关于洛阳市邻里中心建设的调研报告

关于洛阳市邻里中心建设的调研报告

邻里中心作为社区公共服务综合体，具有功能复合、便捷可达等特点，是推动公共服务进社区、提高公共服务均衡性和可及性的重要载体。市委政研室（改革办）对新加坡、苏州、天津等国内外先行地区邻里中心建设经验进行了梳理分析，并对我市部分社区邻里中心建设情况进行了调研，结合实际提出了工作建议。

一、先行地区邻里中心建设经验做法

（一）新加坡邻里中心。邻里中心的概念源于新加坡，是指在每个居住聚集区内建设配备零售、餐饮、娱乐、文化等服务设施，为居民提供多元化、集约化服务的新型社区商业综合体。一是统筹规划建设。新加坡将邻里中心建设交由建屋发展局负责，对邻里中心的选址布局、商店组合、功能业态等实行统一规划部署，自上而下推进邻里中心建设。二是合理确定服务范围。充分考虑服务半径和慢行可达性，在每6000至8000户配套建设一个邻里中心，确保布点密度适宜、均衡合理，更好满足居民就近享受各类生活服务的需求。三是实行集约化布局。摒弃沿街为市的粗放型商业形态，把不同类型的服务设施垂直整合于一个建筑体内，同时与城市主干道、交通站点紧密衔接，缩短服务设施与居民之间的物理距离。四是配置多元服务业态。以商业服务为主，同时适当拓展公益服务内容，确立了银行、快餐店、超市、书店、卫生所、社区活动中心等12种基本业态，为居民提供从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”一站式服务供给。比如，新加坡第一代邻里中心第一乐广场，服务业态比例为购物26%、餐饮25%、娱乐17%、生活配套服务32%，本质是以家庭消费为主题的社区购物中心；新加坡大型社区综合体淡滨尼天地在配备基础性服务业态的同时，配建了新加坡最大的区域图书馆，更好满足居民高品质精神文化需求。

（二）苏州工业园区邻里中心。1998年，苏州工业园区首次将邻里中心模式引入国内，在学习借鉴新加坡经验的基础上，探索将邻里中心的商业功能和公益功能进一步融合，积极打造“服务于社区的集成式商业中心”和“一站式高标准便民服务中心”。一是实行统一规划建设。苏州工业园区将邻里中心建设与周边住宅小区建设同步进行，明确每个邻里中心服务范围为6000至8000户居民，辐射直径为0.5至1.5千米，最大程度确保园区邻里中心网点布局均衡合理。二是探索灵活多样的空间布局。苏州工业园区邻里中心建设没有采用固定的模块化布局，而是紧密结合社区周边环境，灵活设计建筑形态与空间组合方式，实现土地资源的集约高效利用。比如，苏州工业园区新城邻里中心由一座4层主楼和一座2层附楼组成，建筑中间形成活动场所和交通疏散通道，两侧集中布置各类商铺；苏州工业园区师惠邻里中心由主楼和商业街组成，结合另一侧滨水绿化形成独特的街道空间。三是拓展“商业服务+公共服务”功能。苏州工业园区邻里中心仿照新加坡确立了银行、快餐店、超市等12项基础功能业态，同时结合公共服务需要设立了卫生服务站、邻里图书馆、邻里文体站等社区服务载体。此外，在业态设定上适当留白，根据居民差异化需求弹性增减相关内容，构建邻里中心的特色板块。四是推进市场化运营管理。苏州工业园区坚持“政府主导、企业投入、市场化运作”的原则，以70%控股的方式组建苏州工业园区邻里中心发展有限公司，运用市场化手段，统筹推进邻里中心商业设施、公益设施的建设、管理与运营。在实际操作层面，苏州工业园区明确将邻里中心45%的建筑面积作为基础型商业服务和公共服务用途，充分保障居民日常生活需求；将其余55％的建筑面积交由邻里中心公司进行市场化开发经营，通过房屋租赁、品牌合作等多种方式，平衡建设运营成本，实现国有资产的保值增值。

（三）中新天津生态城邻里中心。天津滨海新区的中新天津生态城结合区域发展实际，在社区层级规划建设融商业、文化、体育、卫生、教育于一体的邻里中心，致力于打造一站式综合服务中心、居民交往中心和社区文化中心，不断提升社区服务集约化便利化水平。一是构建分级规划体系。中新天津生态城将城市空间划分为“生态细胞—生态社区—生态片区”三级体系，分别对应约“400米—800米—1600米”边长的街区范围，以人口规模为标准分级配备服务设施，以打造生态社区为重点加快推进邻里中心建设，高质量构建15分钟便民生活服务圈。二是按需配置服务项目。中新天津生态城紧密结合社区居民实际需求，科学设定邻里中心公共服务与商业服务设施比重，明确每一个邻里中心都拥有一项主导功能和包括医疗卫生、文化体育、社区管理、商业服务等在内的十多项必备功能。比如，中新天津生态城第一社区中心用地面积15000㎡，由3组多层建筑以及围合成的内部广场组成。其中，公益性服务面积约4500㎡，集中在一栋4层建筑内，包括社区卫生服务中心、电子市民中心、老年人日间照料中心等业态；商业性服务面积约10500㎡，包括超市、餐饮、休闲娱乐等业态。通过不同类型服务项目的集中化供给，充分满足居民多样化、个性化的生活需求。三是有机融入社区治理功能。中新天津生态城在苏州工业园区“商业+公益”模式的基础上进一步拓展邻里中心服务功能，将社区委员会、物业管理等内容融入邻里中心建设，强化议事协商、自治活动组织等阵地作用，为居民参与社区治理提供更加多元的平台。四是统筹用好政府力量与市场力量。中新天津生态城邻里中心的总体规划由政府以及相关部门完成，建设、运营与维护由国资平台天津生态城城市资源经营有限公司负责。制定实施《中新天津生态城社区服务中心服务管理规定（试行）》，在统一服务管理标准的基础上推进邻里中心市场化运营，坚持商业和公益相互补充、单体和总体整体平衡，不断提升邻里中心可持续发展能力。

从先行地区邻里中心建设的经验做法可以看出，邻里中心是现代化城市建设的产物，指以一定区域的居民为服务对象，以满足居民日常生活消费和公共服务需求为目标，集多种业态和功能于一体的区域性综合服务中心。实践证明，邻里中心的建设有效破解了社区商业无序发展、服务设施分布散乱等难题，不仅有利于改善居民生活质量、提升城市环境品质，更对完善基层公共服务体系、创新社区治理模式具有重要意义。先行地区在邻里中心建设上的实践探索虽然各有侧重，但也有共同特点：一是始终从便民利民角度出发，立足大社区、大组团的理念，优化区域资源配置，统一规划、均衡布点，积极打造与人口空间分布相适应的一站式服务综合体。二是大多采取立体复合的建筑布局，通过服务设施的集中化配置，提升空间资源利用效率。三是兼顾商业服务、公益服务等多种服务业态，综合考虑辖区居民生活需求与社区治理需要，因地制宜设置不同服务业态的比重和内容。四是坚持政府主导、市场运作，充分发挥政府在政策支持、标准制定等方面的统筹指导作用，积极引入国有平台公司开展市场化运营管理，不断提高公共资源盈利能力，实现邻里中心可持续运行。

二、对我市邻里中心建设的分析思考

今年以来，市委市政府将建设邻里中心作为重大民生工程，深入研究、科学谋划，制定了《洛阳市邻里中心规划设计导则》，明确提出构建片区级、社区级、小区级邻里中心体系，打造高水平社区服务综合体。“十四五”期间，全市共规划建设邻里中心项目124个，其中，已建成20个，正在建设27个。

在推进邻里中心的建设过程中，各城市区进行了有益探索，形成了较为有效的经验做法。一是科学规划布点。综合考虑服务半径和人口规模，按照“片区、社区、小区”分级规划布局邻里中心。其中，小区级邻里中心围绕服务半径为300至500米，服务人口为1.5至2.5万人；社区级邻里中心服务半径为800至1000米，服务人口为5至10万人；片区级邻里中心作为区级公共服务功能的补充，为城市提供重要公共聚合空间，服务半径为2000至4000米，服务人口为15至30万人。目前，各城市区以建设社区级、小区级邻里中心为重点，正在打造高效复合、便民利民的公共服务综合体。二是有效整合空间资源。通过拆违腾退、闲置用房再利用、闲置空地新建等方式，扩大邻里中心服务场地，补齐服务短板。比如，洛龙区石油社区邻里中心积极争取驻区单位的支持，通过街道沟通协调，将辖区内其他地方的办公用房与驻区单位的闲置楼体进行置换，有效扩大邻里中心建设规模，增加了乐养居、城市书房、室内健身房、室外健身广场等服务设施。三是完善提升服务功能。坚持以公益性为主，根据社区实际和群众需求，统筹布局文化、体育、养老等公共服务设施，推动社区公共服务集约化配置，有效解决了公共服务设施分布“零、小、散”等问题，为居民提供一站式服务。比如，涧西区鸿运小区邻里中心对现有文化活动室进行改造提升，完善议事协商、日间照料、休闲娱乐等综合服务功能，实现“多室合一”、“一室多用”。四是探索市场化运作。部分邻里中心探索通过“场地置换服务”等市场化运营模式，引入便民商业，实现长效运行。比如，瀍河区利民街邻里中心探索运用“政府适度补贴+市场化运营”的模式，提升利民厨房、便民超市服务效能，在实现收支平衡基础上，为辖区老人提供低价助餐服务，合理降低超市商品价格，形成商业自我造血、商业反哺公益的良性发展模式。

实践证明，我市提出高质量打造邻里中心的路子完全契合党中央、国务院部署要求，增强了我市公共服务的均衡性和可及性，回应了人民群众新期盼新需求，取得了一些成效。但总体上看，我市邻里中心建设仍处于初级阶段，在探索过程中仍存在以下问题：一是工作合力尚未形成。各城市区及市直相关部门对邻里中心功能定位、运营管理等认识不够到位，市区两级缺少牵头抓总、统筹协调的领导组织架构和上下联动的工作推进机制，尚未形成“一盘棋”的工作格局。二是布点选址不够合理。受社区建筑密度高、公共空间小等因素制约，邻里中心的布点选址更多依托社区服务中心或乐养居等现有公共服务场所，没有采取有效手段充分挖掘利用闲置土地资源、扩大可用空间，公共资源配置不够合理，一定程度上存在服务半径覆盖不均衡等现象。三是功能布局不够科学。已建成的邻里中心大多以文化、养老、体育等公共服务为主，购物、餐饮、金融等便民商业服务与特色服务布局较少，功能比较单一。比如，有的邻里中心仅在社区党群服务中心加挂牌子，增设部分服务设施，场地较小、功能不全；有的邻里中心设有会议室、多媒体室等，占用较大空间，但居民使用次数较少。四是融资渠道较为单一。邻里中心的建设大多依赖财政专项资金，对政府专项债、国开行贷款等政策性资金争取力度不大。尚未建立市场主体参与建设、共同运营的机制，个别邻里中心虽引入了市场主体，但经营性项目开发较少，大多仅提供助餐服务，难以实现可持续发展。

三、工作建议

为进一步推进我市邻里中心相关工作，建议借鉴先行地区经验做法，坚持从便民利民的角度出发，立足居民多层次、多样化需求，打造与人口空间分布相适应的社区公共服务综合体，以社区生活品质提升促进城市品质跃升，不断提高人民群众获得感幸福感。

（一）加强组织领导。牢固树立全市“一盘棋”思想，进一步完善顶层设计、强化组织保障，扎实推动邻里中心建设，让群众就近享受到便利优质的公共服务。要建立专班推进机制，成立由相关市领导牵头、市住建局和市民政局具体负责、市直相关部门共同参与的工作专班，形成各部门条块协作、齐抓共管的工作格局。要建立工作调度机制，加强政策协调、工作衔接、调研督导，定期组织召开联席会议，研究解决工作推进中的新情况新问题。要精心组织实施，各城市区要参照市级做法建立统筹调度机制，制定具体措施，细化目标任务，明确时间节点，积极探索、大胆实践，确保邻里中心建设取得实效。

（二）科学规划选址。坚持规划引领，综合考虑人口密度、服务半径等因素，统筹布局邻里中心，实现“一点多用”，促进空间利用效率最大化。要坚持全域一体谋划，科学布局邻里中心，对规模较大的社区可单独设立，对人数较少但地域相对独立的也可单独组建，对地域相邻的可采取街道统筹、跨社区联建。要盘活土地资源，充分挖掘利用旧厂房、闲置物业以及违建拆除后腾退出的空地等闲置低效存量空间，通过改建、扩建、共建等方式建设邻里中心，有效解决场地不足问题。要明确工作标准，依据《洛阳市邻里中心规划设计导则》，配套制定可量化、可操作性强的细则，促进公共服务资源均衡布局、辐射全域。

（三）优化功能布局。坚持设施共建、资源共享，推动社区公共服务集约化配置，最大限度满足居民多层次、多样化需求。要按照“侧重一老一小、兼顾全年龄段”原则，聚焦婴幼儿托育、青少年学习、中青年文体、老年人康养、家庭生活服务等高频公共服务需求，拓展邻里中心公共服务功能，打造全龄共享的友好社区。要着眼满足居民高品质、个性化需求，在坚持公益性的基础上，适度引入餐饮、购物、休闲娱乐等便民商业服务，打造一站式社区公共服务综合体。要探索各类功能空间融合共享，依据功能关联度进行合理分区，将相互促进的功能邻近设置，同类功能集中设置，相互干扰的功能分开设置，鼓励相似服务功能在不同时段共享同一空间，互补服务功能在同一时空无边界融合，实现空间共用、设施共建、资源共享。

（四）深化市场化运作。统筹用好政府力量、市场力量、社会力量，建立健全多元参与、分级负责的“建、管、用”一体化长效机制，推动社区公共服务供给更多元、管理更规范、服务更便民。建议借鉴外地做法，通过国有平台注资，组建专业化开发运营公司，建立市场化运行机制，统筹推进邻里中心长效运营管理，同时充分考虑公共服务的特殊性，做到追求利润与提供服务之间的平衡。加快培育一批洛阳本地社区商业品牌，提升社区商业信息化、标准化、集约化水平，打造具有洛阳特色的社区邻里中心品牌。

（五）加大政策支持。进一步夯实要素供给保障，积极研究突破工作推进中的难点卡点，确保邻里中心建设高效推进。要将邻里中心纳入国土空间规划体系，针对不同的建设模式，进一步研究探索关于土地出让、规划用地性质转变等方面的配套支持政策，优先保障邻里中心建设规划选址和土地供应，并按有关规定享受水电气暖等优惠政策。要加大财政配套资金投入，设立邻里中心建设专项扶持资金，并根据实际将邻里中心公共服务政府购买、政府补贴等专项资金纳入市县两级财政预算。要支持鼓励金融机构信贷资源向邻里中心项目倾斜，研究实施差异化授信管理、落实专项信贷额度、提供利率优惠等政策。要结合大数据平台搭建邻里中心规划建设数据库，为邻里中心建设发展提供全过程咨询和决策服务。

（六）强化示范带动。要坚持尽力而为、量力而行，按照“试点先行、逐步铺开、边建设边提升”的原则，选择基础条件较好的社区先行先试，以点带面推动全市邻里中心建设。要明确年度建设目标，分批推进邻里中心建设，确保建成一批引领一批，最终实现全域覆盖。要建立星级评定机制，结合社区实际，分类开展竞争性示范创建，走出一条可借鉴、可复制、可推广的路子。要加强宣传引导，及时总结推广经验做法，探索形成一批符合洛阳实际、具有洛阳特色的建设成果，树立典型样板。