新形势下农村社区治理问题研究
新形势下我市农村社区治理问题研究
一、我市农村社区治理的基本情况
金昌市现有12个乡镇、139个村。2007年，我市永昌县、金川区被民政部列为“全国农村社区建设实验县区”，我市农村社区建设拉开了序幕。本着有利于建设、便于加强管理和方便群众的原则，我市探索出了农村社区“一村一社区”的建设模式，全市行政村全部建成农村社区。
农村社区建设以来，在市委、市政府的正确领导下，在省民政厅的有力指导下，全市民政系统和相关部门单位坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以加强基层党组织建设为统领，着力实施乡村振兴战略，在抓好城市社区建设的同时，按照统筹城乡发展的要求，把农村社区建设作为构建和谐社会、推进美丽乡村建设的基础来抓，全面开展农村社区建设。根据国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，从2017年开始，在全市开展农村社区治理。近几年来，全市农村社区治理坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策措施和相关部署，体制机制更加健全，便民服务体系更加完善，公共服务高效规范，服务水平全面提升，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进全市治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础，取得了较好成效，促进了全市农村经济社会又好又快发展。2011年，金川区被国家民政部命名为全国农村社区建设试验全覆盖示范单位，2018年金川区被民政部确定为全国农村社区治理创新实验区，2020年永昌县被省民政厅命名为省级城乡社区治理创新实验区，永昌县城关镇赵家庄村被民政部确定为全国村级议事协商创新实验试点村，金川区双湾镇被民政部评为全国幸福社区建设示范单位，是全省唯一一个，有4个村先后被省民政厅命名为全省城乡示范社区。
二、农村社区治理工作措施及成效
（一）健全组织体系，创新治理模式。农村社区建设之初，我市提出了“以全面建设小康社会为目标，以新农村建设为抓手，以城市的标准建设农村，以社区的理念服务农民，促进农村经济发展、社会稳定和各项事业全面进步”的农村社区建设总体工作思路。成立了以市委书记为组长，市委副书记、市长为副组长的农村社区建设领导小组，建立起了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门协同、社会力量参与的农村社区建设领导体制和工作机制，形成了推进农村社区建设的整体合力。为稳步推进农村社区建设，结合工作实际，按照“一村一社区”的模式建设农村社区，金川区每个村按照“一会四中心”的模式设置农村社区，“一会”即农村社区志愿者协会，“四中心”即社区事务中心、社区服务中心、党员教育管理中心、社区文化中心。永昌县各村社区下设“一会六室”，“一会”即志愿者协会，“六室”即社会保障室、科技服务室、文体活动室、医务卫生室、治安室、图书室，为开展农村社区治理奠定了坚实基础。为进一步加强对城乡社区治理的领导，2020年，市政府成立了以分管副市长为组长，组织、宣传、政法等28个单位为成员的市城乡社区治理工作领导小组，完善了市级层面城乡社区治理工作协调机制，为进一步推进全市城乡社区治理工作奠定了组织基础。
（二）加强党的领导，完善治理新机制。一是突出党建引领。扎实推进农村党支部建设标准化，强化党组织班子建设，积极推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，为139个行政村下派驻村工作队55个、驻村工作队员121名，其中第一书记48名，公开选聘50名专业化管理村党组织书记到村任职，协助抓好党建和社区治理工作。二是规范管理制度。认真落实“四议两公开”和村级事务“一事一议”制度，严格执行“组账村管”“村账镇管”和“三审双签一核报”等村级民主理财制度，制定村级小微权力清单，完善村务监督委员会运行机制，全面推行村级财务管理“村廉通”运行机制，进一步提升村级财务管理公开化和透明化水平。金川区探索实行村干部廉洁保证金制度，将村级主要负责人年度绩效考核奖励报酬总额的40%作为廉洁承诺保证金，在届中或任期届满离任时一次性发放，让村干部廉洁管事。三是健全治理机制。为进一步加强农村社区治理，拓宽治理范围，金川区结合全国农村社区治理创新实验区建设，积极探索建立村集体经济股份合作社，健全完善以村党组织为核心，社区工作委员会和村委会、村监会为基础，集体经济组织和农民合作组织为纽带、各类社会服务组织为补充的“四委一体”新型乡村治理组织体系，把加强村党组织建设与农村社区治理、乡村振兴、脱贫攻坚、民生工程结合起来，充分发挥村民自治组织自我管理、自我教育、自我服务的优势，最大限度调动农民群众参与农村社区治理的积极性和主动性，为全市农村社区治理创造了经验。四是促进多元主体参与。加快推进社区、社会组织、社工人才、社区志愿者、社会慈善资源“五社联动”机制建设，探索“先锋圆梦微心愿”“清洁行动”等志愿服务活动，鼓励县区、乡镇机关企事业单位支持、参与农村社区治理，推进发展与治理相融合，真正实现乡村振兴。同时，借助疫情防控四级网络，构建网格化“格中格”工作模式，组织引导有威望、责任心强、热心社会事务的村民参与志愿服务，积极为农村社区治理献力献策。
（三）提升服务能力，构建治理新格局。一是强化社区减负增效。开展了村（社区）自治组织挂牌多、考核评比多、达标创建多的“三多”清理，共梳理出基层三多事项341项，其中取消97项，整合88项，保留156项，切实减轻了基层负担。金川区制定《区直部门下沉村级便民服务事项清单》（第一批），积极探索推行农村社区公共服务事项准入制度，在村级党群服务中心“下沉”救助、社保、医保等14个类别、54项便民服务事项，进一步提升农村社区工作效能。以居民群众需求为导向，扎实开展代办、预约、上门、错时等特色服务，努力打通联系服务群众的“最后一米”。二是提升社区基础设施建设。全市139个农村社区基本建成以党群服务中心为主的村级综合服务设施，村级综合服务设施覆盖率达95%以上，有序承接各类行政事务和社会化服务工作，促进城乡基本公共服务均等化。通过改建、扩建和新建等方式，建成农村互助老人幸福院66个，覆盖率达到47.5%。全面打造农村社区综合文化服务中心139个，不断完善农村社区综合文化服务中心基础设施建设，有效保障农村群众的基本文化权益。三是发展壮大村集体经济。通过“扩、引、建”等方式，引进壮大金从玉、金海彧、天牧乳业等龙头企业和新型经营主体419家，成功探索并逐步推广“股份经济合作社+企业+经营性资产”“股份经济合作社+经营主体+农户”“股份经济合作社+经营主体+产业园”等“一村一策”改革模式，巩固夯实了乡村治理的组织基础和经济基础。四是狠抓人居环境整治。扎实推进垃圾、厕所、风貌“三大革命”，深入开展村庄清洁行动，制定《环境卫生清洁制度》《村庄清洁公约》和《村庄清洁行动考评奖励办法》等，有效整治庄前屋后“脏乱差”问题。健全完善“户分类、村收集、镇转运、县处理”的农村垃圾收运处置体系，实现镇区、村组、农户“三位一体”管理，全面提升镇村宜居优势。稳步推进农村厕所改造提升，累计完成户厕改造21516户，建成高标准农村卫生公厕158座，实现了行政村卫生公厕全覆盖。金川区积极争取国家农村生活污水收集处理PPP项目，累计投资1.78亿元，梯次推进农村生活污水治理，实现农村生活污水管网化收集和集中式处理。通过与广大居民群众息息相关的人居环境改善，有效提升了居民参与公共事务的能力和水平。
（四）增强参与能力，提升居民自治水平。一是完善村民自治制度。健全完善民情恳谈会、事务协调会、工作听证会、年度评议会等制度，引导村民主动关心支持和有序参与乡村建设，着力增强村民“主人翁”意识，真正实现“民事民议、民事民办、民事民管”；建立健全以法律法规、政策制度、自治章程等为支撑的自治制度体系，推行“五民主三公开”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商和党务公开、村务公开、财务公开）制度建设，通过村务公开栏、走家串户、线上宣传等形式，将党的建设、村级发展规划、项目建设、涉农资金等事项进行全面公开，让村民及时了解村务、监督村务。修订完善了村民自治章程和村规民约，将民主法治精神与传统道德力量有机融合，充分发挥村规民约在乡村治理中的“小宪法”作用。二是增强基层议事协商能力。全面按照“1+7+X”（“1”即村党支部书记；“7”即七类固定成员：包括村党组织班子代表、村民委员会班子代表、“两代表一委员”、法律工作者、辖区内经济组织和社会组织代表以及村民代表；“X”主要包括协商事项涉及的利益群体代表、政府相关职能部门代表等）模式组建协商议事会，采取“六步议事法”（收集议题、确定议题、议前调研、协商议事、公开公示、跟踪落实），形成多层次村民协商格局，切实解决农村改厕、居住区集中供热等涉及群众切身利益的热点难点问题，不断增强群众的获得感和幸福感。为进一步丰富、拓展村级议事协商，永昌县积极申报，被省民政厅确定为省级城乡社区治理创新实验区，以“创新推动农村社区协商民主制度建设”为主体开展实验建设。切实发挥“村民议事会”“红白理事会”和“道德评议会”等群众自治组织作用，充分调动村民“自管自治”热情，实现政府治理与村民自治良性互动。三是科学编制镇村发展规划。全面分析镇、村用地规模、土地布局、重点项目等现状差异，通过村民小组会议、村民代表会议、村民会议等形式，广泛听取村民意见建议，切实优化建设用地布局，研究制定“多规合一”镇村发展规划，着力推进镇村产业结构、商贸流通、农畜产业加工等建设，切实保障镇村经济、社会、生态协调可持续发展。
（五）推进法治建设，促进乡村和谐稳定。一是加强治安防控体系建设。建立完善县区、乡镇、村三级综治中心运行机制，积极推进“雪亮工程”建设，在各村安装社会治安视频监控摄像头，有效预防了各类刑事案件和治安案件的发生。金川区率先在全省实行“一区二警”制度，以村民小组为单位，组建治安巡逻队伍，形成横向到边、纵向到底的网格化治安防控格局。二是提升公共法律服务水平。设立村级法律工作室，建立“一村一法律顾问”制度，实现了全市所有行政村法律顾问全覆盖。加强村民普法教育宣传，切实提升村民法律知识水平，积极引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，积极营造了“尊法用法、依法办事”的良好氛围。三是有效化解村民矛盾纠纷。制定了《金昌市完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》等规范性文件，积极推广发展新时代“枫桥经验”，健全完善县区、乡镇、村三级矛盾纠纷排查调处网络，充分发挥人民法院、司法行政、基层群众自治组织的作用，着力构建全社会共同参与的“大调解”格局。全方位、深层次、大密度排查化解各类矛盾纠纷，在各村共设立人民调解委员会139个、调解小组1085个。深入开展基层扫黑除恶专项斗争，全面提高社区治安综合治理水平，防范打击黑恶势力扰乱基层治理。开展“社区万能章”治理专项行动，制定了《金昌市基层群众性自治组织出具证明事项（第一批）》，编制了办事指南和证明示例。近三年来，共调解各类矛盾纠纷15415件，成功15308件，调解成功率99%。四是修订完善村规民约。先后四次修订完善村规民约，把社会主义核心价值观、文明家风、家风家教、廉洁文化等纳入村规民约，进一步引导群众遵规守德，规范约束日常行为，提高群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的意识。金川区制定了《关于进一步发挥村规民约深入推进基层社会治理的工作方案》，督促镇村执行村规民约。结合农村人居环境整治村庄清洁行动，各村制定了《村庄清洁公约》，进一步激发群众参与基层治理的良好氛围。
（六）发挥德治教化作用，培育新时代乡风文明。一是打造特色服务品牌。紧扣群众需求设计文明实践活动项目，通过联动企业、驻村单位、社会组织共同合力，打造形成了道德信贷、道德银行、孝善矩阵、典型示范、理论宣讲、先锋引领、移风易俗、村庄美颜、文化惠民、协商议事等特色服务品牌，打通了宣传群众、教育群众、关心群众、服务群众的“最后一公里”。二是发挥德治教化作用。充分利用“一约四会”（村规民约和红白理事会、道德评议会、村民议事会和禁毒禁赌会）等组织优势，真正“约”出了村民们共同遵守和认可的行为规范，“约”出了健康和谐的文明新风尚。实施乡风文明六大工程（道德涵育、乡村德治、新风弘扬、环境优化、文化提振、载体创新），开展“星级文明户”“美丽庭院”评选等活动，充分发挥典型示范引领作用，坚持用身边事教育身边人。金川区还组织开展“敲锣打鼓送荣誉”，积极引导群众向上向善。指导各村制定《村民褒扬惩戒制度》、村民失德行为约谈等制度，制定出台《治理高价彩礼推动移风易俗工作实施方案》，大力整治婚丧嫁娶大操大办，有效治理高价彩礼，推动移风易俗，培育了文明乡风、良好家风、淳朴民风，形成了向上向善的基层治理环境。三是探索形成农村养老新局面。通过建立“孝善基金”、开展“婆媳互夸会”、实行失德行为告诫约谈等方式，着力构建“孝善矩阵”，积极营造孝善敬老良好社会风尚。充分发挥农村互助老人幸福院作用，在金川区龙景、东湾、古城、龙源等17个村开展送餐试点服务，切实解决失能、半失能老年人就近就餐难题，进一步提升了老年人生活自理能力和居家生活品质。
三、农村社区治理存在的问题
（一）基层工作行政化倾向严重。村民委员会是群众性自治组织，而在实际工作中承担的行政性工作任务仍很繁重。很多部门、单位依然按照惯性思维以文件、通知等形式把行政事务转嫁到村委会，准入审核把关不严，存在各部门自己说了算的问题，村委会承担了大量超职能、超权限的工作任务，导致社区出现台账资料多、调查报表多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多等问题依然存在，履行基层群众自治的职责以及服务群众的精力和时间大打折扣。
（二）村级综合服务设施建设不完善。农村社区管理服务的经费主要依赖于财政拨款和村集体经济收入，经费数量难以满足实际工作的需要。同时，不少地方把工作的侧重点放在社区硬件设施建设上，由于资金短缺，对后续完善社区管理与服务等方面投入不足，不能有效满足群众多样化服务需求，导致群众意见较大，也延缓了农村社区治理的步伐。另外，由于受制于经济的制约，农村地区的基本公共服务比较短缺，总体上仍然处于不充分的状态。
（三）村集体经济力量薄弱。随着改革的深入，农村经营承包体制的长期稳定，村干部对发展村级集体经济的意识却逐渐淡薄，一定程度上影响了村级集体经济的快速健康发展。同时，由于集体现有资产的管理难度加大，集体经济资源少，发展空间小，造成部分干部群众对发展集体经济丧失信心，挫伤了发展壮大村级集体经济的积极性。
（四）农村社区治理服务缺乏人才补充。各村虽经换届选举提升了农村干部的整体实力和水平，但在农村经济发展、资源配置等相对不足的情况下，仍存在干部队伍整体水平不高、工作积极性和能力素质不高等问题，极大地影响了农村社区治理水平的提高。同时，由于农村经济发展相对落后，农村有文化、有远见、有学识的劳动力人口外出务工，在村留守群众文化素养普遍不高，再加上政府政策鼓励和支持有限，对基层党员干部的教育培训、能力提升缺乏多样性、专业化的有效举措，造成基层治理人才素质不高，一些优秀人才不能及时充实到社区干部队伍中。
（五）社会力量参与农村社区治理不够。以基层党组织为核心，村委会、辖区企事业单位、社会组织等多元主体共同参与的“一核多元”基层社会治理体系初步形成，但多元主体的社会协同作用发挥不充分，辖区内企事业单位属地管理意识缺乏，关心和支持基层治理工作不够。专业社会组织数量少、规模小，培育不足，自身发展壮大困难较多，大部分依靠政府扶持发展，社会组织参与公共事务积极性不高，参与农村社区治理不够，不能满足群众需求。
四、农村社区治理的对策建议
（一）强化基层治理领导。进一步强化党建引领基层社会治理，发挥部门职能作用，理顺关系，重心下移，优化基层工作运行机制，及时帮助基层解决困难和问题。认真落实《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》精神和省、市具体措施，突出重点，分类指导，抓实抓细基层治理工作。将基层治理工作作为各级党政领导班子和领导干部考核，以及党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容，认真谋划部署。建立健全社区公共服务事项准入机制，凡需村委会承担的职责以外的公共服务事项由县区党委、政府审批，政府部门承担的行政性职能和工作不得转移给村，切实落实基层减负工作。
（二）夯实农村治理基础。持续加大村级经费投入，有效保障村级办公经费，稳步推进村级综合服务设施建设，着力解决部分村级综合服务用房面积不达标等问题。不断拓宽农村社区治理资金筹集渠道，鼓励通过慈善捐赠等方式，引导社会资金投向农村基层治理领域。协调驻村机关、企事业单位将各类硬件设施向社区群众开放，建立资源整合和共享机制，实现基层各种资源在不同群体之间的合理配置。持续推进农村社区“一站式”服务，在村级党群服务中心“下沉”救助、社保、医保等公共便民服务事项，为群众提供便捷服务。同时，以居民群众需求为导向，扎实开展代办、预约、上门、错时等特色服务，着力提升为民服务水平，努力打通联系服务群众的“最后一米”。
（三）壮大农村集体经济。坚持党建引领，积极鼓励党员干部带头成立合作社，把分散的群众组织起来、把闲置的资源利用起来，发展适度规模经营，探索走出发展壮大村级集体经济的新路子。做大做强村党支部领办合作社，协调解决土地流转、融资贷款等问题，以市场化方式撬动社会力量参与乡村振兴，大力发展新型农村集体经济，实现村集体增收、村民致富、乡村发展。通过“扩、引、建”方式，引进各类龙头企业和新型经营主体，进一步探索推广“股份经济合作社+企业+经营性资产”“股份经济合作社+经营主体+农户”“股份经济合作社+经营主体+产业园”等“一村一策”改革模式，着力夯实乡村治理的组织基础和经济基础。
（四）加强基层队伍建设。制定人才培养规划，建立基层干部分级培训制度，不断提升社区工作人员综合能力。注重把年轻干部选拔到农村基层工作岗位，引导高校毕业生等进入农村从事社区治理相关工作，增加社区工作活力。加快推进基层工作者专业化、职业化工作进程，支持和鼓励基层工作者参加学历教育和职业资格认证考试，建立基层工作者绩效考核制度，提高社区工作者的生活待遇，确保稳得住、留得住人才，不断提高基层社会治理能力。开展村民素质提升培训行动，大力开展“传帮带”活动，加快基层后备人才培养，选优配强基层党组织带头人，逐步提高村干部报酬，激发有知识、有文化青年参与农村社区治理，增加他们干事创业的积极性。
（五）引导社会力量参与。组织、动员农村“两代表一委员”、群众代表发挥作用，动员社会力量参与农村基层治理、志愿服务，引导村内各类活动团体由“自益型”向“公益型”转变。加大农村社会组织培育扶持力度，结合实际打造一批有影响力的品牌项目，不断激发社会组织参与农村社区治理的活力。搭建社区参与平台，进一步畅通居民群众利益诉求表达渠道，增强社会力量参与社区治理的主动性和自觉性，打造基层社区组织参与促进共建共治共享治理格局。同时，要充分调动社会组织及群众的参与度。建立有效沟通机制，及时将群众诉求、惠农政策上传下达，充分调动群众的参与度。定期更新党务、村务公开栏，让百姓知晓村上大小事，保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。引导企业、专业合作社等社会组织积极有序地参与到农村社区治理工作中来，对做出贡献的企业和单位给予一定帮助、支持和进行表彰，进一步提升群众和社会组织自我管理、自我服务的能力和水平。