关于解决“不想生、不敢生”难点堵点问题的调研报告

解决“不想生、不敢生”难点堵点问题

——人口与计划生育“一法一条例”贯彻实施情况的调研报告

习近平总书记明确指出：“以人口高质量发展支撑中国式现代化”。省人大常委会党组高度重视人口与计划生育工作，党组书记、副主任乌兰于2023年4月4日召开会议就相关事项进行了专题研究，党组成员、副主任陈飞、周农、彭国甫等领导同志就相关事项先后作出了批示。为了促进党中央和省委人口长期均衡发展战略有效实施，根据省人大常委会2023年监督工作计划，在省人大常委会副主任彭国甫的具体领导下，省人大教科文卫委近期牵头组织有关单位对人口与计划生育法、湖南省人口与计划生育条例（以下简称“一法一条例”）贯彻实施情况进行了深入调研。先后赴长沙、常德、岳阳三市及其5个县（区）实地了解妇幼保健院、托育机构、计生协服务项目等情况，听取相关部门和基层干部意见建议，走访部分失独家庭和独生子女伤残困难对象，面对面听取群众代表意见，邀请部分人大代表进行了座谈。

总的来看，全省各级深入学习贯彻党中央决策部署，贯彻落实“一法一条例”取得较好成效。一是配套支持措施不断完善。省委、省政府先后出台促进人口长期均衡发展、积极应对人口老龄化实施方案等政策措施，市县两级结合实际制定实施了相应鼓励生育的具体措施。全省依法取消社会抚养费，清理废止不适应“一法一条例”的相关法规、规章、规范性文件439件。二是优生优育水平明显提升。2022年，全省孕产妇死亡率7.08/10万、5岁以下儿童死亡率3.66‰、婴儿死亡率2.09‰，均明显优于全国平均水平。出生缺陷发生率由2015年的218.39/万下降至2022年的163.11/万。三是普惠托育服务开局良好。近3年我省新增普惠托位2.28万个。目前全省共有托育机构2404个，提供托位16.66万个。四是扶助关怀工作深入开展。全省建成“暖心家园”112个，先后四次提高计划生育特别扶助金标准，其中失独家庭由每人每月340元提高至640元，并且14个市州执行标准均高于省定标准，有11个市州对失独家庭发放5千至5万元不等的一次性慰问金。

存在的主要问题

在贯彻优化生育政策上，有的地方认识不到位、发力不精准

一是紧迫感不强。省委明确要求2022年末各市州要在贯彻优化生育政策上出台具体的实施意见或措施。截至2023年4月底，只有长沙、株洲、湘潭、常德、张家界、湘西自治州等6个市州落实了省委的这一要求。华容县出生人口连年呈断崖式下降（2020年5279人，2022年3357人），但该县尚未出台有效措施鼓励支持生育。一些地方在多层次、全方位推进养老服务体系建设上明显滞后于养老需求。

二是内生动力不足。一些干部认为，人口与计划生育工作是潜绩，短期看不出成绩。一些中心城市可以坐收人口红利，对人口与计划生育工作动力不足。一些人口流出的市县则认为，“即使做再多工作，孩子长大后还是要去发达地区工作”，因此在人口与计划生育工作上也没有积极性。

三是领导力量减弱。一些地方人口工作领导小组很少召开会议研究人口发展问题。乡镇（街道）原计生办并入社会事务服务中心，只有1至2名兼职人员。2022年以后，人口监测工作经费从基本公卫资金中剥离，没有文件规定经费从哪里出，人口监测经费严重不足。

在保持适度生育水平上，工作力度不够、系统性不强

人口与计划生育法第二十七条规定：“采取支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担。”调研发现，尽管配套的支持生育措施各地出台了不少，但“含金量”不够、刚性不足，落地效果不佳。

一是部门协同“弱”。有关部门在落实积极生育支持措施上协同推进力度还不强。比如，托育机构用水、用电、用气执行居民生活价格等优惠政策还未全面落实。基层的同志反映，上级部门没有出台相关政策措施，下面很难跟进突破。

二是措施效果“差”。各地出台的措施没有聚焦解决“不想生、不敢生”“生不起、养不起”“没人带、没人管”等难点堵点问题，不能真正激发生育意愿。比如，教育方面，虽然“双减”有效减轻了学生作业和考试负担，但受一些落后教育理念的影响，一些家长的教育焦虑并没有根本缓解，“内卷”依然严重。

三是落地落实“难”。产假、育儿假等还没有形成合理的成本分担机制。长沙市对合法生育三孩及以上的本地户籍家庭给予每孩发放1万元的育儿补贴，对两个及以上子女的本地户籍家庭增加1套购房指标，但收效甚微。有人大代表和群众建议，一孩才是生育萎缩的主因，不能只奖励二孩、三孩。

在落实计生特殊家庭全方位帮扶保障制度上，存在不到位现象

人口与计划生育法第三十二条规定：“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，独生子女发生意外伤残、死亡的，按照规定获得扶助。县级以上各级人民政府建立、健全对上述人群的生活、养老、医疗、精神慰藉等全方位帮扶保障制度”。截至2023年3月，我省共有计生家庭特别扶助对象8.74万人。随着年龄增长，他们面临着生活、养老、就医、精神慰藉等诸多现实困难。

一是政策“碎片化”“短期性”。2015年省政府六部门印发的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助关怀工作的通知》已超过文件有效期，且部分内容与中央新的政策不符。目前全省没有一个管总的、长期的政府规章或实施方案，现行的各项帮扶保障政策散见在各部门、各项目中，没有体现计生特殊保障对象的法定性、荣誉性。

二是精神慰藉服务严重不足。机构改革后，基层工作队伍弱化，缺乏进行精神慰藉、护理指导和心理疏导的专业机构和人员，难以满足计生特殊家庭强烈的精神慰藉等需求。

三是重病大病防治补贴偏低。从2015年起，省计生协为全省计生特殊家庭每人每年购买150元健康保险，重病大病住院每人每天发放护理补贴100元（全年不超过5000元）。计生特殊家庭普遍反映，目前护工市场价为每天180元—300元，现有100元的护理补贴标准过低。

在育龄妇女生育意愿上，总体存在持续走低现象

据统计，我省育龄妇女总人数逐年减少，已由2016年的1884万降到2022年的1676万，下降比为11%。调研发现，常德市女性平均初育年龄为27.8岁。当前，育龄妇女在平衡生育、家庭与自我发展的过程中，主要面临以下困难：

一是经济负担重——不敢生。不少女性表示，“多生一个小孩，就多一份压力，多一份负担”。在不打算生（再生）孩子的原因中，养育成本（吃穿用）、教育成本、房价是最主要的三大原因，这导致育龄妇女被迫推迟生育或者放弃（减少）生育。另外，我省职工医保和城乡居民医保报销费用总额远低于育龄妇女实际生育所花费用。

二是职场压力大——不想生。“一法一条例”对“保障妇女就业合法权益”作出具体规定，但在执行层面落实得还不够好，政府在“为因生育中断就业的女性提供就业培训公共服务，平衡职工工作和家庭关系”等方面还需加大工作力度。据统计，近5年来岳阳市本级共有1680名职业女性因生育原因离开工作岗位，离职率达到15.7%。一些女职工担心怀孕后可能调离骨干岗位，会被“边缘化”，为了就业或升职，只好选择推迟生育或者不生育。

三是生育能力弱——生不出。以长沙市岳麓区为例，高危产妇发生率已由2016年的43.81%，升至2021年的63.47%、2022年的75.01%。近年来，各地产后抑郁发生率与高危产妇发生率均逐年增加，育龄夫妇不孕不育率已攀升至12%以上，未婚未育女性人工流产率长期居于高位，这些都是抑制生育水平、导致总体生育力下降的重要因素。有基层卫健部门的同志反映，一些小诊所的主要业务就是违规做人流手术。女性一旦多次流产，因生理功能障碍导致终身不孕的可能性急剧增加。

在普惠式托育供给上，存在总量不足、结构不优等现象

人口与计划生育法第二十八条和我省条例第十八条，对推动建立普惠托育服务体系均作出相应规定，要求“提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”。调研发现，目前我省每千人口托位数为2.5个，离“十四五”规划确定的“每千人口拥有4.5个托位数”的任务指标还有一定差距。普惠托育服务尚处于起步阶段，存在供需结构失衡、设施建设滞后、机构生存困难、服务水平有待提高等难题。

一是公办托育机构严重不足。超过三成的婴幼儿家庭有强烈的送托需求，但现有托位数仅能满足8%左右婴幼儿家庭的需求。全省托育服务机构中，民办机构占比近9成，非营利性质机构占比只有51.5%；岳阳市有托育机构185个，公办机构（含公建民营）仅27个。一些地方政府对大力发展托育服务不够重视，推进托育项目建设不够有力，市县层面几乎没有投入。

二是托育机构收费标准较高。对0—3岁婴幼儿普惠托育服务，中央财政只给予每托位1万的新建公办托育机构补助，而且申报要求高，获得补助的机构不多。我省财政对普惠托育机构均没有给予运营补贴和建设补助。一些托育机构负责人反映，场地租赁费用一般占民办托育机构成本的3-5成。汉寿县新乔托幼园每学期收费标准为7800元/人，超出普通家庭负担能力。常德市2022年开放托位1.41万个，实际收托5706个，托位空置率59.75%。“家庭送不起”与“机构收不足”的现象并存。

三是从业人员资质、服务标准不健全。现有从事托育服务的人员主要由来自家政领域的保育员、持有幼儿教师资格证的幼教专业毕业生构成，缺乏3岁以下儿童早期综合发展相关知识教育和专业技能训练，综合素质良莠不齐。受新冠肺炎疫情冲击，一些托育机构时关时开，生源不稳，收入减少，托育服务人员流失严重。部分托育机构由于“未取得消防安全检查合格证明”“未取得托幼机构卫生评价报告”，没有进行备案。

对策建议

加强人口与计划生育工作的责任落实。切实落实“一对夫妻可以生育三个子女”的政策，各级政府、机关、部门及村民委员会、居民委员会、社会团体、企业事业组织，都须落实人口与计划生育“一法一条例”规定的责任。坚持和完善目标管理责任制，确保市、县、乡三级人口与计划生育工作机构健全，人员经费到位，促进新时代计生协会工作转型发展、创新发展。

切实减轻家庭生育养育教育负担。人口与计划生育法规定：“采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，切实减轻家庭生育、养育、教育负担”。对此，我省应切实落实，同时要健全完善义务教育、妇女就业、住房、生育等方面服务的保障机制，更加注重从全周期、全过程的视角设计生育支持政策措施。

全面落实对计生特殊家庭全方位帮扶保障制度。废止省卫生健康委等六部门2015年联合印发的文件，尽快出台新的专门文件，督促市县两级人民政府健全和实施“全方位帮扶制度”。推广长沙市望城区等地相关做法，以政府购买服务的方式，委托第三方机构为计生特殊家庭提供“全方位帮扶制度”中的相关服务，以解决政府机构精简后带来的帮扶保障措施不到位等问题。大力推进“暖心家园”等建设。

推动建设生育友好型社会。人口与计划生育法规定：国家对计划生育夫妻依规给予奖励；要建立、健全促进生育的社保制度；符合法律法规生育子女的夫妻，可以获得延长生育假或者其他福利待遇；有条件的地方设立父母育儿假；妇女怀孕、生育和哺乳期间，依规享受特殊劳动保护，等等。对此，我省要切实予以落实。同时要完善生育后再就业、灵活就业支持政策，支持企业开设“妈妈岗”，保障妇女就业合法权益。广泛开展“一法一条例”学习宣传，加大青少年性与生殖健康教育力度，加强对青年正确的婚恋观、家庭观引导，建设新型婚育文化。

着力提升优生优育服务水平。落实我省条例第二十八条等有关规定，保障公民享有优生优育服务，提高公民的生殖健康水平，促进生殖健康和辅助生殖技术研发应用，支持困难家庭实现生育意愿。加强对“妇幼健康守护行动”民生实事的监督，强化出生缺陷防治措施。

全面推进托育服务规范化经营、高质量发展。县级以上各级人民政府要综合采取规划、土地、住房、财政、金融、人才等措施，加快建立普惠托育服务体系的步伐。出台政策措施，鼓励和引导社会力量兴办托育机构，支持幼儿园和机关、企事业单位、社区提供托育服务。优先支持市县两级建设一批承担指导功能的示范性托育机构，重点建设“家门口”和“单位门口”托育机构，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2—3岁幼儿。