正确认识公文的“签发”与“签发人”
《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）规定“公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。”“上行文应当标注签发人姓名。”公文签发是公文生效必备的条件，“请示”“报告”“意见”等上行文应当正确标注“签发人”。在实际工作中，有的对“签发”要求认识不清，有的对“签发人”意义认识不到位，有的该标注却不标注“签发人”，有的乱标注“签发人”，甚至错把“签发”行为当作“签发人”使用。
一、认清“签发”与“签发人”的概念
《条例》规定，公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序。可见，“签发”是公文拟制过程中的一个必备程序。所有公文应当经本机关负责人审批签发，不论是上行文、下行文还是平行文，也不管是什么文种，任何公文都必须履行“签发”的相关程序和手续。“签发”是领导人行使职权的一种行为，是公文处理的一个过程和必备环节。公文一经领导人“签发”，就意味着该公文已经产生法定效力。
“签发人”是公文格式的18个要素之一，是上行文中的文面格式的必备要素之一。“签发人”的标注要考虑公文的行文关系，同时也要考虑公文文种问题，它的标注通常只能在特定的公文文种中进行。实际上，标注签发人姓名仅仅针对“请示”“报告”“意见”文种的上行文而言。“签发人”是上行文的必备格式要素，它体现的是单位领导人对上级机关负责的一种形式。
二、公文“签发”有什么要求
公文必须经过发文机关负责人签发才能正式生效，公文签发是发文机关负责人履行职责的重要体现。
1. 依权限签发。机关负责人只能签发自身权限所及的公文，对自己职权范围内的公文负责。内容重要、涉及面广、对全局工作有普遍指导意义的普发性公文，以及报上级机关的“请示”“报告”“意见”等，由机关主要负责人签发。属某方面工作的公文，由机关主要负责人或经授权的其他负责人签发。
2. 负责任签发。机关负责人要充分认识签发公文所承担的责任，在签发前，应对文稿作全面审核，进行必要的修改、纠正和补充，并对密级、公开属性进行审核，确认无误后签发意见。签发意见要具体，态度要明确，如明确地写上 “发”“可印发”“同意印发”或“清稿后发”等具体发文意见。
3. 按程序会签。涉及多个机关工作的联合发文，应做好会签工作，使各机关负责人均履行签发手续，承担相应责任。会签要注意时效，主办机关应主动做好与会签机关的衔接，对未及时会签的要催办。
4. 按格式签发。机关负责人应在公文处理单（发文办理单）“签发栏”内签署意见、姓名和完整日期，联合行文时，会签机关在“会签栏”内签字。签发时应使用钢笔、毛笔、签字笔和耐久的碳素墨水（墨汁），不能使用铅笔、圆珠笔或纯蓝墨水。
三、哪些公文需要标注“签发人”
《条例》规定“上行文应当标注签发人姓名。” 《党政机关公文格式》（中华人民共和国国家标准GB/T 9704—2012，以下简称《格式》）规定“上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行。”《格式》“式样” 公文首页版式图 4附有“签发人”标志。带有“签发人”标志的公文首页版式式样，我们习惯上把它称为“上行文格式”。在公文文种中，“请示”“报告”以及按请示性公文程序和要求办理的“意见”，应该按照“上行文格式”来处理，都要求必须出现“签发人”标识区域，并标注签发人姓名。
作为下行文、平行文的公文文种，诸如通知、通报、函等，不属于上行文范畴，不适合使用“上行文格式”的版式式样，不应该出现“签发人”的标识区域，也就是说不应该标注“签发人”字样及其姓名。《格式》要求，对一般格式的发文字号编排在发文机关标志下空二行位置，居中排布。而对上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行。这也说明在缮印时标注“签发人”及其姓名只针对上行文。
之所以规定“上行文”必须标注“签发人”姓名，其目的在于表明公文的具体负责者，督促有关领导人认真严肃地履行权利义务，确保公文质量；同时让上级机关的领导人了解下级机关谁对上报事项负责，也是我国行政首长负责制的需要。
四、谁是“签发人”
按《条例》规定，上行文由机关主要负责人签发。这是对公文签发的要求，也是对“签发人”标注的一种要求。对上行文来说，“签发人”标识区域内出现的姓名，应是发文机关的主要负责人。
所谓“主要负责人”就是指机关的正职或主持工作的负责人，也是通常意义上的单位“一把手”。“签发人”标识区域内的领导人姓名应是单位“一把手”的姓名。
“主持工作的负责人”是指在正职缺位的情况下，由某一副职领导人主持工作（即实际上的“一把手”）。不能把“主持工作的负责人”理解为一般意义上的副职领导人，因为在一个机关里，“主持工作的负责人”只能有一位，而一般意义上的副职领导人在不少机关却有多位。
《条例》规定，党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。由此，党委、政府的办公厅（室）制发的上行文可由秘书长或办公厅（室）主任签发，或根据需要报党委、政府分管负责人甚至主要负责人签发。但是，标注在办公厅（室）上行文“签发人”区域内的领导人姓名应是办公厅（室）“一把手”的姓名。如办公厅主任签发意见为“经××副市长审示后发”，或副市长签署意见为“请办公厅主任签发”，其“签发人”应为办公厅主任。
五、怎么标注“签发人”
《格式》7.2.6对标注“签发人”作了规定，由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成，居右空一字，编排在发文机关标志下空二行位置。“签发人”三字用3号仿宋体字，签发人姓名用3号楷体字。如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。
“签发”要求领导人亲笔签署意见、姓名和完整日期，它是机关制发公文的重要依据。不管是“签发”还是联合行文中的“会签”，它都是在公文处理单（发文办理单）上进行的，领导者亲笔书写的姓名只会在公文处理单（发文办理单）上出现。
而“上行文格式”中“签发人”标识区域内的领导人姓名标注不是要求领导人亲笔签名，也不能采用加盖签名章的方式来进行，“签发人”姓名的标注是文件在缮印时通过打印的方式出现在文件上的。
公文中的“签发”“签发人”分属不同的范畴。公文都须签发，它是公文制发中的一个必备程序。上行文应当标注签发人姓名。一些基层单位随意标注“签发人”的问题，应引起相关单位的足够重视。要加强对公文处理知识的学习，纠正公文写作与处理中出现的错误，推进公文处理工作科学化、制度化、规范化。（作者 福建省政府办公厅 苏武荣）
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