呈转意见。

>>>二、下行文的“意见”

>>>三、平行文的“意见”

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