政协协商与基层协商有效衔接的创新实践研究
政协协商与基层协商有效衔接的创新实践研究 ——基于一体化示范区嘉善样本的分析
【摘要】政协协商与基层协商是我国社会主义协商民主的重要组成部分，两者的有效衔接是提升基层社会治理能力和水平，加强基层协商民主建设的重要举措。通过调研发现，目前各地推动政协协商与基层协商有效衔接都有一定的探索，但还是存在参与度低、规范性不够、成果转化率低、评价体系缺乏等问题。基于这些问题，嘉善创新举措，积极探索，取得了初步成效，在推动政协协商与基层协商有效衔接方面提供借鉴与参考。
【关键词】政协协商 基层协商 协商民主 有效衔接 基层治理
***总书记指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”政协协商与基层协商都以“协商于民、协商为民”为宗旨，是协商民主的两大重要组成部分，两者在协商理念、基本职能、价值取向等方面具有深度的契合性，又在协商主体、协商内容、协商方式等方面又具有互补性，为推动两者有效衔接，实现与基层治理相结合奠定了深厚的基础。政协协商与基层协商有效衔接是新时代做好政协工作的新要求，也是规范基层协商的创新举措，更是完善基础治理的重要途径，如何做好政协协商与基层协商的有效衔接，是当下及今后的重要课题。
一、政协协商与基层协商有效衔接的重要意义
（一）理论意义：新时代我国社会主义协商民主理论的丰富与创新
1.相关概念及文献综述。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，在实践中已形成一套规范完整的协商制度体系，有着丰富的协商经验、畅通的协商渠道、优良的协商传统，以及一定的组织和人才优势。政协协商是人民政协的三大职能之一，是对国家和地方涉及政治、经济、文化和社会生活中的重大问题在决策前开展协商，具有专业性、精英化等特点；而基层协商是随着基层社会矛盾凸显而逐步发展和丰富的协商类型，是指人民群众在基层公共事务中的有序政治参与，更具有大众化的特点。两者有其相同性，但也有一定的差别（如表1）。近年来，各地围绕政协协商与基层协商有效衔接主题作了理论探索，根据对各地的研究梳理，目前集中于三个方面的探讨：一是何谓政协协商与基层协商的有效衔接。即政协要发挥自身专门协商机构的功能，与基层协商要实现有效衔接，推动协商成果转化，服务群众，扩大民主化。二是政协协商与基层协商有效衔接的重要意义。实现求同存异、体量包容、平等理性等协商民主精神是两者有效衔接最大的意义。三是政协协商与基层协商有效衔接的实现路径。多数地方更倾向于通过政协协商的基层化延伸实现两者的有效衔接，如通过协商议题衔接、协商方式衔接、协商机制衔接等。
表1：政协协商与基层协商基本情况对比表
类 别
政协协商
基层协商
价值取向
协商于民、协商为民
协商于民、协商为民
基本职能
协商民主重要部分
协商民主重要部分
参与人员
社会精英为主
基层群众为主
协商内容
社会普遍问题
切身利益问题
协商形式
专题协商、对口协商、
提案办理协商、界别协商等
村（居）民代表会议、
民生议事会、纳凉会等
2.理论探索及创新意义。政协协商与基层协商是两个由来已久的概念，自新中国成立起一直存在于社会主义民主政治体系中不断发展与完善。而将政协协商与基层协商两个概念相融一体，推动两者有效衔接则是一个相对新颖的概念。政协协商与基层协商有效衔接，重点在于如何推动“衔接”，难点在于如何实现“有效”。但是，根据文献综述的梳理结果，对于政协协商与基层协商有效衔接的“为什么”“是什么”及“怎么做”研究较多，但是进一步深入的研究还不足，如对于衔接切入点的设计创新、有效衔接的评价体系等成果尚为缺乏。因此，本文基于政协协商与基层协商的契合点、互补性，分析两者衔接的可行性以及探讨从简单对接向相融互补的衔接有效性，对于贯彻落实***总书记关于加强和改进人民政协工作重要思想、丰富新时代我国社会主义协商民主理论具有深刻的理论创新意义。
（二）实践意义：推进基层治理体系和治理能力现代化的现实需求
1.发挥政协专门协商机构作用的重要途径。***总书记提出，“人民政协是社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构”，这一新定位明确了新时期政协工作的责任使命是“组织人民内部各方面开展有序政治参与广泛政治协商”。 一方面，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，人民政协要广泛联系和动员各界群众，协助党和政府做好协调关系、顺情绪、化解矛盾的工作，实现决策的“最大公约数”。另一方面，政协协商经验丰富，能够改善基层协商问题，在处理基层问题方面占据优势，消除基层群众参与协商的“最后一公里”。因此，推动政协协商与基层协商有效衔接，不仅能对基层协商协商精神培育、协商制度体系创新、协商能力提升、协商质量提高等方面提供支撑；同时还能对政协协商主题更紧贴群众要求，协商形式更方便群众参与，协商成效更符合群众期望奠定坚实基础。
2.推进基层治理体系和治理能力现代化的现实需求。***总书记强调：“中国的治理体系建设，基础就是我们的基层，基础不牢、地动山摇。”由此可见，现代治理体系的重点、难点在基层。从基层治理的现状看，一方面，较高水平的经济发展为发展民主政治提供了经济条件、社会条件、思想意识条件，为基层协商的生存和发展具备了必要条件，群众参与协商的需求在不断上升。尤其在网络发达的情况下，协商民主的价值观得到广泛传播，同时为基层群众参与协商提供了便利性，基层群众民主意识大幅提升，对争取自身利益的代表性、主动性和精准性有了更高的要求。另一方面，各地发展不平衡、利益多元化，基层出现了“治理难、难治理”的问题，而基层协商缺乏完善的工作机制、规范的协商程序等，解决群众问题的能力也不够，需要政协加以补位和助力。因此，推动政协协商与基层协商有效衔接，推动建立基层协商工作规程，规范协商程序，指导、参与或联合举办基层协商活动，助力化解基层矛盾冲突，助推协商成果有效落实，充分发挥出人民政协作为国家治理体系重要组成部分的最大作用，不断把制度优势转化为治理效能，更好地满足基层治理的需求。
二、政协协商与基层协商有效衔接的推进现状分析
近年来，各地也积极探索政协在基层的协商和基层协商有效衔接工作，在前期调研中，我们发现各地推进的方式多样，主要体现三种模式：
（一）“临时集合+即时协商”模式
“临时集合+即时协商”模式，是各地基层开展基层协商普遍存在的现象。如基层党委政府在推动一些涉及群众的中心工作时，会临时决定走访群众，通过“纳凉会”等形式解决某些问题；村（社区）在碰到村（居）务重大事项时，会召集村（居）民代表商量相关事宜；部门在调解基层矛盾时，常常会以“老娘舅”的形式进行协商等。在调研中，我们发现，目前基层协商工作存在较多问题，主要有机制不完善、协商平台不健全、协商程序不规范，基层协商活动还存在碎片化、随意性、临时性等问题。
（二）“工作拓展+履职延伸”模式
“工作拓展+履职延伸”模式，是以政协为主体，通过政协委员向基层流动、工作职责向基层覆盖等方式，推动政协协商的基层化。目前浙江、上海、江苏都在积极探索，如在推动政协委员向基层流动方面，龙游县设立委员工作室，引导鼓励委员通过个人或团队的方式主动走访基层，倾听和反映群众意见建议。上海各地推动委员进基层社区、进网格等，助力基层治理，解决各类问题矛盾。在工作职责向基层覆盖方面，各地探索设立社区委员信箱、政情民意联络点、政协委员服务台、政协工作联络室，开通社情民意热线，开展委员活动日、定期接待日、固定服务日。“工作拓展+履职延伸”模式，主体主要是以政协组织为主，没有很好调动基层参与的积极性，同基层协商民主建设的融合度不够。
（三）“平台推动+开放协商”模式
“平台推动+开放协商”模式，是近两年各地在推动政协协商和基层协商有效衔接工作积极探索的模式，做得相对较好的，有浙江的“请你来协商”平台和江苏的“有事好商量”平台。如浙江打造的“请你来协商”平台已较为成熟，具有协商主体的开放性、协商形式的多样性和协商成果可操作性等优势。比如，义乌市运用“请你来协商”平台，开展了“请你来协商——创建全国文明城市大家谈”和“请你来协商——走进市场”等专项主题活动，解决了基层群众关心的现实问题。但在调研中，我们发现目前该模式在县一级做得较为成熟，向乡镇一级及以下基层推进还在探索实践中，还缺少一定制度机制支撑，基层群众还比较陌生，没有形成系统、完整、成熟的操作体系。（如表2）
表2：政协协商与基层协商有效衔接的现有模式比较
模 式
临时集合+即时协商
工作拓展+履职延伸
平台推动+开放协商
基本特点
灵活性、碎片化
单方面推动
规范性、大众化
活动方式
“纳凉会”“老娘舅”等临时活动载体
政协委员向基层流动、工作职责向基层覆盖
“请你来协商”
“有事好商量”等
协商平台
典型地区
各地基层较为普遍
浙江、江苏、上海
浙江、江苏
主要问题
缺乏科学性、规范性、有序性等。
基层参与度不够，
融合性不高等。
在探索中，操作体系还不够系统成熟
三、嘉善政协协商与基层协商有效衔接的创新实践
（一）样本选择
1.“双示范”走在前列的时代使命。2013年，嘉善成为全国首个县域科学发展示范点，2019年，根据《长江三角洲地区一体化发展规划纲要》，嘉善被列入长三角生态绿色一体化发展示范区，成为了承担两个国家战略的县域，正式开启县域“双示范”之路。2020年3月，全省、全市推进一体化示范区建设大会相继在嘉善召开，提出“要举全省全市之力助力示范区建设”，要求在制度创新、深化改革、社会治理等的多个方面走在全省乃至全国前列。嘉善政协推动政协协商与基层协商有效衔接，既是嘉兴“助力示范区”的一项重要内容，也正是嘉善政协探索与基层社会治理结合的创新举措，为全国各地加快推进基层协商民主建设提供借鉴。
2.“重要窗口的重要窗口”全面展示的责任担当。2020年4月，***总书记浙江考察时赋予浙江“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新期望新要求。5月，浙江省委又对嘉善提出了要把长三角生态绿色一体化发展示范区嘉善片区建设成为“重要窗口”中的重要窗口的新目标。人民政协是国家社会治理体系建设的重要组成部分，“重要窗口的重要窗口”全面展示，理应包括政协窗口的展示，嘉善政协系统谋划，积极推动政协协商与基层协商实现有效衔接，取得了一定的经验成果，充分体现了嘉善政协的责任担当，为“重要窗口的重要窗口”建设书写了政协篇章。
（二）创新实践
嘉善政协通过建立“四大机制”，推动政协协商与基层协商有效衔接，已初步形成“嘉善实践”。
1.建立健全“双联”工作机制，推动团组和委员下沉。嘉善县政协创新举措，建立“团组联镇街，委员联网格”（简称“双联”）工作机制，每月25日开展“网格服务日”，推动团组和委员两个力量下沉，实现政协工作向基层延伸，为政协协商与基层协商有效衔接打下了坚实基础。“团组联镇街”是以“主席会议成员+委办+界别活动组”的形式，组成9个团组，各联系一个镇（街道）。各团组力量下沉到基层，实现了助力基层协商民主建设、助力基层规范协商活动、助力基层社会治理等“三个助力”。目前为止，嘉善各团组已开展各类活动54次，在基层“全域秀美建设”“农村生活垃圾分类”“农民增收，甜瓜产销”等方面提供了建议，有效解决了相关问题。“委员联网格”是以“团组委员+镇街委员”分别联系一个 格。推进“开展一次网格服务、反映一条社情民意信息、开展一次网格座谈、帮扶一户困难家庭、发放一张委员联系卡”等五个一活动。目前，委员参与率达85.5%，发放联系卡2120张，走访群众3000余户次，其中困难家庭45户，走访企业200余家，为基层解决了大量问题，实现了服务常态化。
2.建立健全规范共享机制，全面做强一个平台。嘉善县出台了《嘉善县政协“请你来协商”平台建设实施细则》，确定了“请你来协商·民生议事堂”子平台建设，作为政协在基层的协商和基层协商的共享平台，同时明确了子平台运作“六个性”：一是议题提出群众性。主要是通过委员走访网格，在群众中收集到的意见建议梳理的议题，基层治理碰到具体问题而形成的议题；二是协商流程规范性。包括议题需经党组织审核，并做好相关公示，协商前注重调研，协商过程组织有序，协商结果公示，做好跟踪反馈等。三是协商主体多层性。根据议题广泛邀请各界群众参与，尤其是利益存着方。四是协商形式多样性。不固定协商场所，突出现场协商。五是成果报送及时性。协商结束后，成果在一周内完成报送。六是落实反馈定期性。明确在3个月内对协商成果落实情况作好公示反馈。目前为止，嘉善 9个镇（街道）依托平台开展协商活动36次，参加协商委员220多人次，提出建议150多条，采纳落实100多条。
3.建立健全有效衔接机制，确定衔接四大路径。推动政协协商与基层协商有效衔接，嘉善县确定了四大路径。一是做好政协组织在基层的协商。年初，嘉善县确定了9个协商议题，落实到各个镇(街道)，由政协联络室召集，广泛邀请基层群众参与协商活动，为基层协商提供借鉴。二是与基层单位联合开展协商活动。如“全域秀美建设”既是政协定的议题，也是各镇创建的中心工作，嘉善政协和基层开展了联合协商，为基层提供了人力和智力支撑，更加规范了协商活动。三是指导帮助基层开展好协商活动。各团组在基层的要求下，积极帮助基层规范协商流程，确保有序推进。四是参与基层组织的各类协商活动。委员力量下沉后，基层组织根据协商需要，联系团组安排相应的专家委员参与到各协商活动，为基层协商质量的提升起到了保障作用。如农业组的委员积极参与到农业经济发展的协商活动中。
4.建立健全制度保障机制,稳步落实五大保障。一是工作推进有保障。嘉善县委出台《关于推动政协协商与基层协商有效衔接的实施意见》和县政协制定了“有效衔接工作规则”， 形成了县委统一领导，县政协负责推进，各镇（街道）具体落实的良好格局。二是人员力量有保障。县政协下发文件落实推动“双联”工作机制，实现了团组和委员力量下沉，为解决“两个薄弱”找到了方法，基层力量得到增强。三是平台规范运行有保障。嘉善县委出台了《关于嘉善县政协“请你来协商”平台建设实施意见》和政协出台《嘉善县政协“请你来协商”平台建设实施细则》，为平台的规范化运行提供了依据，统一了方式。四是质量提升有保障。出台《嘉善县政协协商议政质量评估办法》，从议题的提出至协商成果的落实，实现了过程评价，为基层推动高质量协商提供了方向。五是群众广泛参与有保障。除了邀请列入协商主体名单的群众参加协商外，嘉善还出台了《关于邀请社会各界群众参加县政协“请你来协商”活动办法》，提前一周发出公告，为有意愿参加协商活动的群众提供了途径，每次协商活动都会有“计划外”的群众参加，使协商更接地气，更有泥土味。
图：政协协商和基层协商有效衔接同心联动图
（三）成效与启示
嘉善县政协协商与基层协商有效衔接工作得到了社会各界的好评，得到了各级党委、政府的高度评价。省政协主席葛慧君在嘉善调研时给予了充分肯定，人民政协报、省联谊报多次报道嘉善县的创新做法。
1.以民为本，建立了密切联系群众“连心桥”。建立“双联”机制，推动委员下沉到基层，联系到户，改善了委员在基层分布不均、联系群众不广等问题，拓宽了委员联系群众的覆盖面，畅通了委员与群众“走亲连心”渠道，为推动政协协商与基层协商有效衔接建立了群众基础，使协商活动更接地气，受到群众欢迎，“政协委员就在身边”的良好形象深入人心。
2.同频共振，拓展了政协组织和政协委员履职“大舞台”。通过“双联”机制，推动政协协商和基层协商有效衔接，政协工作的触角延伸到了最基层，政协组织和政协委员履职的舞台变大了，突破了以往空间和时间的限制，与基层社会治理实现了同频共振。如今年上半年，政协各团组和政协委员结合全县“大学习大讨论大调研”主题活动，深入基层，走进群众，宣传 “双示范”建设有关精神和政策，积极组织、指导和参与基层协商活动，收集广大群众对“双示范”建设的意见建议，既为党委政府决策提供了借鉴，又广泛凝聚了共识，形成了工作推进合力。
3.立足规范，按下了基层协商民主建设“快进键”。推动有效衔接中，嘉善县政协与各镇（街道）建立了基层协商民主建设定期会商工作机制，指导各镇（街道）建立基层协商民主建设相关制度，政协协商成熟的制度程序在基层民主协商中得到运用，解决了基层协商的协调统筹不够、制度不完善、协商力量不足、协商共识难形成等问题，促进基层协商走向规范化、经常化和制度化。同时推进了协商文化培育，如在指导开发区（惠民）街道推进美丽乡村建设中，通过“请你来协商·民生议事堂”平台，广泛召开民生议事会，听取意见，凝聚共识，调动了广大群众的积极性，在县对村人居环境考核中由原来的合格分85分，提高至优秀分90分以上。
4.成果管理，确保了协商活动让群众有“获得感”。“协商于民，协商为民”，协商就要让基层群众有“获得感”，感受到成果的落地，问题的解决。嘉善在协商成果管理方面提出了“准、跟、评”三字决。“准”即根据协商成果具体涉及到的相关部门或单位，分类及时报送协商建议书，精准推动成果落实；“跟”即政协各团组落实参与的政协委员，对协商成果落实情况进行定期跟踪，及时反馈落实相关情况，帮助基层推动问题解决；“评”即对协商成果的最后落实情况实施评价，通过党政评价、专家评价、群众评价等方式进行综合打分，并成果落实完成情况作为年度评选优秀协商案例的一项重要指标。
四、推进政协协商与基层协商有效衔接的具体路径
（一）责任导向：构建政协协商与基层协商的“协商共同体”
1.坚持党的领导。建立市、县（市、区）推动政协协商与基层协商有效衔接领导小组，党委主要领导担任组长，确保工作正确方向。县政协党组要主动接受党委领导，充分发挥专委会党支部、界别党小组和党员作用。各级部门党委（组）加强配合协作。镇（街道）党委要高度重视，党委主要负责人亲自挂帅，制定办法，落实相关工作。
2. 坚持责任共担机制。政协协商和基层协商有效衔接涉及到基层各领域的工作，不仅是政协的职责，并且是各级党委、政府及各部门单位的共同职责。要把这项工作纳入到基层社会治理的格局，明确党委统一领导、政协抓工作落实、部门、镇（街道）多元主体广泛参与的工作机制、责任机制，列入对镇（街道）和部门目标责任制考核的重要内容。
3. 坚持正确的协商理念。贯彻“协商于民、协商为民”理念，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的“协商共同体”。密切联系群众，夯实群众基础，在党委、政府与广大群众之间架起了一座无障碍沟通的桥梁，使群众感到政协离得很近、委员就在身边。
（二）目标导向：创新设计政协协商与基层协商有效衔接的载体
1.建立健全制度机制。推动政协协商与基层协商有效衔接，要重视建立健全制度和机制，县、乡镇（街道）两级要进一步明确有效衔接相关制度，确保工作自上而下有章有法、有序运行。同时，要建立有效衔接的工作机制，政协组织要主动作为，靠前指导，在规范推进上下功夫；基层党委政府要主动对接，加强互动，在互促互融上做文章。
2.搭建规范运行的平台。推进政协协商与基层协商有效衔接需要搭建好规范运行的平台，给基层各类协商活动提供一个良好的阵地，便于政协组织、指导、参与基层各类协商活动，构建了科学、规范、有序的协商议事运行机制，推动了基层协商民主建设。
3.创新设计有效衔接载体。要结合各地实际，找准政协协商与基层协商有效衔接的结合点，创新设计有效衔接载体。如嘉善“双联”工作机制，打通了政协协商与基层协商有效衔接通道。另外，也可在云衔接平台上下功夫，建立“智慧政协云平台”，打破时间和空间限制，扩大有效衔接工作影响力。
（三）结果导向：建立健全政协协商与基层协商有效衔接评价体系
1.分类落实成果。对协商后需要落实的事项，要积极助力基层党委政府组织实施；对受基层党委政府或有关部门委托的协商事项，协商结果要及时报告；对涉及群众的具体问题，在协商中形成共识的成果，积极助力实施单位推动落实；对协商过程中还有不理解的群众，要继续做好沟通说明工作；对协商成果，需要上级党政部门协调的，及时通过建议书或社情民意信息进行反映。
2.加强跟踪反馈。基层协商主体单位要密切关注协商成果的转化落实情况，做好跟踪反馈工作。定期或不定期对协商成果进行追踪检查，发现问题及时向党委、政府或相关部门反映，如涉及具体问题，可进行“再协商”，确保成果落实不出现偏差，不走过场。
3.完善质效评估。注重协商成果运用的质量和成效，结合实际工作情况，因地制宜开展质效评估。通过党政点评、民主评议、群众评价等方式，把结果评估与过程评估相结合，客观评估与主观评估相结合，内部评估与外部评估相结合，促进协商成果运用的高质量。
参考文献：
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目录 政协协商与基层协商有效衔接的创新实践研究 ——基于一体化示范区嘉善样本的分析